Change of use from green zones and communal areas to housing by executive decreeCambio de destino de zonas verdes y comunales a vivienda por decreto ejecutivo

Legal Opinion: 007 - J of 01/27/2009 OJ-7-2009 January 27, 2009 Mr. Alberto Salom Echeverría Deputy Legislative Assembly Dear Sir:

With the consent of the Attorney General of the Republic, I am writing in reference to your official communication 400-2008-ASE of October 1, 2008, through which you request that this office inform you on what regulations constitute the basis for the change of destination of green and communal zones to housing projects.

You note that although Executive Decree 22778-MP-MIVAH, published in La Gaceta No. 9 of January 13, 1994, established a reserve area in the Satellite City of Hatillo for INVU to use exclusively for parks and adjoining communal facilities, subsequently, through Executive Decree 34303 of November 23, 2007, those areas were authorized to be developable for housing, services, and/or commerce purposes.

I. On the admissibility of this consultation and its effects

Before analyzing the substance of the matter consulted, it is pertinent to note that in accordance with the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic No. 6815 of September 27, 1982, the advisory function of this office is exercised within the scope circumscribed to the Public Administration. In other words, legal opinions may be issued only at the request of a body or entity that forms part of the Administration, a situation different from that of the Legislative Assembly, whose substantive function is unrelated to strictly administrative activity.

Regarding this matter, in Legal Opinion No. OJ-165-2005 of October 19, 2005, this Office of the Attorney General expressed the following considerations:

"It is convenient, from now on, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the criterion issued in this regard.

In the first place, we must indicate that this Office performs its advisory function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:

'The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-juridical criterion of the Office of the Attorney General, and must, in each case, accompany it with the opinion of the respective Legal Advisory.' From the transcribed norm, it is easily inferred that the Office of the Attorney General of the Republic is only empowered to issue legal opinions at the request of a body that forms part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such legal opinions:

'The opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General constitute administrative jurisprudence and are of mandatory compliance for the Public Administration.' Now then, although the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimately entitled to request our intervention in matters that specifically concern its exceptional exercise of the administrative function, and that, in such a case, the respective pronouncement will have the effects mentioned.

In what concerns the present matter, we consider that the Deputy is not inquiring about a topic related to the administrative function of the Assembly, and therefore this Office could not issue a binding pronouncement on the point.

Notwithstanding the foregoing, in consideration of the office of the consultant and as a means of collaboration with him, we will issue our criterion on the referred bill of law, setting forth some general reflections regarding the regulations in question, with the warning that such pronouncement lacks binding effects, its value being that of a mere advisory opinion (…)".

Following the above criterion and taking into consideration that in this matter, the consulting Deputy does not form part of the Public Administration in the strict sense, nor is he consulting on a topic related to the administrative function of the Legislative Assembly, the appropriate course is to respond to this consultation solely with the aim of collaborating in the important work he performs, but without such pronouncement having a binding nature. Consequently, we shall proceed to issue a simple legal opinion regarding the concerns raised.

II. On the categories of public assets: demanial assets and patrimonial assets of the Administration

Before addressing the substance of the matter consulted, it must be noted that within the category of public assets, understood as those whose ownership belongs to a public entity, we can find two types depending on their strength or linkage to the assigned public purpose.

On one hand, assets of public domain or demanial assets are those that "do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be subject to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover ownership." (Judgment of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice No. 2306-91 of November 6, 1991).

On the other hand, patrimonial assets of the Administration are those that do not enjoy the characteristics of public domain assets insofar as they are neither for public use nor permanently affected by law to a service of general utility, in light of what is established in Article 261 of the Civil Code. (In this regard, legal opinion C-162-2004 of May 27, 2004) Regarding the distinction between demanial assets and patrimonial assets of the Administration, this Office of the Attorney General referred in legal opinion C-162-2004 of May 27, 2004, stating as relevant:

"By reason of the applicable legal regime, public assets are traditionally differentiated into assets of public domain or demanial assets, and patrimonial public assets or assets of private law. Both demanial and patrimonial assets are public assets because their ownership belongs to a public entity. It is the subjective criterion of their ownership that determines the public character and distinguishes them from private assets. Furthermore, the legal regime for public assets is particular, and thus differs totally or partially from that applicable to assets owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in satisfying the public interest; ergo, the assets they own must be used and disposed of in order to achieve such satisfaction. There is always a linkage in the assets to the public purpose, greater in the case of demanial assets, lesser but always existing, in the case of patrimonial assets. Now, how to differentiate between one type of asset and the other.

Article 261 of the Civil Code establishes:

(…)

In accordance with this rule of the Civil Code, the demanial nature may derive from the fact that an asset is delivered to public use, or else, destined to any public service. In the first case, it is an asset of general common use, which allows anyone to use it without requiring a special title for that; the use by one person does not prevent that of another. This is the case of streets, plazas, and public gardens, highways, roads, beaches, and coasts, among others.

But they may be assets destined to public service. In this latter case, the fundamental element is the affectation. So that if assets are not permanently destined to a public service or use nor have been affected by law to a public purpose, they may be considered to constitute patrimonial assets of the Administration or private domain of the Administration. It follows from this that if the asset, by its very nature, cannot be destined for public use, it may only be considered demanial if it is affected to a public purpose or service.

Affectation has been defined as:

'... a formal act by which a publicly owned asset is integrated into the public domain by virtue of its destiny and the corresponding legal provisions.' M. SANCHEZ MORON: Public Assets (Legal Regime). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.

It follows from the foregoing that in the case of assets belonging to public entities, the presence of a public service and even the satisfaction of a public purpose does not per se determine the demanial nature of the asset. This nature will only exist if the Assembly has formally affected the asset in question or, where applicable, if the asset is destined for public use. Affectation is the quality that allows an asset to be classified as demanial or not…" From the foregoing, it is deduced that there is a greater intensity in the linkage to the public purpose in the case of demanial assets than in the case of the "private" or patrimonial assets of the Administration, and therefore the formal act of affectation constitutes an indispensable requirement to determine the nature of the asset, since to consider an asset as demanial in accordance with Article 261 of the Civil Code, "the existence of a law that affects it to the fulfillment of a public purpose is required, or else that the thing in itself considered is for public use. Such is the case, for example, of a street, a public park, a bridge, port, railroad, etc. It follows from this that if the asset, by its very nature, cannot be destined for public use, it may only be considered demanial if it is affected to a public purpose or service" (C-300-2001, of October 29, 2001).

An essential aspect that distinguishes public domain assets from so-called patrimonial assets is that when the affectation is by law, and the procedure used for its affectation is not recorded or there is no express rule to the contrary, a specific and concrete legislative act is required for their alienation that removes them from the public domain (desafectación). In this regard, the Constitutional Chamber has indicated:

"…affectation is the linkage, whether by formal act or not, through which a public asset is integrated into the national patrimony by virtue of its destiny and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of or modify the special regime that regulates them, by desafectándolos, which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act, so that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized asset from the public domain, without a generic, much less implicit, desafectación being possible…" (Underlining added. In the same sense, cf. from the CONSTITUTIONAL CHAMBER rulings numbers 2003-03480, which cites as precedents decisions 2000-10466 and 2002-8321. See from that Chamber, rulings 8743-97, Recital III, and 7294-98, Recital III, among others). (Judgment No. 2000-10466 of 10:17 a.m. on November 24, 2000) In the same sense, Article 69 of the Administrative Procurement Law establishes a series of limits on the Administration regarding the sale (enajenación) of real property (bienes inmuebles) affected to a public purpose. In this regard it states:

"ARTICLE 69.- Limits. The Administration may not alienate real property affected to a public purpose. Assets may be desafectados through the same procedure used to establish their current destination. The express authorization of the Legislative Assembly shall be required when the procedure used for the affectation is not recorded." (The bold does not form part of the original) From the foregoing, it is deduced that as a principle, every desafectación of a public domain asset must be carried out via law, unless the affectation procedure was not carried out through that legal pathway and so is expressly recorded, or else the law expressly permits it. This aspect undoubtedly proves vitally important for addressing the Deputy's consultation, as will be discussed.

II. On the demanial nature of parks and communal areas

A second aspect that is important to analyze is the legal nature of parks and communal areas, to determine whether or not public domain assets are being desafectados by Executive Decree 34303.

The Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations No. 3391 of December 13, 1982, establishes within its definitions that communal areas are "those destined for public use apart from streets and roads, for educational, health, worship, recreation, charity, and similar purposes." For its part, the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, refers in its Article 16 to the fact that every local regulatory plan shall contain "communal services, to indicate their location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playgrounds, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar service" (in the same sense, Article 20 of said law). Likewise, it is established that the Official Map shall endeavor to provide for and conserve spaces for communal areas, establishing them as spaces destined for public service or public uses (Articles 21, 42, 43).

For its part, Article 40 of the cited law establishes: "Every subdivider of land situated outside the quadrant of cities and every urbanizer shall cede free of charge to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; that which is ceded for the latter two purposes shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the use intended for the land, and the rules in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands to be ceded for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. Likewise, the obligation to cede areas for parks and communal facilities is excepted for simple subdivision (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas. No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving in the first instance from that third the space or spaces necessary for a playground or children's playgrounds, in a proportion no less than ten square meters per family; areas for children's playgrounds may not be accepted if the subdivider or urbanizer has not duly conditioned them, including their sodding and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the referred percentage, or the remainder thereof available after covering the park needs, shall serve to install communal facilities initially proposed by the subdivider or urbanizer, or later, failing that, by the lot purchasers, but which in all cases shall be defined by the Municipality. The areas usable for communal facilities may only be eliminated or reduced in exchange for some improvement or other compensatory facility, when a greater benefit for the community is thereby obtained. With the exception of rights-of-way for highways that are to be ceded to the State, in accordance with the provisions above, the other areas for public use must be transferred in favor of the municipal domain. Notwithstanding, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities charged with establishing therein the services or facilities within their respective competence, in accordance with what is provided in the immediately preceding paragraph." From the above regulations, it is deduced clearly that the areas destined for communal facilities are affected via law and regulation to a public use, and for this reason must be included within the category of demanial assets, which in principle require legislative authorization for their desafectación, although it should not be overlooked that the law itself authorizes the reduction of the percentages for said areas when some improvement or greater benefit for the community is obtained.

On the other hand, we can find a greater linkage to general public use in areas destined for parks, since the thing in itself is considered for the enjoyment of the community. Parks enjoy that demanial attribute, since they are delivered to public use, as provided in Article 37 of the Construction Law, No. 833 of November 4, 1949, which states:

"Article 37.-Parks and Gardens. Parks, gardens, and public promenades are of free access to all the inhabitants of the country, who, when using them, have the obligation to conserve them in the best possible condition. (…)" On this subject, in legal opinion C-162-2004 of May 27, 2004, of this Office of the Attorney General, it was stated:

"In accordance with this rule of the Civil Code, the demanial nature may derive from the fact that an asset is delivered to public use, or else, destined to any public service. In the first case, it is an asset of general common use, which allows anyone to use it without requiring a special title for that; the use by one person does not prevent that of another. This is the case of streets, plazas, and public gardens, highways, roads, beaches, and coasts, among others." For its part, the Constitutional Chamber has recognized, within the essential content of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the conservation of minimum percentages destined for parks and communal areas. Likewise, it has indicated that there is a greater linkage to general public use in the case of areas destined for parks, when stating in judgment 2000-4332 of 10:51 a.m. on May 19, 2000:

"this Court has held in its reiterated jurisprudence the right of all to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. This fundamental (sic) right is developed, among others, in laws such as the Urban Planning Law, which obliges the urbanizer to establish zones that must be destined for parks and communal green zones. When it concerns urbanizations established under the validity of that law, the green areas previously established and approved by the Municipality fulfill the specific purpose of serving the community in which the land is located, since the cost of those areas, for obvious reasons, has been borne by the neighbors, upon paying the price of the land where they have established their homes, hence their purpose is to serve them for the integral development of their capacities.

III.- Article 40 of the Urban Planning Law provides that 'No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving in the first instance from that third the space or spaces necessary for a children's playground or playgrounds, in a proportion no less than ten square meters per family. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder thereof available after covering the park needs shall serve to install communal facilities initially proposed by the subdivider or urbanizer…' The simple reading of this rule allows one to arrive at the certainty that the legislator, in development of the supreme charter, has established the obligatory existence of green zones and parks for the enjoyment of the community, hence it could not be understood that the construction of what the Municipality has called a communal facility—such as the erection of buildings planned by the associations that have been favored with the agreements being questioned—is compatible with that rule, because that interpretation would empty the essential content of the neighbors' right to enjoy a green zone for recreation, which forms part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The local municipality cannot freely eliminate the destiny of lands dedicated to parks, nor could the legislator do so—without defining in exchange a space that compensates for the loss of the park area—, because that would make the agreement or law that so provides unconstitutional, for disrespect of the essential content of the neighbors' right to enjoy those recreation zones, which, as indicated, form part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The term 'communal facilities' does not have the breadth that is intended to be implied. It is obvious to this Chamber that it refers to constructions indispensable for the communal enjoyment of the asset destined as a green area, park, and recreation space; consequently, the construction of buildings for public services, for example libraries, schools, community halls, etc., is incompatible with the destiny of park areas and green zones that the legislator has required for some lands, and, without a doubt, for the interested associations to be able to undertake the construction of buildings such as those of their interest, they must defray—whatever involves all the members or neighbors of the locality who will benefit from the general and public use of the property—the cost thereof." Based on the premise that areas destined for parks and communal facilities fall within the category of public domain assets, we shall proceed to respond to what was consulted by the Deputy.

III. On the matter consulted

What was indicated in the preceding sections is of great importance for responding to the consultation raised, regarding the legal basis for the change of destination of green and communal zones to housing projects, brought about by the issuance of Executive Decree 34303, which modifies Article 1 of Executive Decree 22778-MP-MIVAH.

In the first place, it should be noted that Executive Decree 22778-MP-MIVAH—in its original wording—provided in Article 1 a reserve area for purposes of public utility, for a parcel of land 629,563 m2 in extent, owned by INVU, for the purpose that said institution give it exclusive use as parks and communal facilities, in the Satellite City of Hatillo. In this regard, said regulation established:

(NOTE FROM SINALEVI: The text cites Article 1 of Executive Decree 22778. To view the text of said article, see the original version on the website) "Article 1: The lands owned by INVU, located in the reserve areas of the Satellite City of Hatillo with an extent of 629,5633 m2, necessary so that the aforementioned Institute maintains its property rights but gives them the exclusive use of parks and adjoining communal facilities, are hereby declared reserved zones for purposes of public utility." From the above, it is evident that through regulations, the Executive Branch affected the specified area owned by INVU to a determined public purpose, namely the creation of parks and communal facilities.

Subsequently, through the issuance of Executive Decree 34303, said provision was modified, given that the Completed Projects Process of INVU prepared studies and determined that 70% of the indicated property could be used for housing development, since only 30% is affected by steep slopes or by Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) (as they are protection areas). As a second reasoning, the Executive Branch indicated in the recitals (parte considerativa) of said decree that the Urban Master Plan of San José establishes the land use for said areas as "protection zones subject to study and conditional use" in some cases, while housing, commerce, and services uses are expressly contemplated for others. Based on this, the wording approved in the Decree in question provides:

"Article 1°- To modify Article 1 of Executive Decree No. 22778MP-MIVAH published in La Gaceta No. 9 of January 13, 1994, the text of which will read as follows:

'Article 1°- Those properties of INVU located in the reserve areas of the Satellite City of Hatillo, corresponding to the 10th District of the Canton of San José, the boundaries of which, in accordance with the Urban Master Plan of San José, correspond to protection zones, are hereby declared reserve zones for purposes of public utility. In the case of the remaining properties, which in accordance with the same Urban Regulatory Plan may be developable for housing, services, and/or commerce purposes, the same shall be destined to the use that has been defined in the Master Plan.

In all cases, INVU shall maintain its property right over the real properties, without prejudice to what is established in special laws.'" (The bold does not form part of the original) From the aforementioned regulatory reform, the first concern arises regarding the desafectación of public domain assets, which, as explained in the previous section, must generally be carried out via law if that was the mechanism of affectation or if the manner in which the asset was affected is not recorded.

In this case, it was through a regulatory norm, namely Executive Decree 22778-MP-MIVAH, that an area of 6,295,633 m2 owned by INVU was affected to the public domain, so that it would give it exclusive use as parks and communal facilities. It is clear that the act of affectation does not have the rank of law, and therefore, by virtue of the principle of parallelism of forms and what is provided in Article 69 of the Administrative Procurement Law commented on above, the Executive Branch had the authority to desafectar from the public domain part of the area in question, as happened through Executive Decree 34303.

The second paragraph of Article 69 of the Administrative Procurement Law establishes that "Assets may be desafectados through the same procedure used to establish their current destination," which is why, if initially the destination was set through regulation, there is no obstacle for a norm of the same rank to modify said destination and transform an area affected to the public domain into an area destined for housing, services, and/or commerce, converting it into a private asset of the Administration, specifically of INVU, which within its powers has the possibility of transferring, by sale or adjudication, the lands it owns (Articles 4 subsection b, 25 subsection i), and 39 of the Organic Law of INVU).

From that perspective, in view of the case at hand, the desafectación effected through Decree 34303 becomes a prerequisite for the authorization for INVU to use its lands for purposes other than those originally set in Decree 22778-MP-MIVAH.

Notwithstanding the foregoing, even though there is no impediment to using the same procedure to desafectar a public domain asset, this could never be done to the detriment of what is provided in a legal or constitutional norm, or even jurisprudence from the Constitutional Chamber that requires something different. In other words, the higher-ranking regulations that establish specific rules in urban planning matters must always be respected, as occurs—for example—with the percentages defined in Article 40 of the Urban Planning Law as minimums that must be destined for park areas and communal facilities. In this case, then, the lands in question could be used for housing, commerce, or services purposes, but in every project, the minimums established by higher rules for park areas and communal facilities, of which the community cannot be deprived as it concerns the enjoyment of a fundamental right, must always be respected.

Note that Decree 34303 does not eliminate the general requirement to have parks and communal facilities areas, as this is regulated in higher regulations; what said decree does is desafectar part of the 6,295,633 m2 area so that INVU may destine it for housing, services, and commerce in the exercise of the powers assigned to it by its enabling law. However, the minimums required by law for said areas must always be respected when carrying out each project.

From the foregoing, it is deduced that although, in principle, the desafectación of public domain assets must be authorized via law, this occurs when the initial destination was set by a norm of such a nature or the act of affectation is unknown. The affectation carried out via Decree may be eliminated through the same mechanism, provided that no legal norm, constitutional norm, or constitutional jurisprudence requires something different.

IV. Conclusion

The legal basis for the change of designation carried out by Executive Decree 34303 of November 23, 2007, is found in the provisions of Article 69, second paragraph, of the Administrative Contracting Law, which allows public domain property to be released from its designation (desafectarse) through the same procedure used to establish its current designation.

In this case, the public domain designation of an area of 6,295,633 m² owned by the INVU, designated for parks and community facilities, was made by Executive Decree; there is therefore no obstacle to releasing the area in question from its designation through the same means, provided that the provisions of higher-ranking regulations regarding the minimum percentages designated for such purposes are respected once each project is carried out.

Sincerely,

Msc. Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General

Opinión Jurídica : 007 - J del 27/01/2009 OJ-7-2009 27 de enero de 2009 Señor Alberto Salom Echeverría Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 400-2008-ASE del 1° de octubre de 2008, mediante el cual solicita a este despacho que le informe sobre cuál es la normativa en que se basa el cambio de destino de las zonas verdes y comunales a proyectos de vivienda.

Señala que a pesar de que el Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH publicado en La Gaceta N° 9 del 13 de enero de 1994, establecía un área de reserva en la Ciudad Satélite de Hatillo para que el INVU le diera uso exclusivo de parques y facilidades comunales anexas, posteriormente mediante Decreto Ejecutivo 34303 del 23 de noviembre de 2007, se autorizó a que esas áreas sean desarrollables para fines de vivienda, servicios y/o comercio.

I. Sobre la admisibilidad de la presente consulta y sus efectos

Previamente a analizar el fondo de lo consultado, conviene señalar que de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N°6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de esta representación se ejerce en el ámbito circunscrito a la Administración Pública. En otras palabras, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que forme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función sustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.

Sobre el particular, en la opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, esta Procuraduría General expresó las siguientes consideraciones:

“Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva (…)”. (La negrita no forma parte del original) Siguiendo el criterio anterior y tomando en consideración que en este asunto, el diputado consultante no forma parte de la Administración Pública en sentido estricto y tampoco acude a consultar un tema relacionado con la función administrativa de la Asamblea Legislativa, lo procedente es evacuar la presente consulta únicamente con el afán de colaborar en la importante labor que realiza, pero sin que tal pronunciamiento pueda tener carácter vinculante. En consecuencia, procederemos a emitir una simple opinión jurídica con relación a las inquietudes planteadas.

II. Sobre las categorías de bienes públicos: bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración

Previamente a referirnos al fondo de lo consultado, debe señalarse que dentro de la categoría de los bienes públicos, entendidos como aquellos cuya titularidad corresponde a un ente público, podemos encontrar dos tipos dependiendo de su fuerza o vinculación al fin público asignado.

Por un lado, los bienes de dominio público o demaniales son aquellos que “no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.” (Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia No. 2306-91 de 06 de noviembre de 1991).

Por otra parte, los bienes patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las características de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados por ley de un modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el artículo 261 del Código Civil. (Al respecto dictamen C-162-2004 del 27 de mayo de 2004) Sobre la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-162-2004 del 27 de mayo de 2004, al indicar en lo conducente:

“En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de bienes.

El artículo 261 del Código Civil establece:

(…)

De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.

Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.

Se ha definido la afectación como:

"... acto formal por el que un bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.

Se sigue de lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate o en su caso, si el bien está destinado al uso público. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no…” De lo anterior, se deduce que existe una mayor intensidad en la vinculación al fin público en el caso de los bienes demaniales, que en el supuesto de los bienes “privados” o patrimoniales de la Administración, por lo que el acto formal de afectación constituye un requisito indispensable para determinar la naturaleza del mismo, pues para considerar un bien como demanial de acuerdo con el artículo 261 del Código Civil, “se requiere la existencia de una ley que lo afecte al cumplimiento de un fin público, o bien que la cosa en sí misma considerada sea de uso público. Tal es el caso, por ejemplo, de una calle, de un parque público, de un puente, puerto, ferrocarril, etc. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público” ( C-300-2001, del 29 de octubre del 2001).

Un aspecto esencial que distingue a los bienes de dominio público de los denominados patrimoniales, es que cuando la afectación es por ley, no conste el procedimiento utilizado para su afectación o no exista norma expresa en contrario, para su enajenación se requiere de acto legislativo expreso y concreto que los desafecte del demanio público. Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado:

“…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…” (Se agrega el subrayado. En el mismo sentido, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos números 2003-03480, que cita como precedentes las resoluciones 2000-10466 y 2002-8321. Vid. de esa Sala, los votos 8743-97, cons. III, y 7294-98, cons. III, entre otros). (Sentencia N° 2000-10466 de las 10:17 horas del 24 de noviembre de 2000) En el mismo sentido, el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa, establece una serie de límites a la Administración en materia de enajenación de bienes inmuebles afectos a un fin público. Al respecto se indica:

“ARTICULO 69.- Límites.

La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación.” (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se deduce que por principio toda desafectación de un bien de dominio público debe realizarse vía ley, salvo que el procedimiento de afectación no se haya realizado por esa vía y así conste expresamente, o bien que la ley lo permita de forma expresa. Este aspecto sin duda resulta de vital importancia para atender la consultar del señor diputado, tal como se discutirá.

II. Sobre la demanialidad de los parques y las áreas comunales

Un segundo aspecto que resulta de importancia analizar, es la naturaleza jurídica de los parques y las áreas comunales, para determinar si con el Decreto Ejecutivo 34303 se están desafectando o no bienes de dominio público.

El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones número 3391 del 13 de diciembre de 1982, establece dentro de sus definiciones, que las áreas comunales son “las que se destinan al uso público aparte de calles y carreteras para fines educativos, de salud, culto, recreación, beneficencia y similares” Por su parte, la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, hace referencia en su artículo 16 a que todo plan regulador local contendrá “los servicios comunales, para indicar su ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar” (en igual sentido el artículo 20 de dicha ley). De igual forma, se establece que el Mapa Oficial deberá procurar la provisión y conservación de los espacios para áreas comunales, estableciéndolas como espacios destinados al servicio público o a usos públicos (artículos 21, 42, 43).

Por su parte en el artículo 40 de la citada ley, establece que “Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior.” De la normativa anterior, se deduce con claridad que las áreas destinadas a facilidades comunales se encuentran afectadas vía ley y reglamento a un uso público y por tal motivo deben comprenderse dentro de la categoría de los bienes demaniales, que requieren en principio para su desafectación de autorización legislativa, aunque no debe obviarse que la propia ley autoriza a disminuir los porcentajes para dichas áreas cuando se obtenga alguna mejora o mayor beneficio para la comunidad.

Por otro lado, podemos encontrar con una mayor vinculación al uso público general, las áreas destinadas a parques, pues la cosa en sí misma está considerada para el disfrute de la colectividad. Los parques gozan de ese atributo demanial, por cuanto se encuentran entregados al uso público, tal como lo dispone el artículo 37 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949 que señala:

“Artículo 37.-Parques y Jardines. Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible. (…)” Sobre este tema, en el dictamen C-162-2004 de 27 de mayo del 2004 de esta Procuraduría, se indicó:

“De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.” Por su parte, la Sala Constitucional ha reconocido dentro del contenido esencial del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la conservación de porcentajes mínimos destinados a parques y áreas comunales. Asimismo, ha señalado que existe mayor vinculación al uso público general en el caso de las áreas destinadas a parques, al indicar en la sentencia 2000-4332 de las 10:51 horas del 19 de mayo de 2000:

“este Tribunal ha sostenido en su reiterada jurisprudencia el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho funamental (sic) se desarrolla, entre otros, en leyes como la de Planificación Urbana, que obliga al urbanizador al establecimiento de zonas que deben ser destinadas a parques y zonas verdes comunales. Cuando se trata de urbanizaciones establecidas bajo la vigencia de aquella ley, las áreas verdes previamente establecidas y aprobadas por la Municipalidad, cumplen con el fin específico de servir a la comunidad en la que se encuentra el terreno, pues el costo de esas áreas, por razones obvias, ha sido sufragadas por los vecinos, al pagar el precio del terreno donde han fincado sus viviendas, de ahí que su finalidad es servirles para el desarrollo integral de sus capacidades.

III.- El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que "No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizador…" . La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la carta suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría (sic) en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc, resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo.” Partiendo de que las áreas destinadas a parques y facilidades comunales se encuentran dentro de la categoría de los bienes de dominio público, se procederá a evacuar lo consultado por el señor diputado.

III. Sobre lo consultado

Lo indicado en los apartados anteriores, resulta de gran importancia para evacuar la consulta planteada, con relación al fundamento normativo del cambio de destino de las zonas verdes y comunales a proyectos de vivienda, operado a partir de la emisión del Decreto Ejecutivo 34303, que modifica el artículo 1° del Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH.

En primer lugar, debe señalarse que el Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH -en su redacción original- disponía en su artículo 1° un área de reserva para fines de utilidad pública, de un terreno de 629 563 m2 de extensión propiedad del INVU, para efectos de que dicha institución le diera un uso exclusivo de parques y facilidades comunales, en la Ciudad Satélite de Hatillo. Al respecto, establecía dicha normativa:

( NOTA DE SINALEVI: El texto cita artículo 1 del Decreto Ejecutivo 22778. Para observar texto de dicho artículo ver versión original en página web) “Artículo 1: Declárese zonas reservadas para fines de utilidad pública, los terrenos propiedad del INVU, ubicados en las áreas de reservas de la Ciudad Satélite de Hatillo con una extensión de 629 5633 m2, necesarios para que el citado Instituto mantenga sus derecho de propiedad pero les dé el uso exclusivo de parques y facilidades comunales conexas” De lo anterior, se desprende que vía reglamentaria, el Poder Ejecutivo afectó el área señalada propiedad del INVU a un fin público determinado, como lo es la creación de parques y facilidades comunales.

Posteriormente, mediante la emisión del Decreto Ejecutivo 34303, se modificó dicha disposición, toda vez que el Proceso de Proyectos Terminados del INVU elaboró estudios y determinó que se podría utilizar para desarrollo habitacional un 70% de la propiedad indicada, pues únicamente el 30% se encuentra afectado por pendientes superiores o por el artículo 33 de la Ley Forestal (al ser áreas de protección). Como segundo razonamiento, el Poder Ejecutivo señaló en la parte considerativa de dicho decreto, que el Plan Director Urbano de San José, establece el uso de suelo para dichas áreas como “zonas de protección sujetas a estudio y de uso condicional” en algunos casos, mientras que para otros están contemplados de manera expresa los usos de vivienda, comercio y servicios. A partir de ello, la redacción aprobada en el Decreto en cuestión dispone:

“Artículo 1°- Modificar el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N 22778MP-MIVAH publicado en La Gaceta N 9 del 13 de enero de 1994, cuyo texto dirá:

“Artículo 1°- Declárense zonas de reserva para fines de utilidad pública aquellas propiedades del INVU ubicados en las áreas de reservas de la Ciudad Satélite de Hatillo, correspondiente al distrito 10° del cantón de San José, delimitación que de conformidad con el Plan Director Urbano de San José, su uso corresponda a zonas de protección. En el caso de las restantes propiedades, que de conformidad con el mismo Plan Regulador Urbano puedan ser desarrollables para fines de vivienda, servicios y/o comercio, las mismas se destinará al uso que ha sido definido en el Plan Director En todos los casos el INVU mantendrá su derecho de propiedad sobre los inmuebles, sin perjuicio de lo establecido en leyes especiales” (La negrita no forma parte del original) De la reforma reglamentaria apuntada surge la primera inquietud en relación con la desafectación de los bienes de dominio público, que como se explicó en el apartado anterior, por regla general debe realizarse vía ley si ese fue el mecanismo de afectación o si no consta la forma en que fue afectado el bien.

En este caso, fue a través de una norma reglamentaria, sea el Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH, que se afectó al dominio público un área de 6295633 m2 propiedad del INVU, para que éste le diera un uso exclusivo de parques y facilidades comunales. Es claro que el acto de afectación no tiene rango de ley, por lo que en virtud del principio de paralelismo de las formas y de lo dispuesto en el numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa arriba comentado, el Poder Ejecutivo tenía la potestad de desafectar del dominio público, parte del área en cuestión tal como sucedió mediante Decreto Ejecutivo 34303.

El artículo 69 párrafo segundo de la Ley de Contratación Administrativa, establece que “Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual”, motivo por el cual si inicialmente el destino fue fijado vía reglamentaria, no existe obstáculo para que una norma del mismo rango modifique dicho destino y transforme un área afectada al dominio público en un área destinada a vivienda, servicios y/o comercio, convirtiéndola en un bien privado de la Administración, específicamente del INVU, que dentro de sus potestades cuenta con la posibilidad de transmitir por venta o adjudicación los terrenos de su propiedad (artículos 4 incisos b, 25 inciso i) y 39 de la Ley Orgánica del INVU).

Desde esa perspectiva, en atención al caso que nos atañe, la desafectación operada mediante Decreto 34303 se convierte en requisito previo a la autorización para que el INVU utilice sus terrenos para fines distintos a los originalmente fijados en el Decreto 22778-MP-MIVAH.

No obstante lo indicado, aun cuando no existe impedimento para que se utilice el mismo procedimiento para desafectar un bien de dominio público, esto jamás podría realizarse en menoscabo de lo dispuesto en una norma legal o constitucional, o incluso jurisprudencia de la Sala Constitucional que exijan algo distinto. En otras palabras, siempre debe respetarse la normativa de rango superior que establezca reglas específicas en materia urbanística, tal como ocurre –por ejemplo- con los porcentajes definidos en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana como mínimos que deben destinarse a áreas de parques y facilidades comunales. En este caso entonces, los terrenos en cuestión podrían utilizarse para fines de vivienda, comercio o servicios, pero siempre en cada proyecto deberá respetarse los mínimos establecidos por normas superiores para áreas de parques y facilidades comunales, de las cuales no puede privarse a la comunidad por tratarse del disfrute de un derecho fundamental.

Nótese que el Decreto 34303 no elimina la exigencia general de contar con áreas de parques y facilidades comunales, pues ello se encuentra regulado en normativa superior, lo que hace dicho decreto es desafectar parte del área de 6295633 m2 para que el INVU pueda destinarlo a vivienda, servicios y comercio en ejercicio de las potestades que le asigna su ley de creación. Sin embargo, los mínimos exigidos por ley para dichas áreas deberán siempre respetarse al realizarse cada proyecto.

De lo anterior, se deduce que si bien en principio la desafectación de los bienes de dominio público debe ser autorizada vía ley, esto ocurre cuando el destino inicial fue fijado por una norma de tal naturaleza o se desconoce el acto de afectación. La afectación realizada vía Decreto puede eliminarse por la misma vía, siempre y cuando no exista una norma legal, constitucional o jurisprudencia constitucional que exija algo distinto.

IV. Conclusión

La normativa que sirve de fundamento al cambio de destino realizado mediante Decreto Ejecutivo 34303 del 23 de noviembre de 2007, se encuentra en lo dispuesto en el artículo 69 párrafo segundo de la Ley de Contratación Administrativa que permite que los bienes de dominio público puedan desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

En este caso, la afectación al dominio público de un área de 6295633 m2 propiedad del INVU, destinada a parques y facilidades comunales, fue realizada mediante Decreto Ejecutivo, por lo que no existe obstáculo para que por la misma vía se desafecte el área en cuestión, siempre y cuando se respete lo dispuesto en normas superiores sobre los porcentajes mínimos destinados a tales fines, una vez que se realice cada proyecto.

Atentamente,

Msc. Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta