Duty to abstain due to kinship in appointments to the Environmental Administrative TribunalDeber de abstención por parentesco en nombramientos al Tribunal Ambiental Administrativo

Legal Opinion Text 016 Legal Opinion : 016 - J of 02/12/2009 OJ-016-2009 February 12, 2009 Deputy Alberto Salom Echeverría Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official letter No. 002-ASE-2009 of January 13, 2009, through which you request the opinion of this Senior Technical-Legal Advisory Body on the following aspects:

"1. In accordance with the current body of law, must the members of the National Environmental Council –Ministers of State– abstain from participating in the appointment of the members of the Administrative Environmental Tribunal if they have some degree of kinship with at least one of the candidates?

2. Likewise, can the Executive Secretariat of the National Environmental Council, which by law corresponds to the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, participate in the selection and recommendation process for the members of the Administrative Environmental Tribunal if they have some degree of kinship with at least one of the applicants?

3. If the head of the Executive Secretariat of the National Environmental Council, or any of the members of said Council, recommend and advocate for the appointment of a family member to the Administrative Environmental Tribunal, is there any legal friction or conflict of interest?" I-. ADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS FROM DEPUTIES The advisory function of the Attorney General's Office is materialized in the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) for the different administrative authorities that make up the active Public Administration and which, by provision of law, are authorized to request the opinion of this Advisory Body.

The ultimate goal pursued with the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) is to help clarify for the administrative authority, through technical-legal criteria, the principles and modalities of their competencies when issuing an administrative act, as well as the scope of the various norms that make up the legal system. This advice must take place prior to adopting the administrative decision that is appropriate under the Law. Thus, the administrative authority is informed of the applicable rules in a situation, the possible consequences of the administrative conduct, and the relationships between the norms of the legal system (cf. legal opinion (dictamen) No. C-329-2002 of December 4, 2002).

The normative basis for the advisory function is found in Articles 2, 3, 4, and 5 of our Organic Law. For the purpose of this analysis, it is important to cite Article 4:

"ARTICLE 4.- CONSULTATIONS:

The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly." (Thus amended by subsection c) of Article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, Internal Control Law).

Pursuant to the cited article, the consultation to the Attorney General's Office must meet a series of requirements to be fulfilled by the consulting Administration. Among them:

· Consultations must be formulated by the heads of the respective Public Administration.

· The opinion of the respective legal advisory office must be attached. The case of internal auditors is excepted.

· Consultations must not deal with specific cases.

· The advisory competence of other bodies must be respected, for example, that of the Comptroller General of the Republic on Public Finance matters.

· The consultation must be raised in the exercise of the functions of the consulting Authority.

It follows from the foregoing that the advisory function is exercised in relation to the Public Administration and at the request of the administrative authority. The foregoing has consequences regarding the Legislative Assembly and the Deputies. The Legislative Assembly can only exceptionally be considered Public Administration. For this purpose, it is required that it exercises an administrative function. Furthermore, the status of deputy is incompatible with that of an administrative authority.

However, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, the Attorney General's Office has been addressing the consultations formulated by the deputies, in order to facilitate the exercise of the high functions that the Constitution attributes to them (see, among others, our legal opinions (opiniones jurídicas) numbers OJ-165-2005 of October 19, 2005, OJ-134-2006 of September 22, 2006, and OJ-139-2007 of December 10, 2007). This is the case of non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be considered of general interest.

It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has the purpose, we reiterate, of collaborating in the fulfillment of parliamentary functions, and this is done through strictly legal advice. Advice that cannot distort the advisory function of the Attorney General's Office and particularly mediate its function to the point of preventing it from providing advice to those who are authorized to request it, that is, the Public Administration. In this sense, the advice to the deputies is limited by the proper content of the advisory function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated.

In the present case, we consider that the consultation is linked to the political control function that corresponds to the deputies. Consequently, it is admissible, with the warning that we cannot address the specific cases raised to us, but rather the legal analysis will be rendered in a generic manner.

II.- ON THE MERITS In reality, the three points consulted revolve around the same topic: the duty of abstention of a public official who holds decision-making, selection, or recommendation power when they have a degree of kinship with any of the proposed candidates.

