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C-425-2008 · 01/12/2008
OutcomeResultado
The PGR rejects the consultation for failing to meet the requirements of addressing generic legal questions and not attaching the internal legal opinion.La PGR rechaza la consulta por incumplir los requisitos de referirse a cuestiones jurídicas genéricas y no adjuntar el dictamen de la asesoría legal interna.
SummaryResumen
The Office of the Attorney General of Costa Rica rejects the request for a legal opinion submitted by the Administrative Board of the San Luis Gonzaga School regarding the scope of Articles 1 and 2 of Law No. 4471, in the context of the dismissal of a director and the interim appointment of another official. The PGR determines that the consultation fails to meet two admissibility requirements: it concerns a concrete case (the specific situations of the officials involved), and the internal legal opinion was not attached. Based on its administrative jurisprudence and Articles 3 and 4 of its Organic Law, the PGR declines to exercise its advisory function, without prejudice to reformulating the consultation in abstract terms and complying with legal requirements.La Procuraduría General de la República rechaza la solicitud de criterio técnico jurídico presentada por la Junta Administrativa del Colegio de San Luis Gonzaga acerca de los alcances de los artículos primero y segundo de la Ley N° 4471, en el contexto del despido de una directora y el nombramiento interino de otro funcionario. La PGR determina que la consulta incumple dos requisitos de admisibilidad: se refiere a un caso concreto (las situaciones específicas de los funcionarios implicados), y no se adjuntó el dictamen de la asesoría legal interna. Con base en su jurisprudencia administrativa y lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de su Ley Orgánica, la PGR se abstiene de ejercer la función consultiva, sin perjuicio de que se reformule la consulta en términos abstractos y cumpliendo los requisitos legales.
Key excerptExtracto clave
Insofar as the request before us does not meet two of the admissibility requirements set forth by the legal system and by our administrative jurisprudence for consultations submitted to this Office – since it refers to a concrete case and the internal legal opinion was omitted – we are compelled to decline the exercise of advisory jurisdiction, based on the considerations set forth. The foregoing is without prejudice to the possibility of resubmitting the substantive legal questions, correcting the indicated admissibility aspects.En tanto la gestión que aquí nos ocupa no cumple con dos de los requisitos de admisibilidad señalados por el ordenamiento jurídico y por nuestra jurisprudencia administrativa para efectos de las consultas planteadas ante este Despacho –toda vez que está referida a un caso concreto y se omitió adjuntar el dictamen de la asesoría legal interna– nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva, con fundamento en las consideraciones expuestas. Lo anterior, sin perjuicio de que las interrogantes jurídicas de fondo puedan volver a ser planteadas a este Despacho, corrigiendo los aspectos de admisibilidad señalados.
Pull quotesCitas destacadas
"La Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de 'casos concretos', para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas."
"The Attorney General's Office has traditionally refused to process such requests when they involve 'concrete cases', so as not to replace the active administration in the performance of its duties; the advisory function it carries out tends to resolve abstract legal problems and, in particular, to discern the correct understanding of legal norms."
Considerando I
"La Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de 'casos concretos', para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas."
Considerando I
"en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa."
"by virtue of the binding effect of its opinions, it is not appropriate to rule on concrete situations, nor is it permitted to settle the various conflicts submitted for decision by public entities. The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function."
Considerando I
"en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa."
Considerando I
Full documentDocumento completo
Opinion: 425 of 01/12/2008 C-425-2008 December 1, 2008 Licenciada Lilliam Calderón Montoya President, Administrative Board Licenciado José Alberto Fonseca D´Avanzo Legal Advisor Colegio de San Luis Gonzaga Dear Sirs and Madams:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. JA 661-2008 dated November 20 of this year, through which you request our technical-legal opinion regarding the scope of articles one and two of Law No. 4471, a consultation motivated by the recent dismissal without employer liability of the Directora, Professor Flora Matilde Vargas Bogarían, who filed seven appeals for constitutional protection (recursos de amparo) against that educational institution and the directing body of the disciplinary procedure that investigated her allegedly irregular actions.
