Lack of jurisdiction over use of public funds for alcoholic beveragesIncompetencia para pronunciarse sobre uso de fondos públicos en bebidas alcohólicas

Opinion: 042 of 02/17/2009 C-042-2009 February 17, 2009 Licenciado Víctor Raúl Picón Panduro Internal Auditor Ministry of Foreign Trade Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AUD-008-9-S dated February 13 of the current year, by which you consult us as to whether, in accordance with the principle of legality, Central Government institutions may be considered empowered to pay for alcoholic beverages at lunches and dinners, charged to representation expenses (gastos de representación), in accordance with the reasonableness that must exist regarding this type of expense.

The foregoing, in view of the fact that this audit unit is of the opinion that there must be a specific law that enables incurring this type of expense, in addition to the fact that consuming alcoholic beverages at lunches or dinners would be violating the prohibition for the public official against ingesting beverages of this type during working hours.

However, we are informed that the National Treasury is of a different opinion, while maintaining that although as a general rule it does not authorize the use of petty cash resources for the purchase of alcoholic beverages, as an exception that Ministry could be allowed the tasting of an aperitif during a lunch or dinner as part of official activities or events in attendance of persons outside the institution.

I.- Jurisdiction of the Office of the Comptroller General of the Republic in the matter consulted As is clearly evident from the terms of the consultation posed, the object of said petition is directly referred to the possibility of disposing of public funds, in the sense of whether a certain type of expense –such as the purchase of alcoholic beverages– can be charged to the item for representation expenses (gastos de representación).

Having reviewed the provisions contained in the “Regulation for the payment of representation expenses in the Government of the Republic and its attached bodies” (Decreto Ejecutivo No. DE-32031 of October 31, 2004) mentioned in your consultation, it is noted that aspects such as the deadline to present the settlement and the justification that must accompany it (Article 9), the formal requirements that invoices must contain (Article 10), etc., are regulated, and it is likewise provided that this type of expense is conceived as the compensation granted to certain officials of the upper hierarchical level or any other previously authorized, so that on the occasion of the exercise of their position, they provide official courtesies to persons representing institutions outside the ministry or body that grants them.

However, there is no specific provision in said regulation relative to the type of goods or services that can be paid with this type of expense, such as to determine, in light of a regulatory interpretation, whether the payment of alcoholic beverages, eventually and under certain conditions –such as, for example, those invoked by the National Treasury– can be understood as an expense executed under parameters of reasonableness, especially taking into account that this Ministry of Foreign Trade usually must provide courtesies to foreign officials.

Thus, this Office of the Attorney General is not being asked to pronounce properly on the correct interpretation, scope, or application of a specific norm of the legal system, but rather a criterion is required that must be based instead on aspects of another order, such as reasonableness, rationality, customs and practices, etc., regarding the disposition and use that can be made of the funds of an item such as representation expenses (gastos de representación), in light of the competencies and activities that the Ministry of Foreign Trade must carry out.

Consequently, as the matter before us here is confined to a criterion relative to the use and disposition of public funds, it is imperative to point out that in matters of disposition of funds of a public institution, it is the Office of the Comptroller General of the Republic that exercises exclusive and prevailing jurisdiction over this matter, in accordance with the constitutional and legal framework that regulates the jurisdiction of that Comptroller Body, hence this Office of the Attorney General is incompetent to issue a binding opinion if the point under consultation indisputably falls, as occurs in this case, within said jurisdictional scope.

Therefore, we must decline our jurisdiction in favor of the Comptroller Body, since by legal imperative this Office of the Attorney General cannot issue a criterion regarding matters proper to other administrative bodies.

In this vein, Article 5 of our Organic Law provides the following:

"Article 5.- Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable." Precisely regarding the impossibility of issuing a criterion when faced with the exclusive matter of the Office of the Comptroller General, we have stated:

"I. PREVAILING JURISDICTION OF THE OFFICE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC.

The Office of the Comptroller General of the Republic is the fundamental constitutional organ of the State charged with the higher control and oversight of the Public Treasury with functional and administrative independence (Articles 183 and 184 of the Political Constitution and 1, 2 and 11 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, Law No. 7428 of September 7, 1994); consequently, it is the state organ called to ensure legality not only in the handling of public funds or resources, but also in relation to 'the management procedures and the control function in and of itself.' (Office of the Attorney General of the Republic. Opinion No. C-120-2005 of April 1, 2005, in the same sense No. C-161-2005 of May 2, 2005).

Under that context, by virtue of the fact that the matter submitted for pronouncement revolves around the handling of public funds and whether or not authorization is required by the Office of the Comptroller (contracting for the acquisition of goods with public funds provided by that Municipality to the Cantonal Agricultural Center of Corredores), it is the Office of the Comptroller that is competent (exclusive and prevailing jurisdiction) to pronounce on the matter." (Opinion C-402-2005 of 2005) Likewise, our Opinion No. C-339-2005 of September 30, 2005, explains in this regard:

"In relation to the matter consulted, the Advisory Body is incompetent to issue an opinion, in view of the fact that we are faced with a matter in which the Office of the Comptroller General of the Republic exercises prevailing, exclusive, and precluding jurisdiction. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, it is this Body that is responsible for pronouncing on those matters where the correct use of public funds and budgetary matters are at stake, as well as on matters of administrative contracting. In this sense, this Advisory Body, in several opinions, has followed this line of thought.