On this topic, the General Law of Public Administration, in its numeral 230, clearly and precisely indicates that the grounds for abstention are the same as those for disqualification (impedimento) and recusal (recusación) established in the Organic Law of the Judicial Branch. For its part, the Organic Law of the Judicial Branch, in its Article 31, states that in the absence of an express rule on disqualifications (impedimentos), excuses (excusas), and recusals (recusaciones), one must abide by the provisions of the Code of Civil Procedure, in any matter, except in constitutional jurisdiction, which is governed by its own rules and principles. Finally, the Code of Civil Procedure, in numeral 49, subsection 2, indicates that every judge [in our case, the Public Administration official] is disqualified (impedido) from hearing matters that interest, in the same manner, their spouse, their ascendants or descendants, siblings, brothers-in-law, uncles and nephews/nieces by blood, parents-in-law, sons/daughters-in-law, stepparents, stepchildren, adoptive parents, or adoptive children.

In this regard, in legal opinion (dictamen) C-368-07 of October 11, 2007, we also indicated the following:

"There is vast administrative case law issued by this Attorney General's Office, in the sense that the duty of abstention is justified and required to the extent that there is a conflict of interest that may affect the impartiality and objectivity of public officials in the exercise of their competencies. In this sense, it is understood that the public interest must prevail over the individual interest, which is why it is imposed that officials who concur with their vote in the adoption of agreements or acts are free from considerations or circumstances that could jeopardize their independence of judgment –necessary in the exercise of public function– to the detriment of the public interest.

Specifically, through legal opinion (dictamen) No. C-245-2005 dated July 4, 2005, this advisory body stated the following:

'1. Abstention aims to guarantee the prevalence of the public interest The duty of abstention exists and is imposed to the extent that there is a conflict of interest that affects, to a greater or lesser degree, the impartiality, objectivity, and independence of judgment of the official who must decide; therefore, it also includes cases of conflict or opposition of interests: this duty may derive from the existence of an incompatibility of situations arising from the opposition or identity of interests. An incompatibility that determines the prohibition of participating in the deliberation and decision of matters in which the conflict or identity of interests is manifested. It is in this sense that it is affirmed that the duty of abstention is imposed even in the absence of an express written provision.

The independence of the official when discussing and deciding on a matter is essential, and that independence is what founds the entire regime of abstentions (abstenciones), recusals (recusaciones), and disqualifications (impedimentos). Normally, the official is prohibited from participating in activities or having interests that may compromise that independence. This prohibition is not absolute in representative bodies of interests. However, the prohibition manifests itself in the duty of abstention, referred exclusively to matters in which the official with decision-making power has a direct and immediate interest.

It should be noted that the duty to abstain is imposed as long as there is an individual interest and regardless of whether a specific and direct benefit or harm is actually derived.

What matters is that the individual interest not only does not prevail over the general interest, but also that this individual interest does not influence or vitiate the will of the decision-maker. It should be remembered, in this regard, that the administrative act must constitute a manifestation of free and conscious will, "directed to produce the legal effect desired for the purpose sought by the legal system" (Article 130.-1 of the General Law of Public Administration). And the realization of that purpose can be hindered or made impossible by the existence of circumstances that affect the impartiality of the official issuing the administrative act.

The Constitutional Chamber has referred to the need to establish provisions aimed at avoiding conflicts of interest in the Administration, as this affects administrative functioning and the ethical principles on which administrative management must be based:

(…) '… Article 11 of the Political Constitution stipulates the principle of legality, and also lays the constitutional foundations for the duty of objectivity and impartiality of public officials, by stating that these are subject to the Constitution and the laws; herein lies the basis for incompatibilities, the public official cannot be in a situation where there is a collision between public interest and private interest…'. Constitutional Chamber, resolution No. 3932-95 at 3:33 p.m. on July 18, 1995.

Likewise, in legal opinion (dictamen) C-102-2004 of April 2, 2004, we expressed the following:

'In the first place, the exercise of the public function is governed by a set of values, principles, and norms of high ethical and moral content, with the purpose of guaranteeing impartiality, objectivity (see, among others, votes numbers 1749-2001 and 5549-99 of the Constitutional Court, which, although referring to incompatibilities, have a general scope), independence, and avoiding nepotism in the exercise of the public function. From this perspective, it seeks to "(…) provide independence to public servants, in order to place them in a position of impartiality to avoid conflict of interest and unfair concurrence." (See vote No. 3932-95). In this matter, evidently, the public interest prevails over the individual interest (see vote No. 5549-95).' (C-245-2005 dated July 4, 2005. The underlining is ours) In view of the considerations indicated in the transcribed legal opinion (dictamen), it can be affirmed, with full certainty, that the prohibition established for the particular case of the municipal mayor and the council members -in the terms described in subsection a) of Article 31 referred to above- originates from the need for these officials not to intervene in the discussion and voting of matters in which they have a direct interest and that in some way imply obtaining a direct benefit for themselves or their relatives. This is logically in pursuit of avoiding the existence of conflicts of interest, hence the importance of adhering to the duty of abstention under certain circumstances, as occurs precisely with the hypothesis submitted for consultation, as we will see later.

