Eligible credit recipients under JUDESUR Financing RegulationSujetos de crédito del Reglamento de Financiamiento de JUDESUR

Opinion: 434 of 12/11/2008 C-434-2008 December 11, 2008 Mr. Marvin Orozco Barrantes President Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur JUDESUR Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter No. JDJ-O-088-2008 of November 21 last, by which you consult which organizations and associations are qualified to be credit subjects under the Reglamento General de Financiamiento de JUDESUR. It is your opinion that Articles 1 and 3 of the cited Reglamento do not specify which organizations may become credit subjects.

You enclose the opinion of the Legal Advisory Office, official letter ALJ-M-317-2008 of the same date. It is the Advisory Office's opinion that credit subjects under Article 3 are the organizations that comply with the provisions of the Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito as well as the Reglamento of merit, the directives and suitability criteria of the Contraloría. Therefore, associations or organizations from Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus, and Buenos Aires may be credit subjects. It considers that it is the responsibility of the Development Area to verify whether the entities are credit subjects.

The resources that JUDESUR receives must be directed to financing the economic and social development of the cantons of Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus, and Buenos Aires. For that purpose, JUDESUR may grant financing to various public and private entities that meet the legally established requirements. In the case of private entities, these must be suitable for administering public funds.

A.- FINANCING FOR SOCIAL ECONOMIC DEVELOPMENT Law No. 7012 of November 4, 1985 creates the Depósito Libre Comercial de Golfito with the purpose of promoting the development of the southern zone of the country. A development that must be generated through the promotion of new productive and service activities. From a fiscal point of view, these objectives are achieved not only by granting a favorable tax regime, characteristic of the "depósito libre comercial," but also by creating a tax. Thus, a single 18% tax is established on the sale of merchandise stored in the Depósito Libre Comercial de Golfito.

This tax is created in favor of a new entity created to administer the different resources that must promote the development of the zone. Indeed, in accordance with Article 6 of the cited Law, the tax is allocated in favor of the Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, created in Article 10 of the Law:

"Article 10.- Create the Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, called the Junta in this law, as a semi-autonomous institution of the State, with its own legal personality and administrative independence, domiciled in the canton of Golfito. The Junta shall have among its primary purposes the comprehensive socioeconomic development of the Zona Sur of the province of Puntarenas, as well as the administration and operation of the commercial line of the depósito libre comercial de Golfito. The Junta shall be composed of representatives of the following institutions and organizations of the Zona Sur: a) One from the Asociaciones de Desarrollo Integral. b) One from the cooperatives. c) One from the Asociación de Concesionarios del Depósito Libre Comercial de Golfito. d) One from the Executive Branch, appointed by the Council of Government, with permanent residence in the Zona Sur. e) One from each municipal council of the cantons of Osa, Buenos Aires, Golfito, Corredores, and Coto Brus. (....)".

The actions of the Junta must be directed toward the comprehensive socioeconomic development of the Zona Sur of Puntarenas. The administration and operation of the Depósito Libre Comercial de Golfito, as a management function, is a means of achieving that development. It is for this reason that the resources JUDESUR receives must be directed toward fulfilling its purposes, as provided in Article 11 of the Law:

"Article 11.- The tax established in Article 6 of this law shall be collected by the Banco Central de Costa Rica or its auxiliary branches, when processing the customs clearance policy for imports, and with respect to nationally manufactured products, when the manufacturer prepares the invoice. This tax shall be transferred directly in favor of the Junta, after deducting the sums corresponding to bank commission. The Ministry of Finance shall exercise oversight and verification powers, both in tax and customs matters, over the entry, permanence, and destination of the merchandise. For the aforementioned purposes, the Junta is authorized to enter into an agreement with the Ministry of Finance, in order to coordinate and facilitate tax and customs functions, and determine the annual sums it will transfer to cover the cost of the tasks charged to the cited Ministry. If no agreement exists, the Contraloría General de la República, at the request of any of these institutions and after a prior hearing, shall determine the amount in accordance with the costs that this Ministry must incur to fulfill the functions referred to in the preceding paragraph. The entirety of the generated tax shall be administered and distributed by the Junta, which shall allocate the resources to financing regional and local development projects, presented by organizations that are established and have legal personality (personería jurídica) duly registered, including the municipalities of the cantons of Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus, and Buenos Aires. Prior to the disbursement of resources in favor of the Junta to execute the cited development projects, non-governmental entities that administer its public resources must be qualified by the Contraloría General de la República as private entities suitable (entidades privadas idóneas) to administer public funds. They shall also be so qualified when the administrative and accounting organization, as well as the controls of these entities, conform to the legal and regulatory standards in force, and to the technical and accounting manuals established by the Contraloría for the correct use of public resources. The resources shall be used to finance productive and service projects, to execute infrastructure works, health programs, education, technical training, and social-interest projects in favor of the most vulnerable groups of the cantons of Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus, and Buenos Aires. For the foregoing purposes, the following resource distribution criterion shall apply: a) Up to eight percent (8%) of net income, after deducting bank commissions and the payment to the Ministry of Finance under the terms of the second paragraph of this article, shall be allocated to the operating and functioning expenses of the Junta. b) Ten percent (10%) of the remainder shall be allocated to the creation of a scholarship program for students with scarce economic resources who reside in the cantons of Buenos Aires, Golfito, Osa, Corredores, and Coto Brus. (Thus amended by Article 1 of Law No. 8036 of October 19, 2000) c) The resulting balance after the deductions made pursuant to the preceding paragraphs shall be distributed as follows: thirty percent (30%) for the canton of Golfito; twenty percent (20%) for the canton of Osa; twenty percent (20%) for the canton of Corredores; fifteen percent (15%) for the canton of Coto Brus, and fifteen percent (15%) for the canton of Buenos Aires." The Law strictly regulates the destination of the financing and who may receive that financing.

In that sense, it has been stipulated that the resources must be allocated to financing regional and local development projects. These projects may be presented by public entities, including the municipalities of the beneficiary cantons, but also by private entities as long as they meet certain requirements.

It is important to emphasize that from the set of rules contained in Article 11, it seems to be inferred that the private recipient of the funds is a legal person (persona jurídica), not natural persons. This is why they speak of established organizations (organizaciones constituidas). Furthermore, these persons must have a legal representative (personero) and that legal representation (personería) must be registered. That is, legal representation is required.

Furthermore, whether it is a public entity or a private one, the financing must be directed to "productive and service projects," as well as infrastructure works, health, education, technical training programs, and social-interest projects in favor of the most disadvantaged groups of the beneficiary cantons. It should be noted that the legislator did not specify which projects public entities could carry out and which private entities could. In that sense, any of these projects can be carried out by either a public entity or a private one. It is important, however, that the project is capable of promoting local or regional economic and social development, so it cannot be a personal project or one that is not capable of causing development in the zone. Ergo, the project must generate an economic or social impact for the southern zone.

The possibility of private organizations obtaining financing from JUDESUR is regulated in the Reglamento General de Financiamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Executive Decree No. 33763-MP of April 30, 2007. In its Articles 1 and 3, said Reglamento regulates who are credit subjects. These rules provide:

"ARTICLE 1: Purpose: to regulate the procedures, requirements, guarantees, collection management, sanctions, and in general all aspects related to the granting of financing of refundable or non-refundable resources by the Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, in accordance with the powers conferred upon it in Law 7012 and its amendments. These resources shall be allocated to non-governmental organizations such as cooperatives, associations, foundations, chambers, Juntas de Educación, Juntas Administrativas, and the Municipalities of the cantons of Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus, and Buenos Aires, as well as other organizations including ONG’S and MIPYMES, provided they meet the suitability criteria (criterios de idoneidad) established by the Contraloría General de la República and other requirements that JUDESUR may establish in this regard. Scope of application. a) The resources come from the tax established in Article 1, the amendments to Article 6 of Law 7730 of JUDESUR, amending Law 7012 creating the Depósito Libre de Golfito. b) The resources shall be used in accordance with the provisions of Article 1 of Law 7730, which amends Article 11 of Law 7012, and the stipulations of this reglamento. c) The Plan Nacional de Desarrollo and the Plan de Desarrollo Regional prepared by JUDESUR and reviewed by MIDEPLAN shall also be taken as a reference." "Article 3.- All those organizations that comply with the provisions of Law 7012 and its amendments, this reglamento, the directives issued by the Contraloría, and that are established with a legal personality (personería jurídica) duly registered before the corresponding registry, including the municipalities of the cantons of Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus, and Buenos Aires, shall be credit subjects." Article 1, whose wording is not very felicitous, reaffirms that the financing may be allocated to both public and private entities. Public entities may include the Juntas de Educación, the Juntas Administrativas, or the Municipalities of the favored cantons, which are contemplated in Article 11 of the Law. It is specified that the private entities that are credit subjects may be organized as cooperatives, associations, foundations, may be corporate entities, or may be MIPYMES. The wording of the article allows for the consideration that any private organization, regardless of its form of organization, may receive financing. What this does not mean, however, is that the absence of an enumeration of the organizations that may be credit subjects constitutes a legal gap (laguna jurídica). Simply put, the legal operator has sufficient elements to determine what organization may be a credit subject.

The productive project they propose must obviously be within the corporate purpose (objeto social) of the entity as defined in its charter of incorporation. The private entity must also comply with the suitability requirements (requisitos de idoneidad) for the handling of public funds. Article 3 reiterates that the legal personality (personería jurídica) of the entity must be duly registered in the corresponding registry. This reaffirms that they are legal persons (personas jurídicas).

These articles insist on the suitability requirement (requisito de idoneidad) for the administration of public funds, which necessitates an analysis of the provisions on this point.

