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C-020-2009 · 29/01/2009
OutcomeResultado
The PGR concludes that municipalities cannot discretionarily suspend urban developments or impose a general building‑permit moratorium; any suspension or modification of the regulatory plan must follow the procedure of Article 17 LPU, and denials must be based on the exhaustive grounds of Article 58 LPU.La PGR concluye que las municipalidades no pueden suspender discrecionalmente los desarrollos urbanísticos ni establecer una moratoria general de permisos de construcción; cualquier suspensión o modificación del plan regulador requiere seguir el procedimiento del artículo 17 LPU, y las denegatorias deben fundarse en las causales taxativas del artículo 58 LPU.
SummaryResumen
The inquiry asks whether the Municipal Council of Santa Bárbara may, by agreement, discretionarily suspend the approval of any urban development and the issuance of building permits, citing reasons of opportunity and convenience. The Attorney General’s Office concludes that municipalities lack discretionary power to set aside the Regulatory Plan or establish a general moratorium on building permits. The approved zoning binds both private parties and the local authority, safeguarding legal certainty. Modifications or suspensions of plans may only occur through the procedure set out in Article 17 of the Urban Planning Law, and permit denials must fall within the exhaustive grounds of Article 58 of that law. Furthermore, limiting permits to resident neighbors while excluding non‑resident owners would be discriminatory and unconstitutional.La consulta plantea si el Concejo Municipal de Santa Bárbara puede, por acuerdo, suspender de forma discrecional la aprobación de cualquier desarrollo urbanístico y el otorgamiento de licencias de construcción, invocando motivos de oportunidad y conveniencia. La Procuraduría determina que las municipalidades no poseen una potestad discrecional para desaplicar el Plan Regulador ni para establecer una moratoria general de permisos constructivos. La zonificación aprobada vincula tanto a los particulares como a la propia autoridad local, en resguardo de la seguridad jurídica. Solo mediante el procedimiento del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana pueden modificarse o suspenderse los planes, y las denegatorias de permisos deben ajustarse a las causales taxativas del artículo 58 de esa ley. Además, sería discriminatorio e inconstitucional limitar el otorgamiento de licencias únicamente a los vecinos residentes, excluyendo a los propietarios no vecinos.
Key excerptExtracto clave
It cannot be presumed that the mere fact that the Law grants the Local Government the power to order and establish land use includes the power to discretionarily set aside the Regulatory Plan and suspend the approval of all urban developments within its territory of responsibility. The Law grants no such power. The power held by Municipalities in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reason, the zoning established by the Regulatory Plan. The approved zoning in the Regulatory Plan binds both the inhabitants of the canton and the Local Authority itself. Legal certainty requires it thus. Municipalities lack the power to deny a building permit contrary to the land‑use plans and the technical construction standards, or to establish a general moratorium on building permits.No puede presumirse que por el solo hecho de que la Ley atribuya al Gobierno Local la potestad de ordenar y establecer el uso del suelo, esto comprenda que dicha Autoridad posea el poder suficiente para desaplicar discrecionalmente el Plan Regulador, y suspender la aprobación de todos los desarrollos urbanísticos ubicados dentro del territorio de su responsabilidad. La Ley no concede una potestad semejante. La potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada por el Plan Regulador. La zonificación aprobada en el Plan Regulador vincula tanto a los habitantes del cantón, como a la propia Autoridad Local. La seguridad jurídica lo exige de esta forma. Las Municipalidades carecen del poder para denegar un permiso de edificación, a contrapelo de los planes de ordenamiento territorial y las normas técnicas de construcción, o de establecer una moratoria general de los permisos constructivos.
Pull quotesCitas destacadas
"La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia de las Municipalidades para planificar el desarrollo urbano."
"The determination of land use is part of the Municipalities’ competence to plan urban development."
Conclusión 1
"La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia de las Municipalidades para planificar el desarrollo urbano."
Conclusión 1
"La potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada por el Plan Regulador."
"The power held by Municipalities in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reason, the zoning established by the Regulatory Plan."
Conclusión 6
"La potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada por el Plan Regulador."
Conclusión 6
"Un acuerdo municipal que pretenda impedir a los propietarios no vecinos, edificar en sus predios, devendría en una medida discriminatoria e irracional."
"A municipal agreement that seeks to prevent non‑resident owners from building on their properties would amount to a discriminatory and irrational measure."
Conclusión 16
"Un acuerdo municipal que pretenda impedir a los propietarios no vecinos, edificar en sus predios, devendría en una medida discriminatoria e irracional."
Conclusión 16
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Opinion: 020 of 29/01/2009 C-020-2009 January 29, 2009 Engineer Rolando Hidalgo Villegas Municipality of Santa Bárbara Mayor Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication OASMB 747-2008 of November 14, 2008. In this brief, a query is submitted as to whether it is legitimate for the Municipal Council, by agreement, to resolve to suspend the approval of any urban development, and consequently, to likewise defer the granting of the corresponding construction permits, with the express exception of those required by the residents of the canton.
The petitioner notes that his query seeks to have us establish whether the Municipal Council enjoys a discretionary power to suspend the approval of urban developments. This, by invoking reasons of opportunity and convenience.
As required by Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, the legal opinion of the Legal Advisory Office of the Municipality of Santa Bárbara – Official Communication DLMSB-137-2008 of November 12, 2008 – is attached.
It is important to note that in the opinion of the municipal Legal Advisory Office, this body has maintained that any municipal agreement deciding to suspend urban developments based on reasons of opportunity and convenience, and outside the scope of the Regulatory Plans (Planes Reguladores) governing the territory, is contrary to Law.
For the purpose of addressing the query posed, this Superior Consultative Body will first determine whether the Municipality has a discretionary power to prevent or suspend an urban development, and then, establish whether the discretionary possibility of the Municipality resolving not to grant construction permits is legitimate.
A primary purpose of this query is to establish whether the Municipal Council enjoys a discretionary power to suspend the approval of subdivisions (urbanizaciones). This, contrary to the Regulatory Plan (Plan Regulador) in force in the municipal territory, and by invoking reasons of opportunity and convenience.
It is important to note that the Law has defined the concept of subdivision (urbanización) as the subdivision (fraccionamiento) and development of land for urban purposes, through the opening of streets and the provision of services. (See Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).)
It is also correct to emphasize that the development of cities must respond to a process planned by the public authority. Already, the Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of November 4, 1949 – hereinafter known as LC – in its first article recognizes the Municipalities' power to order the growth of cities. Likewise, Article 15 of the Urban Planning Law (LPU) prescribes that local governments are the holders of the power to plan and control urban development, within the limits of their territory.
"GENERAL PROVISIONS Article 1.- The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, healthiness, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on the land thereof, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." (Construction Law (Ley de Construcciones)) "Regulatory Plans (Planes Reguladores) Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons exist to establish a specific controlling regime." (Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)) Consequently, the process of urban growth and planning is a public responsibility that falls primarily upon local governments. In a 1996 ruling, the Constitutional Court established that there is a public interest in the emergence, growth, and development of cities. This public interest prevents urban development from being relegated solely to the private initiative of landowners. As a consequence of the foregoing, the subdivision (fraccionamiento) of land for the purpose of creating a subdivision (urbanización) must be subject to the prior authorization of the Local Authority. This is established by Article 32 LPU, as well as Article 15 LC. It is the duty of the municipal government to guarantee, through planning and the exercise of police power, that urban development meets criteria of safety, healthiness, comfort, beauty, and environmental sustainability. The foregoing, in protection of citizens' rights. We cite ruling No. 4205-96 of 2:33 p.m. on August 20, 1996:
"X. As the doctrine points out, the 'city', as such, is a collective fact that conditions the life of its inhabitants, therefore there is no justification for entrusting the capital decisions regarding this collective fact (emergence, extension, character, density, destination, etc.) to the simple 'convenience' of a few private landowners, which are determined by or generally reflected in reasons of profit or economic utility. The regulatory authority for urban development cannot permit the depletion of soils, nor over-density in populations, the liquidation of the system of gardens and green areas, etc., without attending to the needs and demands for collective services that the urban development activity itself creates, such as streets, sewer systems, water, electricity, telephone, transportation, educational centers, green areas, etc. Situations like those indicated are what urban planning seeks to resolve, by virtue of which, the use of property emanates from a public authority." Now, according to Costa Rican Law, urban planning must be embodied in the approval and promulgation of a Regulatory Plan (Plan Regulador). In the terms of a recent ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the Regulatory Plan (Plan Regulador) allows for planning the type of development desired for a particular canton, considering the rights of citizens and the superior values that govern coexistence. To this effect, we transcribe ruling No. 6512-2008 of 3:24 p.m. on April 22, 2008.
