Urban planning sanctioning power and enforcement of sanctionsPotestad sancionatoria en materia urbanística y ejecución de sanciones

Legal Opinion: 034 of 10/02/2009 C-034-2009 February 10, 2009 Mrs. Rosibel Ramos Madrigal Mayor Municipalidad de Pérez Zeledón Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, I am responding to your official letter PFI-1142-08 of June 6, 2008, in which you consult us on the following:

• 1)Is it legally permissible for the Municipal Administration to keep a person subject to legal and administrative uncertainty through a construction work stoppage (paralización de obra constructiva) that was completed many years ago, without any financial penalty having been imposed in said stoppage and the institution having not followed up on or controlled said administrative act, even though it was the citizen who did not submit the other administrative requirements to obtain the proper permit to build the work that was stopped?
• 2)Is the application of the provisions set forth in Articles 51 and 74 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios permissible for determining the statute of limitations on the effects of an administrative act such as a construction work stoppage (paralización de obra constructiva) regarding the imposition of a financial penalty or an obligation to do or not to do on the offender?
• 3)Is there any legal norm that specifically regulates the statute of limitations on the administrative act as such and its effects?
• 4)Is it legally permissible for the municipal institution NOT to issue a land-use certificate (certificado de uso del suelo) to a citizen, even when they meet all the requirements for obtaining it, including the certification from Municipal Accounting indicating they are up to date with the payment of municipal taxes, due to the fact that there is a construction work stoppage (paralización de obra constructiva) in their name or in the landowner's name that does not appear in the municipal accounting computer system because no financial penalty has been generated as a result of said administrative act of work stoppage, since the citizen did not present any information that would allow the municipality to determine said financial penalty and also taking into account that the institution claims that despite there being a certification stating they are up to date with tax payments, in reality they are not because said construction work stoppage (paralización de obra constructiva) is in the computer system of the Sub-process that must issue the land-use certificate (certificado de uso del suelo) and therefore said document cannot be delivered?

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

From the content and the manner in which the questions are posed, it is evident that the consulting administration is unclear on the procedure to follow for imposing sanctions for violations of urban planning legislation, nor the means available to municipalities to execute said sanctions. Therefore, considering that it is the primary responsibility of the consulting Municipality to ensure the local public interest and strictly exercise the powers constitutionally and legally assigned to it, we find it necessary to reframe the questions posed, and instead, elaborate in a detailed explanation about the Sanctioning Power in urban planning matters.

To begin, we will focus on studying the concepts of the building permit (licencia de construcción) and urban planning inspection (inspección urbanística), to then proceed to analyze the issue of urban planning sanctioning power, with emphasis on the imposition and execution of sanctions.

II. ON THE SUBSTANCE

• 1)The building license or permit When we speak of an administrative authorization (autorización administrativa), we refer to the quintessential administrative technique of limitation, under which a whole series of differentiated administrative actions are encompassed (licenses, permits, approvals, endorsements, authorizations, approvals, among others). The authorization is thus, from this definition, a manifestation of the intervention that the Administration will carry out regarding certain areas or sectors where the adaptation of the exercise of activities or rights of individuals to the public interest is required. This consultative body, in its opinion C-357-2003 of November 13, 2003, defines this technique of administrative intervention as follows:

"...it is the notion with which the doctrine qualifies the technique through which the Administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. As an authorization, it is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, which is why it does not grant any subjective right (which pre-existed the authorization) nor does it constitute any legal situation..." The administrative authorization is thus constituted as a preventive police measure, through which the compatibility of the exercise of the right with the public interest is verified, by the regulated verification of the conditions, necessary and previously established, for the issuance of the authorizing act. Likewise, another essential characteristic of this activity is that the Administration starts from the recognition of a pre-existing right of individuals, the exercise of which, although temporarily hindered by the State through requirements established in police norms, once these are removed the individual may eventually lawfully exercise the right in question. In this way, it is ensured that prior to the activity in question, the right holder adapts to and respects the public interest.

Now then, municipal entities have the power to issue or deny building authorizations or building permits (permisos de construcción), with which they can determine the compatibility of the construction intended by an individual with the environmental urban public interest embodied in the territorial planning instruments (instrumentos de ordenación territorial). Regarding these permits, the doctrine states:

"Its purpose is to control that the act intended to be exercised is in accordance with the applicable urban planning regulations, that is, it consists of a control of lawfulness, of respect by said act for the limits set... by that regulatory framework." Thus, all works must have the corresponding building permit from the local government, as expressly provided for in Article 74 of Law No. 833 (of November 2, 1949, and its amendments) and I.3 of the Reglamento de Construcciones:

"Article 74.- Licenses. All work related to construction, executed in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality." (Emphasis added) "I.3.- Building permit: That granted by municipalities (and other competent bodies: Ministry of Health, INVU) for the execution of works, whether of a permanent or provisional nature. Generally, the permit is recorded on a plan, which is called the 'approved plan'." Reiterating what has been stated in the administrative jurisprudence related to this concept, the building permit or license is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the dominical ius aedificandi, through the verification of its conformity with the environmental-urban legal system, such that its granting removes the legal obstacles to convert said exercise into a lawful exercise of that right, and consequently, enables the completion of construction works in a specific locality.

It is, moreover, an administrative license of a real or objective nature, because what matters are the characteristics and circumstances of the object and the activity being developed, not the subject holder. Likewise, the procedure for its issuance must be initiated at the request of a party, and during it, the payment of the corresponding fee amount must be accredited. Its main objective is to control—from the local perspective and in advance—compliance with the legal requirements regarding construction, thereby ensuring adequate urban planning, the orderly development of the community, and the harmonization, in urban planning matters, of the public or common interest with the private interest. Hence, attempting to exercise the pre-existing right without the proper building license (or against it) motivates the imposition of administrative sanctions on the offender. This is by virtue of the general prohibition contained in numeral 57 of the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 of November 15, 1968), which prescribes:

"Article 57.- It is forbidden to carry out construction works contrary to what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit." 2) Urban planning inspection Alongside administrative authorizations and as one of the forms of a lesser degree of intervention is the activity of "inspection", as a duty or burden that the administration imposes in a generalized manner on citizens, whose main objective is to corroborate compliance with legal provisions. The "police" or interventionist nature of this type of activity operates on the duty imposed on citizens to tolerate the intrusions caused by the administration in the development of these activities, as a result of the means of inspection used. GARCÍA MARCOS points out the following regarding inspection:

"Therefore, the Public Administration, in the exercise of the power of inspection, is enabled, through investigation, verification, and surveillance, to ascertain or control that the passive subject thereof effectively complies with the legal norm. BERMEJO VERA defines the term administrative inspection as 'those actions, more or less generically provided for in the legal system, that enable public administrations to carry out functions of verification or confirmation of compliance with current regulations, in its broadest sense, that is, especially including the conditions and requirements of a technical nature, an inherent consequence of the imposition that certain legal norms make on certain persons, activities, facilities, objects, and products.' Attributing to it, in addition, the nature of a procedural or interlocutory activity for definitive decisions adopted after the material completion of the inspection." (Emphasis added) Indeed, doctrine has distinguished between three types of inspection: pre-activity inspection, whose purpose is to verify the truthfulness of what is established in the projects and compliance with the measures contained in the licenses or permits; follow-up inspection, to be carried out after the start-up of the activity to verify continued compliance with the conditions contained in the preventive instruments or in general legal provisions; and inspection for probable non-compliance, aimed at verifying facts that could be constitutive of a crime, administrative infraction, or non-compliance with mandatory legal prescriptions, whether arising from a complaint made by a citizen or a group thereof, or ex officio, arising from the initiative of the competent body.