B.- SUITABILITY (IDONEIDAD) FOR THE HANDLING OF PUBLIC FUNDS When defining the destination of the funds, Law 7012 establishes the obligation for private organizations that are beneficiaries of JUDESUR's financing to submit to the qualification by the Contraloría General de la República regarding their suitability (idoneidad) to administer public funds. Article 11 of said Law establishes that entities shall be qualified as suitable (idóneas) if their administrative and accounting organization, as well as the controls they have established, conform to the legal and regulatory standards and to the technical and accounting manuals set by the Contraloría for the correct use of public funds.

However, it must be understood that this compliance with requirements does not exempt them from submitting to derives not only from the provisions of Articles 4, 5, and 6 of its Organic Law, and Article 4 of the Ley General de Control Interno, but also from this express provision of Article 11 of the law at hand. By consequence, JUDESUR is not free to grant financing to a private entity that meets the legal, regulatory requirements or directives governing the management of public funds, but that does not have the suitability qualification (calificación de idoneidad) from the Contraloría General. The verification of that suitability (idoneidad) ultimately corresponds to said Agency.

It follows from the foregoing that the private entity interested in receiving financing from JUDESUR must comply with the provisions of Article 11 of Law 7012, as well as with the provisions in the Reglamento sobre la Calificación de Sujetos Privados Idóneos para Administrar Fondos Públicos, issued by the Contraloría General de la República.

The Reglamento establishes the requirements to obtain the suitability qualification (calificación de idoneidad), as well as the corresponding procedure. The Reglamento is addressed to the "private subject (sujeto privado)," to the "private entities (entidades privadas)," without special conditions regarding the organization or nature of said private subject being derivable from its text. Ergo, the Reglamento does not derive whether the entity must be an association, a foundation, or if it must be a corporation (sociedad anónima). Similarly, and by the very fact that it regulates the qualification required by several laws in a general and uniform manner, the Reglamento does not provide for the projects to which public funds may be allocated and, therefore, the direction of that financing. It is understood, however, that these are projects capable of satisfying the public interest and, as applicable, contributing to socioeconomic development. Which means that to determine which projects can receive financing from JUDESUR, one must adhere to the provisions of Law 7012.

In terms of the procedure, according to the Reglamento, it is the responsibility of the Administration to carry out a prequalification (precalificación) regarding the suitability (idoneidad) of a specific organization to handle public funds.

In that sense, it is the granting Administration that analyzes the information presented by the private entity in order to assess its capacity to administer public funds. For these purposes, it must keep a paginated file for each private subject that submits a request, to which an opinion (dictamen) recommending the granting of the qualification must necessarily be attached. The responsibility of the Administration to verify that the individual meets all the requirements that a public fund management must meet is established. Said assessment does not bind the Contraloría General de la República, but it does bind the granting Administration. In that sense, it is established that the opinion (dictamen) is the "express and exclusive responsibility of the granting administration" and is a requirement that must accompany the qualification request. The opinion (dictamen) implies an assessment of the legal, administrative, and financial capacity and the technical capacity of the private subject. Ergo, the possession of conditions that allow for prejudging that the entity could successfully develop the program, project, or activity financed with public funds is assessed, as well as the possible compliance with the legal and regulatory standards, aimed at controlling the benefits received; in particular, the possibility of the entity submitting to a system of internal control for the allocation, transfer, and verification of the use of those benefits, for which they must have suitable control mechanisms (Article 4 of the Ley General de Control Interno).

The opinion (dictamen) issued by the Administration does not bind the Contraloría but is an indispensable requirement for the granting of the qualification. Once the suitability (idoneidad) of a private entity to handle public funds has been determined by the Contraloría, it will be up to the Administration to decide whether or not to allocate public resources to it.

Applied to JUDESUR, the foregoing means that it is responsible for submitting the candidacy of the private organizations that may receive its financing to the Contraloría General de la República. This implies an assessment not only of the entity's own conditions but also of the suitability (idoneidad) of the project it intends to carry out regarding the economic and social development of the southern zone. The need for JUDESUR to assess the economic and social impact of the project whose financing is requested is therefore reiterated, for which it must provide the corresponding justifications. This assessment will culminate in an opinion (dictamen) that it must submit before the Control Agency. That opinion (dictamen) as well as the qualification of the Contraloría do not grant a right to the private entity, so whether it is not qualified as suitable (idónea) or even if it is, it cannot claim that JUDESUR grant it the financing it is interested in.

If it grants the financing, JUDESUR must ensure the manner in which the private entity fulfills its obligations and maintains the suitability (idoneidad) received. It must, then, establish control mechanisms to verify the correct use and destination of the benefits granted to the private subjects, as well as the permanence of the technical, economic, and legal conditions that determine suitability (idoneidad) in the handling of public funds.