It is noted that the appeals were dismissed, despite the fact that the claimant alleged, among other things, that her superior was the Minister of Education and not the Administrative Board.
You indicate to us that the Ministry of Education refuses to process the personnel action for the director who has been appointed on an interim basis, Lic. Franklin Solano Redondo, alleging that he lacks experience as a director, even though he has worked for the institution for more than twelve years as a guidance counselor and is a conciliatory person who could eventually perform satisfactorily in the position. You also highlight that Mr. Solano holds two licentiate (licenciatura) degrees, one as a guidance counselor and another in Educational Administration.
Thus, you consider that the authorities of the Ministry of Education are unclear about the technical-legal criteria that support the autonomy of the Colegio, and you have resorted to the Civil Service to clarify the situation, given the legal limitations that such a legal opinion may have.
In view of all the above, we are requested to address the consultation raised, so that the existing legal uncertainty ceases, which, it is stated, threatens the interests of the graduating students of this 2008 academic term.
Upon conducting a formal analysis of the consultation raised, non-compliance with two admissibility requirements for the consultation is detected, which necessarily imposes the rejection of the request, as we proceed to set forth below.
The exercise of the consultative function of this Advisory Body is subject to the verification of a series of admissibility requirements set forth in the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments).
Of interest for the case under study, we deem it convenient to consider numerals 3, subsection b), and 4, the text of which we take the liberty of transcribing below:
"ARTICLE 3.— ATTRIBUTIONS. The attributions of the Attorney General's Office of the Republic are:
"ARTICLE 4.— CONSULTATIONS: The bodies of the Public Administration, through the heads (jerarcas) of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory unit, except in the case of internal auditors, who may undertake the consultation directly." Specifically, regarding the obligation that consultations address legal questions in a generic sense, as an admissibility requirement that must be verified before addressing the merits, this Advisory Body has stated the following:
"As a task of a very distinct character, although it is carried out by the same body, the Attorney General's Office is also entrusted with the high function of being the superior technical-legal consultative body of the Public Administration through the issuance of opinions (dictámenes) that the heads and bodies of the public sector optionally request, in order to clarify legal doubts that concern them, with the peculiarity that said pronouncements are, generally, of obligatory compliance and constitute administrative jurisprudence.
Considering that the Attorney General's Office has traditionally refused to process petitions of this nature when they involve 'specific cases', so as not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties, the consultative function it performs tends towards the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct interpretation of legal norms.
That is to say, the Attorney General's Office becomes, through this channel, a qualified legal interpreter, which imposes its particular reading of the legal system on the public sector" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José-Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. The boldface does not correspond to the original). Cited in Opinion OJ-136-2003 of August 11, 2003. (Opinion C-257-2006 of June 19, 2006) Likewise, through Opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we stated the following:
"More recently, this technical-legal body has pointed out that '...notwithstanding the general consultative competence attributed to it by Article 3 of the Organic Law, the Attorney General's Office has repeatedly indicated that, by virtue of the binding effect of its opinions (dictámenes), it is not its role to pronounce on specific situations, nor is it permitted to settle the various conflicts submitted for decision by public entities. The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, which is solely competent, in accordance with the legal system, to resolve the cases submitted for its consideration. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).
Now then, returning to the request before us, we find that the consultation raised clearly requires this Advisory Body to refer to a specific case, insofar as what is requested consists of determining how the case of Mr. Franklin Solano Redondo should be resolved, regarding the processing of his appointment before the Ministry of Public Education.
In this regard, it must be indicated that, in accordance with the legal provisions transcribed above, as well as what has been stated in our administrative jurisprudence, it is clear that the formulation of consultations before this Attorney General's Office must necessarily concern legal questions in a generic sense, which, as is possible to observe, is not complied with in this case.
By virtue of this, we consider that the appropriate course is to decline our consultative function in this instance, since a different course of action would contravene the provisions regarding admissibility requirements in our Organic Law (specifically subsection b) of Article 3), and furthermore, would infringe upon the principle of legality, enshrined both in Article 11 of the Political Constitution and in numeral 11 of the General Law of Public Administration.