We can thus characterize the police measure of inspection as that administrative activity aimed at determining compliance with the law, singular or general, by citizens, in the exercise of which the Administration possesses the power to interfere in the enjoyment and use of the rights and freedoms of individuals, by subjecting them, their activities, or goods to a series of examinations, tests, and technical-scientific methods, for the purpose of gathering, by the public officials vested with this power, the information and evidentiary elements necessary to prove compliance or non-compliance with legal precepts. Precisely, regarding the powers of inspection or oversight in urban planning matters, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has ruled:

"From the Ley de Construcciones, the competence that assists municipal corporations to verify the conditions of safety and health on constructions erected within their jurisdiction is clearly apparent, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies (Art. 1). It is thus how this duty of oversight and control must also be exercised with respect to buildings already constructed without having complied with the legally established procedure to do so. In these circumstances, the corresponding Municipality must gather information, granting the owner a period of thirty days 'to comply with what is established in this Law' (Art. 93)." (Ruling No. 1582-93 of March 31, 1993. Emphasis added).

The competence of building inspection or oversight (vigilancia edilicia) attributed to municipalities constitutes yet another form of manifestation of the sovereign powers that municipal entities possess when not only ensuring adequate living conditions in urban areas, but also by reason of their powers of sustainable urban planning and development (Articles 15 LPU and 26 and 27 of the Ley Orgánica del Ambiente). And it is that, according to what we have seen so far, this power is closely related to the granting of building licenses or permits, since it is through the inspection or oversight of constructions that the municipal government can verify that residents comply with the technical and legal standards established in the territorial planning system and with the conditions imposed in the respective authorization. In this regard, the Ley de Construcciones provides:

"Article 87.- The Municipality shall exercise oversight over works executed in its jurisdiction as well as over the use being given to them. Municipal Inspectors are its Agents, whose mission is to oversee the observance of the precepts of this Regulation." (Emphasis added) Thus, the law delimits this power by assigning it content through the imputation of two administrative powers: first, to monitor the exercise of the right to build within its territorial scope and second, to monitor the conformity with the regulations of the use given to what has been built, that is, regularity in the urban land use. These powers imply administrative intrusions into the exercise of the ius aedficandi and the right of transformation, and mediately, the right to usufruct, all of which are manifestations of the right to private property through attention to several of its manifestations.

Now, it must be understood that these inspection powers enshrined in Article 87 ibid, respond ultimately to the state protection of urban space; however, they must not only be understood as police competencies imputed by the legislator to municipalities, but also as expressions of the social and environmental function of real estate property, such that they are inherent to the right of property. Consequently, the power of oversight or inspection is a limitation on private property in the public interest, which, while emanating from the public power that imposes it, also does so with respect to the subjective right of property to which it has merged.

• 3)The administrative sanctioning power in urban planning matters Historically, the administrative sanctioning power was linked to police power as another expression thereof; however, this power has evolved to become a distinct area of state activity. Although they are nonetheless closely related:

"Public interventionism is a consequence of a specific ideology: the State assumes the guarantee of the inviolability of certain social and collective goods—to which it gives legal status—which it intends to safeguard with preventive measures that crystallize in the threat and imposition of punishment on offenders. This is the most common feature of the entire ius publicum puniendi. But, from here, the techniques diversify." Thus, through police power, an entire administrative legal framework is constructed, compliance with which is necessary for the administration in order to guarantee the protection of the public environmental function. This purpose is intended to be achieved through recourse to the sanctioning power of the administration, which is but another manifestation of the State's "ius puniendi," that is, that power to impose burdens on citizens by reason of the harm caused by their behavior to the detriment of the legal right protected by the legal system, a power which, in urban planning matters, is provided for in Articles 82 and 88 of the Ley de Construcciones and 57 and 58 of the Ley de Planificación Urbana.

Next, we will proceed to analyze 2 of the basic faculties understood as being included within the sanctioning power: the imposition and the execution of administrative sanctions.

• 4)The imposition of urban planning sanctions Faced with the need to make public order prevail, a municipal official can be vested with the authority to monitor and determine whether the exercise of private property rights conforms to the urban planning regulations (municipal inspector), such that once non-compliance is detected, they can set the sanctioning power in motion through a procedural path established at the legal level.

Thus, the powers that are legally provided for in Articles 88, 90, and 91 of the Ley de Construcciones are those that the administration exercises after the "mere verification" of the citizen's state of illegality, either through the special procedure regulated in that legal text, or through the ordinary procedure provided for in the Ley General de la Administración Pública (LGAP). Regarding the first, the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated the following:

"III.- On the substance. In reiterated jurisprudence, the Chamber has indicated that the closure of a construction for lacking the respective permits, without the need for any prior administrative procedure, is not necessary because, when dealing with the verification of the lack of said authorizations for the activity, the opening of such an administrative procedure is not applicable. For situations such as the one described, the administration simply verifies if one has the respective permits for the exercise of a specific activity that requires them, and in the event of verifying in its files that one does not have it, it proceeds immediately to its closure or shutdown and is materially concretized with the placement of seals, which, upon their violation, can be subject to criminal sanctions." (Emphasis added) "Moreover, it must be mentioned in relation to the right to due process, that the Constitutional Chamber has held that it is a matter of mere verification by the administrative authority, regarding the non-existence of the corresponding municipal or health permit, for the closure of the business or the activity in question to be appropriate, without it being necessary to carry out an ad hoc procedure [...]. Therefore, it is evident that the action of the appealed authority, far from what the petitioner alleges, does not violate his fundamental rights." (Emphasis added) Indeed, and as we advanced above, the Ley de Construcciones prescribes a special procedure to which the municipal entity must adhere in order to proceed in the event of verifying the existence of works carried out without a building permit. Once completed, the administration is empowered to order the destruction of the work, or may execute it itself, at the owner's expense:

"Article 93.- When a building or construction or installation has been completed without a license or project approved by the Municipality and without notice of the completion of the work having been given to it, an investigation shall be initiated, granting the owner a non-extendable period of thirty (30) days to comply with the provisions of this Law and Regulation, by submitting the project, license application, etc." "Article 94.- If after the set period has passed, the owner has not complied with the previous order, a new investigation shall be initiated, which shall be processed in accordance with the article on Refusal (Renuencia), and a final period shall be set, hearing the interested party." "Article 95.- If the owner submits the respective project and once it is accepted, the Municipality shall verify if the work has been executed in accordance with it and if both meet the requirements demanded by this Law and its Regulation, subjecting it to the necessary tests." "Article 96.- If the project is not submitted or the ordered modifications are not made, the Municipality shall order the destruction of the defective parts or shall carry it out at the owner's expense. In no case shall it authorize the use of the construction, and if it is in use, it shall impose a fine for this cause and order its eviction and closure." (Emphasis added).