In accordance with the provisions of Articles 22 and 33 of the Ley General de Control Interno, the internal audit of JUDESUR shall exercise its competence over the private entity to which financing is granted and, therefore, over the project it executes.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

1. Law No. 7012 of November 4, 1985, which creates the Depósito Libre Comercial de Golfito, has the purpose of promoting the development of the southern zone of the country. A development that must be generated through the promotion of new productive and service activities by public or private entities.

2. For this purpose, the Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR) is created. This semi-autonomous entity has as its primary purposes the comprehensive socioeconomic development of the Zona Sur, as well as the administration and operation of the commercial line of the Depósito Libre Comercial de Golfito.

3. These purposes must be fulfilled with the proceeds of a tax levied on the sale of merchandise stored in the Depósito Libre Comercial de Golfito. JUDESUR is the active subject of said tax.

4. These resources must be allocated to the financing of regional and local development projects. These projects may be the responsibility of public or private entities.

5. The Law does not define or limit which Private Law legal persons (personas jurídicas de Derecho Privado) may be beneficiaries of JUDESUR's financing. Therefore, any private organization, regardless of its form of organization, may be a beneficiary of the financing. It is, however, indispensable that it is an established organization (organización constituida), with legal representatives (personeros legales) and that its legal representation (personería) is current. The Reglamento General de Financiamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Executive Decree No. 33763-MP of April 30, 2007, although it presents a defective wording, is in accordance with the provisions of the Law.

6. Consequently, Articles 1 and 3 of the Reglamento allow various organizations to be credit subjects, without the openness to other forms of organization different from those listed being considered a legal gap (laguna jurídica).

7. By providing that the financing shall be allocated to productive and service projects and citing some of the activities that may be financed, the Law allows diverse programs, projects, and activities to find financing from JUDESUR's resources. What is important is that the project is capable of generating integral socioeconomic development of the locality or the region. Ergo, that it is not intended solely to favor the interests of one person or a group of persons.

8. Article 11 of Law 7012 obliges the entities interested in obtaining financing from JUDESUR to obtain the suitability qualification (calificación de idoneidad) issued by the Contraloría General de la República. This implies that JUDESUR is not free to grant financing to a private entity that does not have the suitability qualification (calificación de idoneidad) from the Contraloría General. And this is so even when it considers that the entity complies with the legal, regulatory requirements or directives governing the management of public funds.

9. Consequently, the private entity interested in receiving the financing from JUDESUR must comply both with the provisions of Article 11 of Law 7012 and with what is established in the Reglamento sobre la Calificación de Sujetos Privados Idóneos para Administrar Fondos Públicos, issued by the Contraloría General de la República.

10. Said Reglamento does not establish special conditions regarding the organization or nature of the private subject that may receive the qualification, much less qualifies the projects that may receive financing with public funds.

11. The foregoing means that it is the responsibility of the Administration, in strict compliance with the applicable legal and regulatory standards, to decide the projects it may finance. It is understood, however, that this decision, insofar as it involves public funds, is subject to the Public Finance Regime (Régimen de Hacienda Pública) and, therefore, to the control of the Contraloría General de la República. In the same way, it is responsible for assessing the private entities it submits for qualification by the Control Agency.

12. JUDESUR may not grant financing to the private entity, regardless of its form of organization, that has not obtained the suitability qualification (calificación de idoneidad) from the Contraloría General and, as applicable, that seeks financing for projects not capable of generating comprehensive socioeconomic development, regional or local. That is, it must assess the social and economic impact of the project.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney MIRCH/mvc CC: Lic. Rocío Aguilar Montoya, Contralora General

Dictamen : 434 del 11/12/2008 C-434-2008 11 de diciembre, 2008 Señor Marvin Orozco Barrantes Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur JUDESUR Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° JDJ-O-088-2008 de 21 de noviembre último, por medio del cual consulta cuáles son las organizaciones y asociaciones calificadas para ser sujetos de crédito en el Reglamento General de Financiamiento de JUDESUR. Es su criterio que los artículos 1 y 3 del citado Reglamento no precisan cuáles organizaciones pueden devenir sujetos de crédito.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal, oficio ALJ-M-317-2008 de 21 de misma fecha. Es criterio de la Asesoría que sujetos de crédito en el artículo 3 son las organizaciones que cumplan con lo que establece la Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito así como el Reglamento de mérito, las directrices y criterios de idoneidad de la Contraloría. Por lo que pueden ser sujetos de crédito asociaciones u organizaciones de Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires. Estima que le corresponde al Área de Desarrollo verificar si las entidades son sujetos de crédito.

Los recursos que JUDESUR recibe deben ser dirigidos a financiar el desarrollo económico y social de los cantones de Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires. Para ese efecto, JUDESUR puede otorgar financiamiento a diversas entidades públicas y privadas que cumplan los requisitos legalmente establecidos. En tratándose de las entidades privadas estas deben ser idóneas para administrar fondos públicos.