In order to achieve greater clarity on the determination of public interest and individual interest, we deem it convenient to recall what was said by this advisory body on a previous occasion when the issue of the duty of abstention was also studied:

'Now, note that the norm transcribed above refers to cases in which the matter discussed is of direct interest to the member of the collegiate body, or to their close relatives to the degree indicated by the norm, understood in relation to a real or potential benefit -or harm- to the personal sphere of the official.

(…) For greater illustration on the subject, this Office deems it convenient to point out what doctrine has defined as public interest:

'Public interest is thus the result of a set of shared and coincident individual interests of a majority group of individuals, which is assigned to the entire community as a consequence of that majority, and which finds its origin in the axiological desire of those individuals, appearing with a concrete and determinable content, current, eventual or potential, personal and direct with respect to them, who can recognize in it their own desire and their own valuation, prevailing over the individual interests that oppose or affect it, which it displaces or substitutes, without annihilating them.' (ESCOLA, Héctor Jorge; The Public Interest: As the Foundation of Administrative Law, Ediciones Depalma, Buenos Aires: 1989, p. 249-250) On the other hand, personal interest has been defined in our legal opinion (dictamen) No. C-083-97 of July 4, 1997, in the following terms:

'The concept of "personal interest" may encompass, in view of the normative set that has been indicated, that case in which the official –of our interest, a member of the Board of Directors of INCOPESCA– is in a situation such that the matter they are called to resolve involves the participation of persons who are within the degrees of kinship or commercial relationship –partners– prescribed by the norm. In other words, that the decision adopted may benefit or harm that group of subjects, whereby it is presumable that the freedom and impartiality of the member of the Board of Directors could be limited in making the specific decision.

It goes without saying that the specific cases in which that "personal interest" manifests itself are difficult to establish exhaustively, being, rather, a matter that concerns each of the members of the Board of Directors in view of the duties imposed by the public function (Article 113 of the General Law of Public Administration).

This last norm serves as a parameter to conclude that, in any case, the safeguarding of the most absolute objectivity must be attended to in the performance of the functions that the officials in question must fulfill as members of the Board of Directors of INCOPESCA.' Thus, it is necessary to point out that Article 31 of the Municipal Code, as we saw, refers to the matters under discussion that are of direct interest to the official.' (Legal opinion (Dictamen) C-505-2006 dated December 21, 2006) It is also particularly important to remember that impartiality, which must govern the actions of every public official, constitutes a constitutional principle of the public function, which is fundamental to achieving the satisfaction of public needs through objective conduct that allows the provision of service in an effective and continuous manner for the community, and likewise guarantees the transparency of the public function, so that the will of the servant is not unduly diverted by the interference of a personal interest in the matter they are called to hear and resolve. On this matter, the Constitutional Chamber has indicated:

'(…) OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES THAT GOVERN THE PUBLIC FUNCTION. In a democratic State like ours, it is necessary to subject the public function to a series of norms that guarantee objective behavior through which the manipulation of the state apparatus to satisfy the particular interests of some officials is avoided, as far as possible. There exists a series of general principles and fundamental precepts regarding the organization of the public function that conceive the Administration as an instrument placed at the objective service of general interests: a) that the Administration must act in accordance with a series of organizational principles (effectiveness, hierarchy, concentration, deconcentration); b) that its bodies must be created, governed, and coordinated by law; and c) that the law must regulate the system of access to the public function, the system of incompatibilities, and the guarantees to ensure impartiality in the exercise of their functions. Most of these principles have materialized in the General Law of Public Administration, but derive from various constitutional norms, Articles 1, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191, and 192, from which everything concerning the State of the Republic of Costa Rica derives in relation to the democratic principles, State responsibility, legality in public action, the incompatibilities regime for members of the Supreme Powers, and the principles that govern public service, both in terms of access and efficiency in its provision. It is not enough for administrative activity to be effective and suitable to provide a complete response to the public interest, nor is it enough for the rules of speed, simplicity, economy, and performance to be observed, but the application of organization and control instruments suitable for guaranteeing the composition and optimal global satisfaction of the multiple interests expressed within a pluralistic society is also necessary, so that citizens who are in the same situation must perceive the same benefits and to the same extent. This is how the principle of impartiality constitutes a limit and –at the same time– a guarantee of the functioning or effectiveness of administrative action, which translates into acting with substantial objectivity or indifference regarding the interference of pressure groups, political forces, or private persons or groups influential to the official. This is, therefore, the protected or safeguarded legal interest in crimes against the public administration in general or the administration of justice in particular: the protection of the principle of impartiality or neutrality of administrative action as a means of achieving equal and objective satisfaction of general interests (…).' (Emphasis added. Resolution No. 11524-2000 at 2:48 p.m. on December 21, 2000) From what has been presented so far, the relationship between the duty of abstention and the correct exercise of the public function is clear, insofar as this obligation must be fully respected in the exercise of functions, so that the personal situations or interests of the servant do not in any way vitiate their will when making a decision in the performance of their position.