For its part, the ordinary procedure (Articles 308 and following of the LGAP) applies in the case of any other scenario not covered by the special procedure, since despite the specialty of the matter, it is not excluded from the scope of coverage of the Ley General de la Administración Pública (Art. 367). Even more so, the procedural rules developed for this procedure shall be applied supplementarily in the event that no applicable rule exists in the special one, since as constitutional jurisprudence has determined, said provisions respond to the minimum parameters necessary to guarantee respect for due process in the administrative venue:

"...whatever the applicable legal framework for a particular administrative procedure may be (because that of the LGAP does not necessarily have to be the only possible one), it must be a regulation originating from or at least authorized by a norm of legal rank. But, furthermore, in the absence of another applicable procedure by reason of its specialty, or in the face of the existence of special procedures that are insufficiently regulated, the Administration must always and inevitably adhere to those of the LGAP, due to its general nature (reflected in the text of its own articles 366, first paragraph; 367 and 368). In reality, what has been said so far is not novel in any way, since it is clear that the Procuraduría General de la República has made this same specification for many years (one may consult, for example, the pronouncement of February 7, 1980, published in the Revista de la Procuraduría General de la República No. 13, pg. 14). What it is up to this Constitutional Chamber to specify here is that, in the absence of a special law that provides for another procedure, the non-application of the rules of administrative procedure of Book Two of the LGAP by a public body or entity inevitably results in a violation of the constitutional principles and guarantees of legality (Article 11), defense, and due process (Articles 39 and 41)." (Emphasis added) 5) The execution of urban planning sanctions Once an administrative act of sanction has been adopted, after prior completion of a duly established procedure and in compliance with legal norms that define an infraction and its punitive consequence, said acts can be executed by the administration itself without needing to resort to the courts, even against the will of the individual, and except in the event that the act has defects of absolute nullity (169 and 170 LGAP). This is so because administrative sanctions are covered by the privilege of enforceability (ejecutoriedad) of administrative acts, which the administration possesses by virtue of the presumption of validity of the act and the defense it exercises of the community's interests (Article 146 LGAP). This Office (Procuraduría) has pointed out in this regard:

"From the very circumstance that there is a presumption of validity of the administrative act for the realization of the public interest, the principle of enforceability (ejecutividad) can be inferred. The act is presumed valid and effective, therefore it can be applied for the sake of satisfying the public interest. The enforceability (ejecutividad) of the act refers to its capacity to produce legal effects and to the executive force thereof; ergo, to its obligatory nature and enforceability and therefore, to the duty to comply with it.

The enforceability (ejecutoriedad) of the administrative act is affirmed, that is, the possibility for the Administration to execute the act by itself, ex officio. To be enforceable (ejecutorio), the act must be effective. The Administration cannot order forced execution or ex officio execution if the act is not enforceable. [...] The effectiveness of the act is postulated by virtue of the presumption of validity of the act and that it is aimed at satisfying the general interest. This satisfaction could be impeded by the filing of appeals. Hence, the suspension of the administrative act is the exception. [...] Said principle is not unconstitutional, an aspect that could be derived from some of the rulings of that Chamber (thus, Nos. 616-I-96 of 8:14 a.m. on December 24, 1996, 2360-96 of 3:09 p.m. on May 17, 1996, and 3269-96 of 2:33 p.m. on July 3, 1996, among others).

'...the theory of the enforceability of administrative acts, even when not expressly formulated in the text of the Constitution, obeys the theory of implied powers of public bodies, by which, in the face of a legislative gap, the body must be considered vested with those powers sufficient or necessary to fulfill the purposes imposed by the legislator—and no more. Otherwise, the Administration would face the dilemma of having to produce certain results imposed by law but lacking the powers and authorities to do so. [...]. Constitutional Chamber No. 6362-94 of 3:39 p.m. on November 1, 1994.'" (Emphasis added) In this manner, Article 149 of the LGAP determines the means of administrative execution, which are fully applicable in the case of urban planning sanctions: forced execution (compliance is compelled through a levy on the individual's assets), substitute execution (the act is executed by a third party and then the costs are collected from the individual through forced execution), and compulsory compliance (when the act establishes a strictly personal obligation to give or do, to tolerate, or not to do). One last aspect to highlight is the duty of the Administration to act with strict adherence to the guarantees established in Article 150 ibid:

"Article 150.- 1. Administrative execution shall not precede the proper communication of the principal act, under penalty of liability.

2. It must be preceded by two consecutive notifications (intimaciones), except in cases of urgency.

3. The notifications shall contain a demand to comply, a clear definition and threat of the applicable coercive means, which may be no more than one, and a reasonable period to comply.

4. The notifications may be ordered together with the principal act or separately.

5. When it is possible to choose among various coercive means, the competent official must choose the least onerous or harmful from among those that are sufficient for the purpose.

6. The coercive means shall be applicable one at a time, but may be varied in the face of the individual's failure to comply if the previous means has had no effect." (Emphasis added).

III. CONCLUSIONS

• 1)The building permit or license is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the ius aedificandi, through the verification of its conformity with the environmental-urban legal system. With its granting, the legal obstacles are removed to convert said exercise into a lawful exercise of that right, and consequently, the completion of construction works in a specific locality is enabled.
• 2)Alongside administrative authorizations is the activity of inspection, as a duty or burden that the administration imposes in a generalized manner on citizens, and whose main objective is to corroborate compliance with urban planning regulations, singular or general.
• 3)If an administrative act of sanction is adopted—after prior fulfillment of a procedure duly established and in compliance with legal norms that define an infraction and its punitive consequence—the administration itself may execute it without needing to resort to the courts, and even against the will of the individual subject to the administration (Article 146 of the LGAP).
• 4)In the case of a fine, as an act enforceable through compulsory execution (ejecución forzosa), compliance is compelled through a levy on the assets of the individual subject to the administration (Article 149, subsection 1 a) of the LGAP).

Sincerely,

Gloria Solano Martínez [1] Cfr. PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I Parte General. Madrid, Marcial Pons, decimotercera edición, 2002, p. 392 [2] See FORTES MARTIN, op. cit. p. 63. This author cites the judgment of the Spanish Constitutional Court number 135/92, in which authorizations are defined as "... singular actions devoid by definition of normative content. In short, they are administrative acts by their author and their content, consisting of removing the limits or obstacles to the exercise of a pre-existing right in principle." [3] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, 1981. Pág. 648.