A.- UN FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO ECONOMICO SOCIAL La Ley N° 7012 de 4 de noviembre de 1985 crea el Depósito Libre Comercial de Golfito con el objeto de promover el desarrollo de la zona sur del país. Un desarrollo que debe ser generado a través del fomento de nuevas actividades productivas y de servicios. Desde el punto de vista fiscal estos objetivos se logran no solo con el otorgamiento de un régimen fiscal de favor, propio del "depósito libre comercial", sino también con la creación de un tributo. Se establece así un impuesto único de 18% sobre la venta de las mercaderías almacenadas en el depósito libre comercial de Golfito.

Dicho impuesto se crea a favor de un nuevo organismo creado para administrar los distintos recursos que deben promover el desarrollo de la zona. En efecto, conforme el artículo 6 de la citada Ley, el impuesto se destina a favor de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, creada en el artículo 10 de la Ley:

“Artículo 10.- Créase la Junta de desarrollo regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, llamada en esta ley la Junta, como Institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito.

La Junta tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.

La Junta estará integrada por representantes de las siguientes instituciones y organizaciones de la Zona Sur:

• a)Uno por las Asociaciones de Desarrollo Integral.
• b)Uno por las cooperativas.
• c)Uno por la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre Comercial de Golfito.
• d)Uno por el Poder Ejecutivo, nombrado por el Consejo de Gobierno, con residencia permanente en la Zona Sur.
• e)Uno por cada concejo de los cantones de Osa, Buenos Aires, Golfito, Corredores y Coto Brus.

(….)”.

El accionar de la Junta debe dirigirse al desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de Puntarenas. La administración y operación del depósito libre comercial de Golfito, en cuanto gestión, es un medio de lograr ese desarrollo. Es por ello que los recursos que JUDESUR reciba deben ser dirigidos al cumplimiento de los fines, tal como lo dispone el artículo 11 de la Ley:

“Artículo 11.- El impuesto establecido en el artículo 6 de la presente ley, será recaudado por medio del Banco Central de Costa Rica o sus cajas auxiliares, al tramitarse la póliza de desalmacenaje en la aduana en cuanto a las importaciones, y con respecto a los productos de fabricación nacional, al confeccionar el fabricante la factura. Este impuesto será girado directamente en favor de la Junta, una vez deducidas las sumas que le corresponden por comisión bancaria.

El Ministerio de Hacienda ejercerá las atribuciones de fiscalización y verificación, tanto en materia tributaria como aduanera, sobre el ingreso, la permanencia y el destino de las mercancías.

Para los efectos citados, la Junta queda autorizada para celebrar un convenio con el Ministerio de Hacienda, a fin de coordinar y facilitar las funciones tributarias y aduaneras, y determinar las sumas anuales que transferirá para cubrir el costo de las tareas a cargo del citado Ministerio. Si no existiere acuerdo, la Contraloría General de la República, a solicitud de cualquiera de estas instituciones y previa audiencia, determinará el monto de acuerdo con los costos en que deba incurrir este Ministerio, para cumplir con las funciones referidas en el párrafo anterior.

La totalidad del impuesto generado será administrada y distribuida por la Junta, la cual destinará los recursos al financiamiento de proyectos de desarrollo regional y local, presentados por organizaciones constituidas y con personería jurídica debidamente inscrita, incluidas las municipalidades de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.

Previo desembolso de recursos a favor de la Junta para ejecutar los citados proyectos de desarrollo, las entidades no gubernamentales que administren recursos públicos de ella deberán ser calificadas por la Contraloría General de la República, como entidades privadas idóneas para administrar fondos públicos. También se calificarán así cuando la organización administrativa así como la contable y los controles de estas entidades, se ajusten a las normas legales y reglamentarias vigentes, y a los manuales técnicos y contables fijados por la Contraloría para el uso correcto de los recursos públicos.

Los recursos se utilizarán para financiar proyectos productivos y de servicios, para ejecutar obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica y proyectos de interés social a favor de los grupos más vulnerables de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.

Para los efectos anteriores, se aplicará el siguiente criterio de distribución de los recursos:

• a)Hasta un ocho por ciento (8%) de los ingresos netos, luego de deducir las comisiones bancarias y el pago al Ministerio de Hacienda en los términos del párrafo segundo de este artículo, se destinará a gastos de operación y funcionamiento de la Junta.
• b)Un diez por ciento (10%) del remanente se destinará a la creación de un programa de becas para estudiantes de escasos recursos económicos, que residan en los cantones de Buenos Aires, Golfito, Osa, Corredores y Coto Brus.

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8036 del 19 de octubre del 2000) c) El saldo resultante después de las rebajas practicadas conforme a los incisos anteriores, se distribuirá así: un treinta por ciento (30%) para el cantón de Golfito; un veinte por ciento (20%) para el cantón de Osa; un veinte por ciento (20%) para el cantón de Corredores; un quince por ciento (15%) para el cantón de Coto Brus y un quince por ciento (15%) para el cantón de Buenos Aires.