"III.- On the Regulatory Plan (Plan Regulador). According to Article 169 of the Political Constitution, the Municipalities are responsible for the administration of local interests and services. In relation to that numeral, Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) determines that it corresponds to them to plan and control urban development within the limits of their respective territorial jurisdictions, which they must carry out through the issuance of Regulatory Plans (Planes Reguladores). These are broad planning mechanisms through which local governments decide on the best use to be given to the land, as well as the design of public services, local communication routes, housing, and urban renewal, among others. In this sense, these plans constitute municipal policy mechanisms that allow for planning the type of development desired for each canton, considering the rights and interests of its inhabitants and the constitutional values that inform all public action (see in this sense, ruling number 5097-93, at ten twenty-four hours on October fifteen, nineteen ninety-three, and ruling number 2006-10971 at eighteen hours and three minutes on July twenty-six, two thousand six)." Likewise, in another constitutional ruling, namely No. 9253-2008 of 9:48 a.m. on June 4, 2008, it was indicated in recital (considerando) X that constitutional jurisprudence has recognized the power of municipalities to establish their own territorial planning through regulatory plans (planes reguladores).
It is important to highlight that it is through the Regulatory Plan (Plan Regulador) that the different land-use zones are established – this is the so-called Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación). It falls, then, to the Regulatory Plan (Plan Regulador) to determine land use according to collective needs. In this regard, we transcribe Article 24 LPU:
"Zoning (Zonificación) Article 24.- The Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) shall divide the urban area into use zones, regulating for each one of them:
"Article 16.- In accordance with the objectives defined by the various government and State administration bodies themselves, the local Regulatory Plan (Plan Regulador) shall contain the following elements, without necessarily being limited to them: (…)
"The determination of land use forms part of the competence to plan urban development and constitutes an essential instrument for such purposes.
Now, to the extent that municipalities are competent to plan, they have competence to determine land use, as established by Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) in relation to numeral 169 of the Constitution, as has been seen. This competence finds its legal basis in the provisions of Articles 16, subsection c); 21, subsection 1); and 24 of the cited Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)." In this same line of reasoning, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), Section Three, has admitted that the power of the Local Government to plan urban development, and therefore establish land use, implies that owners are obligated to use their land for the use established in the planning. That is, once the planning is approved, owners lack the power to assign the land use they wish to give to their real property. On the contrary, the land use of properties is pre-established by the Regulatory Plan (Plan Regulador) and its Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación). In this regard, we transcribe the relevant portion of ruling No. 575-2008 at 2:20 p.m. on August 28, 2008, issued by Section Three of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo):
"V).- ON THE MERITS: For the purpose of resolving this challenge, it is necessary to recall that urban planning is an essentially local competence, as derived from the provisions of numerals 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Constitutional jurisprudence has systematically and repeatedly upheld the preponderant role of the Municipalities in approving and implementing regulatory plans (planes reguladores), in order to organize the urban development of each Canton (see, among others, rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) numbers 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93, and 5097-93).- For Urban Planning Law, land use refers to the different activities that are possible on that land or on the buildings (infrastructures or facilities) attached to it. Landowners and building owners are obligated to use them for the use established in the urban planning, as provided in the second paragraph of constitutional numeral 45, which admits the imposition of limitations for reasons of urban planning on private land ownership. Therefore, the zoning implemented in the respective regulations, as well as the rest of the complementary regulations, legally binds both the entity that issued them and private individuals, who are subject to their provisions and limitations to the extent that these integrate - provided they are reasonable - the essential content of private property law." A similar pronouncement is found in ruling No. 263-2008 at 3:20 a.m. on July 30, 2008, from Section Two of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo). The cited ruling even established that a property may have a use different from the owner's desire, according to its zoning. Likewise, it indicated that it corresponds to planning to establish developable and non-developable land:
"Local urban plans, according to Article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), carry out the planning and determination of land use, for the better distribution and protection of the environment. This means that the use of real property can be conditioned, through the delimitation of areas, according to the categorization adopted by the regulatory plan (plan regulador); a property that is within the Municipal sphere can have a use different from the owner's desire, according to its zoning. Regulatory plans (planes reguladores) determine the place where one can build, carry out commercial and industrial activities, recreation areas, based not only on criteria of opportunity and convenience, etc., but on technical and objective pronouncements approved by the community. The designation of land use is carried out through its classification, which is the category or type of soil (urban, developable, non-developable, and others) according to its basic urban destination, and the qualification, which is applied to designate the subdivision of those types of soil, through urban use (residential or industrial zones), whether in total or partial percentages according even to the population densities of a specific community. It is clear, then, that the administrative action, aimed at carrying out zoning within land use, is a power of the State, primigenially, and derivatively by direct power to the Municipalities (Article 169 of the Political Constitution, developed in Article 16 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)); this does not imply impairment or injury to property rights, as this is a relative attribution, according to urban regulations; through this administrative manifestation, guidelines can legally be established for the use of property rights, in strict relation to the needs of the community, and with vigilance over their rights and the environment, in order to achieve harmonious land planning. This classification, according to Article 24 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), must be carried out through a regulation of a normative nature, which must contain: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and coverage of the lot by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of advertising signs or announcements; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community." That is, regarding urban property, it corresponds to the Regulatory Plan (Plan Regulador) to establish the final contour of the property right. Such that the right to build (ius edificandi) and to carry out urban subdivision (fraccionamiento urbano) can only be exercised in the form and at the time the Regulatory Plan (Plan Regulador) provides. Ergo, as relevant for the purposes of this query, the development of a subdivision (urbanización) can only be carried out where the land use, provided for in the zoning, permits it. In this sense, we transcribe what was stated in Recital (Considerando) V of ruling No. 576-2008 at 2:30 a.m. on August 23, 2008:
"The limitations on property introduced by regulatory plans (planes reguladores) arise from a conception of property as a duty to the community. Public regulatory intervention in property seeks to ensure that it serves to achieve social goals, which is inherent to the Social State of Law and is guaranteed by constitutional numeral 45. Land regulatory plans (planes reguladores del suelo) establish the final contour of the property right; by reason of this, the right to build (ius edificandi) and urban subdivision (fraccionamiento urbano) can only occur in the manner that those normative bodies permit – a statutory conception of urban property." It should be emphasized that this has been the thesis sustained by this Superior Consultative Body in its opinions: C-241-2004 of August 19, 2004, C-113-2005 of March 18, 2005, C-313-2005 of August 30, 2005.
As has been admitted in the ruling just transcribed, the thesis presented corresponds to a statutory conception of urban property. According to the Doctrine, this statutory conception implies that the "... urban planning powers of the property right shall always be exercised within the limits and with the fulfillment of the duties established in the laws, or by virtue of them, by the planning according to the urban classification of the properties." (DIEZ LEMA, JOSE MANUEL. NUEVO DERECHO DEL SUELO. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 61) Consequently, the power to develop a property can only be exercised on the condition that the zoning established by the Regulatory Plan (Plan Regulador) so permits, and of course, in compliance with all the requirements set forth in the Law, regulations, and the Regulatory Plan (Plan Regulador).
This is the proper meaning of Article 33 LPU, which prescribes that urban developments may not be carried out without the prior approval (visado) of the respective municipal office, an act by which the Municipality must verify that the urban subdivision (fraccionamiento urbano) complies with all legal requirements and conforms to the zoning. (On the approval (visado) of subdivision plans (planos de urbanizaciones), see opinion C-279-2007 of August 21, 2007.)
"Article 33.- For any subdivision (fraccionamiento) of land or real estate located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be essential to have previously approved (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating the situation and area of the resulting portions, and furthermore, that the authorizing notary or public official certifies, in the act of issuing or granting the respective document, that the division coincides with that expressed in said plan.
Subdivisions (fraccionamientos) made by private document, just as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack notarial or municipal certification regarding the pre-existence of the approved (visado) plan." Notwithstanding all the foregoing, it cannot be presumed that simply because the Law attributes to the Local Government the power to order and establish land use, this includes said Authority possessing sufficient power to discretionally disapply the Regulatory Plan (Plan Regulador) and suspend the approval of all urban developments located within the territory under its responsibility. The Law does not grant such a power.
On the contrary, there exists jurisprudence from the Administrative Litigation Court (Tribunal de lo Contencioso Administrativo) establishing that once a Regulatory Plan (Plan Regulador) has been issued, the zoning approved therein is mandatory even for the Administrative Authority that approved it. In this regard, ruling No. 128-2008 at 10:30 a.m. on March 7, 2008, issued by the Administrative Litigation and Civil Treasury Court (Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), Section III, should be cited:
"(…) urban planning is an essentially local competence, as derived from the provisions of numerals 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), number 4240 of November 15, nineteen sixty-eight, and its amendments.- Our jurisprudence is consistent with this assertion, and recognizes the preponderant role of the Municipalities in approving and implementing regulatory plans (planes reguladores), in order to organize the urban development of each Canton (see, among all, rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) numbers 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93, and 5097-93).- Therefore, the zoning implemented in the respective regulations legally binds both the entity that issued them and private individuals, who are subject to their provisions and limitations to the extent that these integrate - provided they are reasonable - the essential content of private property law. (…)" (In the identical sense, ruling No. 500-2008 at 11:30 a.m. on July 31, 2008, and No. 575-2008 at 2:20 p.m. on August 28, 2008, both issued by Section Three of the Administrative Litigation and Civil Treasury Court (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).)
In the same line of thought, opinion C-093-2004 of March 19, 2004, from this Attorney General's Office can be consulted.