[4] Approved by the board of directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, on November 10, 1982, and published in Alcance 17 to La Gaceta number [sic] of March 22, 1983.

[5] See in this regard, among others, legal opinions number C-357-2003 of November 13, 2003, C-017-95 of January 16, 1995, C-110-2006 of March 15, 2006, C-376-2006 of September 21, 2006, and legal opinions number OJ-106-2002 of July 24, 2002, and OJ-031-2004 of March 9, 2004. Likewise, see legal opinion C-338-2002 of December 13, 2002.

[6] In the same vein, the Ley de Construcciones states: “Article 2.- Scope of this Law. This law applies throughout the Republic. No building, structure, or element thereof shall in the future be constructed, adapted, or repaired except under the conditions specified by the respective Regulations. Nor shall demolitions or excavations be made on private property, nor shall the public right-of-way be occupied or works performed thereon, without complying with the provisions of said Regulations.” (Emphasis is not in the original) [7] Cfr. PARADA, op. cit. supra note 11 p. 390.

[8] GARCÍA MARCOS, José. Algunas Consideraciones sobre la Inspección Ambiental. In: Revista Electrónica de Derecho Ambiental, number 12-13, December 2005, available at the website http://www.cica.es/aliens/gimadus/ This author indicates that the most complete definition given of environmental inspection activity is provided by the Recommendation of the European Parliament of April 4, 2001, on minimum criteria for environmental inspections in the Member States, which identifies 3 activities comprised by this activity: 1) checking whether controlled installations comply with the relevant environmental requirements established in the legislation and promoting such compliance. 2) Monitoring the environmental impact of controlled installations in order to determine whether further inspections or enforcement measures are necessary. 3) Carrying out the activities necessary for those purposes.

[9] CHICO ISIDRO, José Manuel. Inspección Medioambiental de Actividades Industriales. Dykinson, segunda edición, 2000, p. 11.

[10] “Finally, the administration exercised by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes in the frozen area does not remove the generic competence of the Municipality to control constructions carried out by private individuals on lands within its jurisdiction (Articles 74 and 87 of the Ley de Construcciones). On the other hand, the refusal of competence now argued by the Municipality would go against the legal basis it would have had for granting the permit subject to challenge and leads to abuses.” (Emphasis is not in the original) Legal opinion C-025-90 of February 23, 1990.

[11] Under the denomination of Police Criminal Law. In this sense, CANASI states the following: "... the rights of liberty and property are limited or restricted by prohibitions, within the order of police power, and their infractions or disobedience to them give rise to police penalties, which are materialized through coercion, which, although it is not an exclusive element of the police, is, as Mayer says, the application of means of force belonging to the authority, with the purpose of ensuring the execution of the duty that exists towards the police." Op. cit. supra note 28, p. 66 [12] NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Tecnos, segunda edición ampliada, 1994, p. 185.

[13] Cfr. 1. FALLAS CUBERO, Susana Gabriela and MOYA, Alonso Arnesto. Los principios del Derecho Administrativo Sancionador. Final graduation work to obtain the degree of licentiate in Law. San Pedro de Montes de Oca, Universidad de Costa Rica, 1998. 2. MONTORO PUERTO, Miguel. La infracción administrativa. Características, manifestaciones y sanción. Barcelona, Ediciones Nauta S.A., 1965.

[14] NIETO, op.cit., p. 140 [15] In this sense, the Constitutional Chamber has stated: “As also indicated, the design of procedures – judicial or administrative – is a matter reserved to the legislator: ‘It is by virtue of the presence of all those elements of the principle of legality that practically all procedural matters are reserved to formal law, that is, to norms emanating from the legislative body and through the procedures for lawmaking, with the total exclusion of autonomous regulations and the almost total exclusion of the executive regulations of laws themselves; as well as that the procedural law must be sufficient to discipline the exercise of the jurisdictional function and the activity of the parties before it, in such a way that no significant gaps remain to be filled regulatory or subjectively; and, finally, that the requirements of the procedural law must have guaranteed efficacy, material and formal, to the point that in this matter violations of mere legality become, by virtue of the principle, automatically violations of due process, and therefore of constitutional rank.’ (Judgment No. 5541-97 of 12:12 hours on September 12).” Judgment number 2007-02064 of February 14, 2007.

[16] See legal opinion number C-386-2006 of October 4, 2006, and judgments of the Constitutional Chamber numbers 2230-96 of May 14, 1996, 06182-99 of August 6, 1999, and 4446-2003 of May 23, 2003.

[17] Judgment number 2006-04429 of March 29, 2006.

[18] Judgment number 2003-4446 of May 23, 2003. In this same sense, see judgments 2230-96 and 06182-99.

[19] The Constitutional Chamber has previously reviewed the constitutionality of this procedure, for example, through judgment number 1582 of March 31, 1993.

[20] Chamber judgment number 5184-96 of October 2, 1996; 617-90 of June 5, 1990, and 1993-05653 of November 5, 1993. Cfr. Judgment of the Administrative Appeals Court number 303-2001 of September 19, 2001, as well as pronouncements of this consultative body C-122-91, C-173-95, C-274-98, OJ-080-98, OJ-077-2004, and OJ-120-2005.

[21] Legal opinion number C-108-2005 of March 11, 2005.

Dictamen : 034 del 10/02/2009 C-034-2009 10 de febrero de 2009 Señora Rosibel Ramos Madrigal Alcaldesa Municipalidad de Pérez Zeledón Estimada señora:

Con aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio PFI-1142-08 del 6 de junio de 2008, en el que nos consulta lo siguiente:

• 1)¿Es legalmente procedente que la Administración Municipal mantenga sujeto a una persona a una incertidumbre jurídica y administrativa por medio de una paralización de obra constructiva que fue finalizada hace muchos años, sin que se le haya impuesto sanción económica alguna en dicha paralización y la institución no haya dado seguimiento ni control a dicho acto administrativo, a pesar de que fuera el administrado quien no presentó los demás requisitos administrativos para obtener el debido permiso para construir la obra que fue paralizada?
• 2)¿Resulta procedente la aplicación de los presupuestos insertos en los artículos 51 y 74 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios para determinar la prescripción de los efectos de un acto administrativo como lo es la paralización de obra constructiva en cuanto a la imposición de una sanción económica o una obligación de hacer o no hacer al infractor?
• 3)¿Existe alguna norma jurídica que regule específicamente la prescripción del acto administrativo como tal y sus efectos?
• 4)¿Resulta legalmente procedente el hecho que la institución municipal NO entregue a un administrado un certificado de uso del suelo, aún cuando éste cumple con todos los requisitos exigidos para la obtención del mismo, incluyendo la certificación de la Contabilidad Municipal que indica que se encuentra al día con el pago de los tributos municipales, por el hecho de que existe una paralización de obra constructiva a su nombre o a la del propietario del terreno la cual no aparece en el sistema de cómputo de la contabilidad municipal debido a que no se ha generado ninguna sanción económica a raíz de dicho acto administrativo de paralización de obra, ya que no se presentó información alguna por parte del administrado que permitiera a la municipalidad determinar dicha sanción económica y también tomando en cuenta que la institución alega que a pesar de que no existe (sic) una certificación que dice que está al día con el pago de los tributos, en realidad no lo está por encontrarse dicha paralización de obra constructiva en el sistema de cómputo del Sub-proceso que tiene que conferir el certificado de uso de suelo y que por lo tanto no se puede entregar dicho documento?