La Ley regla en forma estricta el destino del financiamiento y quiénes pueden recibir ese financiamiento.

En ese sentido, se ha estipulado que los recursos deben destinarse a financiar proyectos de desarrollo regional y local. Dichos proyectos pueden ser presentados por entidades públicas, incluidas las municipalidades de los cantones beneficiarios, pero también por entidades privadas en tanto cumplan con determinados requisitos.

Interesa recalcar que del conjunto de reglas que contiene el artículo 11 pareciera desprenderse que el destinatario privado de los fondos es una persona jurídica, no personas físicas. Es por ello que se habla de organizaciones constituidas. Además, estas personas deben tener un personero y esa personería debe estar inscrita. Sea, se requiere una representación legal.

Luego, tanto si se trata de una entidad pública como si es privada, el financiamiento debe dirigirse a “proyectos productivos y de servicios”, así como obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica y proyectos de interés social a favor de los grupos más desfavorecidos de los cantones beneficiarios. Es de advertir que el legislador no especificó cuáles proyectos podían realizar los entes públicos y cuáles los entes privados. En ese sentido, cualquiera de esos proyectos puede ser realizado tanto por una entidad pública como por una privada. Importa, empero, que el proyecto sea susceptible de promover el desarrollo económico y social local o regional, por lo que no puede tratarse de un proyecto personal o que no sea susceptible de provocar un desarrollo de la zona. Ergo, el proyecto debe generar un impacto en lo económico o en lo social para la zona sur.

La posibilidad de que organizaciones privadas obtengan financiamiento de JUDESUR es regulada en el Reglamento General de Financiamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Decreto Ejecutivo N° 33763-MP de 30 de abril de 2007. En sus artículos 1 y 3 dicho Reglamento regula quiénes son sujetos de crédito. Disponen dichas normas:

“ARTICULO 1: Objeto: regular los procedimientos, requerimientos, garantías, gestión de cobro, sanciones y en general todos los aspectos relacionados con el otorgamiento de financiamiento de recursos reembolsables o no reembolsables por parte de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, conforme a las potestades conferidas a ésta en la Ley 7012 y sus reformas. Estos recursos se destinarán a las organizaciones no gubernamentales tales como cooperativas, asociaciones, fundaciones, cámaras, Juntas de Educación, Juntas Administrativas y las Municipalidades de los cantones de Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires, así como otras organizaciones incluidas ONG’S y MIÝMES, siempre que cumplan con los criterios de idoneidad, establecidos por la Contraloría General de la República y demás requisitos que al respecto establezca JUDESUR.

Ambito de aplicación.

• a)Los recursos provienen del impuesto establecido en el artículo 1, las reformas al artículo 6 de la Ley 7730 de JUDESUR, modificación de la Ley 7012 de creación del Depósito Libre de Golfito.
• b)Los recursos serán utilizados de acuerdo a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 7730 que reforma artículo 11 de la Ley 7012 y lo estipulado en el presente reglamento.
• c)Se contará también como referencia el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Regional confeccionado por JUDESUR y revisado por MIDEPLAN”.

“Artículo 3 Serán sujetos de crédito todas aquellas organizaciones que cumplan con lo establecido en la Ley 7012 y sus reformas, este reglamento, las directrices dispuestas por la Contraloría y que estén constituidas con personería jurídica debidamente inscrita ante el registro correspondiente, incluyendo las municipalidades de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires”.

El artículo 1, cuya redacción no es muy feliz, reafirma que el financiamiento puede ser destinado tanto a entidades públicas como privadas. Entidades públicas que pueden ser las Juntas de Educación, las Juntas Administrativas o bien, las Municipalidades de los cantones favorecidos, las que están contempladas en el artículo 11 de la Ley. Se precisa que las entidades privadas sujeto de crédito pueden estar organizadas como cooperativas, asociaciones, fundaciones, pueden ser entidades corporativas o bien, pueden ser MYPMES. La redacción del artículo permite considerar que cualquier organización privada, independientemente de su forma de organización, puede recibir financiamiento. Lo que no significa, empero, que la ausencia de enumeración de las organizaciones que pueden ser sujetos de crédito constituya una laguna jurídica. Simplemente, el operador jurídico cuenta con elementos suficientes para determinar qué organización puede ser sujeto de crédito.

El proyecto productivo que propongan debe estar obviamente dentro del objeto social de la entidad tal como es definido en su estatuto de constitución. La entidad privada, además, debe cumplir con los requisitos de idoneidad para el manejo de fondos públicos. El artículo 3 reitera que la personería jurídica de la entidad debe estar debidamente inscrita en el registro correspondiente. Lo que viene a reafirmar que se trata de personas jurídicas.

Dichos artículos insisten en el requisito de idoneidad para la administración de fondos públicos, lo que obliga a analizar lo dispuesto en las normas sobre el punto.