In effect, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Office of the Comptroller General of the Republic is the body constitutionally charged with the oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, for which reason the criteria it issues are of mandatory compliance for the Public Administration, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes:

'The Office of the Comptroller General of the Republic is the governing body of the higher control and oversight system, contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it dictates, within the scope of its jurisdiction, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)' (The boldface does not correspond to the original)." (In the same sense, see our legal opinion No. OJ-122-2006 of August 31, 2006, and Opinion No. C-067-2008 of March 6, 2008) As is noted, in accordance with the constitutional regime and the laws that develop it, it is the Office of the Comptroller General that is charged with exercising the advisory function in matters of oversight of the Public Treasury, a scope within which everything relative to the correct use and disposition of public funds is included, which is precisely the framework in which the consultation at issue is located.

II.- Conclusion By virtue of the considerations set forth, we unfortunately find ourselves obliged to order the rejection of the consultation posed, on the grounds that this Office of the Attorney General is incompetent to issue a binding opinion on the matter that is the object of consultation, a scope in which the Office of the Comptroller General of the Republic exercises prevailing, exclusive, and precluding jurisdiction. Therefore, it shall be that Body which pronounces on the questions raised herein.

Of you with all consideration, subscribes attentively, Andrea Calderón Gassmann Deputy Attorney General cc. Office of the Comptroller General of the Republic

Dictamen : 042 del 17/02/2009 C-042-2009 17 de febrero de 2009 Licenciado Víctor Raúl Picón Panduro Auditor Interno Ministerio de Comercio Exterior Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AUD-008-9-S de fecha 13 de febrero del año en curso, mediante el cual nos consulta que si de conformidad con el principio de legalidad, las instituciones del Gobierno Central pueden considerarse facultadas para pagar bebidas alcohólicas en almuerzos y cenas, con cargo a los gastos de representación, de acuerdo con la razonabilidad que debe existir en cuanto a este tipo de gastos.

Lo anterior, en vista de que esa unidad de auditoría es del criterio que debe existir una ley específica que habilite para incurrir en este tipo de gasto, además de que al consumir bebidas alcohólicas en almuerzos o cenas se estaría violando la prohibición para el funcionario público de ingerir bebidas de este tipo en horas de trabajo.

No obstante, se nos indica que la Tesorería Nacional es de otro criterio, en tanto sostiene que si bien como regla general no autoriza el uso de los recursos de caja chica para la compra de bebidas alcohólicas, como excepción podría aprobarse a ese Ministerio el deguste de un aperitivo durante un almuerzo o cena como parte de actividades o eventos oficiales en atención de personas ajenas a la institución.

I.- Competencia de la Contraloría General de la República en la materia consultada Como se advierte con toda claridad de los términos de la consulta planteada, el objeto de dicha gestión está referido directamente a la posibilidad de disponer de fondos públicos, en el sentido de si un determinado tipo de gasto –como lo es la compra de bebidas alcohólicas- puede cargarse a la partida de gastos de representación.

Revisadas las disposiciones contenidas en el “Reglamento para el pago de gastos de representación en el Gobierno de la República y sus órganos adscritos” (Decreto Ejecutivo N° DE-32031 del 31 de octubre del 2004) que se menciona en su consulta, se advierte que se regulan aspectos tales como el plazo para presentar la liquidación y la justificación que le debe acompañar (artículo 9), los requisitos formales que deben contener las facturas (artículo 10), etc., e igualmente se dispone que este tipo de gastos está concebido como la retribución que se otorga a determinados funcionarios del nivel jerárquico superior o cualquier otro previamente autorizado, para que en ocasión al ejercicio de su cargo, brinden atenciones de carácter oficial a personas representantes de instituciones ajenas al ministerio u órgano que las otorga.

No obstante, no existe en dicha normativa alguna disposición específica relativa al tipo de bienes o servicios que pueden cancelarse con este tipo de gastos, como para determinar, a la luz de una interpretación normativa, si el pago de bebidas alcohólicas, eventualmente y bajo ciertas condiciones –como por ejemplo las que invoca la Tesorería Nacional- puede entenderse como un gasto ejecutado bajo parámetros de razonabilidad, sobre todo tomando en cuenta que ese Ministerio de Comercio Exterior usualmente debe brindar atenciones a funcionarios extranjeros.

Así las cosas, no se solicita a esta Procuraduría pronunciarse propiamente sobre la correcta interpretación, alcances o aplicación de una determinada norma del ordenamiento jurídico, sino que se requiere un criterio que habrá de estar fundamentado más bien en aspectos de otro orden, tales como la razonabilidad, racionalidad, usos y costumbres, etc., en orden a la disposición y uso que se puede hacer de los fondos de una partida como los gastos de representación, de frente a las competencias y actividades que debe llevar a cabo el Ministerio de Comercio Exterior.

En consecuencia, en tanto el asunto que aquí nos ocupa se constriñe a un criterio relativo al uso y disposición de fondos públicos, es de rigor señalar que en materia de disposición de fondos de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese Órgano Contralor, de ahí que esta Procuraduría General resulte incompetente para emitir un dictamen vinculante si el punto objeto de consulta indiscutiblemente se ubica, como ocurre en la especie, dentro de dicho ámbito competencial.

Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del Órgano Contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

En ese orden dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:

“Artículo 5.- No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005) Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica al respecto:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento.

En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (En igual sentido, ver nuestra opinión jurídica N° OJ-122-2006 del 31 de agosto del 2006 y el dictamen N° C-067-2008 del 6 de marzo del 2008) Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo al correcto uso y disposición de fondos públicos, que es justamente en el marco en que se ubica la consulta de mérito.

II.- Conclusión En virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a disponer el rechazo de la consulta planteada, en razón de que esta Procuraduría es incompetente para emitir un dictamen vinculante sobre la materia que es objeto de consulta, ámbito en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Por ende, habrá de ser dicho Órgano el que se pronuncie sobre las interrogantes aquí planteadas.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta c.c. Contraloría General de la República