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Del contenido y la forma en que se plantean las preguntas, queda en evidencia que la administración consultante no tiene claro cuál es el procedimiento a seguir para imponer sanciones por infracciones a la legislación urbanística, ni los medios con que cuentan las municipalidades para ejecutar dichas sanciones. Por ello, considerando que es responsabilidad principal de la Municipalidad consultante, velar por el interés público local y ejercer estrictamente, las competencias que constitucional y legalmente le han sido asignadas, nos vemos en la necesidad de replantearnos las preguntas formuladas, y en su lugar, extendernos en una explicación detallada acerca de la Potestad Sancionatoria en materia urbanística.

Para iniciar nos abocaremos a estudiar las figuras de la licencia de construcción y la inspección urbanística, para luego entrar a analizar el tema de la potestad sancionatoria urbanística, con énfasis en la imposición y ejecución de sanciones.

II. SOBRE EL FONDO

• 1)La licencia o permiso de construcción Cuando hablamos de autorización administrativa, nos referimos a la técnica administrativa de limitación por excelencia[1], bajo la cual se engloban toda una serie de actuaciones administrativas diferenciadas (licencias, permisos, vistos buenos, visados, autorizaciones, aprobaciones, entre otros). La autorización es así, a partir de esta definición, manifestación de la intervención que la Administración va a efectuar respecto de ciertos ámbitos o sectores en los que se precisa la adecuación del ejercicio de actividades o derechos de los particulares, con el interés público[2]. Este órgano consultivo, en su dictamen C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003 define a esta técnica de intervención administrativa de la siguiente manera:

“...es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna...” La autorización administrativa se constituye entonces como una medida de policía de naturaleza preventiva, por la cual se verifica la compatibilidad del ejercicio del derecho para con el interés público, mediante la comprobación reglada de las condiciones, necesarias y previamente establecidas, para el dictado del acto autorizatorio. Asimismo, otra de las características esenciales de esta actividad es que la Administración parte del reconocimiento de un derecho preexistente de los particulares, cuyo ejercicio si bien ha sido temporalmente obstaculizado por el Estado por medio de requisitos establecidos en normas de policía, una vez removidos los mismos eventualmente el particular podrá ejercer lícitamente el derecho en cuestión. De esta manera, se asegura que de previo a la actividad en cuestión el titular del derecho se adapte y respete el interés público.

Ahora bien, los entes municipales cuentan con la facultad de emitir o denegar autorizaciones edilicias o permisos de construcción, con los cuales podrán determinar la compatibilidad de la construcción pretendida por un particular, con el interés público urbano ambiental plasmado en los instrumentos de ordenación territorial. Sobre estos permisos señala la doctrina:

“Tiene por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable, es decir, consiste en un control de licitud, de respeto por dicho acto de los límites fijados... por aquella ordenación.” [3] Así pues, toda obra debe contar con el correspondiente permiso de construcción del gobierno local, tal y como expresamente lo disponen los artículos 74 de la ley número 833 (del 2 de noviembre de 1949 y sus reformas) y I.3 del reglamento de construcciones[4]:

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original) “I.3.- Permiso de construcción: El que otorgan las municipalidades (y otros organismos competentes: Ministerio de Salud, INVU) para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional. Generalmente, el permiso se hace constar sobre un plano, el cual se denomina `plano aprobado`”.

Reiterando lo dicho en la jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental- urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad [5].

Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular. Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a solicitud de parte, y durante él se debe acreditar la cancelación del monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo, controlar -desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano, el desarrollo ordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del interés o bien común, con el privado. De allí que pretender el ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida licencia edilicia (o contra de ésta), motiva la imposición de sanciones administrativas al infractor. Ello en virtud de la prohibición general contenida en el numeral 57 de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968), el cual preceptúa:

“Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal”[6].

• 2)La inspección urbanística A la par de las autorizaciones administrativas y como una de las formas de menor grado de intervención, se encuentra la actividad de “inspección”, como un deber o carga que la administración impone en forma generalizada a los administrados[7], cuyo objetivo principal es corroborar el cumplimiento de las disposiciones legales. El carácter “policial” o de intervención en este tipo de actividad opera sobre el deber impuesto a los administrados de soportar las injerencias causadas por la administración en el desarrollo de estas actividades, a raíz de los medios de inspección utilizados. GARCÍA MARCOS[8] señala sobre la inspección lo siguiente:

“Por tanto, la Administración Publica, en el ejercicio de la potestad de inspección, queda habilitada para a través de la investigación, comprobación y vigilancia, constatar o controlar que el sujeto pasivo de la misma, efectivamente, cumple con la norma jurídica. BERMEJO VERA define el término inspección administrativa como “ aquellas actuaciones, más o menos genéricamente previstas en el ordenamiento jurídico, que habilitan a las administraciones públicas para llevar a cabo funciones de comprobación o constatación del cumplimiento de la normativa vigente, en su sentido más amplio, esto es, incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de orden técnico, consecuencia inherente de la imposición que a determinadas personas, actividades, instalaciones, objeto y productos hacen ciertas normas jurídicas” Atribuyéndole, además, la naturaleza de actividad de trámite o interlocutoria de decisiones definitivas que se adoptan tras la realización material de la inspección.” (El resaltado no es del original) En efecto, se ha distinguido en doctrina entre tres tipos de inspección, la inspección previa al comienzo de la actividad, cuyo objeto es la comprobación de la veracidad de lo establecido en los proyectos y el cumplimiento de las medidas contenidas en las licencias o permisos, la inspección de seguimiento, a realizar con posterioridad a la puesta en marcha de la actividad para comprobar el cumplimiento continuado de las condiciones contenidas en los instrumentos preventivos o en disposiciones legales generales, y la inspección por probable incumplimiento, encaminada a verificar hechos que pudieran ser constitutivos de delito, infracción administrativa o incumplimiento de las prescripciones legales de carácter obligatorio, ya sea a partir de la denuncia realizada por un ciudadano o un grupo de ellos, o bien, de oficio, a raíz de la iniciativa del órgano competente[9].

