← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
C-166-2009 · 11/06/2009
OutcomeResultado
The Procuraduría dismissed the query because it referred to a concrete case rather than an abstract legal question.La Procuraduría rechaza la consulta por referirse a un caso concreto y no a una cuestión jurídica en abstracto.
SummaryResumen
The Procuraduría General de la República declines to issue an opinion on the query submitted by the Municipality of Pérez Zeledón regarding the authorization of a lease transfer in the municipal market and a change of commercial activity from butcher shop to soda and cafeteria. The Procuraduría bases its decision on the well-established doctrine that its advisory function is limited to the analysis of legal issues in the abstract and cannot rule on concrete cases pending decision by the active administration. Since the query identifies specific details that individualize the parties involved, the Procuraduría concludes that providing a substantive opinion would improperly substitute the municipality in making a decision that is exclusively within its competence, thereby undermining its role as a superior consultative body. The request is rejected, without prejudice to the possibility of resubmitting the query in generic terms, without reference to a particular case.La Procuraduría General de la República declina evacuar la consulta planteada por la Municipalidad de Pérez Zeledón, relativa a la autorización del traspaso de derechos de una inquilina del mercado municipal y el cambio de actividad de carnicería a soda y cafetería. La Procuraduría fundamenta su decisión en la reiterada doctrina según la cual su función consultiva se limita al análisis de cuestiones jurídicas en abstracto, no pudiendo pronunciarse sobre casos concretos pendientes de decisión por parte de la administración activa. Al identificar en la consulta datos específicos que individualizan a las partes involucradas, la Procuraduría concluye que emitir un criterio sobre el fondo implicaría sustituir a la municipalidad en la adopción de una decisión que solo a ella compete, desvirtuando su rol de órgano superior consultivo. Se rechaza la gestión sin perjuicio de que pueda ser replanteada en términos genéricos, sin referencia a un caso particular.
Key excerptExtracto clave
Turning to the matter before us, we find that we are informed of the concrete case that underlies the substantive concern raised in the query, as the current holder of the lease rights in the municipal market is expressly identified, as well as the person to whom the rights are intended to be transferred. In view of this, we consider it appropriate to decline our advisory function on this occasion, as acting otherwise would contravene the admissibility requirements. Consequently, we regret having to dismiss the request submitted. This is without prejudice to the possibility that the query in question may be resubmitted to this Office after correcting the identified admissibility problem, that is, by means of a Municipal Council resolution that, in generic terms, addresses only the underlying substantive concern, without identifying any particular case that may be involved.Volviendo a la gestión que aquí nos ocupa, encontramos que se nos pone en conocimiento del caso concreto que está de por medio en la inquietud de fondo consultada, en tanto se indica expresamente la actual titular de los derechos de la inquilina del mercado municipal, así como la persona a cuyo favor pretenden ser traspasados. En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en esta ocasión, toda vez que un actuar distinto supone contravenir lo dispuesto en punto a requisitos de admisibilidad. En consecuencia, lamentamos tener que disponer el rechazo de la gestión planteada. Lo anterior, sin perjuicio que la consulta de mérito pueda ser planteada nuevamente a este Despacho corrigiendo el problema de admisibilidad señalado, es decir, mediante un acuerdo del Concejo Municipal que, en términos genéricos, se refiera únicamente a la inquietud de fondo planteada, sin identificar ningún caso concreto que pueda encontrarse de por medio.
Pull quotesCitas destacadas
"la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas."
"the Procuraduría has traditionally refused to process requests of this nature when they involve 'concrete cases,' so as not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties; the advisory function it exercises aims at resolving legal problems considered in the abstract, and particularly, at discerning the correct understanding of legal norms."
Considerando I
"la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas."
Considerando I
"La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento."
"The advisory function cannot, indeed, lead to an effective exercise of the active administration function. Such exercise would imply a substitution of the active Administration, which is solely competent according to the legal system to resolve the cases submitted to its knowledge."