B.- IDONEIDAD PARA EL MANEJO DE FONDOS PÚBLICOS Al definir el destino de los fondos, la Ley 7012 dispone la obligación de las organizaciones privadas beneficiarias del financiamiento de JUDESUR de sujetarse a la calificación de la Contraloría General de la República respecto de su idoneidad para administrar fondos públicos. El artículo 11 de dicha Ley establece que se calificarán como idóneas las entidades cuya organización administrativa y contable, así como los controles que haya establecido se ajusten a las normas legales y reglamentarias y a los manuales técnicos y contables fijados por el Órgano Contralor para el uso correcto de los fondos públicos.

No obstante, deberá entenderse que ese cumplimiento de requisitos no exime de sujetarse a la calificación expresa por parte de la Contraloría General. La competencia del Órgano de Control deriva no sólo de lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 6 de su Ley Orgánica, 4 de la Ley General de Control Interno, sino de esta expresa disposición del artículo 11 de la ley que nos ocupa. Por consiguiente, JUDESUR no es libre de otorgar un financiamiento a una entidad privada que cumple con los requisitos legales, reglamentarios o directrices que regulan la gestión de los fondos públicos, pero que no cuenta con la calificación de idoneidad de parte de la Contraloría General. La constatación de esa idoneidad corresponde en último término a dicho Órgano.

Se sigue de lo expuesto que la entidad privada interesada en recibir el financiamiento de parte de JUDESUR debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 7012, así como con lo establecido en el Reglamento sobre la Calificación de Sujetos Privados Idóneos para Administrar Fondos Públicos, emitido por la Contraloría General de la República.

El Reglamento establece los requisitos para obtener la calificación de idoneidad, así como el procedimiento correspondiente. El Reglamento se dirige al “sujeto privado”, a las “entidades privadas”, sin que de su texto puedan derivarse condiciones especiales en orden a la organización o naturaleza de dicho sujeto privado. Ergo, del Reglamento no se deriva si la entidad debe ser una asociación, una fundación o si debe ser una sociedad anónima. En igual forma y por el hecho mismo de que reglamenta en forma general y uniforme la calificación requerida por varias leyes, el Reglamento no dispone sobre los proyectos a que pueden destinarse los fondos públicos y, por ende, la orientación de ese financiamiento. Se entiende, sin embargo, que se trata de proyectos susceptibles de satisfacer el interés público y, en su caso, contribuir con el desarrollo socioeconómico. Lo que significa que para determinar qué proyectos pueden recibir el financiamiento de parte de JUDESUR deberá estarse a lo dispuesto en la Ley 7012.

En orden al procedimiento, de acuerdo con el Reglamento, corresponde a la Administración hacer una precalificación sobre la idoneidad de una determinada organización para manejar fondos públicos.

En ese sentido, es la Administración concedente la que analiza la información presentada por la entidad privada a efecto de valorar la capacidad de esta para administrar fondos públicos. Para esos efectos debe llevar un expediente foliado de cada sujeto privado que realice una solicitud, a lo cual se acompaña necesariamente un dictamen que recomiende el otorgamiento de la calificación. Se establece la responsabilidad de la Administración de verificar que el particular cumpla con todos los requisitos que debe reunir una gestión de fondos públicos. Dicha valoración no vincula a la Contraloría General de la República pero sí a la Administración concedente. En ese sentido, se establece que el dictamen es “responsabilidad expresa y exclusiva de la administración concedente” y es un requisito que debe acompañarse con la solicitud de calificación. El dictamen implica una apreciación de la capacidad legal, administrativa y financiera y de la capacidad técnica del sujeto privado. Ergo, se valora la titularidad de condiciones que permitan prejuzgar que la entidad podría desarrollar exitosamente el programa, proyecto o actividad financiados con fondos públicos, así como el posible cumplimiento de las normas, legales y reglamentarias, dirigidas a controlar los beneficios recibidos; en particular, la posibilidad de la entidad de someterse a un sistema de control interno para la asignación, giro y verificación del uso de esos beneficios, para lo cual deben disponer de mecanismos de control idóneos (artículo 4 de la Ley General de Control Interno).

El dictamen emitido por la Administración no vincula a la Contraloría pero es un requisito indispensable para el otorgamiento de la calificación. Determinada por la Contraloría la idoneidad de una entidad privada para manejar fondos públicos, corresponderá a la Administración decidir si le asigna o no recursos públicos.

Aplicado lo anterior a JUDESUR significa que le corresponde presentar ante la Contraloría General de la República la candidatura de las organizaciones privadas que pueden recibir su financiamiento. Lo que implica una valoración no sólo de las condiciones propias de la entidad sino de la idoneidad del proyecto que esta pretende realizar respecto del desarrollo económico y social de la zona sur. Se reitera, entonces, la necesidad de que JUDESUR valore el impacto económico y social del proyecto cuyo financiamiento se solicita, para lo cual deberá dar las justificaciones correspondientes. Esta valoración culminará con un dictamen que deberá presentar ante el Órgano Contralor. Ese dictamen así como la calificación de la Contraloría no otorgan un derecho a la entidad privada, por lo que tanto si esta no es calificada de idónea pero aún si lo es, no puede pretender que JUDESUR le otorgue el financiamiento que le interesa.