Podemos de esta manera caracterizar a la medida policial de inspección, como aquella actividad administrativa encaminada a determinar el cumplimiento de la legalidad, singular o general, por parte de los administrados, en cuyo ejercicio la Administración posee la atribución de interferir en el goce y disfrute de los derechos y libertades de los particulares, mediante el sometimiento de los mismos, sus actividades o bienes a una serie de exámenes, pruebas y métodos técnico–científicos, a efectos de levantar, por parte de los funcionarios públicos investidos con esta facultad, la información y los elementos de prueba necesarios para acreditar el cumplimiento o el incumplimiento de los preceptos legales. Precisamente, sobre las potestades de inspección o vigilancia en materia urbanística, ha dispuesto la sala constitucional:

“De la Ley de Construcciones se desprende claramente la competencia que le asiste a las corporaciones municipales para verificar las condiciones de seguridad y salubridad sobre las construcciones que en jurisdicción de las mismas se levante, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (Art. 1). Es así como este deber de vigilancia y fiscalización debe también ejercerse con respecto a las edificaciones ya construidas sin que se hubiese cumplido con el procedimiento legalmente establecido para hacerlo. En estas circunstancias, la Municipalidad correspondiente deberá levantar una información fijándole al propietario un plazo de treinta días "para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley" (Art. 93).” (Sentencia número 1582-93 del 31 de marzo de 1993. El resaltado no es del original).

La competencia de inspección o vigilancia edilicia atribuida a las municipalidades[10], constituye una forma más de manifestación de las potestades de imperio que poseen las entidades municipales a la hora no sólo de velar por las adecuadas condiciones de vida en las áreas urbanas, sino además en razón de sus atribuciones de planificación y desarrollo urbano sostenible (artículos 15 LPU y 26 y 27 de la ley orgánica del ambiente). Y es que según lo visto hasta ahora, esta potestad se encuentra en estrecha relación con el otorgamiento de licencias o permisos de construcción, pues es mediante la inspección o vigilancia de las construcciones, que el gobierno municipal puede verificar que los munícipes cumplan con las normas técnicas y legales fijados en el ordenamiento territorial y con las condiciones impuestas en la respectiva autorización. Al respecto, dispone la ley de construcciones:

“Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento.” (El resaltado no es del original) Así las cosas, la ley delimita esta atribución asignándole un contenido mediante la imputación de dos potestades administrativas: primero, vigilar el ejercicio del derecho de edificación en su ámbito territorial y segundo, vigilar la conformidad con el ordenamiento del uso que se le dé a lo edificado, o sea, la regularidad en el uso urbanístico del suelo. Estas potestades implican injerencias administrativas en el ejercicio del ius aedficandi y el derecho de transformación, y en forma mediata, el derecho al usufructo, todas ellas manifestaciones del derecho a la propiedad privada a través de la atención a varias de sus manifestaciones.

Ahora bien, ha de entenderse que dichas potestades de inspección consagradas en el artículo 87 ibíd, responden en última instancia a la tutela estatal del espacio urbano, sin embargo, no solamente se deben entender como competencias policiales imputadas por el legislador a las municipalidades, sino también como expresiones de la función social y ambiental de la propiedad inmobiliaria, de modo que son inherentes al derecho de propiedad. En consecuencia, la potestad de vigilancia o de inspección es una limitación a la propiedad privada en interés público, la cual al mismo tiempo que dimana del poder público que la impone, también lo hace respecto del derecho subjetivo de propiedad al cual se ha fundido.

• 3)La potestad sancionatoria administrativa en materia urbanística Históricamente, la potestad sancionatoria administrativa estuvo ligada con el poder de policía como otra expresión más de la misma[11], sin embargo esta potestad ha evolucionado para convertirse en un ámbito distinto de la actividad estatal. Aunque no por ello dejan de estar estrechamente relacionados:

“El intervencionismo público es consecuencia de una ideología determinada: el Estado asume la garantía de la intangibilidad de determinados bienes sociales y colectivos –a los cuales da rango jurídico–, que pretende salvaguardar con medidas de prevención que cristalizan en la conminación e imposición de castigos a los infractores. Éste es el dato más común a todo el ius publicum puniendi. Pero, a partir de aquí, las técnicas se diversifican.” [12] Así pues, mediante el poder de policía se construye todo un ordenamiento administrativo cuyo cumplimiento es necesario para la administración a efectos de garantizar la tutela de la función pública ambiental. Este cometido pretende ser alcanzado mediante el recurso a la potestad sancionatoria de la administración, la cual no es sino una manifestación más del “ius puniendi” del Estado, es decir, aquella potestad de imponer gravámenes a los administrados en razón del perjuicio causado por su comportamiento en detrimento del bien jurídico tutelado mediante el ordenamiento[13], potestad que en materia urbanística, se halla prevista en los artículos 82 y 88 de la ley de construcciones y 57 y 58 de la ley de planificación urbana.

De seguido, procederemos a analizar 2 de las facultades básicas que se entienden comprendidas dentro de la potestad sancionadora: la imposición y la ejecución de sanciones administrativas[14].

• 4)La imposición de sanciones urbanísticas Ante la necesidad de hacer prevalecer el orden público, un funcionario municipal puede ser investido con la autoridad para vigilar y determinar si el ejercicio del derecho de propiedad privada se ajusta o no al ordenamiento urbanístico (inspector municipal), de modo que una vez detectado el incumplimiento puede éste poner en marcha la potestad sancionatoria a través de un iter procesal establecido a nivel legal[15].

Así pues, las potestades que están previstas legalmente en los artículos 88, 90 y 91 de la ley de construcciones son las que ejerce la administración luego de la “mera constatación” del estado de ilegalidad del administrado, o a través del procedimiento especial regulador en ese texto legal, o mediante el procedimiento ordinario previsto en la ley general de la administración pública[16]. Respecto a la primera, la jurisprudencia de la sala constitucional, ha señalado lo siguiente:

“III.- Sobre el fondo. En reiterada jurisprudencia la Sala ha indicado que la procedencia de la clausura de una construcción por carecer de los permisos respectivos, sin necesidad de algún procedimiento administrativo previo no es necesario por cuanto tratándose de la constatación de la falta de dichas autorizaciones para la actividad, no cabe la apertura de tal procedimiento administrativo. Para situaciones como la descrita, la administración simplemente constata, si se tiene los permisos respectivos para el ejercicio de determinada actividad que lo requiera y en caso de verificar en sus archivos que el mismo no la tenga, procede de inmediato a su cierre o clausura y materialmente se concretiza con la colocación de sellos, que ante la violación de ellos, pueden ser objeto de sanciones penales” [17] (El resaltado no es del original) “Por demás, se debe mencionar en relación con el derecho al debido proceso, que la Sala Constitucional ha sostenido que se trata de la mera constatación por parte de la autoridad administrativa, en cuanto a la no existencia del permiso municipal correspondiente o sanitario, para que quepa el cierre del negocio o de la actividad en cuestión, sin que sea necesario llevar a cabo un procedimiento ad hoc [...]. Por ello, es evidente que la actuación de la autoridad recurrida, lejos de lo que acusa el promovente, no viola sus derechos fundamentales.” [18] (El resaltado no es del original) En efecto, y según adelantábamos líneas arriba, la ley de construcciones prescribe un procedimiento especial al que debe ajustarse el ente municipal para proceder en caso de verificar la existencia de obras realizadas sin contar con permiso de construcción. Una vez cumplido, la administración queda facultada para ordenar la destrucción de la obra, o la podrá ejecutar ella misma, por cuenta del propietario[19]:

“Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc.