Indeed, the power that Municipalities possess in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reasons, the zoning implemented by the Regulatory Plan (Plan Regulador). As established by the cited judicial and administrative doctrine, the zoning approved in the Regulatory Plan (Plan Regulador) binds both the inhabitants of the canton and the Local Authority itself. Legal certainty demands this, because otherwise, Municipalities would be granted a power to arbitrarily limit the enjoyment of the property right of the owners holding properties located in the canton.
It is even worth noting that a principle of prohibition of arbitrariness governs this matter, according to which any limitations that might be imposed on private property for urban planning reasons must necessarily derive from the Law or from the Regulatory Plan (Plan Regulador) itself, which must respond to the satisfaction of the general interest. On this point, it is relevant to transcribe the pertinent part of ruling No. 263-2008 at 3:20 a.m. on July 30, 2008:
"Urban Planning Law (Derecho Urbanístico) starts from a premise that elevates to a general principle of Law the equitable distribution of benefits and burdens, that is, the principle of equality. For this due distribution to exist, correct use must be made of the planning power by the competent authorities in the matter (discretionary exercise). Certainly, planning is a manifestation of administrative will, and arises precisely as a new instrument to make possible the exercise of the shaping functions of the State. With planning, the true content of the property right can be determined. In Costa Rica, there is planning at the national, regional, and local levels. Regarding the national level, it can be noted that it is indicative in nature, meaning it is mandatory for the government bodies themselves and indicative for the targeted private individuals. 'In Costa Rica, national and regional planning is the exclusive attribution of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) and the Planning Office (Oficina de Planificación), and at the local scale, of the Municipalities.' (Calvo Murillo, Virgilio, Derecho de Propiedad, Derecho Urbanístico, in La Propiedad, San José, 2001 Editorial Juricentro). It must be clear that this administrative action is subject to legality control (49 Constitutional), as it implicitly carries, at the time of its execution, the exercise of activities related to land use (regulation of the land market), so that its vocation is congruent with public utility and the social function derived from environmental, urban planning, and historical heritage protection regulations. The Administration's action in this matter cannot be unlimited or arbitrary; its basis is the satisfaction of the general interest; therefore, its actions cannot be a channel for arbitrariness and illegality. This means that the Judge, when reviewing urban planning action, must observe and link the action of the different administrations involved in the process, in direct relation to the urban plan, in order to verify that the planning decision is coherent with public needs, precisely because of the interference that regulatory plans (planes reguladores) have over property rights and free enterprise." (The emphasis is ours.)
It is not superfluous to point out, however, that in no way does the principle of legal certainty prevent the Town Councils (Ayuntamientos) from modifying the land use provided for in a Regulatory Plan (Plan Regulador). Nor does the foregoing mean that the Municipality cannot in any way suspend the application of a Regulatory Plan (Plan Regulador). On the contrary, the Law provides for the possibility that municipalities may modify or suspend the Regulatory Plan (Plan Regulador), but within the framework of Legality and with respect for due process. However, we must understand that this power cannot be exercised outside the prescribed legal channel.
Article 17 LPU establishes the procedure that must be followed to implement a Regulatory Plan (Plan Regulador). This procedure includes the call for a public hearing, the approval of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo), the requirement of an absolute majority vote for its approval, and the publication in the official gazette of the approved Regulatory Plan (Plan Regulador).
Similarly, the last paragraph of Article 17 LPU expressly establishes the power of the Municipalities to modify the provisions of the Regulatory Plan (Plan Regulador). It even establishes the possibility of suspending, totally or partially, the Regulatory Plan (Plan Regulador) or any of its regulations. However, it must be noted and emphasized that the Law is clear in prescribing that for both the modification and the suspension of the Regulatory Plan (Plan Regulador), the same procedure provided for its approval must be followed. We transcribe Article 17 LPU:
"Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan (plan regulador) or any of its parts, the municipality intending it must:
Likewise, the foregoing requirements shall be observed when it concerns modifying, suspending, or derogating, totally or partially, the referenced plan or any of its regulations." Therefore, in order to suspend the Regulatory Plan, or the application of the Zoning Regulation, the Municipality must follow due process. Departing from the rule established in Article 17 LPU implies an arbitrary act and, therefore, an illegitimate one.
Of course, it is pertinent to note that the Municipality's faculty to modify or suspend the Regulatory Plan is not only constrained by the obligation to respect the due process contemplated in Article 17 LPU, but also by the principle of prohibition of arbitrariness. Such that the modification or suspension of the Regulatory Plan or the Zoning Regulation must respond to objective and scientific criteria that protect the public interest. On this point, we transcribe what is established in opinion C-243-2008 of July 15, 2008:
"But the Municipalities must ensure that modifications to the regulatory plans are made in accordance with objective or scientific criteria of the territorial reality and not based on arbitrary or empirical reasoning, or to disguise anomalous situations as legal. To this effect, take into account what is prescribed in Articles 15 and 16 of the General Public Administration Law regarding administrative discretion:
"Article 15.- 1. Discretion may even occur due to the absence of law in the specific case, but it will be subject in all cases to the limits imposed by the legal system expressly or implicitly, to ensure that its exercise is efficient and reasonable. (...)
Article 16.- 1. In no case may acts contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience be issued. (...)
If not done this way, what we would have is a regulatory plan that, far from planning local development and ensuring the well-being of the population, would become a dangerous weapon to justify urban disorder and the eventual consolidation over time of anti-juridical conduct; losing the primary objectives sought by the Urban Planning Law, with the possible detrimental consequences from a social, environmental, and economic point of view that this would entail." Ultimately, it is notorious that municipalities lack the power to suspend, at any time and for any reason, the approved Regulatory Plan, or the Zoning Regulation. This is without detriment to affirming that the Law does attribute to the Municipality the power to suspend the application of the Regulatory Plan, or its Zoning Regulation, but with strict adherence to the procedure established in Article 17 LPU, and with respect for the principle of prohibition of arbitrariness.
Having said that, it is pertinent to make a special mention in relation to those Municipalities located in the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM), which have not approved their respective Regulatory Plan. This is the case of the consulting Municipality.
In a previous opinion – C-327-2001 of November 28, 2001 – addressed to the consulting local corporation, it was established that, pursuant to Transitory Provision II LPU, in the case of Municipal Governments included within the GAM, they are subject to the Regulatory Plan of the Greater Metropolitan Area, approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. This, insofar as said Municipalities do not approve and put into effect their own Regulatory Plans. We transcribe Transitory Provision II of interest:
"Transitory Provision II.- The Institute shall issue the development standards relating to the matters referred to in Article 21 of this law. It may also, prepare the regulatory plans and delimit the urban districts and other areas subject to urban control, insofar as the municipalities have not promulgated in the respective matter, or part thereof, their own local provisions in accordance with this law. The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in the part thereof that the standards indicate, as from their publication in the Official Gazette." The point is of great importance. A correct understanding of the norm leads us to the following conclusion. The omission of a Municipality in the exercise of its urban planning powers implies the subsidiary application of the Regulatory Plan of the Greater Metropolitan Area, approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
This affects the Municipality's powers to suspend the implementation of the Regulatory Plan. According to the norm, the only way in which a Local Government located in the GAM can disapply the Regulatory Plan of the GAM is by approving its respective Local Regulatory Plan. This leads to the understanding that a Municipality that has not approved its Regulatory Plan lacks the legal power to suspend the application of the Regulatory Plan of the GAM. This power of suspension is thus reserved for those situations in which a Regulatory Plan approved and put into effect by the local Municipality exists.
Finally, it is necessary to draw attention to the fact that, despite the foregoing, the Law provides for grounds under which the Local Administration is authorized to deny a permit to develop land. Numeral 38 LPU, at the time, reads:
"Article 38.- No permit shall be granted to develop land: a) When the project does not satisfy the minimum regulatory standards, or the interested parties have not completed the pertinent procedures, among which is the indispensable approval of the plans by the Dirección de Urbanismo and the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado; b) Because the cost of the urban development works (obras de habilitación urbana) for the property is not guaranteed, or the formal transfer to the municipality of the area reserved for public use has not been made or guaranteed, nor, failing that, the equivalent value paid in money; and c) While the development of the area located outside the zoned limit is considered premature because it lacks public facilities and services or due to the high cost of such facilities and services, because of its distance from other inhabited areas, or due to any other deficiency determining adverse conditions to public safety and public health. Urban development projects located inside or outside the zoned area that have aqueduct, sanitary sewer, and electricity services distant from their boundaries, must be accepted for analysis by the Municipality and the Dirección de Urbanismo, if the developer commits to financing the works executed outside their property, to offer all the necessary services. In this case, all future urban development projects that intend to use the services mentioned in the previous paragraph within a period of five years, counted from the completion of those constructions, shall pay the developer an amount for each housing unit contained in the new project. The amount to be paid shall be determined by the institution responsible for the corresponding service and shall be covered upon making the physical connection of each housing unit." Our administrative jurisprudence has already pronounced itself in relation to this Article 38 LPU. For its clarity, we transcribe the relevant parts of opinion C-218-2008 of June 25, 2008:
"From the foregoing article, it is clear that the legislator's intention with said norm is to establish in which cases the permits to develop land will not be granted - by the competent authorities. This norm establishes three general conditions that empower the rejection of a requested permit: a) firstly, against those projects that have not completed the procedures and requirements provided in the legal system; b) secondly, for those projects where the cost of the urban development works has not been guaranteed or the formal transfer to the municipality of a zone reserved for public use has not been made; c) and thirdly, permits will not be granted for projects where the area to be developed lacks public facilities and services. It is in this last case that the consultation made by the auditor of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is framed, insofar as said institution acts as the governing body in matters of sewer and aqueduct services as provided by its constitutive law. It is thus clear from the article under commentary that the general rule is that any new permit application submitted for an area that does not have public facilities and services, whether due to high cost, distance, or any other reason, must be rejected." It remains, then, to determine whether the Local Authority can discretionally deny a building or construction permit.
According to numeral 74 LC, every construction, permanent or provisional, carried out in Costa Rican population centers, requires the respective municipal license.
"Article 74.- Licenses. Every work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality." As has been explained in ruling 576-2008 of the Third Section of the Contencioso-Administrative Court – already reviewed in this opinion – according to Article 74 LC and Articles 55 et seq. LPU, the Right to Build in the city can only be exercised in the form and manner provided by the Regulatory Plans, the Law, and the Construction Regulation.
In this way, we can affirm that in modern Urban Development Law the "...so-called statutory conception (of property) has been explained as a dissociation of the right of property and the ius edificandi, by virtue of which the faculty to build would not be an immediate emanation of property, but a creation of urban development plans in accordance with land legislation." (DIAZ LEMA. Nuevo Derecho del suelo. Marcial Pons. Madrid. 2008, p.61) Particularly, attention must be drawn to the fact that in our Positive Law, it is expressly established that carrying out construction works against what is provided in the Law, the regulations, and the municipal permit is illegitimate. In this regard, we cite Article 57 LPU:
"Article 57.- It is prohibited to carry out construction works against what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit." Likewise, the norms of Positive Law prescribe that constructive works are not only subject to the territorial planning approved by the respective Municipality. Additionally, Article 56 LPU establishes that in order to be authorized, constructions must respect the constructive standards relating to the safety, public health, and ornamentation of the constructions.
Having said that, the fact that the right to build is subject to administrative authorization by the Local Government does not lead to affirming that this administrative power can be exercised discretionarily.
Indeed, the Municipality has the power to authorize constructions carried out in its territory. This faculty constitutes a preventive control through which the local authority verifies the conformity of the authorization application with the urban planning regulations. On this point, we transcribe what is established in opinion C-390-2007 of November 6, 2007:
"Now then, municipal entities have the faculty to issue or deny building authorizations or construction permits, with which they may determine the compatibility of the construction intended by an individual with the public urban-environmental interest embodied in the territorial planning instruments. Regarding these permits, the doctrine states: 'Its purpose is to control that the act intended to be exercised is in accordance with the applicable urban planning, that is, it consists of a control of legality, of respect by said act for the limits set... by that planning.' [26] Thus, every work must have the corresponding construction permit from the local government, as expressly provided by Articles 74 of Law Number 833 (of November 2, 1949, and its reforms) and I.3 of the construction regulation [27]: 'Article 74.- Licenses. Every work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality.' (Highlighting is not from the original) 'I.3.- Construction permit: That which is granted by the municipalities (and other competent bodies: Ministerio de Salud, INVU) for the execution of works, whether permanent or provisional. Generally, the permit is recorded on a plan, which is called an `approved plan`.'" Reiterating what has been stated in the administrative jurisprudence related to this figure, the permit or construction license is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the dominical ius aedificandi, by verifying its conformity with the environmental-urbanistic legal system, such that its granting removes the legal obstacles to convert it into a lawful exercise of said right, and consequently, enables the performance of construction works in a specific locality [28]. It is, moreover, an administrative license of a real or objective nature, because what matters are the characteristics and circumstances of the object and the activity being developed, not the subject holder. Likewise, the procedure for its issuance must be initiated upon party request, and during it, the payment of the corresponding fee must be accredited. Its main objective is to control - from the local perspective and in advance - compliance with the legal requirements in construction matters, thereby seeking adequate urban planning, the orderly development of the community, and the harmonization, in urban development matters, of the general or common interest with the private interest. Hence, attempting to exercise the pre-existing right without having the due building license (or against it), motivates the imposition of administrative sanctions on the offender. This is by virtue of the general prohibition contained in numeral 57 of the Urban Planning Law (Number 4240 of November 15, 1968), which prescribes: 'Article 57.- It is prohibited to carry out construction works against what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit' [29]." That is to say, Municipalities lack the power to deny a building permit, against the territorial planning plans and the technical construction standards, or to establish a general moratorium on construction permits. In any case, it should be noted that the grounds under which a Municipality may deny a construction permit are provided in Article 58 LPU, which reads:
"Article 58.- The municipalities shall not permit construction works: 1) When they do not conform for reasons of use, location, setbacks, coverage, and other zoning conditions; 2) If the site for construction originated from a subdivision (fraccionamiento) made without the approval of the law; 3) Whenever the interested party attempts to use properties without development requirements or lacking adequate access to the public road; 4) To prevent building more than one dwelling on a lot with area or dimensions equivalent to or smaller than the established minimums; 5) As long as it is prohibited by some limitation imposed for public use reservation or a formal declaration of uninhabitability of the area, motivated by urban renewal or protection against floods, landslides, and other evident hazards; and 6) In other cases indicated in the regulation, based on applicable laws and for the better protection of community interests. Regarding what corresponds to subsection 2), the presentation of the approved plan may be dispensed with, if the property certification proves that the segregation occurred prior to the validity of this law. Before applying any declaration of uninhabitability of an area, as contemplated in subsection 5), the formalities required by Article 17 must be fulfilled." Ultimately, then, the conclusion is that the Municipality cannot establish a general moratorium on the granting of construction permits. Article 58 LPU establishes the legitimate causes that would justify the denial of a construction permit.
Nevertheless, it is pertinent to refer to a final point, which consists of determining whether Municipalities have the power to suspend the granting of construction permits, as a measure that exclusively affects persons who are not resident neighbors (vecinos) of the canton, but merely owners of properties located within its territorial circumscription.
The answer to this question, however, is necessarily negative. In the opinion of this Superior Consultative Body, differentiating between the resident neighbors of the canton and mere owners constitutes a discriminatory and arbitrary measure.
Certainly, Article 1 of the Municipal Code establishes that Municipalities are constituted by the ensemble of resident neighbors of the canton. This legal body, in harmony with Article 169 of the Constitution, recognizes the right of the resident neighbors of the canton to administer and promote local interests through the Local Government. This grants the neighbors political rights in relation to the municipal government. (Regarding the legal-political relevance of neighbor relations, see SALAZAR BENITEZ, OCTAVIO. El sistema de gobierno municipal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2007. P. 22) However, in no way can it be affirmed that, for the sake of attempting to benefit the local interest, the rights of those persons who, without being neighbors of the locality, possess legitimate legal interests in the canton can be disregarded.
Thus, a municipal agreement that attempts to prevent non-neighbor owners from building on their properties would become a discriminatory and irrational measure that would affect a legitimate interest that the owners of properties in the canton possess as owners. Therefore, such a measure is prohibited in our Legal System for being contrary to Article 33 of the Constitution, which enshrines the right to equality and non-discrimination.
CONCLUSIONS:
For the reasons set forth, this Superior Consultative Body concludes:
1. The determination of land use is part of the competence of Municipalities to plan urban development.
2. The power of the Local Government to plan urban development, and therefore to establish land use, implies that owners are obligated to use it for the use established in the planning. That is, once the planning is approved, owners lack the faculty to assign the land use they wish to give to their real estate property.
3. In matters of urban property, it is the role of the Regulatory Plan to establish the final contour of the property right. Such that the right of construction and urban subdivision (fraccionamiento) can only be exercised in the form and at the time the Regulatory Plan provides.
4. The faculty to develop a property can only be exercised on the condition that the zoning established by the Regulatory Plan so permits, and of course, complying with all the requirements provided in the Law, regulations, and the Regulatory Plan.
5. It cannot be presumed that, by the mere fact that the Law attributes to the Local Government the power to order and establish land use, this includes that said Authority possesses sufficient power to discretionally disapply the Regulatory Plan and suspend the approval of all urban developments located within the territory of its responsibility. The Law does not grant such a power.
6. The power that Municipalities possess in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reasons, the zoning implemented by the Regulatory Plan. The zoning approved in the Regulatory Plan binds both the inhabitants of the canton and the Local Authority itself. Legal certainty demands it in this way.
7. Notwithstanding the foregoing, the Municipal Councils can modify the land use provided in a Regulatory Plan. The Municipality can also suspend, within the legal framework, the application of a Regulatory Plan. Indeed, the Law provides for the possibility that municipalities modify or suspend the Regulatory Plan, but within the framework of Legality and with respect for due process. We must understand that this power cannot be exercised outside the legal channel provided in Article 17 LPU.
8. Pursuant to Transitory Provision II LPU, in the case of Municipal Governments included within the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM), they are subject to the Regulatory Plan of the Greater Metropolitan Area (GAM), approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. This, insofar as said Municipalities do not approve and put into effect their own Regulatory Plans.