And this aspect is necessarily linked, in turn, to the duty of probity (deber de probidad), which constitutes a duty of not only an ethical nature but also a legal one, in light of the current legal system, since it is expressly enshrined in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function (No. 8422 of October 6, 2004), which prescribes the following:

'Article 3.— Duty of probity (Deber de probidad). The public official shall be obliged to guide their management towards the satisfaction of the public interest.

This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions they adopt in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the objectives proper to the institution in which they serve and, finally, by administering public resources in accordance with the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily.' (The highlighting is ours) In accordance with this norm, the Regulations to the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function, Executive Decree No. 32333 of April 12, 2005, defines the duty of probity as follows:

'Article 1.—Definitions. For the application of these Regulations, the following terms have the meaning indicated below:

(…)

• 13)Duty of probity (Deber de probidad): Obligation of the public official to guide their management towards the satisfaction of the public interest, which is expressed, fundamentally, in the following actions:
• a)Identify and attend to priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; b) Demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; c) Ensure that the decisions they adopt in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the objectives proper to the institution in which they serve; d) Administer public resources in accordance with the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily; e) Reject gifts, presents, prizes, rewards, or any other emolument, honorarium, stipend, salary, or benefit from natural or legal persons, national or foreign, by reason of the performance of their functions or on the occasion thereof, within the country or abroad; except in cases permitted by Law.
• f)Abstain from hearing and resolving a matter when the same causes for disqualification (impedimento) and recusal (recusación) exist as established in the Organic Law of the Judicial Branch, in the Code of Civil Procedure, and in other laws.
• g)Guide their administrative activity to primarily satisfy the public interest.' (The highlighting is ours) Thus, in accordance with the foregoing, it is clear that coupled with the impartiality generally imposed by the duty of probity, in the case of council members there is also an express legal prohibition in the sense that they cannot intervene in the discussion and voting of matters in which they, or close family members to the degree indicated therein, have a direct interest.

Thus, we have that this prohibition finds support in the ethical rules of the exercise of the public function, from which it is understood that in administrative action, the public interest must unfailingly prevail over the individual interest, and consequently, this prohibition implies for the mentioned officials the duty to abstain from voting in the circumstances indicated by the norm, this in order to avoid a possible conflict of interest.

Note that in a hypothesis such as the one consulted, there is not the slightest doubt of the legal and ethical obligation to abstain from hearing and participating in the vote on a matter referring precisely to a personal situation –and also potentially burdensome– of the council member themselves, since, as we have expressed, when voting on a decision that refers exactly to the official themselves, the conflict of interest is expressed to a maximum and extreme degree (OJ-151-2004 of November 11, 2004)".

Thus, when a kinship relationship of those indicated in this study exists, the public official must abstain from participating in the appointment and selection of their relative to occupy a public position in the Public Administration; otherwise, they would incur a conflict of interest that would damage public interests and would leave important principles in bad repute, principles that are the result of the ethical-functional duties governing the exercise of the public function in a social and democratic State of Law such as ours.

In that sense, as stated, not withdrawing from the recommendation and selection process of a candidate when there is a kinship relationship that the legal system foresees and regulates as a cause for abstention entails a violation of the duty of probity enshrined in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function (Law No. 8422), in accordance with the provisions of subsection f) item 14) of Article 1 of the respective regulations to that law -according to its current numbering-. The foregoing takes on particular significance and importance considering that Article 4 of the cited Law No. 8422 expressly provides that "without prejudice to the civil and criminal liabilities that may arise, a violation of the duty of probity, duly proven and after a defense, shall constitute just cause for separation from the public position without employer liability." In relation to the actions of a public official aimed at recommending and advocating for the appointment of a family member –within that same degree of kinship– it is clear that such actions are equally prohibited by virtue of the aforementioned mandate of probity, since the principles of impartiality and objectivity in the exercise of the public function would be violated. Furthermore, one cannot lose sight of the fact that it could eventually constitute the crime of trading in influence (tráfico de influencias), defined in Article 52 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment, Law No. 8422 of October 6, 2004, provided, of course, that all the elements of the criminal offense are met, and, naturally, that a willful action is demonstrated in a subsequent criminal trial.