Considerando I
"La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento."
Considerando I
"Deberá plantearse sobre 'cuestiones jurídicas' en genérico, haciéndose abstracción del caso particular."
"It must be raised regarding 'legal questions' in generic terms, abstracting from the particular case."
Considerando I
"Deberá plantearse sobre 'cuestiones jurídicas' en genérico, haciéndose abstracción del caso particular."
Considerando I
Full documentDocumento completo
Opinion : 166 of 11/06/2009 C-166-2009 11 June 2009 Ms.
Karen Arias Hidalgo Municipal Secretary Municipalidad de Pérez Zeledón Dear Madam:
With the approval of the Solicitor General of the Republic, I refer to your official letter No. TRA-570-09-SSC dated 28 May 2009, by which you inform us that the Municipal Council, in ordinary session 160-09, article 6 subsection 19), held on 19 May 2009, endorsed by a definitively approved agreement, to raise a query to this Office regarding the following:
As indicated, Ms. xxx requests authorization for the transfer of her rights as tenant of premises No. 7 of the Municipal Market in favor of Ms. xxx, as well as authorization for the change of activity from butcher shop to soda and coffee shop.
Given that, as indicated in your official letter, the technical opinion of the market activity coordinator is that there are a series of reasons that make it inadmissible to authorize the change of activity being processed, it was agreed to request our opinion on the matter.
In view of the terms of the query raised, we note that one of the essential admissibility requirements for consultations refers to the obligation that they must deal with legal questions in a generic sense, a requirement that must always be verified prior to examining the merits of the query raised. In this regard, this Advisory Body has stated as follows:
"As a task of a very different nature, although performed by the same body, the Procuraduría is also entrusted with the elevated function of being the superior technical-legal advisory body of the Public Administration through the issuance of opinions (dictámenes) requested at their discretion by the heads and bodies of the public sector, in order to clarify legal doubts that concern them, with the peculiarity that said pronouncements are, as a general rule, of mandatory compliance and constitute administrative jurisprudence.
Given that the Procuraduría has traditionally refused to process petitions of this nature when they involve 'specific cases', so as not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties, the advisory function it performs aims at the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct understanding of legal norms.
That is, the Procuraduría becomes, by this means, a qualified legal interpreter, imposing its particular reading of the legal system on the public sector" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "The Procuraduría General Constitutional or Legal Body." In Review of the Seminar Towards a New Administrative Justice, Memory of the Role of the Procuraduría in the New Millennium, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. The boldface is not from the original). Cited in opinion (dictamen) OJ-136-2003 of 11 August 2003. (Opinion C-257-2006 of 19 June 2006) Through opinion C-294-2005 of 17 August 2005, we stated:
"More recently, this technical legal body has pointed out that '…notwithstanding the general advisory competence attributed to it by Article 3 of its Ley Orgánica, the Procuraduría has repeatedly indicated that, by virtue of the binding effect of its opinions (dictámenes), it is not its responsibility to pronounce on specific situations, nor is it permitted to settle the different conflicts submitted for decision to public entities.
The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the function of active administration. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only entity competent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted to its cognizance. The Procuraduría would ignore its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases.' (C-141-2003 of 21 May 2003 and, in the same sense, C-203-2005 of 25 May 2005).