9. The only way in which a Local Government located in the GAM can disapply the Regulatory Plan of the GAM is by approving its respective Local Regulatory Plan. This leads to the understanding that a Municipality that has not approved its Regulatory Plan lacks the legal power to suspend the application of the Regulatory Plan of the GAM. This power of suspension is thus reserved for those situations in which a Regulatory Plan approved and put into effect by the local Municipality exists.
10. However, the Law in numeral 38 LPU provides for grounds under which the Local Administration is authorized to deny a permit to develop land.
11. According to numeral 74 LC, every construction, permanent or provisional, carried out in Costa Rican population centers, requires the respective municipal license.
12. According to Article 74 LC and Articles 55 et seq. LPU, the Right to Build in the city can only be exercised in the form and manner provided by the Regulatory Plans, the Law, and the Construction Regulation.
13. The fact that the right to build is subject to administrative authorization by the Local Government does not lead to affirming that this administrative power can be exercised discretionarily.
14. The Municipality has the power to authorize constructions carried out in its territory. This faculty constitutes a preventive control through which the local authority verifies the conformity of the authorization application with the urban planning regulations.
15. Municipalities lack the power to deny a building permit, against the territorial planning plans and the technical construction standards, or to establish a general moratorium on construction permits. In any case, it should be noted that the grounds under which a Municipality may deny a construction permit are provided in Article 58 LPU.
16. A municipal agreement that attempts to prevent non-neighbor owners from building on their properties would become a discriminatory and irrational measure that would affect a legitimate interest that the owners of properties in the canton possess as owners. Therefore, such a measure is prohibited in our Legal System for being contrary to Article 33 of the Constitution, which enshrines the right to equality and non-discrimination.
Jorge Andrés Oviedo Alvarez Deputy Attorney General.
Dictamen : 020 del 29/01/2009 C-020-2009 29 de enero de 2009 Ingeniero Rolando Hidalgo Villegas Municipalidad de Santa Bárbara Alcalde Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio OASMB 747-2008 del 14 de noviembre de 2008. En este memorial, se somete a consulta si resulta legítimo que el Concejo Municipal, mediante acuerdo, resuelva poner en suspenso la aprobación de cualquier desarrollo urbanístico, y en consecuencia, diferir igualmente el otorgamiento de las correspondientes licencias de construcción, salvedad expresa de aquellas que requieran los vecinos del cantón.
El consultante acota que su consulta pretende que establezcamos si el Concejo Municipal disfruta de una potestad discrecional para suspender la aprobación de desarrollos urbanísticos. Esto mediante la invocación de motivos de oportunidad y conveniencia.
Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el criterio jurídico de la Asesoría Legal de la Municipalidad de Santa Bárbara – Oficio DLMSB-137-2008 del 12 de noviembre de 2008-.
Importa destacar que en el criterio de la Asesoría Legal municipal, este órgano ha sostenido que resulta contrario a Derecho cualquier acuerdo municipal, que decida suspender los desarrollos urbanísticos con fundamento en motivos de oportunidad y conveniencia, y al margen de los Planes Reguladores que rijan en el territorio.
Con el propósito de evacuar la consulta formulada, este Órgano Superior Consultivo determinará en primer lugar, si existe una potestad discrecional de la Municipalidad para impedir o suspender un desarrollo urbanístico, y luego, establecerá si resulta legítima la posibilidad discrecional de que la Municipalidad resuelva no otorgar permisos de construcción.
Un propósito principal de esta consulta es que se establezca si el Concejo Municipal disfruta de una potestad discrecional para suspender la aprobación de urbanizaciones. Esto a contrapelo del Plan Regulador vigente en el territorio municipal, y mediante la invocación de motivos de oportunidad y conveniencia.
Importa destacar que la Ley ha definido el concepto de urbanización como el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la apertura de calles y la provisión de servicios. (Ver artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana.)
También, es acertado subrayar que el desarrollo de las urbes debe responder a un proceso planificado por la autoridad pública. Ya la Ley de Construcciones N.° 833 de 4 de noviembre de 1949 – en adelante conocida como LC-, en su artículo primero reconoce a las Municipalidades la potestad de ordenar el crecimiento de las ciudades. Igualmente, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana (LPU), prescribe que los gobiernos locales son titulares, de la potestad para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio.
“DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.” (Ley de Construcciones) “Planes Reguladores Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.” (Ley de Planificación Urbana) En consecuencia, el proceso de crecimiento y ordenación urbana, es una responsabilidad pública que incumbe primordialmente a los gobiernos locales. En una sentencia de 1996, el Tribunal Constitucional estableció que existe un interés público en el surgimiento, crecimiento y desarrollo de las ciudades. Este interés público impide que pueda relegarse el desarrollo urbanístico a la sola iniciativa privada de los propietarios del suelo. Consecuencia de lo anterior, el fraccionamiento de un terreno con fines de crear una urbanización debe estar sujeto a la previa autorización de la Autoridad Local. Así lo establecen el artículo 32 LPU, lo mismo que el artículo 15 LC. Es deber del gobierno municipal garantizar, mediante el planeamiento, y el ejercicio de la potestad de policía, que el desarrollo urbanístico atienda a criterios de seguridad, salubridad, comodidad, belleza, y sostenibilidad ambiental. Lo anterior, en resguardo de los derechos de los ciudadanos. Citamos la sentencia N:° 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996:
“X. Como lo señala la doctrina, la "ciudad", como tal, es un hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple "conveniencia" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.” Ahora bien, conforme el Derecho Costarricense, la ordenación urbana debe plasmarse en la aprobación y promulgación de un Plan Regulador. En los términos de una reciente sentencia de la Sala Constitucional, el Plan Regulador permite planificar el tipo de desarrollo que se desea para un cantón en lo particular, en atención a los derechos de los ciudadanos y los valores superiores que rigen la convivencia. Al efecto, transcribimos la sentencia N.°6512-2008 de las 15:24 horas del 22 de abril de 2008 “III.- Sobre el Plan Regulador. De acuerdo con el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde la administración de los intereses y servicios locales. En relación con ese numeral, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, determina que corresponde a éstas planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus respectivos ámbitos territoriales, lo cual deben llevar a cabo a través del dictado de Planes Reguladores. Éstos se tratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos, vías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos planes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo que se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia número 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de julio del dos mil seis).” Igualmente, en otra sentencia constitucional, a saber la N.° 9253-2008 de las 9:48 horas del 4 de junio de 2008, se indicó en el considerando X, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad de las municipalidades para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores.
Es importante destacar que es, por medio del Plan Regulador, que se establecen las diferentes zonas de uso del suelo– este es el denominado Reglamento de Zonificación -. Corresponde, pues, al Plan Regulador determinar el uso del suelo conforme las necesidades colectivas. Al respecto, transcribimos el artículo 24 LPU:
“Zonificación Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:
“Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan Regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:(…)
“La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia para planificar el desarrollo urbano y constituye un instrumento esencial para tales fines.
Ahora bien, en la medida en que las municipalidades son competentes para planificar, tienen competencia para determinar el uso del suelo, según lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana en relación con el numeral 169 de la Constitución, tal y como se ha visto. Esta competencia encuentra su asidero legal en lo que establecen los artículos 16, inciso c); 21, inciso 1); y 24 de la citada Ley de Planificación Urbana.” En este mismo orden de ideas, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, ha admitido que la potestad del Gobierno Local para planificar el desarrollo urbano, y por tanto establecer el uso del suelo, implica que los propietarios se encuentran en la obligación de destinarlos al uso establecido en el planeamiento. Es decir, que aprobada la planificación, los propietarios carecen de la facultad para asignar el uso del suelo que quieran darle a su propiedad inmobiliaria. Al contrario, el uso del suelo de las propiedades se encuentra preestablecido por el Plan Regulador y su Reglamento de Zonificación. Al respecto, transcribimos en lo conducente la sentencia N.° 575-2008 a las 14:20 minutos del 28 de agosto de 2008 dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo:
“V).- SOBRE EL FONDO: A los efectos de resolver la presente impugnación, es menester recordar que la planificación urbana es una competencia esencialmente local, según se desprende de lo dispuesto en los numerales 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana. La jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera sistemática y reiterada, el papel preponderante de las Municipalidades para aprobar y poner en marcha planes reguladores, con el fin de ordenar el desarrollo urbano de cada Cantón (véanse, por todas, las sentencias de la Sala Constitucional números 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93 y 5097-93).- Para el Derecho Urbanístico el uso del suelo está referido a las distintas actividades que son posibles sobre ese suelo o sobre las edificaciones (infraestructuras o instalaciones) que estén adheridas al mismo. Los propietarios de los suelos y de las edificaciones están obligados a destinarlos al uso establecido en el planeamiento urbano, tal y como lo ha previsto el párrafo segundo del numeral 45 constitucional, que admite la imposición de limitaciones por razón de urbanismo a la propiedad privada del suelo. Por eso, la zonificación implantada en los reglamentos respectivos, lo mismo que el resto de normativa complementaria, vinculan jurídicamente, tanto a la entidad que los emitió, como a los particulares, quienes están sujetos a sus disposiciones y limitaciones en la medida en que éstas integran -siempre que resulten razonables-, el contenido esencial del derecho de propiedad privada.” Un pronunciamiento similar se encuentra en la sentencia N.° 263-2008 de las 3:20 horas del 30 de julio de 2008 de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo. En la resolución de cita, incluso se estableció que un predio puede tener un uso diferente al deseo del propietario, según su zonificación. Asimismo, se indicó que corresponde a la planificación establecer el suelo urbanizable y no urbanizable:
“Los planes urbanísticos locales, conforme al artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, realizan la ordenación y determinación del uso del suelo, para la mejor distribución y protección del medio ambiente. Esto quiere decir que se puede condicionar el uso de la propiedad inmobiliaria, por medio de la delimitación de áreas, según la categorización adoptada por el plan regulador, una propiedad que está dentro del orbe Municipal puede tener un uso diferente al deseo del propietario, según su zonificación. Los planes reguladores determinan, el lugar donde se puede construir, realizar actividades de comercio, industria, áreas de recreo, basándose no sólo en criterios de oportunidad y conveniencia, etc , sino en pronunciamientos técnicos y objetivos aprobados por la comunidad. La denominación del uso del suelo, se realiza por medio de su clasificación que es la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, no urbanizable y otros) según sea su destino urbanístico básico y la calificación, que se aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo, por medio del aprovechamiento urbanísticos (zonas residenciales o industriales), sea en porcentajes totales o parciales de acuerdo incluso a las densidades de población de una determinada comunidad. Es claro entonces, que la actuación administrativa, tendiente a realizar la zonificación dentro del uso del suelo, es una potestad del Estado, primigeniamente , y derivadamente por potestad directa a las Municipales (articulo 169 de la Constitución política, desarrollado en el 16 de la ley de Planificación Urbana), esto no implica menoscabo o lesiones al derecho de propiedad, al ser esta una atribución relativa, conforme a la normativa urbana, por medio de esta manifestación administrativa legalmente pueden establecer lineamientos para el aprovechamiento del derecho de propiedad, en estricta relación con las necesidades de la comunidad, y con vigilancia de sus derechos y el medio ambiente, a fin de realizar una ordenación armónica del suelo. Esta clasificación según el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, se debe realizar por medio de un reglamento con naturaleza normativa, que debe contener: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local” Es decir, que en materia de propiedad urbana, corresponde al Plan Regulador establecer el contorno final del derecho de propiedad. De tal suerte que el derecho de edificación y del fraccionamiento urbano, solamente pueden ejercerse en la forma y momento en que el Plan Regulador lo disponga. Ergo, en lo que interesa destacar para efectos de la consulta, el desarrollo de una urbanización solamente puede realizarse allí donde el uso del suelo, previsto en la zonificación, lo permita. En este sentido, transcribimos lo dicho en el Considerando V de la sentencia N.° 576-2008 de las 2:30 horas del 23 de agosto de 2008:
“Las limitaciones a la propiedad introducidas por los planes reguladores surgen de una concepción de propiedad como deber con la colectividad. La intervención pública regulatoria de la propiedad busca garantizar que ésta sirva para alcanzar metas sociales, lo que es consustancial con el Estado Social de Derecho y se encuentra garantizado por el numeral 45 constitucional. Los planes reguladores del suelo establecen el contorno final del derecho de propiedad, en razón de ello, el ius edificandi y el fraccionamiento urbano solo se pueden producir en la forma en que esos cuerpos normativos lo permitan –concepción estatutaria de la propiedad urbanística-.” Cabe subrayar que ésta ha sido la tesis sostenida por este Órgano Superior Consultivo en sus dictámenes: C-241-2004 del 19 de agosto de 2004, C-113-2005 del 18 de marzo de 2005, C-313-2005 del 30 de agosto de 2005.
Tal y como se ha admitido en la sentencia recién transcrita, la tesis expuesta corresponde a una concepción estatutaria de la propiedad urbanística. De acuerdo con la Doctrina, esta concepción estatutaria implica que las “…facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes, o en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios”. (DIEZ LEMA, JOSE MANUEL. NUEVO DERECHO DEL SUELO. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 61) Por consiguiente, la facultad de urbanizar un predio, solamente puede ejercerse a condición de que la zonificación establecida por el Plan Regulador así lo permita, y por supuesto, cumpliendo todos los requisitos previstos en la Ley, reglamentos y en el Plan Regulador.
Este es el sentido propio del artículo 33 LPU, el cual prescribe que no podrán realizarse desarrollos urbanísticos sin el visado previo de la oficina municipal respectiva, acto por el cual la Municipalidad debe constatar que el fraccionamiento urbano cumple con todos los requerimientos de Derecho, y que se ajusta a la zonificación. (Sobre el visado de los planos de urbanizaciones, ver el dictamen C-279-2007 del 21 de agosto de 2007) “Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.
Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.” No obstante todo lo anterior, no puede presumirse que por el solo hecho de que la Ley atribuya al Gobierno Local la potestad de ordenar y establecer el uso del suelo, esto comprenda que dicha Autoridad posea el poder suficiente para desaplicar discrecionalmente el Plan Regulador, y suspender la aprobación de todos los desarrollos urbanísticos ubicados dentro del territorio de su responsabilidad. La Ley no concede una potestad semejante.
Por el contrario, existe jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que establece que una vez dictado el Plan Regulador, la zonificación aprobada dentro del mismo, resulta de obligado acatamiento incluso para la Autoridad Administrativa que la aprobare. Al respecto, cabe citar la sentencia N.° 128-2008 de las 10:30 horas del 7 de marzo de 2008, dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección III:
“(…)la planificación urbana es una competencia esencialmente local, según se desprende de lo dispuesto en los numerales 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho y sus reformas.- Nuestra jurisprudencia es conteste con esa afirmación, y reconoce el papel preponderante de las Municipalidades para aprobar y poner en marcha planes reguladores, con el fin de ordenar el desarrollo urbano de cada Cantón (véanse, por todas, las sentencias de la Sala Constitucional números 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93 y 5097-93).- Por eso, la zonificación implantada en los reglamentos respectivos, vincula jurídicamente, tanto a la entidad que los emitió, como a los particulares, quienes están sujetos a sus disposiciones y limitaciones en la medida en que éstas integran - siempre que resulten razonables-, el contenido esencial del derecho de propiedad privada.(…)”(En idéntico sentido, la resolución N.° 500-2008 de las 11:30 horas del 31 de julio de 2008, y N.° 575-2008 de las 14:20 horas del 28 de agosto de 2008, dictadas ambas por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.)
En el mismo orden de ideas, puede consultarse el dictamen de esta Procuraduría General C-093-2004 del 19 de marzo de 2004.
Efectivamente, la potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada por el Plan Regulador. Tal y como lo ha establecido la doctrina judicial y administrativa de cita, la zonificación aprobada en el Plan Regulador vincula tanto a los habitantes del cantón, como a la propia Autoridad Local. La seguridad jurídica lo exige de esta forma, pues caso contrario, se estaría otorgando a las Municipalidades un poder para limitar arbitrariamente el disfrute del derecho de propiedad de los propietarios, titulares de predios ubicados en el cantón.
Cabe señalar incluso que en la materia rige un principio de interdicción de la arbitrariedad, conforme al cual las limitaciones que se pudieren imponer a la propiedad privada por razones urbanísticas, deben provenir necesariamente de la Ley o del propio Plan Regulador, el cual debe responder a la satisfacción del interés general. Sobre el punto, resulta relevante transcribir en lo pertinente la sentencia N.° 263-2008 de las 3:20 horas del 30 de julio de 2008:
“El Derecho Urbanístico, parte de una premisa que eleva a principio general del Derecho, la equitativa distribución de los beneficios y cargas, esto es, el principio de igualdad. Para que exista esta debida distribución, debe realizarse un uso correcto de la potestad de planeamiento a cargo de las autoridades competentes en la materia (ejercicio discrecional). Ciertamente la planificación es una manifestación de la voluntad administrativa, y surge precisamente como un instrumento nuevo para hacer posible el ejercicio de las funciones conformadoras del Estado. Con la planificación, se logra determinar el verdadero contenido del derecho de propiedad. En Costa Rica, existe una planificación a nivel nacional, regional y local. En cuanto a la nacional, puede señalarse que es de tipo indicativo, lo anterior, por cuanto es obligatoria para los propios órganos e indicativa para los particulares destinatarios. " En Costa Rica la planificación nacional y regional es atribución exclusiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Oficina de Planificación y, a escala local de las Municipalidades ." (Calvo Murillo, Virgilio, Derecho de Propiedad, Derecho Urbanístico, en La Propiedad , San José, 2001 Editorial Juricentro ). Debe tenerse claro que esta actuación administrativa se encuentra sometida al control de legalidad (49 Constitucional), al llevar implícita a la hora de su ejecución, el ejercicio de las actividades relativas al uso del suelo (regulación del mercado del suelo), para que su vocación sea congruente con la utilidad pública y la función social derivada en la normativa ambiental, urbanística y de tutela del patrimonio histórico. La actuación de la Administración en este tema, no puede ser ilimitada, ni arbitraria, su base es la satisfacción del interés general, por tanto sus actuaciones no pueden ser un cauce para la arbitrariedad y la ilegalidad. Esto quiere decir que el Juez, cuando realiza la revisión de la acción urbanista, debe observar y concatenar la acción de las diferentes administraciones, involucradas en el proceso, en relación directa con el planteamiento urbano, a fin de verificar que la decisión planificadora tenga coherencia con las necesidades públicas, precisamente por la injerencia que tienen los planes reguladores, sobre los derechos de propiedad y libre empresa.”(Lo remarcado es nuestro.)
No sobra señalar, sin embargo, que en ningún modo el principio de seguridad jurídica, obsta para que los Ayuntamientos puedan modificar el uso del suelo previsto en un plan Regulador. Tampoco lo Regulador. Por el contrario, la Ley prevé la posibilidad de que las municipalidades modifiquen o suspendan el Plan Regulador, pero dentro del marco de la Legalidad y con respeto al debido proceso. Empero, debemos entender que esta potestad no puede ejercerse al margen del cauce legal previsto.
El artículo 17 LPU establece el procedimiento que debe sustanciarse para implantar un Plan Regulador. Este procedimiento comprende la convocatoria a una audiencia pública, la aprobación de la Dirección de Urbanismo, el requisito de mayoría absoluta de votos para su aprobación, y la publicación en el diario oficial del Plan Regulador aprobado.
Del mismo modo, el último párrafo del artículo 17 LPU establece expresamente la potestad de las Municipalidades para modificar lo dispuesto en el Plan Regulador. Incluso, se establece la posibilidad de que se suspenda, total o parcialmente, el Plan Regulador o cualquiera de sus reglamentos. No obstante, debe advertirse y subrayarse que la Ley es clara en prescribir que tanto para la modificación como para la suspensión del Plan Regulador, debe seguirse el mismo procedimiento previsto para su aprobación. Transcribimos el artículo 17 LPU:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.” Por ende, en orden a suspender el Plan Regulador, o la aplicación del Reglamento de Zonificación, la Municipalidad debe seguir el debido proceso. Apartarse de la regla establecida en el artículo 17 LPU implica un acto arbitrario y por tanto, ilegítimo.
Por supuesto, es oportuno señalar que la facultad de la Municipalidad para modificar o suspender el Plan Regulador no solamente se encuentra constreñida por la obligación de respetar el debido proceso contemplado en el artículo 17 LPU, sino también por el principio de interdicción de la arbitrariedad. De tal suerte que la modificación o suspensión del Plan Regulador o del Reglamento de Zonificación, debe responder a criterios objetivos y científicos que protejan el interés público. En torno a este punto, transcribimos lo establecido en el dictamen C-243-2008 del 15 de julio de 2008:
“Pero deben cuidar las Municipalidades que las modificaciones a los planes reguladores se hagan conforme a criterios objetivos o científicos de la realidad territorial y no con base a razonamientos arbitrarios o empíricos, o para disfrazar de legalidad situaciones anómalas.
Téngase en cuenta al efecto lo preceptuado en los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto a discrecionalidad administrativa:
“Artículo 15.- 1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. (…)
Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. (…)” De no hacerse así, lo que tendríamos es un plan regulador que lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.” En definitiva, es notorio que las municipalidades carecen de la potestad para suspender en cualquier momento, y por cualquier motivo el Plan Regulador aprobado, o el Reglamento de Zonificación. Esto sin demérito de afirmar que la Ley sí atribuye a la Municipalidad la potestad de suspender la aplicación del Plan Regulador, o de su reglamento de Zonificación, pero con estricto apego al procedimiento establecido en el artículo 17 LPU, y con respeto al principio de interdicción de la arbitrariedad.
Ahora bien, conviene hacer una especial mención en relación con aquellas Municipalidades ubicadas en el Gran Área Metropolitana (GAM), que no han aprobado su respectivo Plan Regulador. Este es el caso de la Municipalidad consultante.
En un dictamen anterior – C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001 – dirigido a la corporación local consultante, se estableció que conforme el Transitorio II LPU, en el caso de los Gobiernos Municipales, comprendidos dentro la GAM, los mismos se encuentran sujetos al Plan Regulador del Gran Área Metropolitana, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Esto en el tanto, dichas Municipalidades no aprueben y pongan en vigencia sus propios Planes Reguladores. Transcribimos el Transitorio II de interés:
“Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley.
Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.
Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.” El punto reviste gran importancia. Un recto entender de la norma, nos conduce a la siguiente conclusión. La omisión de una Municipalidad en el ejercicio de sus potestades de ordenación urbanística, implica la aplicación subsidiaria del Plan Regulador del Gran Área Metropolitana, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
Esto incide sobre las potestades de la Municipalidad para suspender la implementación del Plan Regulador. De acuerdo con la norma, la única forma en que un Gobierno Local ubicado en el GAM puede desaplicar el Plan Regulador de la GAM, es aprobando su respectivo Plan Regulador Local. Esto conlleva a entender que la Municipalidad que no hubiese aprobado su Plan Regulador, carece de la potestad legal para suspender la aplicación del Plan Regulador de la GAM. Esta potestad de suspensión queda reservada, pues, para aquellas situaciones en que exista un Plan Regulador aprobado y puesto en vigencia por la Municipalidad local.
Finalmente, cabe llamar la atención de que a pesar de lo anterior, la Ley prevé causales al amparo de las cuales, la Administración Local se encuentra autorizada para denegar un permiso para urbanizar terrenos. El numeral 38 LPU, a la sazón reza:
“Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos:
Los proyectos de urbanización ubicados dentro o fuera del área zonificada que tengan los servicios de acueductos, alcantarillado sanitario y electricidad alejados de sus linderos, deben ser aceptados para su análisis por la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo, si el urbanizador se compromete a costear las obras ejecutadas fuera de su propiedad, para ofrecer todos los servicios necesarios.
En este caso, todos los proyectos futuros de urbanización que intenten usar los servicios citados en el párrafo anterior en el período de cinco años, contado desde la terminación de esas construcciones, abonarían al urbanizador una cantidad por cada unidad de vivienda que contenga el nuevo proyecto. La cantidad a abonar será determinada por la institución que tenga a su cargo el servicio correspondiente y se cubrirá al hacerse la conexión física de cada unidad de vivienda.” Ya nuestra jurisprudencia administrativa, se ha pronunciado en relación con este artículo 38 LPU. Por su claridad, transcribimos en lo conducente el dictamen C-218-2008 del 25 de junio de 2008:
“Del artículo anterior se desprende que la intención del legislador con dicha norma es establecer en cuáles casos no se otorgarán -por parte de las autoridades competentes- los permisos para urbanizar terrenos. Establece esta norma tres presupuestos generales que facultan el rechazo de un permiso solicitado: a) en primer lugar, frente a aquellos proyectos que no hayan cumplido los trámites y requisitos previstos en el ordenamiento jurídico; b) en segundo lugar, para aquellos proyectos donde no se haya garantizado el importe de las obras de habilitación urbana o no se haya hecho el traspaso formal al municipio de una zona reservada al uso público; c) y en tercer lugar, no se otorgarán los permisos para los proyectos donde el área a urbanizar carezca de las facilidades y servicios públicos. Es en este último supuesto donde se enmarca la consulta realizada por el auditor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en la medida que dicha institución actúa como ente rector en materia de servicios de alcantarillado y acueductos por disponerlo así su ley constitutiva.
Es así como del artículo en comentario se desprende que la regla general es que cualquier solicitud nueva de permiso que se presente para un área que no cuenta con facilidades y servicios públicos, sea por el alto costo, la lejanía o por cualquier otra razón, deba ser rechazada.” Resta, pues, determinar si la Autoridad Local puede denegar discrecionalmente un permiso de edificación o construcción.
De acuerdo con el numeral 74 LC, toda edificación, permanente o provisional, que se realice en los centros poblaciones costarricenses, requiere de la licencia municipal respectiva.
“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” Tal y como se ha explicado en la sentencia 576-2008 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo – ya reseñada en este dictamen -, de acuerdo con el artículo 74 LC y artículos 55 y siguientes LPU, el Derecho a Edificar en la urbe solamente puede realizarse en la forma y modo que dispongan los Planes Reguladores, la Ley y el Reglamento de Construcciones.
De este modo, podemos afirmar que en el moderno Derecho Urbanístico la “…llamada concepción estatutaria (de la propiedad) ha sido explicada como una disociación del derecho de propiedad y del ius edificandi, en virtud de la cual la facultad de edificar no sería una emanación inmediata de la propiedad, sino una creación de los planes urbanísticos de acuerdo con la legislación del suelo.”(DIAZ LEMA. Nuevo Derecho del suelo. Marcial Pons. Madrid. 2008, p.61) Particularmente, debe llamarse la atención de que en nuestro Derecho Positivo, se establece expresamente que resulta ilegítimo realizar obras de construcción contra lo dispuesto en la Ley, los reglamentos y el permiso municipal. Al respecto, citamos el artículo 57 LPU:
“Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal.” Igualmente, las normas de Derecho Positivo prescriben que las obras constructivas no solamente están sujetas a la ordenación territorial que apruebe la Municipalidad respectiva. Adicionalmente, el artículo 56 LPU establece que a efecto de ser autorizadas, las construcciones deben respetar las normas constructivas relativas a la seguridad, salubridad y ornato de las construcciones.
Ahora bien, el hecho de que el derecho a edificar se encuentre sujeto a autorización administrativa por parte del Gobierno Local, no conduce a afirmar que esta potestad administrativa puede ser ejercida discrecionalmente.
Efectivamente, la Municipalidad tiene la potestad para autorizar las construcciones que se realicen en su territorio. Esta facultad constituye un control preventivo a través del cual, la autoridad local comprueba la conformidad de la solicitud de autorización con las regulaciones de ordenamiento urbano. Sobre el punto, transcribimos lo establecido en el dictamen C-390-2007 del 6 de noviembre de 2007:
“Ahora bien, los entes municipales cuentan con la facultad de emitir o denegar autorizaciones edilicias o permisos de construcción, con los cuales podrán determinar la compatibilidad de la construcción pretendida por un particular, con el interés público urbano ambiental plasmado en los instrumentos de ordenación territorial. Sobre estos permisos señala la doctrina:
“Tiene por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable, es decir, consiste en un control de licitud, de respeto por dicho acto de los límites fijados... por aquella ordenación.” [26] Así pues, toda obra debe contar con el correspondiente permiso de construcción del gobierno local, tal y como expresamente lo disponen los artículos 74 de la ley número 833 (del 2 de noviembre de 1949 y sus reformas) y I.3 del reglamento de construcciones [27]:
“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original) “I.3.- Permiso de construcción: El que otorgan las municipalidades (y otros organismos competentes: Ministerio de Salud, INVU) para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional. Generalmente, el permiso se hace constar sobre un plano, el cual se denomina `plano aprobado`”.
Reiterando lo dicho en la jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental- urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad [28].
Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular. Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a solicitud de parte, y durante él se debe acreditar la cancelación del monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo, controlar -desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano, el desarrollo ordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del interés o bien común, con el privado. De allí que pretender el ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida licencia edilicia (o contra de ésta), motiva la imposición de sanciones administrativas al infractor. Ello en virtud de la prohibición general contenida en el numeral 57 de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968), el cual preceptúa:
“Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal” [29].” Es decir que las Municipalidades carecen del poder para denegar un permiso de edificación, a contrapelo de los planes de ordenamiento territorial y las normas técnicas de construcción, o de establecer una moratoria general de los permisos constructivos. En todo caso, debe advertirse que las causales bajo las cuales, una Municipalidad puede denegar un permiso de construcción, se encuentran previstas en el artículo 58 LPU que reza:
“Artículo 58.- Las municipalidades no permitirán obras de construcción:
Empero, conviene hacer referencia a un último punto, que consiste en determinar si las Municipalidades tienen el poder para suspender el otorgamiento de permisos constructivos, como una medida que afecte exclusivamente a las personas que no son vecinos residentes del cantón, sino simples propietarios de fincas ubicadas dentro de su circunscripción territorial.
La respuesta a esta interrogante, sin embargo, es necesariamente negativa. En criterio de este Órgano Superior Consultivo, diferenciar entre los vecinos residentes del cantón y los simples propietarios, constituye una medida discriminatoria y arbitraria.
Ciertamente el artículo 1 del Código Municipal, establece que los Municipios están constituidos por el conjunto de vecinos residentes del cantón. Este cuerpo legal, en armonía con el artículo 169 constitucional, reconoce el derecho de los vecinos residentes del cantón a administrar y promover los intereses locales a través del Gobierno Local. Esto otorga a los vecinos, derechos políticos en relación con el gobierno municipal. (En relación con la relevancia jurídico política de las relaciones de vecindad, ver SALAZAR BENITEZ, OCTAVIO. El sistema de gobierno municipal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2007. P. 22) Sin embargo, de ningún modo, puede afirmarse que en aras de pretender beneficiar el interés local, puedan desconocerse los derechos de aquellas personas que sin ser vecinos de la localidad, poseen intereses jurídicos legítimos en el cantón.
Así las cosas, un acuerdo municipal que pretenda impedir a los propietarios no vecinos, edificar en sus propiedades, devendría en una medida discriminatoria e irracional que afectaría un interés legítimo que como propietarios poseen los dueños de fundos en el cantón. Por lo tanto, tal medida se encuentra vedada en nuestro Ordenamiento por ser contraria al artículo 33 constitucional que consagra el derecho a la igualdad y a la no discriminación.
CONCLUSIONES:
Por las razones expuestas, este Órgano Superior Consultivo concluye:
1. La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia de las Municipalidades para planificar el desarrollo urbano.
2. La potestad del Gobierno Local para planificar el desarrollo urbano, y por tanto establecer el uso del suelo, implica que los propietarios se encuentran en la obligación de destinarlos al uso establecido en el planeamiento. Es decir, que aprobada la planificación, los propietarios carecen de la facultad para asignar el uso del suelo que quieran darle a su propiedad inmobiliaria.
3. En materia de propiedad urbana, corresponde al Plan Regulador establecer el contorno final del derecho de propiedad. De tal suerte que el derecho de edificación y del fraccionamiento urbano, solamente pueden ejercerse en la forma y momento en que el Plan Regulador lo disponga.
4. La facultad de urbanizar un predio, solamente puede ejercerse a condición de que la zonificación establecida por el Plan Regulador así lo permita, y por supuesto, cumpliendo todos los requisitos previstos en la Ley, reglamentos y en el Plan Regulador.
5. No puede presumirse que por el solo hecho de que la Ley atribuya al Gobierno Local la potestad de ordenar y establecer el uso del suelo, esto comprenda que dicha Autoridad posea el poder suficiente para desaplicar discrecionalmente el Plan Regulador, y suspender la aprobación de todos los desarrollos urbanísticos ubicados dentro del territorio de su responsabilidad. La Ley no concede una potestad semejante.
6. La potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada por el Plan Regulador. La zonificación aprobada en el Plan Regulador vincula tanto a los habitantes del cantón, como a la propia Autoridad Local. La seguridad jurídica lo exige de esta forma.
7. No obstante lo anterior, los Ayuntamientos pueden modificar el uso del suelo previsto en un plan Regulador. La Municipalidad puede también suspender dentro del marco legal la aplicación de un Plan Regulador. Efectivamente, la Ley prevé la posibilidad de que las municipalidades modifiquen o suspendan el Plan Regulador, pero dentro del marco de la Legalidad y con respeto al debido proceso. Debemos entender que esta potestad no puede ejercerse al margen del cauce legal previsto en el artículo 17 LPU.
8. Conforme el Transitorio II LPU, en el caso de los Gobiernos Municipales, comprendidos dentro la Gran Área Metropolitana, los mismos se encuentran sujetos al Plan Regulador del Gran Área Metropolitana (GAM), aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Esto en el tanto, dichas Municipalidades no aprueben y pongan en vigencia sus propios Planes Reguladores.
9. La única forma en que un Gobierno Local ubicado en el GAM puede desaplicar el Plan Regulador de la GAM, es aprobando su respectivo Plan Regulador Local. Esto conlleva a entender que la Municipalidad que no hubiese aprobado su Plan Regulador, carece de la potestad legal para suspender la aplicación del Plan Regulador de la GAM. Esta potestad de suspensión queda reservada, pues, para aquellas situaciones en que exista un Plan Regulador aprobado y puesto en vigencia por la Municipalidad local.
10. Sin embargo, la Ley en el numeral 38 LPU prevé causales al amparo de las cuales, la Administración Local se encuentra autorizada para denegar un permiso para urbanizar terrenos.
11. De acuerdo con el numeral 74 LC, toda edificación, permanente o provisional, que se realice en los centros poblaciones costarricenses, requiere de la licencia municipal respectiva.
12. De acuerdo con el artículo 74 LC y artículos 55 y siguientes LPU, el Derecho a Edificar en la urbe solamente puede realizarse en la forma y modo que dispongan los Planes Reguladores, la Ley y el Reglamento de Construcciones.
13. El hecho de que el derecho a edificar se encuentre sujeto a autorización administrativa por parte del Gobierno Local, no conduce a afirmar que esta potestad administrativa puede ser ejercida discrecionalmente.
14. La Municipalidad tiene la potestad para autorizar las construcciones que se realicen en su territorio. Esta facultad constituye un control preventivo a través del cual, la autoridad local comprueba la conformidad de la solicitud de autorización con las regulaciones de ordenamiento urbano.
15. Las Municipalidades carecen del poder para denegar un permiso de edificación, a contrapelo de los planes de ordenamiento territorial y las normas técnicas de construcción, o de establecer una moratoria general de los permisos constructivos. En todo caso, debe advertirse que las causales bajo las cuales, una Municipalidad puede denegar un permiso de construcción, se encuentran previstas en el artículo 58 LPU 16. Un acuerdo municipal que pretenda impedir a los propietarios no vecinos, edificar en sus predios, devendría en una medida discriminatoria e irracional que afectaría un interés legítimo que como propietarios poseen los dueños de fundos en el cantón. Por lo tanto, tal medida se encuentra vedada en nuestro Ordenamiento por ser contraria al artículo 33 constitucional que consagra el derecho a la igualdad y a la no discriminación.
Jorge Andrés Oviedo Alvarez Procurador Adjunto.
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