III.- CONCLUSIONS 1.- When a kinship relationship exists as indicated in Article 49 of the Code of Civil Procedure, the public official must abstain from participating in the appointment, selection, or recommendation of their relative to occupy a public position in the Public Administration.

2.- In the event that, having the legal duty to abstain, the official fails to comply with said mandate, they would be violating the duty of probity enshrined in Article 3 of Law No. 8422, a violation that could be penalized even with termination from the position without liability for the State, in accordance with the provisions of Article 4 of that same law.

With all consideration, I cordially subscribe, Andrea Calderón Gassmann Deputy Attorney General

Texto Opinión Jurídica 016 Opinión Jurídica : 016 - J del 12/02/2009 OJ-016-2009 12 febrero de 2009 Diputado Alberto Salom Echeverría Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° 002-ASE-2009 del 13 de enero del 2009, a través del cual solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico sobre los siguientes aspectos:

“1. Conforme al bloque de legalidad vigente, ¿deben los miembros del Consejo Nacional de Ambiente –ministro de Estado- abstenerse de participar en el nombramiento de los integrantes del Tribunal Ambiental Administrativo si tienen algún grado de parentesco con, al menos, uno de los candidatos?

2. Igualmente, ¿puede la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional del Ambiente, que por ley corresponde al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, participar en el proceso de selección y recomendación de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo si tiene algún grado de parentesco con, al menos, uno de los aspirantes?

3. Si el responsable de la Se cretaría Ejecutiva del Consejo Nacional del Ambiente, o cualquiera de los miembros de dicho Consejo, recomiendan y abogan por el nombramiento de un familiar en el Tribunal Ambiental Administrativo, ¿existe algún roce legal o conflicto de intereses?”.

I-. ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA DE DIPUTADOS La función consultiva de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta administrativa y las relaciones entre las normas del ordenamiento (cfr. dictamen N. C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

“ARTÍCULO 4 ° .- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N ° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:

· Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.

· Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.

· Las consultas no deben versar sobre casos con cretos.

· Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de Hacienda Pública.

· La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores Diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye (ver, entre otras, nuestras opiniones jurídicas números OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, OJ-134-2006 del 22 de setiembre del 2006 y OJ-139-2007 del 10 de diciembre del 2007). Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general.

Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

En el presente caso, estimamos que la consulta se engarza dentro de la función de control político que corresponde a los diputados. Por consiguiente, es admisible, con la advertencia de que no podemos abordar los casos con cretos que se nos plantean, sino que el análisis jurídico será vertido en genérico.

II.- SOBRE EL FONDO En realidad los tres puntos consultados giran sobre un mismo tema: el deber de abstención de un funcionario público que ostenta poder de decisión, selección o recomendación, cuando tiene un grado de parentesco con alguno de los candidatos propuestos.

Sobre este tema, la Ley General de la Administración Pública, en su numeral 230, indica de forma clara y precisa que son motivos de abstención los mismos de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 31, señala que a falta de regla expresa sobre impedimentos, excusas y recusaciones, se debe de estar a lo dispuesto en el Código Procesal Civil, en cualquier materia, salvo en la jurisdicción constitucional, la cual se rige por sus propias normas y principios. Por último, el Código Procesal Civil, en el numeral 49, inciso 2, indica que todo juzgador [en nuestro caso el funcionario de la Administración Pública] está impedido para conocer los asuntos que le interesen de la misma manera a su cónyuge, a sus ascendientes o descendientes, hermanos, cuñados, tíos y sobrinos carnales, suegros, yernos, padrastros, hijastros, padres o hijos adoptivos.

Al respecto, en el dictamen C-368-07 de 11 de octubre del 2007, indicamos también lo siguiente:

“Existe vasta jurisprudencia administrativa emitida por esta Procuraduría General, en el sentido de que el deber de abstención se justifica y se exige en la medida en que exista un conflicto de intereses que pueda afectar la imparcialidad y objetividad de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus competencias. En este sentido, se entiende que el interés público debe prevalecer sobre el interés particular, motivo por el cual se impone que los funcionarios que concurran con su voto a la adopción de acuerdos o actos se encuentren libres de consideraciones o circunstancias que puedan poner en riesgo su independencia de criterio –necesaria en el ejercicio de la función pública- en detrimento del interés público.