On the other hand, regarding the requirement to accompany the consultation with the opinion of the internal legal advisory unit, it must be noted that the objective of such a requirement is to allow this Office to visualize the position maintained by the institution regarding the points consulted, a legal opinion that we have defined as "a specific study of the different legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration (...) The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that said department has on the topic of interest; providing elements of study that are directly related to the reality of the body's operation. So that it becomes an additional element to achieve the most suitable advice that the Attorney General's Office of the Republic is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration." (Opinion No. C-151-2002 of June 12, 2002) In effect, on multiple occasions this Attorney General's Office has defined the importance and characteristics of that opinion from the legal advisory unit that must necessarily accompany the consultation formulated to us, for which reason it is pertinent to bring up, as relevant, the following pronouncements:
"this requirement finds its rationale in the fact that it is reasonable to assume that the decision to formulate the consultation to this Advisory Body has been weighed by the head (jerarca) having in view the conclusions of the legal opinion, thereby forming a clear idea of the scope of what is consulted and the importance of taking the decision to formulate the request —due to the binding nature of the opinion (dictamen) that may be issued, Article 2 of the Organic Law—." (Opinion No. C-074-2004 of March 2, 2004).
"The report from the legal advisory unit that is required to be attached to the terms of the consultation must be a legal study that includes the interpretation that said administrative instance provides on the topic of interest to the head (jerarca). A study that must meet a minimum standard of depth, making reference to legislation and jurisprudence, both administrative and jurisdictional —if any exists on the point to be ruled upon—, and in which a specific position is reached." (Opinions numbers C-138-2005 of April 20 and C-166-2005 of May 5, both of the year 2005) Given that in the present matter, two of the admissibility requirements required to proceed with the processing of consultations are not complied with, insofar as the request is formulated regarding a specific case and the respective legal opinion was not attached to the consultation, we are compelled to order the rejection of the request.
It should be noted that the foregoing does not prevent the consultation from being raised again in compliance with the legal requirements, which would imply submitting to our consideration the substantive legal questions that are of interest to that educational institution, but without making reference to any specific case, that is, elaborating on the substantive topic with abstraction from any specific person or situation that is pending resolution.
II.— Conclusion Insofar as the request before us fails to comply with two of the admissibility requirements indicated by the legal system and by our administrative jurisprudence for the purposes of consultations raised before this Office —given that it refers to a specific case and the opinion (dictamen) of the internal legal advisory unit was omitted— we are compelled to decline the exercise of consultative competence, based on the considerations set forth.
The foregoing, without prejudice to the possibility that the substantive legal questions may be raised again before this Office, correcting the indicated admissibility aspects.
Sincerely,
Andrea Calderón Gassmann Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta)
Dictamen : 425 del 01/12/2008 C-425-2008 01 diciembre del 2008 Licenciada Lilliam Calderón Montoya Presidenta Junta Administrativa Licenciado José Alberto Fonseca D´Avanzo Asesor Legal Colegio de San Luis Gonzaga Estimados señores:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° JA 661-2008 de fecha 20 de noviembre del año en curso, mediante el cual solicitan nuestro criterio técnico jurídico en relación con los alcances de los artículos primero y segundo de la Ley N° 4471, consulta que está motivada en el reciente despido sin responsabilidad patronal de la señora Directora, profesora Flora Matilde Vargas Bogarían, quien planteó siete recursos de amparo en contra de esa institución educativa y del órgano director del procedimiento disciplinario que investigó sus actuaciones presuntamente irregulares.
Se señala que los recursos fueron declarados sin lugar, pese a que la accionante alegó, entre otras cosas, que su jerarca era el señor Ministro de Educación y no la Junta Administrativa.
Nos indican que el Ministerio de Educación se niega a darle trámite a la acción de personal del director que ha sido nombrado en forma interina, Lic. Franklin Solano Redondo, alegando que no tiene orientador y es una persona conciliadora que eventualmente podría desempeñarse satisfactoriamente en el puesto. También destacan que el señor Solano posee dos licenciaturas, una como orientador y otra en Administración Educativa.