Under that same line of reasoning, we have expressed the following considerations:
"3) It must be raised on generic 'legal questions', abstracting the particular case. For if a specific case subject to decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to what is ultimately concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of 12 November) and, by responding, 'we would be contravening the nature of the superior advisory body conferred on us by law, transforming ourselves into part of the active administration.' (Opinion C-151-2002 of 12 June, in the same sense: C-299-2002 of 6 November, C-018-2003 of 18 January, C-335-2004 of 15 November and C-082-2005 of 24 February). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been said in some of our pronouncements: 'This Procuraduría has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advisory service that, through its opinions (dictámenes) and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In that order of ideas, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation. The matter that now concerns us is clearly subsumed within the indicated exceptional situation: although it is framed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not appropriate for our advisory role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been noted, observe that with an eventual pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the public agent's own responsibilities.' (C-194-94 of 15 December, see, in the same sense: OJ-138-2002 of 8 October and C-179-2003 of 16 June, among others). '(…) it is also important to highlight the inadmissibility of submitting to our judgment specific cases, indicating particular situations that could eventually become the subject of the body’s competencies or that could see their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as a consultative administration. Our office’s own jurisprudence has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion (dictamen) to serve as an informative and interpretative element of the competencies for their application to the specific cases presented to the active administration body.' (C-151-2002 of 12 June)." (Opinion C-390-2005 of 14 November 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of 21 August 2007, C-308-2007 of 4 September 2007, C-090-2008 of 28 March 2008, C-162-2008 of 13 May 2008, C-327-2008 of 17 September 2008 and C-425-2008 of 1 December 2008) Returning to the matter before us, we find that we are informed of the specific case underlying the substantive concern consulted, as the current holder of the rights as tenant of the municipal market is expressly indicated, as well as the person in whose favor they intend to be transferred.
By virtue of this, we deem that the appropriate course is to decline our advisory function on this occasion, since acting otherwise would mean contravening what is provided for regarding admissibility requirements. Consequently, we regret having to order the rejection of the matter raised.
The foregoing is without prejudice that the consultation of merit may be raised again with this Office by correcting the indicated admissibility problem, that is, by means of an agreement of the Municipal Council that, in generic terms, refers solely to the substantive concern raised, without identifying any specific case that may be involved.
Yours sincerely, respectfully signs, Andrea Calderón Gassmann Deputy Solicitor General
Dictamen : 166 del 11/06/2009 C-166-2009 11 de junio, 2009 Señora (ita) Karen Arias Hidalgo Secretaria Municipal Municipalidad de Pérez Zeledón Estimada señora (ita):
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° TRA-570-09-SSC de fecha 28 de mayo del 2009, mediante el cual nos comunica que el Concejo Municipal, en sesión ordinaria 160-09, artículo 6 inciso 19), celebrada el día 19 de mayo del 2009, avaló mediante acuerdo definitivamente aprobado, elevar a este Despacho una consulta en relación con lo siguiente:
Según se indica, la señora xxx solicita se autorice el traspaso de sus derechos como inquilina del local N° 7 del Mercado Municipal a favor de la señora xxx, así como se autorice el cambio de actividad de carnicería, a soda y cafetería.
En vista de que según se indica en su oficio el criterio técnico del coordinador de la actividad del mercado es que existen una serie de razones que tornan improcedente autorizar el cambio de actividad que se está gestionando, se acordó solicitar nuestro criterio al respecto.
Vistos los términos de la consulta planteada, nos permitimos señalar que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:
"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.
Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.
Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. " La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:
“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.
La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).
Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:
“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008 y C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008) Volviendo a la gestión que aquí nos ocupa, encontramos que se nos pone en conocimiento del caso concreto que está de por medio en la inquietud de fondo consultada, en tanto se indica expresamente la actual titular de los derechos de la inquilina del mercado municipal, así como la persona a cuyo favor pretenden ser traspasados.
En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en esta ocasión, toda vez que un actuar distinto supone contravenir lo dispuesto en punto a requisitos de admisibilidad. En consecuencia, lamentamos tener que disponer el rechazo de la gestión planteada.
Lo anterior, sin perjuicio que la consulta de mérito pueda ser planteada nuevamente a este Despacho corrigiendo el problema de admisibilidad señalado, es decir, mediante un acuerdo del Concejo Municipal que, en términos genéricos, se refiera únicamente a la inquietud de fondo planteada, sin identificar ningún caso concreto que pueda encontrarse de por medio.
De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta
Document not found. Documento no encontrado.