Concretamente mediante dictamen N° C-245-2005 de fecha 4 de julio del 2005, éste órgano asesor manifestó lo siguiente:

‘1. La abstención tiende a garantizar la prevalencia del interés público El deber de abstención existe y se impone en la medida en que exista un conflicto de intereses que afecte, en mayor o menor medida, la imparcialidad, la objetividad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir; por ende, comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses: ese deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses. Incompatibilidad que determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses. Es en ese sentido que se afirma que el deber de abstención se impone aún en ausencia de una expresa disposición es crita.

La independencia del funcionario a la hora de discutir y decidir respecto de un asunto es esencial y esa independencia es lo que funda todo el régimen de abstenciones, recusaciones e impedimentos. Normalmente, se le prohíbe al funcionario participar en actividades o tener intereses que puedan comprometer esa independencia. Esa prohibición no es absoluta en los organismos representativos de intereses. No obstante, la prohibición se manifiesta en el deber de abstención, referido exclusivamente a los asuntos en que tiene interés directo e inmediato el funcionario con poder de decisión.

Es de advertir que el deber de abstenerse se impone en el tanto exista un interés particular y con independencia de que efectivamente se derive un beneficio o perjuicio concreto y directo.

Lo que importa es que el interés particular no sólo no prevalezca sobre el interés general, sino también que ese interés particular no influya ni vicie la voluntad del decidor. Recuérdese, al respecto, que el acto administrativo debe constituir una manifestación de voluntad libre y consciente, "dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento" (artículo 130.-1 de la Ley General de la Administración Pública). Y la concreción de ese fin puede verse entrabada o imposibilitada por la existencia de circunstancias que afecten la imparcialidad del funcionario que emite el acto administrativo.

La Sala Constitucional se ha referido a la necesidad de establecer disposiciones que tiendan a evitar los conflictos de interés en la Administración, ya que ello afecta el funcionamiento administrativo y los principios éticos en que debe fundarse la gestión administrativa:

(…) ‘… el artículo 11 de la Constitución Política estipula el principio de legalidad, así como sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que estos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado…’. Sala Constitucional, resolución N° 3932-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995.

Asimismo en el dictamen C-102-2004 de 2 de abril de 2004, expresamos lo siguiente:

‘En primer lugar, el ejercicio de la función pública está regentada por un conjunto de valores, principios y normas de un alto contenido ético y moral, con el propósito de garantizar la imparcialidad, la objetividad (véanse, entre otros, los votos números 1749-2001 y 5549-99 del Tribunal Constitucional, los cuales, aunque referidos a las incompatibilidades, tienen un alcance general), la independencia y evitar el nepotismo en el ejercicio de la función pública. Desde esta perspectiva, se busca “(…) dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal.” (Véase el voto n.° 3932-95). En esta materia, evidentemente, el interés público prevalece sobre el interés particular (véanse el voto n.° 5549-95).’ (C-245-2005 de fecha 04 de Julio del 2005. El subrayado es nuestro) Atendiendo a las consideraciones señaladas en el dictamen trans crito, puede afirmarse, con toda certeza, que la prohibición establecida para el caso particular del alcalde municipal y los regidores -en los términos descritos en el inciso a) del artículo 31 referido anteriormente- se origina a partir de la necesidad de que estos funcionarios no intervengan en la discusión y votación de asuntos en que tengan un interés directo y que de alguna forma impliquen la obtención de un beneficio directo para sí o sus familiares. Esto lógicamente en procura de evitar la existencia de conflictos de intereses, de ahí la importancia del apego al deber de abstención bajo ciertos supuestos, como ocurre justamente con la hipótesis sometida a consulta, según veremos más adelante.

En aras de lograr una mayor claridad sobre la determinación del interés público e interés particular, estimamos conveniente recordar lo dicho por este órgano asesor en una oportunidad anterior en que se estudió también el tema del deber de abstención:

‘Ahora bien, nótese que la norma antes trans crita se refiere a casos en que el asunto discutido reviste un interés directo para el miembro del órgano colegiado, o bien para sus familiares cercanos en el grado que la norma indica, entendido ello en relación con un beneficio –o perjuicio- real o potencial para el ámbito personal del funcionario.