Así las cosas, estiman que las autoridades del Ministerio de Educación no tienen claros los criterios técnico-jurídicos que sustentan la autonomía del Colegio, y han recurrido al Servicio Civil para que se les aclare la situación, con las limitaciones legales que puede tener ese criterio jurídico.
En vista de todo lo anterior, se nos solicita evacuar la consulta planteada, a fin de que cese la incerteza jurídica existente que, según se manifiesta, atenta contra los intereses de los graduandos de este ciclo lectivo 2008.
Realizado un análisis de forma de la consulta planteada, se detecta el incumplimiento de dos requisitos de admisibilidad de la consulta, lo que impone, necesariamente, el rechazo de la gestión, tal y como de seguido pasamos a exponer.
El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).
De interés para el caso bajo estudio, estimamos conveniente tener en consideración los numerales 3 inciso b), y 4, cuyo texto nos permitimos transcribir de seguido:
“ARTÍCULO 3°.- ATRIBUCIONES. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
“ARTÍCULO 4º.- CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” Concretamente, en punto a la obligatoriedad de que las consultas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, como requisito de admisibilidad que debe ser verificado previo a entrar a conocer el fondo, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:
"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.
Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.
Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un interprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) Igualmente, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:
“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).
Ahora bien, volviendo a la gestión que aquí nos ocupa, encontramos que la consulta planteada impone claramente que éste Órgano Asesor entre a referirse sobre un caso concreto, en cuanto lo requerido consiste en determinar cómo debe resolverse el caso del señor Franklin Solano Redondo, en cuanto el trámite de su nombramiento ante el Ministerio de Educación Pública.
Sobre el particular, debe indicarse que, en atención a las disposiciones legales transcritas anteriormente, así como lo señalado en nuestra jurisprudencia administrativa, queda claro que, necesariamente, la formulación de consultas ante esta Procuraduría General debe hacerse sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, lo cual, tal y como es posible observar, se incumple en este caso.
En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en este supuesto, toda vez que un actuar distinto supone contravenir lo dispuesto en punto a requisitos de admisibilidad en nuestra Ley Orgánica (concretamente inciso b) artículo 3), y además, infringir el principio de legalidad, consagrado tanto en el artículo 11 de la Constitución Política como en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública.
Por otra parte, en cuanto al requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como “un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002) En efecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría General ha definido la importancia y características de esa opinión de la asesoría legal que debe acompañar necesariamente la consulta que se nos formule, por lo que conviene traer a colación, en lo conducente, los siguientes pronunciamientos:
“este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión -ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.” (dictamen N° C-074-2004 del 2 de marzo del 2004).
“El informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.” (dictámenes números C-138-2005 del 20 de abril y C-166-2005 del 5 de mayo, ambos del año 2005) En vista de que en el presente asunto se incumple con dos de los requisitos de admisibilidad exigidos para acceder al trámite de las consultas, en tanto la gestión se formula sobre un caso concreto y no se adjuntó a la consulta el criterio legal respectivo, nos vemos obligados a disponer el rechazo de la gestión.
Valga indicar que lo anterior no obsta para que pueda volverse a plantear la consulta con el cumplimiento de los requisitos de ley, lo cual implicaría someter a nuestro conocimiento las interrogantes jurídicas de fondo que interesan a esa institución educativa, pero sin hacer referencia a ningún caso concreto, es decir, elaborando el tema de fondo con abstracción de cualquier persona o situación específica que se encuentre pendiente de resolver.
II.- Conclusión En tanto la gestión que aquí nos ocupa no cumple con dos de los requisitos de admisibilidad señalados por el ordenamiento jurídico y por nuestra jurisprudencia administrativa para efectos de las consultas planteadas ante este Despacho –toda vez que está referida a un caso concreto y se omitió adjuntar el dictamen de la asesoría legal interna– nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva, con fundamento en las consideraciones expuestas.
Lo anterior, sin perjuicio de que las interrogantes jurídicas de fondo puedan volver a ser planteadas a este Despacho, corrigiendo los aspectos de admisibilidad señalados.
Atentamente,
Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta
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