De otorgarle el financiamiento, JUDESUR deberá velar por la forma en que la entidad privada cumple sus obligaciones y mantiene la idoneidad recibida. Deberá, entonces, establecer mecanismos de control para verificar el correcto uso y destino de los beneficios otorgados a los sujetos privados, así como la permanencia de las condiciones técnicas, económicas y jurídicas que determinan la idoneidad en el manejo de los fondos públicos.

Conforme lo dispuesto en los artículos 22 y 33 de la Ley General de Control Interno, la auditoría interna de JUDESUR ejercerá su competencia sobre la entidad privada a que se otorgue financiamiento y, por ende, sobre el proyecto que esta ejecute.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. La Ley N° 7012 de 4 de noviembre de 1985, que crea el Depósito Libre Comercial de Golfito tiene como objeto promover el desarrollo de la zona sur del país. Un desarrollo que debe ser generado a través del fomento de nuevas actividades productivas y de servicios a cargo de entidades públicas o privadas.

2. Para este efecto se crea la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR). Esta entidad semiautónoma tiene como fines principales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.

3. Estos fines deben ser cumplidos con el producto de un impuesto que grava la venta de las mercaderías almacenadas en el depósito libre comercial de Golfito. JUDESUR es el sujeto activo de dicho tributo.

4. Estos recursos deben destinarse al financiamiento de proyectos de desarrollo regional y local. Estos proyectos pueden estar a cargo de entidades públicas o privadas.

5. La Ley no define ni limita cuáles personas jurídicas de Derecho Privado pueden ser beneficiarias del financiamiento de JUDESUR. Por lo que cualquier organización privada, independientemente de su forma de organización, puede ser beneficiaria del financiamiento. Es, empero, indispensable que se trate de una organización constituida, con personeros legales y que su personería se encuentre vigente. El Reglamento General de Financiamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Decreto Ejecutivo N° 33763-MP de 30 de abril de 2007, si bien presenta una redacción defectuosa es conforme con lo dispuesto en la Ley.

6. Por consiguiente, los artículos 1 y 3 del Reglamento permiten que diversas organizaciones puedan ser sujetos de crédito, sin que la apertura a otras formas de organización distintas de las enumeradas pueda ser considerada como una laguna jurídica.

7. Al disponer que el financiamiento será destinado a proyectos productivos y de servicio y citar algunas de las actividades que pueden ser financiadas, la Ley permite que diversos programas, proyectos y actividades encuentren financiamiento en los recursos de JUDESUR. Lo importante es que el proyecto sea susceptible de generar el desarrollo socioeconómico integral de la localidad o de la región. Ergo, que no esté destinado únicamente a favorecer los intereses de una persona o de un grupo de personas.

8. El artículo 11 de la Ley 7012 obliga a las entidades interesadas en obtener financiamiento de parte de JUDESUR a obtener la calificación de idoneidad emitida por la Contraloría General de la República. Lo que implica que JUDESUR no es libre de otorgar un financiamiento a una entidad privada que no cuenta con la calificación de idoneidad de parte de la Contraloría General. Y ello aún cuando aprecie que la entidad cumple con los requisitos legales, reglamentarios o directrices que regulan la gestión de los fondos públicos.

9. Por consiguiente, la entidad privada interesada en recibir el financiamiento de parte de JUDESUR debe cumplir tanto con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 7012 como con lo establecido en el Reglamento sobre la Calificación de Sujetos Privados Idóneos para Administrar Fondos Públicos, emitido por la Contraloría General de la República.

10. Dicho Reglamento no establece condiciones especiales en orden a la organización o naturaleza del sujeto privado que puede recibir la calificación y mucho menos califica los proyectos que pueden recibir el financiamiento con fondos públicos.

11. Lo anterior significa que corresponde a la Administración, en estricta sujeción a las normas legales y reglamentarias aplicables, el decidir los proyectos que puede financiar. Es entendido, sin embargo, que esa decisión en tanto involucra fondos públicos está sujeta al Régimen de Hacienda Pública y, por ende, al control de la Contraloría General de la República. En igual forma le corresponde valorar a las entidades privadas que somete a calificación por parte del Órgano de Control.

12. JUDESUR no podrá otorgar financiamiento a la entidad privada, independientemente de su forma de organización, que no haya obtenido la calificación de idoneidad por la Contraloría General y, en su caso, que pretenda un financiamiento para proyectos no susceptibles de generar un desarrollo socioeconómico integral, regional o local. Es decir, debe valorar el impacto social y económico del proyecto.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc C: Lic. Rocío Aguilar Montoya, Contralora General