(…) Para mayor ilustración sobre el tema, este Despacho estima conveniente señalar lo que la doctrina ha definido como interés público:

‘El interés público de tal modo es el resultado de un conjunto de intereses individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos, que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, y que encuentra su origen en el querer axiológico de esos individuos, apareciendo con un contenido concreto y determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo respecto de ellos, que pueden reconocer en él su propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que desplaza o sustituye, sin aniquilarlos.’ (ESCOLA, Héctor Jorge; El Interés Público: Como Fundamento del Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires: 1989, p. 249-250) Por otro lado, el interés personal se ha definido en nuestro dictamen N° C-083-97 del 4 de julio de 1997, en los siguientes términos:

‘El concepto de “interés personal” puede abarcar, en atención al conjunto normativo que se ha indicado, aquel caso en que el funcionario –de nuestro interés, miembro de la Junta Directiva del INCOPESCA- se encuentra en una situación tal que el asunto que está llamado a resolver involucre la participación de personas que se encuentren en los grados de parentesco o relación comercial –socios- que prescribe la norma. En otras palabras, que la decisión que se adopte pueda beneficiar o perjudicar a ese conjunto de sujetos, con lo cual se hace presumible que la libertad e imparcialidad del miembro de Junta Directiva podría verse limitada en la toma de la decisión concreta.

De más esta decir que los casos con cretos en que se manifiesta ese “interés personal” resultan difíciles de establecer taxativamente, siendo, antes bien, cuestión que compete a cada uno de los miembros de la Junta Directiva en atención a los deberes que impones la función pública (artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública).

Esta última norma nos sirve de parámetro para concluir que, en todo caso, deberá atenderse al resguardo de la más absoluta objetividad en el desempeño de las funciones que, como miembros de la Junta Directiva del INCOPESCA, han de cumplir los funcionarios de mérito.’ Así las cosas, es preciso señalar que el artículo 31 del Código Municipal, según vimos, se refiere a los asuntos en discusión que resulten de interés directo para el funcionario.’ (Dictamen C-505-2006 de fecha 21 de diciembre del 2006) Igualmente cobra especial importancia recordar que la imparcialidad que debe regir la actuación de todo funcionario público constituye un principio constitucional de la función pública, que es fundamental para lograr la satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la colectividad, e igualmente garantice la transparencia de la función pública, de tal modo que la voluntad del servidor no se vea indebidamente desviada por la interferencia de un interés de carácter personal en el asunto que le corresponda conocer y resolver. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado:

‘(…) DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN PÚBLICA. En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales: a) que la Administración debe actuar de acuerdo a una serie de principios organizativos (eficacia, jerarquía, concentración, desconcentración); b) que sus órganos deben ser creados, regidos y coordinados por la ley; y c) que la ley debe regular el sistema de acceso a la función pública, el sistema de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La mayoría de estos principios se han materializado en la Ley General de la Administración Pública, pero que derivan de varias normas constitucionales, los artículos 1°, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191 y 192, de los que deriva todo lo concerniente al Estado de la República de Costa Rica en relación con los principios democrático, de responsabilidad del Estado, de legalidad en la actuación pública, el régimen de incompatibilidades de los miembros de los Supremos Poderes, y los principios que rigen el servicio público, tanto en lo que se refiere al acceso como la eficiencia en su prestación. No basta que la actividad administrativa sea eficaz e idónea para dar cumplida respuesta al interés público, así como tampoco que sean observadas las reglas de rapidez, sencillez, economicidad y rendimiento, sino que también es necesaria la aplicación de instrumentos de organización y control aptos para garantizar la composición y la óptima satisfacción global de los múltiples intereses expresados en el seno de una sociedad pluralista, de modo tal que los ciudadanos que se encuentren en igual situación deben percibir las mismas prestaciones y en igual medida. Es así como el principio de imparcialidad se constituye en un límite y –al mismo tiempo- en una garantía del funcionamiento o eficacia de la actuación administrativa, que se traduce en el obrar con una sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el funcionario. Este es entonces el bien jurídico protegido o tutelado en los delitos contra la administración pública en general o la administración de justicia en lo particular: la protección del principio de imparcialidad o neutralidad de la actuación administrativa como medio de alcanzar una satisfacción igual y objetiva de los intereses generales (…).’ (Énfasis agregado. Resolución N° 11524-2000 de las 14:48 horas del 21 de diciembre del 2000) De lo expuesto hasta ahora queda clara la relación que existe entre el deber de abstención y el correcto ejercicio de la función pública, en tanto esa obligación debe ser respetada íntegramente en el ejercicio de las funciones, a fin de que las situaciones o intereses personales del servidor no vicien de ningún modo su voluntad al momento de tomar una decisión en el desempeño de su cargo.