Artículo 94.- Si pasado el plazo fijado, el propietario no ha dado cumplimiento a la orden anterior, se le levantará una nueva información la que se pondrá de acuerdo con el artículo sobre Renuencia y se fijará un último plazo, oyendo al interesado.

Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.

Artículo 96.- Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.” (El resaltado no es del original).

Por su parte, el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la LGAP) aplica en el caso de cualquier otro supuesto no cubierto por el procedimiento especial, pues no obstante la especialidad de la materia, la misma no está excluida del ámbito de cobertura de la ley general de la administración pública (art. 367). Aún más, las normas procesales desarrolladas para este procedimiento habrán de ser aplicadas supletoriamente en caso de que no exista norma aplicable en el especial, pues como ha determinado la jurisprudencia constitucional, dichas disposiciones responden a los parámetros mínimos necesarios para garantizar el respeto al debido proceso en sede administrativa:

“...sea cual fuere el ordenamiento aplicable a un procedimiento administrativo en particular (porque el de la LGAP no tiene que ser, necesariamente, el único posible), debe tratarse de una regulación originada o al menos autorizada por una norma de rango legal. Pero, además, a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a los de la LGAP, por su carácter general (reflejado en el texto de sus propio artículos 366, inciso primero; 367 y 368). En realidad, lo que se ha dicho hasta aquí no resulta novedoso en modo alguno, puesto que es patente que la Procuraduría General de la República ha hecho esta misma precisión desde hace largos años (puede consultarse, por ejemplo, el pronunciamiento de 7 de febrero de 1980 publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg. 14). Lo que toca a esta Sala Constitucional especificar aquí es que, en ausencia de ley especial que prevea otro trámite, la desaplicación de las reglas del procedimiento administrativo del Libro Segundo de la LGAP por parte de un órgano o ente público, se traduce inevitablemente en una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad (artículo 11), defensa y debido proceso (artículos 39 y 41).” (El resaltado no es del original) [20] 5) La ejecución de las sanciones urbanísticas Una vez adoptado un acto administrativo de sanción, previo cumplimiento de un procedimiento debidamente establecido y en acatamiento de normas legales que tipifican una infracción y su consecuencia punitiva, dichos actos pueden ser ejecutados por la misma administración sin necesidad de recurrir a los tribunales, aún contra la voluntad del administrado, y salvo en el caso de que el acto posea vicios de nulidad absoluta (169 y 170 LGAP). Esto es así, por cuanto las sanciones administrativas se encuentran cubiertas por el privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos, el cual posee la administración en virtud de la presunción de validez del acto y la defensa que ejerce ésta de los intereses de la colectividad (artículo 146 LGAP). Ha señalado al respecto esta Procuraduría:

“De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza ejecutiva de estos; ergo, a su obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.

Del acto administrativo se afirma su ejecutoriedad, es decir la posibilidad de la Administración de ejecutar por sí misma el acto, de oficio. Para ser ejecutorio se requiere que el acto sea eficaz. La Administración no puede ordenar la ejecución forzosa o la ejecución de oficio si el acto no es exigible. [...] La eficacia del acto se postula en virtud de la presunción de validez del acto y de que está dirigido a la satisfacción del interés general. Esta satisfacción podría ser impedida por la interposición de los recursos. De allí que la suspensión del acto administrativo sea la excepción. [...] Dicho principio no es inconstitucional, aspecto que podría derivarse de algunas de las resoluciones de esa Sala (así, Ns.616-I-96 de 8:14 hrs. del 24 de diciembre de 1996, 2360-96 de 15:09 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3269-96 de 14:33 hrs. del 3 de julio de 1996, entre otras).

"...la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por la que, ante un vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes o necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley pero carecer de las atribuciones y potestades para ello. [...]. Sala Constitucional N° 6362-94 de 15: 39 hrs. de 1 de noviembre de 1994.” (El resaltado no es del original) [21] De esta manera, en el artículo 149 de la LGAP se determinan los medios de ejecución administrativa, los cuales son plenamente aplicables para el caso de las sanciones urbanísticas: la ejecución forzada (se conmina al cumplimiento a través de un apremio sobre el patrimonio del administrado), la ejecución sustitutiva (se ejecuta el acto por un tercero y luego los costos son cobrados al administrado por ejecución forzada) y el cumplimiento forzoso (cuando el acto establece una obligación personalísima de dar o hacer, tolerar o no hacer). Un último aspecto a resaltar, es el deber de la Administración de actuar con estricto apego a las garantías establecidas en el artículo 150 ibíd:

“Artículo 150.- 1. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal, so pena de responsabilidad.

2. Deberá hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas, salvo caso de urgencia.

3. Las intimaciones contendrán un requerimiento de cumplir, una clara definición y conminación del medio coercitivo aplicable que no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir.

4. Las intimaciones podrán disponerse con el acto principal o separadamente.

5. Cuando sea posible elegir entre diversos medios coercitivos, el servidor competente deberá escoger el menos oneroso o perjudicial de entre los que sean suficientes al efecto.

6. Los medios coercitivos serán aplicables uno por uno a la vez, pero podrán variarse ante la rebeldía del administrado si el medio anterior no ha sufrido efecto.” (El resaltado no es del original).

III. CONCLUSIONES

• 1)El permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi, a través de la comprobación de su conformidad con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico. Con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilita la realización de obras de construcción en una determinada localidad.
• 2)A la par de las autorizaciones administrativas, se encuentra la actividad de inspección, como un deber o carga que la administración impone en forma generalizada a los administrados, y cuyo principal objetivo es corroborar el cumplimiento de las regulaciones urbanísticas, singulares o generales.
• 3)De adoptarse un acto administrativo de sanción -previo cumplimiento de un procedimiento debidamente establecido y en acatamiento de normas legales que tipifican una infracción y su consecuencia punitiva- el mismo puede ser ejecutado por la misma administración sin necesidad de recurrir a los tribunales, y aún en contra la voluntad del administrado (artículo 146 de la LGAP).
• 4)En el caso de la multa, como un acto ejecutable a través de ejecución forzosa, se conmina al cumplimiento a través de un apremio sobre el patrimonio del administrado (artículo 149 inciso 1 a) de la LGAP).

De usted, atentamente.

Gloria Solano Martínez [1] Cfr. PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I Parte General. Madrid, Marcial Pons, decimotercera edición, 2002, p. 392 [2] Véase FORTES MARTIN, op. cit. p. 63. Este autor cita la sentencia del Tribunal Constitucional Español número 135/92, en la cual se define a las autorizaciones como “... actuaciones singulares desprovistas por definición de contenido normativo. En definitiva, se trata de actos administrativos por su autor y su contenido, que consisten en remover los límites a los obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente en principio.” [3] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, 1981. Pág. 648.

[4] Aprobado por la junta directiva del instituto nacional de vivienda y urbanismo, el 10 de noviembre de 1982 y publicado en el Alcance 17 a La Gaceta número del 22 de marzo de 1983.

[5] Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes número C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003, C-017-95 del 16 de enero de 1995, C-110-2006 del 15 de marzo de 2006, C-376-2006 del 21 de setiembre de 2006 y las opiniones jurídicas número OJ-106-2002 del 24 de julio de 2002 y OJ-031-2004 del 09 de marzo de 2004. Asimismo, véase el dictamen C-338-2002 del 13 de diciembre de 2002 [6] En el mismo sentido, la Ley de Construcciones señala: “Artículo 2º.- Alcance de esta Ley. Esta ley rige en toda la República. Ningún edificio, estructura o elemento de los mismos será construido, adaptado o reparado, en lo futuro si no es con las condiciones que los Reglamentos respectivos señalen. Tampoco deberán hacerse demoliciones o excavaciones en propiedad particular, ni ocupar la vía pública, ni hacer obras en ella, sin sujetarse a las prevenciones de dichos Reglamentos.” (El resaltado no es del original) [7] Cfr. PARADA, op. cit. supra nota 11 p. 390.

[8] GARCÍA MARCOS, José. Algunas Consideraciones sobre la Inspección Ambiental. En: Revista Electrónica de Derecho Ambiental, número 12-13, diciembre 2005, visible en el sitio web http://www.cica.es/aliens/gimadus/ Señala este autor que la definición más completa dada sobre la actividad inspectora ambiental, es proporcionada por la Recomendación del Parlamento Europeo de 4 de abril del 2.001 sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros, que identifica 3 actividades comprendidas por esta actividad: 1º) comprobar si las instalaciones controladas cumplen los requisitos medioambientales pertinentes establecidos en la legislación e impulsar dicho cumplimiento. 2º) Vigilar el impacto ambiental de las instalaciones controladas con objeto de determinar si es necesario realizar más inspecciones o aplicar medidas para hacer cumplir la legislación. 3º) Realizar las actividades necesarias para esos propósitos.

[9] CHICO ISIDRO, José Manuel. Inspección Medioambiental de Actividades Industriales. Dykinson, segunda edición, 2000, p. 11.

[10] “Por último, la administración ejercida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en el área congelada, no sustrae la competencia genérica de la Municipalidad para controlar las construcciones que ejecuten los particulares en terrenos de su jurisdicción (artículos 74 y 87 de la Ley de Construcciones). De otro lado, el rehúse de competencia ahora esgrimido por el Minicipio iría contra el soporte jurídico que habría tenido para conceder el permiso objeto de impugnación y conduce a abusos.” (El resaltado no es del original) Dictamen C-025-90 del 23 de febrero de 1990.

[11] Bajo la denominación de Derecho Penal de Policía. En este sentido indica CANASI lo siguiente “... los derechos de libertad y propiedad están limitados o restringidos por prohibiciones, dentro del orden del poder de policía, y sus infracciones o desobediencias a ellas, dan lugar a las penas de policía, que se materializa por la coacción, que aún cuando no es elemento exclusivo de la policía, es al decir de Mayer la aplicación de medios de fuerza, que pertenecen a la autoridad, con el fin de asegurar la ejecución del deber que existe hacia la policía.” Op. cit. supra nota 28, p. 66 [12] NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Tecnos, segunda edición ampliada, 1994, p. 185.

[13] Cfr. 1. FALLAS CUBERO, Susana Gabriela y MOYA, Alonso Arnesto. Los principios del Derecho Administrativo Sancionador. Trabajo final de graduación para optar por el grado de licenciados en Derecho. San Pedro de Montes de Oca, Universidad de Costa Rica, 1998. 2. MONTORO PUERTO, Miguel. La infracción administrativa. Características, manifestaciones y sanción. Barcelona, Ediciones Nauta S.A., 1965.

[14] NIETO, op.cit., p. 140 [15] En este sentido ha dicho la sala constitucional: “Como también se indicó, el diseño de los procedimientos –judiciales o administrativos-, es materia reservada al legislador: “Es en virtud de la presencia de todos esos elementos del principio de legalidad, que prácticamente toda la materia procesal está reservada a la ley formal, es decir, a normas emanadas del órgano legislativo y por los procedimientos de formación de las leyes, con exclusión total de reglamentos autónomos y casi total de los propios reglamentos ejecutivos de las leyes; así como que la ley procesal debe ser suficiente para disciplinar el ejercicio de la función jurisdiccional y de la actividad de las partes ante ella, en forma tal que no queden lagunas importantes por llenar reglamentaria ni subjetivamente; y, por último, que las exigencias de la ley procesal han de tener garantizada eficacia, material y formal, al punto de que en esta materia las violaciones a la mera legalidad se convierten, por virtud del principio, automáticamente en violaciones al debido proceso, por ende de rango constitucional.” (sentencia N° 5541-97 de las 12:12 horas del 12 de setiembre).” Sentencia número 2007-02064 del 14 de febrero del 2007.

[16] Véase dictamen número C-386-2006 del 4 de octubre de 2006 y sentencias de la sala constitucional números2230-96 del 14 de mayo de 1996, 06182-99 del 6 de agosto de 1999 y 4446-2003 del 23 de mayo del 2003.

[17] Sentencia número 2006-04429 del 29 de marzo del 2006.

[18] Sentencia número 2003-4446 del 23 de mayo del 2003. En este mismo sentido véanse las sentencias 2230-96 y 06182-99.

[19] La sala constitucional ha revisado la constitucionalidad de este procedimiento con anterioridad, por ejemplo mediante la sentencia número 1582 del 31 de marzo de 1993.

[20] Sentencia de la sala número 5184-96 del 02 de octubre de 1996; 617-90 del 05 de junio de 1990 y 1993-05653 del 05 de noviembre de 1993. Cfr. Sentencia del tribunal contencioso administrativo número 303-2001 del 19 de setiembre del 2001, así como pronunciamientos de éste órgano consultivo C-122-91, C-173-95, C-274-98, OJ-080-98, OJ-077-2004 y OJ-120-2005.

[21] Dictamen número C-108-2005 del 11 de marzo de 2005