Y este aspecto necesariamente se engarza, a su vez, con el deber de probidad, que constituye un deber ya no sólo de carácter ético, sino también legal, a la luz del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que se encuentra consagrado expresamente en el artículo 3° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (N° 8422 del 6 de octubre del 2004), que prescribe lo siguiente:

‘Artículo 3º— Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.

Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.’ (El resaltado es nuestro) En concordancia con esta norma, el Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto Ejecutivo No. 32333 del 12 de abril del 2005, define el deber de probidad de la siguiente forma:

‘Artículo 1º—Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican:

(…)

• 13)Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:
• a)Identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igual para los habitantes de la República; b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; c) Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña; d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente; e) Rechazar dádivas, obsequios, premios, recompensas, o cualquier otro emolumento, honorario, estipendio, salario o beneficio por parte de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del cumplimiento de sus funciones o con ocasión de éstas, en el país o fuera de él; salvo los casos que admita la Ley.
• f)Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código Procesal Civil, y en otras leyes.
• g)Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público.’ (El resaltado es nuestro) Así las cosas, a tenor de lo anteriormente expuesto, resulta claro que aparejado a la imparcialidad que impone en general el deber de probidad, en el caso de los regidores existe además una prohibición legal expresa en el sentido de que no pueden intervenir en la discusión y votación de asuntos en los que ellos, o bien, familiares cercanos en el grado que allí se indica, tengan un interés directo.

Así las cosas, tenemos que esa prohibición encuentra sustento en las reglas éticas del ejercicio de la función pública, a partir de las cuales se entiende que en la actuación administrativa debe prevalecer indefectiblemente el interés público sobre el interés particular, y en consecuencia, esta prohibición le supone a los funcionarios mencionados el deber de abstenerse de concurrir a votar en los supuestos de la norma, esto en aras de evitar un posible conflicto de intereses.

Nótese que en una hipótesis como la consultada, no cabe la menor duda de la obligación legal y ética de abstenerse de conocer y participar en la votación de un asunto referido precisamente a una situación personal –y además eventualmente gravosa– del propio regidor, pues, como hemos expresado, al votar una decisión que se refiere justamente al propio funcionario el conflicto de intereses se Así las cosas, cuando se da una relación de parentesco de las indicadas en este estudio, el funcionario público debe de abstenerse de participar en el nombramiento y selección de su pariente para ocupar un cargo público en la Administración Pública; de lo contrario incurriría en un conflicto de intereses que vendría a lesionar los intereses públicos y dejaría en mal predicado importantes principios que son el resultado de los deberes ético-funcionariales que regentan el ejercicio de la función pública en un Estado social y democrático de Derecho como el nuestro.

En ese sentido, tal como quedó expuesto, el no separarse del proceso de recomendación y selección de un candidato cuando hay una relación de parentesco que el ordenamiento prevé y regula como una causal de abstención, apareja una infracción al deber de probidad consagrado en el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422), en concordancia con lo dispuesto en el aparte f) inciso 14) del artículo 1° del respectivo reglamento a esa ley -según su actual numeración-. Lo anterior cobra particular trascendencia e importancia tomando en cuenta que el artículo 4º de la citada Ley N° 8422 dispone expresamente que “sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal”.

En relación con las gestiones de un funcionario público tendentes a recomendar y abogar por el nombramiento de un familiar –en ese mismo grado de parentesco- es claro que tales acciones están igualmente prohibidas en virtud del referido mandato de probidad, toda vez que se estarían vulnerando los principios de imparcialidad y objetividad en el ejercicio de la función pública. Incluso, no puede perderse de vista que eventualmente se podría incurrir en el delito de tráfico de influencias, tipificado en el artículo 52 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, Ley N° 8422 de 6 de octubre del 2004, claro está, en caso de que se llegaran a configurar todos los elementos del tipo penal, y desde luego, se llegase a demostrar una acción dolosa en un posterior juzgamiento penal.

III.- CONCLUSIONES 1.- Cuando se da una relación de parentesco de las indicadas en el artículo 49 del Código Procesal Civil, el funcionario público debe de abstenerse de participar en el nombramiento, selección o recomendación de su pariente para ocupar un cargo público en la Administración Pública.

2.- En caso de que teniendo el deber legal de abstenerse el funcionario no cumpla con dicho mandato, estaría faltando al deber de probidad consagrado en el artículo 3 de la Ley N° 8422, falta que podría ser sancionada hasta con el cese del cargo sin responsabilidad para el Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de esa misma ley.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta