Municipal Council competence to annul labor acts and requirements for prohibition bonusCompetencia del Concejo Municipal para anular actos laborales y requisitos del plus por prohibición profesional

Opinion : 433 of 10/12/2008 C-433-2008 December 10, 2008 Mrs. María de los Ángeles Ulate A. Secretary of the Municipal Council Municipality of Flores Dear Mrs.:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your communication, without number, of September 19, 2008, through which you inform us of agreement no. 1882-08 adopted by the Municipal Council of Flores, in the sense of referring to this Body file no. 001-2008, corresponding to the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the act by which it was ordered to cancel the economic compensation of 65% of the base salary, for prohibition of the liberal practice of the profession, to Mrs. XXX. The foregoing so that this Attorney General's Office may issue the opinion referred to in Article 173, subsection 1) of the General Law on Public Administration.

I. BACKGROUND

From the administrative file attached to the request, we consider it appropriate to mention the following background information of importance for the decision of this matter:

1. By memorandum no. 2104 of December 14, 2004, Mr. Marvin Murillo Garro, who at that time held the position of Municipal Mayor of Flores, ordered Mr. Allen Barrantes Nuñez, Municipal Accountant, to "Apply Law 8422 against Corruption and Unlawful Enrichment in the Public Service, to the Mayor and the Heads of the Accounting and Treasury Departments, according to Articles 14 and 15." As a result of the foregoing, the process was initiated to pay the cited officials the economic compensation for prohibition of the liberal practice of the profession, equivalent to 65% of the base salary. (See folios 635 and 636 of the administrative file).

2. Payment of the mentioned compensation was recognized for Mrs. XXX as of November 1, 2004. (See folio 10 of the administrative file).

3. By note, without number, of March 16, 2005, the Mayor requested the Municipal Accountant to suspend the payment of the salary bonus for prohibition, as there was no budget document approving the content for its cancellation. (See folio 11 of the administrative file).

4. By communication NAIMF-EXT-04-05 of March 18, 2005, the Auditor of the Municipality of Flores requested Mr. Luis Álvarez Chavez, Municipal Legal Advisor of the Costa Rican Center for Municipal Studies (external advisor), his opinion regarding the payment of salary bonuses for prohibition and exclusivity. (See folio 30 of the administrative file).

5. By communication MF-022-2005 of March 26, 2005, the external advisor, Mr. Luis Álvarez Chavez, issued his opinion regarding the payment of salary bonuses for prohibition and exclusivity in the Municipality of Flores. (See folios 20 to 30 of the administrative file).

6. On May 4, 2005, Mrs. XXX filed an amparo action against the Municipal Mayor for violation of due process, an action processed under file no. 05-005119-0007-CO. The Constitutional Court, by resolution no. 2005-11500 at 11:37 on August 26, 2005, declared the action with merit and ordered the appellant restored to the full enjoyment of her constitutional rights. (See folios 14 to 16 of the administrative file).

7. The Municipal Council of Flores, in its ordinary session no. 224 of May 24, 2005, reviewed report MF-022-2005 of March 26, 2005, issued by the external advisor Mr. Luis Álvarez Chavez. (See folios 20 to 31 of the administrative file).

8. On October 18, 2006, Mrs. XXX accused the Municipality of Flores before the Constitutional Chamber of disobedience of what was ordered in the mentioned resolution no. 2005-11500. In his report, Mr. Marvin Murillo, former mayor of that Municipality, indicated that the Office of the Comptroller General of the Republic, by communication FOE-SM-2014 of September 12, 2006, addressed to Randall Arguedas Gamboa, had ordered the corresponding actions to be taken so that the entirety of the money paid for the prohibition payment be reimbursed to the Municipality's coffers, and therefore, the opening of the ordinary procedure required to declare the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act that ordered the payment of the questioned compensation was initiated. The Constitutional Chamber, by resolution no. 2006-018026 at 15:48 on December 13, 2006, declared the action filed by Mrs. XXX without merit, arguing that resolution no. 2005-11500 cited had not granted her "… an acquired right or established that the payment of the professional prohibition was appropriate, but rather that the Administration could not, in an untimely manner and without safeguarding due process, eliminate the item that the petitioner was enjoying. So that, such pronouncement in no way prevents the Administration from initiating the procedures or proceedings it deems pertinent in order to suspend the payment in question or to recover what was paid." (See folios 18 and 19 of the administrative file).

9. On April 8, 2008, the Municipal Council, in ordinary session no. 137, approved agreement no. 1558-08, by which it appointed Ms. Marisela Quesada Esquivel as the directing body of the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act that ordered the payment of the economic compensation for prohibition to Mrs. XXX. (See folios 1 to 5 of the administrative file).

10. At 15:00 on April 15, 2008, the swearing-in of Ms. Marisela Quesada as the directing body of the administrative procedure took place. (See folios 7 and 8 of the administrative file).

11. On April 21, 2008, by communication AJ-006-2008, the directing body requested from the Municipal Accountant a certification stating from what date the salary bonus for prohibition had been paid to the official XXX. (See folio 9 of the administrative file).

12. By certification of April 21, 2008, the Municipal Accountant indicated that the 65% salary compensation for prohibition has been paid to Mrs. XXX "… since November 1, 2004, and to date, she is still being paid that salary bonus." (See folio 10 of the administrative file).

13. By resolution at 10:00 on April 28, 2008, the directing body initiated the corresponding administrative procedure, informed the interested party of the purpose of that procedure and the regulations allegedly violated, informed her of her rights, the recourses available against that resolution, and set 9:00 on May 23, 2008, to hold the oral and private hearing required by law. (See folios 32 to 37 of the administrative file).

14. The resolution referred to in the previous point was communicated to Mrs. XXX in person on April 30, 2008. (See folio 38 of the administrative file).

15. On May 20, 2008, Mrs. XXX filed before the directing body an opposition (motion for reversal and subsidiary appeal) against the act opening the administrative procedure and offered as evidence the documentation contained in the same file. (See folios 40 to 44 of the administrative file).

16. At 9:00 on May 23, 2008, the oral and private hearing was held at the place designated for it. On that occasion, the legal representative of Mrs. XXX, Mr. Otto Ceciliano Mora, filed a motion of nullity against the opening act, and indicated that he would not address the case until he had the opinions of the Attorney General's Office of the Republic and the Office of the Comptroller General of the Republic, which did not imply a waiver of his client's right to a defense. At that time, the directing body explained that the opinion of the Attorney General's Office is required only before the final act is issued by the deciding body, and that for this, the Attorney General's Office must review the file of the procedure referred to in Article 306 and following of the General Law on Public Administration. Despite this, Mr. Ceciliano Mora requested the suspension of the hearing and asked that once the opinions of the Attorney General's Office and the Office of the Comptroller General of the Republic were incorporated into the file, a new hearing be convened in order to exercise the corresponding right to a defense. (See folios 45 to 51 of the administrative file).

17. By resolution no. 01-2008 at 10:40 on May 29, 2008, the directing body reviewed the motion for reversal with subsidiary appeal and motion of nullity against the opening act. The motion for reversal was rejected as untimely, and the motion as unfounded. Likewise, by communication AJ-014-2008 of May 30, 2008, the directing body referred the file at hand to the Municipal Council so that it could resolve the corresponding appeal. (See folios 52 to 58 and 61 of the administrative file).

18. On June 3, 2008, Mrs. XXX filed before the Municipal Council a motion for reversal with subsidiary appeal and concomitant nullity against resolution no. 01-2008 at 10:40 on May 29, 2008. (See folios 62 to 65 of the administrative file).

19. By agreement no. 1659-08 adopted in ordinary session no. 148 of June 10, 2008, the Municipal Council agreed to confirm in all its aspects resolution no. 01-2008 at 10:45 on May 29, 2008, issued by the directing body and, therefore, rejected as unfounded and untimely the recourses filed. (See folios 67 to 69 of the administrative file).

20. By agreement no. 1660-08 of ordinary session no. 148 of June 10, 2008, the Municipal Council agreed to remit to the directing body the motion for reversal with subsidiary appeal and incident of concomitant nullity filed by Mrs. XXX on June 3, 2008, against resolution no. 01-2008 at 10:40 on May 29, 2008. (See folios 67 to 69 of the administrative file).

21. By resolution no. 02-2008 at 15:30 on June 12, 2008, the directing body reviewed and rejected, as unfounded, the motions for reversal with subsidiary appeal and concomitant nullity filed by Mrs. XXX on June 3, 2008, against resolution no. 01-2008 at 10:40 on May 29, 2008. (See folios 73 to 75 of the administrative file).

22. The resolution referred to in the previous point was notified to the interested party at 15:55 on July 12, 2008. (See folio 76 of the administrative file).

23. By communication AJ-015-2008 of July 12, 2008, the directing body requested from the Office of the Comptroller General of the Republic a certification of memorandum no. 2104 of December 14, 2004 (which is part of file no. DAGJ-0322-2006, related to the administrative procedure for administrative disciplinary liability, followed by the Office of the Comptroller General of the Republic against the former mayor of the Municipality of Flores, Mr. Marvin Murillo Garro) by which the payment of the salary bonus at issue was ordered. (See folio 79 of the administrative file).

24. By communication AJ-016-2008 of July 13, 2008, the directing body requested the Municipal Council to introduce as new facts into the instituted procedure, the accreditation of the academic degree (titles), incorporation into the respective Professional Association, and the certification of the position held by Mrs. XXX within the administrative structure of that Municipality. For this, it indicated that it was necessary to complete the administrative file with a copy of the personnel file of Mrs. XXX, a certification of the position she holds, and a certification from the Office of the Comptroller General of the Republic of the original memorandum no. 2104 of December 14, 2004. (See folios 80 and 81 of the administrative file).

25. By communication AJ-017-2008 of June 13, 2008, the directing body requested from the Secretary of that Municipality a photocopy of the entire personnel file of Mrs. XXX. (See folio 84 of the administrative file).

26. By communication AJ-023-2008 of July 13, 2008, the directing body requested the Mayor of the Municipality of Flores to certify the position held by Mrs. XXX within the administrative structure of that Municipality. (See folio 82 of the administrative file).

27. At 14:00 on June 13, 2008, the Mayor of the Municipality of Flores certified the 550 photocopies corresponding to the entire personnel file of the employee XXX. (See folios 85 to 634 of the administrative file).

28. In the certified copy of the mentioned personnel file, the certificates and diplomas of achievement and participation obtained by Mrs. XXX are recorded, none of which grant her a university academic degree. (See folios 621 to 634 of the administrative file).

29. By certification at 15:00 on June 16, 2008, the Mayor of the Municipality of Flores indicated that Mrs. XXX has held the position of Municipal Treasurer since June 1, 1978, according to personnel action, without number, of July 1, 1980. (See folio 83 of the administrative file).

30. By resolution DI-USI-0584 of June 17, 2008, the Information Services Unit, Institutional Development Division, of the Office of the Comptroller General of the Republic, sent a certification of memorandum no. 2104 of December 14, 2004, by which the former mayor of that Municipality, Mr. Marvin Murillo Garro, requested the accountant of that same Municipality, Mr. Allen Barrantes Núñez, to apply to him and to the heads of the Accounting and Treasury departments, Articles 14 and 15 of the Law against Corruption and Unlawful Enrichment in the Public Service. (See folios 635 to 637 of the administrative file).

31. By agreement no. 1674-08, definitively approved in ordinary session no. 149 of June 17, 2008, the Municipal Council of Flores agreed to authorize the holding of a second oral and private appearance in the procedure at hand, in which the facts and documentary evidence necessary to ascertain the material truth of the facts would be incorporated. (See folios 638 and 639 of the administrative file).

32. By resolution at 8:00 on June 27, 2008, the directing body summoned Mrs. XXX to a second oral and private appearance to be held at 9:00 on July 18, 2008. In it, the intention was to incorporate into the file the new facts and the documentary evidence relating to the interested party's personnel file (in order to accredit the academic degree of that official—titles—and the incorporation into the respective Professional Association), the certification of the position she holds within the administrative structure of that Municipality, and the certification issued by the Office of the Comptroller General of the Republic of memorandum no. 2104 of December 14, 2004, by which it was ordered to apply Articles 14 and 15 of the Law against Corruption and Unlawful Enrichment in the Public Service. (See folios 640 to 642 of the administrative file).

33. The resolution referred to in the previous point was notified to Mrs. XXX on June 27, 2008. (See folio 643 of the administrative file).

34. At 9:00 on July 18, 2008, Mr. Otto Giovanni Ceciliano and Mrs. XXX appeared at the place designated for the oral and private hearing. She indicated that she felt ill and, at that moment, handed over the notice of incapacity due to illness no. 873717L of July 17, 2008, issued by the Health Area of Heredia (Cubujuquí) of the Costa Rican Social Security Fund, for the period from July 17 to 25, 2008. Due to the foregoing, the scheduled oral and private hearing was not held. (See folio 646 and point IV of folio 655 of the administrative file).

35. By a brief filed on July 24, 2008, the interested party raised the defenses of expiration and statute of limitations of the administrative procedure, because—according to her—the one-month period established by Article 603 of the Labor Code to discipline and justifiably dismiss an employee had already been more than exceeded. Likewise, she alleged that the procedure was null because neither the Office of the Comptroller General of the Republic nor the Attorney General's Office of the Republic had ordered the return of the amounts paid for the prohibition. She also requested payment for the damages, losses, and costs of that process. (See folios 647 to 652 of the administrative file).

36. By resolution, without number, at 10:40 on July 30, 2008, the directing body rescheduled the second oral and private hearing for 9:00 on August 21, 2008. That resolution was notified to the interested party at 14:55 on July 30, 2008. (See folios 653 to 657 of the administrative file).

37. By resolution no. 03-2008 at 8:00 on July 31, 2008, the directing body rejected, as untimely, impertinent, and unfounded, the defenses of expiration and statute of limitations, and other aspects of the brief filed by Mrs. XXX on July 24, 2008. That resolution was notified to the interested party on August 4, 2008. (See folio 660 to 666 of the administrative file).

38. By a brief filed before the directing body on August 6, 2008, Mr. Otto Giovanni Ceciliano Mora requested a new setting for the holding of the second oral and private hearing scheduled for 9:00 on August 21, 2008, because at 8:30 on August 21 and 22 of that year, he had to appear before the Criminal Court of Heredia in the criminal case processed under file 03-000462-0369-PE. (See folios 668 and 669 of the administrative file).

39. By resolution, without number, at 10:35 on August 7, 2008, the directing body resolved to reschedule the second oral and private hearing for 9:00 on August 26, 2008. That resolution was notified to the interested party at 13:05 on August 7, 2008. (See folio 670 to 673 of the administrative file).

40. At 9:00 on August 26, 2008, the second oral and private hearing was held. In it, new facts and the documentary evidence relating to the personnel file of Mrs. XXX (in order to accredit the academic degree of that official and the incorporation into the respective Professional Association), the certification of the position she holds within the administrative structure of that Municipality, and the certification issued by the Office of the Comptroller General of the Republic of memorandum no. 2104 of December 14, 2004, by which the payment of the salary bonus for prohibition was ordered, were introduced. At that act, Mrs. XXX and her representative were informed that they could present conclusions from that moment and up to three days later, counted from the end of that hearing. Mr. Otto Giovanni Ceciliano requested that the two opinions be incorporated which, in his judgment, in accordance with Articles 155 and 173 of the General Law on Public Administration, should be issued by the Office of the Comptroller General of the Republic and the Attorney General's Office of the Republic, respectively. Likewise, he indicated that he would not issue conclusions until those opinions were incorporated into the file. The minutes of that hearing were signed by Mrs. XXX, her representative Mr. Otto Ceciliano and Ms. Maricela Quesada as the directing body. (See folios 675 to 677 of the administrative file).

41. At 10:00 on September 11, 2008, the directing body issued its final report. In it, it recommended declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act (memorandum no. 2104 of December 14, 2004) that ordered the payment of the salary bonus for prohibition to Mrs. XXX. Likewise, it recommended remitting the administrative file to this Attorney General's Office, so that this Body could issue the opinion referred to in Article 173 of the General Law on Public Administration. That report was received by the Municipal Council of Flores on September 12, 2008. (See folios 680 to 695 of the administrative file).

42. By communication, without number, of September 19, 2008, the Secretary of the Municipal Council remitted to this Attorney General's Office the transcription of municipal agreement no. 1882-08, approved in ordinary session no. 167 of September 16, 2008, by which it is agreed to remit the file no. 001-2008 at hand, so that this Body may render the opinion referred to in Article 173 of the General Law on Public Administration.

II. ON THE ANNULMENT, THROUGH ADMINISTRATIVE CHANNELS, OF AN ACT DECLARATORY OF RIGHTS

In principle, the Administration is barred from annulling its own acts that have declared some right in favor of the administered parties. In that sense, the general rule establishes that to render such acts void, the Administration must resort to the judicial route and request that a jurisdictional body declare said nullity, through the lesivity proceeding regulated in Articles 10.5, 34 and 39.2 of the Contentious-Administrative Procedure Code.

The reason for limiting the possibility of the Administration annulling its own acts declaratory of rights by itself is based on reasons of legal certainty: the administered party must have certainty that the administrative acts that confer subjective rights on him will not be arbitrarily modified or rendered void by the Administration.

Despite the foregoing, there is an exception to the principle that establishes that acts declaring rights in favor of the administered party are intangible for the Administration. That exception is contained in Article 173 of the General Law on Public Administration. In accordance with that rule, the Administration can annul through administrative channels an act of its own declaratory of rights, provided that said act presents a nullity that, in addition to being absolute, is evident and manifest. In other words, it is not just any nullity that could be declared by means of the described procedure, but only that which is clear, palpable, notorious, ostensible, etc. (In this regard, our opinions C-200-83, C-062-88 and C-165-93 can be consulted, which are recorded in our database, which can be accessed through the electronic address http://www.pgr.go.cr/Scij/).

To avoid abuses in the exercise of the power granted to the Administration by the mentioned Article 173, the legislator provided that prior to the declaration of nullity, an opinion must be obtained from the Attorney General's Office of the Republic (or from the Office of the Comptroller General in the event the matter concerns areas within its competence) by which the absolute, evident, and manifest nature of the nullity intended to be declared is accredited. Another mechanism used by the legislator to prevent the abusive use of that power was to entrust the initiative for its exercise only to certain high-hierarchical-level administrative bodies.

Now, for greater clarity in the case at hand, it is pertinent to note that the opinion alluded to in Article 173 of the General Law on Public Administration was requested from this Attorney General's Office—as appropriate—after the entire administrative procedure had been processed by the directing body, and before the final act was issued by the deciding body.

III. ON THE COMPETENT BODY TO DECLARE THE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY IN "LABOR MATTERS" IN THE MUNICIPALITIES

As was made clear from the background information mentioned in the first section of this opinion, the body that decided to open the administrative procedure that served as the basis for the request at hand, and that appointed its directing body, was the Municipal Council.

From a reading of Article 173 of the General Law on Public Administration, it is inferred that not all State bodies are permitted to annul an act declaratory of rights through administrative channels; rather, that power is granted to a restricted number of them. That article, after the reform operated due to the entry into force of the Contentious-Administrative Procedure Code (Law no. 8508 of April 28, 2006, effective as of January 1, 2008), provides that when it concerns the Central Administration of the State, the declaration must be made by the Minister of the branch that issued the act, and that when it concerns other public entities or Branches of the State, the declaration must be made by the "… supreme superior body of the administrative hierarchy." In accordance with that same rule, the declaration of nullity must be preceded by an ordinary administrative procedure that complies with the guarantees of due process and of defense in favor of the administered party.

It should be noted that according to reiterated administrative jurisprudence of this Attorney General's Office, only the body empowered to declare the nullity of the act through administrative channels can order the opening of the administrative procedure prior to that declaration and appoint the corresponding directing body. In that sense, our opinions C-166-85 of July 22, 1985, C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, C-088-96 of June 7, 1996, C-226-97 of December 1, 1997, C-115-2000 of May 18, 2000 and C-219-2001 of August 6, 2001 can be consulted.

In the case of municipalities, the "supreme superior body" of those territorial entities is the Municipal Council, meaning it would be that collegiate body that would have the standing to declare the nullity, through administrative channels, of an act favorable to the Administered party; however, this Attorney General's Office has held—since before the entry into force of the cited Contentious-Administrative Procedure Code, and even after—that since it is the Mayor who exhausts the administrative channel in personnel matters, it is he (and not the Municipal Council) who is responsible for declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act issued in that matter. Thus, in our opinion C-194-2008 of June 4, 2008, in which part of opinion C-176-2008 of May 23, 2008, is transcribed, we indicated the following:

"… regarding the competent body in municipal matters to initiate the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity (Article 173 of the LGAP) this Attorney General's Office has concluded:

‘(…) the competent body to exercise the power of sua sponte review of acts declaratory of rights is the Municipal Council, being the supreme superior body of the municipal entity, for which it will be responsible for deciding on the initiation of the administrative procedure, processing it or delegating its instruction to a directing body (which, in principle, should fall upon the person of the Council Secretary), as well as issuing the final act. (In this regard, see opinions C-093-2001 of March 28, 2001, C-263-2001 of October 1, 2001, C-128-2008 of April 21, 2008). Likewise, it will be the Council's responsibility to take the respective agreement to send the administrative file to request from this representation the opinion provided for in Article 173 of the General Law on Public Administration (see pronouncements C-109-2005 of March 14, 2005; C-054-2007 of February 22, 2007; C-175-2007 of June 1, 2007, among others).

The foregoing, with the exception of acts declaratory of rights in personnel or employment matters, since in these cases, it is indeed the Mayor who is the competent body to exercise the power of sua sponte review enshrined in Article 173 repeatedly cited (see pronouncements C-457-2006 of November 10, 2006 and C-194-2007 of June 13, 2007).’ (Opinion No. C-176-2008 of May 23, 2008)." (The highlighting is not from the original).

Despite the foregoing, we consider it important to resume the analysis of the topic in order to clarify some points.

First, we must note that not every act regarding municipal personnel falls within the knowledge of the Mayor. Article 152 of the Municipal Code expressly states that the Council is the body that “shall agree on actions affecting officials directly dependent on it,” and therefore, in those cases, the party that may order the initiation of the procedure referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, appoint the directing body of that procedure, and issue the respective final act is the Municipal Council, not the Mayor.

On the other hand, it is important to note that the Code of Administrative Litigation Procedure (in force—as already mentioned—since January 1, 2008) made a series of reforms to the Municipal Code regarding the appeals regime. Thus, subsections d), e), and g) of Article 150 of the Municipal Code provided that a decision of dismissal or suspension without pay issued by the Mayor could be challenged by an appeal (recurso de apelación) before the corresponding Labor Judge, but that this appeal was considered not as an appeal (recurso) but as a labor lawsuit (demanda laboral). In this way, the Mayor's decision did finalize the discussion of the matter in the administrative venue. For greater clarity, we transcribe, in pertinent part, the text of Article 150 of the Municipal Code before the reform enacted by the cited Procedural Code:

“Article 150. - Servers may be removed from their positions when they incur the grounds for dismissal established in Article 81 of the Labor Code and those set forth in this code.

The dismissal shall be subject to the following rules:

• a)(…)
• b)(…)
• c)(…)
• d)The dismissed server may appeal the mayor's decision to the corresponding labor court of the judicial circuit to which the municipality belongs, within a term of eight business days counted from the notification of dismissal.
• e)Within three days, the mayor shall forward the appeal with the respective case file to the judicial authority, which shall resolve it according to the ordinary procedures set forth in the Labor Code and shall treat the appeal as a lawsuit. The Judge may reject the appeal outright when it does not comply with the preceding subsection.
• f)(…)
• g)The preceding procedure shall be applicable, as relevant, to the suspensions without pay established in Article 149 of this law.” (Emphasis not in original).

(SINALEVI'S NOTE: The text cites Article 150 of Law 7794 Municipal Code, see web for original version) For its part, Article 161 provided that “… decisions concerning labor matters entrusted to the municipal mayor shall be subject to the appeals (recursos) regulated in Title V.” In that title, the only procedures regulated—as relevant—were the procedure to be followed in cases of disagreement in the performance evaluation between the server and their immediate superior (Article 140) and the appeal (recurso de apelación) of the act of dismissal and suspension without pay to the labor judge (Article 150), this last action, by express legal decision, not being considered an appeal (recurso) but a lawsuit (demanda).

(SINALEVI'S NOTE: The text cites Article 161 of Law 7794 Municipal Code, see web for original version) Thus, one could validly affirm that the Mayor was the last administrative instance to which the interested party could turn to appeal a decision on personnel matters and that, therefore, it was that official (the Mayor) who also held the power to declare, in the administrative venue, the nullity of an act in that sphere. Note that the Municipal Council had no intervention in personnel matters, with the exception regarding officials “directly dependent on it.” Now then, Article 202 of the Code of Administrative Litigation Procedure reformed Articles 150 and 161 of the Municipal Code, and consequently, the appeals regime in municipal matters was affected. For greater clarity, we will transcribe the text of the cited articles after the mentioned reform:

“Article 150. — Servers may be removed from their positions when they incur the grounds for dismissal established in Article 81 of the Labor Code and the provisions of this Code.

The dismissal shall be subject to both the procedure established in Book II of the General Law of Public Administration and the following rules:

• a)If the final act orders the dismissal of the server, they may file, within a period of eight business days counted from the notification of the final act, an appeal (recurso de apelación) before the municipal council, which shall exhaust the administrative venue.
• b)If the period of eight business days elapses without the mayor processing the appeal (recurso de apelación), also sending the administrative case file when the appeal is admissible, the server may go directly to the municipal council, for the purpose of the council ordering the mayor to forward the administrative case file, in order to establish the admissibility of the appeal and, where appropriate, its merit or lack thereof.
• c)Once the proceedings are received, if the appeal is admissible, the council shall grant an eight-day hearing to the appealing server to express their grievances, and to the municipal mayor, to make the allegations deemed pertinent; thereafter, it must issue the final resolution without further procedure.
• d)Once the appeal (recurso de apelación) is resolved, the administrative venue shall be exhausted. The resolution issued shall decide if the dismissal is proper and, as appropriate, if the reinstatement of the server is proper, with full enjoyment of their rights and payment of back wages, without prejudice that the reinstatement may be waived; the server may opt for the amounts for notice and severance pay that may correspond to them and for those corresponding to damages and losses. e) What is resolved on the merits shall not prevent the appellant from litigating the matter in the respective plenary venue.
• f)The preceding procedure shall be applicable, as relevant, to the suspensions established in Article 149 of this law.” (Emphasis not in original).

“Article 161.- Against the decisions of municipal officials, whether or not they depend directly on the council, a revocation appeal (recurso de revocatoria) may optionally be filed before the body that issued the decision, as well as an appeal (recurso de apelación) before the municipal council. Both appeals must be filed within five business days following the notification of the act, and the former may be waived.

The exclusive filing of the appeal (recurso de apelación) shall not prevent the official from revoking their decision, provided they deem the reasons on which the appeal is based to be meritorious.

The revocation and the appeal (recurso de apelación) may be based on reasons of illegality or inopportuneness of the act and shall not suspend its execution, without prejudice that the council or the same body that issued it may order a precautionary measure upon receiving the appeal.

Against what is resolved on appeal by the municipal council in these cases, the appeals (recursos) established in Articles 154 and 156 of this Code shall be available.

Decisions concerning labor matters entrusted to the municipal mayor shall be subject to the appeals (recursos) regulated in Title V.” (Emphasis not in original).

From the reading of the transcribed Article 150, it is possible to conclude that the Municipal Council is the last administrative instance called upon to resolve matters concerning dismissals and suspensions of municipal servers, since that norm expressly empowers it to hear, by way of appeal (recurso), those matters. For its part, from the joint reading of the mentioned Article 150 itself (especially its subsections a, d, and f) and Article 161 of the Municipal Code (especially its last paragraph), it is inferred that other decisions “concerning labor matters” may also be appealed before the Municipal Council.

In that sense, it is worth reiterating that the cited Article 161, in pertinent part, provides that “Decisions concerning labor matters entrusted to the municipal mayor shall be subject to the appeals (recursos) regulated in Title V,” given that the only appeal (recurso) established in Title V that would be applicable to decisions adopted in labor matters would be the appeal (recurso de apelación) before the Municipal Council, the latter being the body called upon to exhaust the administrative venue.

Note that Article 140 of the Municipal Code—which, like Article 150 described above, belongs to Title V—provides that “Disagreement between the immediate superior and the subordinate regarding the result of the service evaluation and rating shall be resolved by the municipal mayor, after a hearing to all interested parties,” which could lead one to think that this is the procedure that appeals (recursos) filed in labor matters should follow; however, that norm—Article 140—does not regulate an appeal (recurso) in the strict sense, but rather the procedure that must be followed to conclude the performance evaluation in cases where there is disagreement between the server and their immediate superior. In accordance with that norm, if there is disagreement, the matter must be resolved by the mayor, without the need for any appeal. Therefore, it is not possible to interpret that Article 161 of the Municipal Code refers to Article 140 of the same Code when it indicates that decisions concerning labor matters entrusted to the municipal mayor shall be subject to the appeals (recursos) regulated in Title V.

In accordance with the foregoing, we must conclude that “the supreme higher body of the administrative hierarchy,” when dealing with “labor matters” in the municipalities, is the Municipal Council, as it is the last administrative instance to which the interested party could appeal.

Based on this new analysis of the issue, the proper course is to modify, as of this date, the position that this Office of the Attorney General had assumed until now, in order to establish that in the municipal sphere, the competent body to declare, in the administrative venue, the absolute, evident, and manifest nullity of an act related to labor matters and, consequently, the one that must order the initiation of the administrative procedure referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, and the one that must appoint the respective directing body, is the Council and not the Municipal Mayor.

It is important to note, in any case, that the disciplinary power that the Mayor continues to hold (a power that legitimizes them to open disciplinary administrative procedures against personnel subordinate to them, and to decide and issue the final resolution in those cases) should not be confused with the competence to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an act related to that personnel. Regarding the difference between the exercise of disciplinary power and the exercise of the self-review power (potestad de autotutela) established in Article 173 of the General Law of Public Administration, we refer to our opinions C-079-2006 of February 28, 2006, and C-428-2007 of November 30, 2007.

IV. REGARDING THE INVESTIGATING BODY IN CASES WHERE THE DECISION-MAKING BODY IS A COLLEGIATE BODY

The Municipal Council, as the decision-making body within the procedures referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, is empowered to conduct the investigation of the procedure itself, or to delegate that task to a directing body. However, in accordance with Article 90 subsection e) of the cited General Law itself, because the Municipal Council is a collegial body, the investigation of the procedure could only be delegated, in principle, to its secretary.

In the case under analysis, we observe that the delegation of the investigation of the procedure did not fall to the Secretariat of the Council, but was entrusted to the Municipality's attorney, Licda. Marisela Quesada Esquivel.

In situations similar to the one described, this Office of the Attorney General has noted that although a collegial body may, exceptionally, delegate the investigation of an administrative procedure to a person other than the holder of that body's Secretariat, the correct manner of carrying out that delegation is through a duly reasoned act. For a deeper analysis on the topic, our opinion C-436-2006 of October 30, 2006, may be consulted.

In the matter under study, we consider that this requirement was indeed met, because the Municipal Council provided reasons for its decision to delegate the investigation of the administrative procedure to the Municipality's attorney. Thus, the final agreement No. 1558-08, visible on folios 1 through 5 of the administrative case file, indicated the following:

“… in accordance with Article 90 subsection e) of the General Law of Public Administration the Council –as a collegial body− could only delegate the investigation of its functions to the Secretary, however, there is a material impossibility for the investigation of the administrative procedure to be carried out by the secretary of the Council given that said official does not have the knowledge of Law to conduct the investigation, making it correct to designate the professional in the field who is the person possessing the necessary knowledge in the matter and can guarantee the processing of an administrative procedure respectful of the rights of the investigated official in the interests of guaranteeing due process and satisfying the public interest. As indicated by the Office of the Attorney General of the Republic in opinion number C-248-2007 dated December 20, 2007.” Therefore, this Office of the Attorney General considers that in the case under analysis, since the necessary requirements for delegating the investigation of the procedure to a body outside the Secretariat of the Council were observed, no defect whatsoever occurred in said procedure.

In any event, it is worth mentioning that the First Chamber of the Supreme Court of Justice has held that an irregularity in the appointment of the directing body does not necessarily generate the nullity of the entire administrative procedure, and that this defect is cured, by validation (convalidación), at the moment the decision-making body —in this case, the Municipal Council— makes the final decision. On this topic, resolution No. 398-F-02, issued by the First Chamber at 15:10 hours on May 16, 2002, may be examined.

V. ON THE EXISTENCE OF AN ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY IN THE CASE UNDER STUDY

As already noted, for it to be appropriate to declare a nullity in the administrative venue based on the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration, it is necessary that the defect present in the act generates a nullity that can be classified not only as absolute but also as evident and manifest, that is, clear, patent, notorious, ostensible, “…that appears in a clear manner, without requiring its verification through a dialectical process, by being obvious at a simple glance...". (Opinion C-194-91, issued by this Office of the Attorney General on December 3, 1991).

In the matter under study, the application of Articles 14 and 15 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Functions, No. 8422 of October 6, 2004, is discussed. The text of these norms is as follows:

“Article 14. Prohibition on practicing liberal professions. The President of the Republic, the vice-presidents, the magistrates of the Judicial Branch and of the Supreme Electoral Tribunal, the ministers, the Comptroller General and the Deputy Comptroller General of the Republic, the Ombudsman and the Deputy Ombudsman for the Inhabitants, the Attorney General and the Deputy Attorney General of the Republic, the General Regulator of the Republic, the Attorney General of the Republic, the vice-ministers, the chief officers (oficiales mayores), the executive presidents, the managers and administrative directors of decentralized entities, autonomous and semi-autonomous institutions and public companies, the superintendents of financial, securities and pension entities, their respective intendants, as well as the municipal mayors and the sub-managers and deputy administrative directors, the internal comptrollers and deputy comptrollers, the auditors and internal deputy auditors of the Public Administration, as well as the directors and deputy directors of departments and the heads of procurement of the Public Sector may not practice liberal professions. The other professions that the official holds, even if they do not constitute a requirement to hold the respective public position, are included within this article.

Excepted from the above prohibition are teaching in higher education centers outside the ordinary workday and attending matters in which the affected official, their spouse, companion, or any of their relatives by consanguinity or affinity up to the third degree inclusive are a party. In such cases, the normal and impartial performance of the position must not be affected; nor should it occur in matters that are attended to in the same public entity or Branch of the State in which they work.” (The highlighting is not from the original).

“Article 15. Financial compensation for the prohibition on practicing liberal professions. Unless a special remuneration regime exists for the public official, the financial compensation for the application of the preceding article shall be equivalent to sixty-five percent (65%) of the base salary set for the category of the respective position.” In this case, the Administration bases the absolute, evident, and manifest nullity of the act of recognizing the salary bonus (plus salarial) for prohibition to Ms. XXX on three grounds:

• 1)The non-existence of a Municipal Organization and Functioning Manual issued by the Municipal Council and published in the Official Gazette La Gaceta, establishing that the Municipal Treasurer is a “Director or Deputy Director of Department.” 2) That according to Article 27 of the Regulation to Law No. 8422 (Executive Decree No. 32333-MP-J of April 12, 2005), the prohibition directed at the “Directors or Deputy Directors of Department” referred to in Article 14 of the mentioned Law No. 8422, only affects the heads of the procurement units of the public sector; therefore, Ms. XXX, not being the head of procurement (but rather of treasury), was not subject to the prohibition, and therefore, was not entitled to the payment of the respective compensation.

In order to illustrate this point, we transcribe Article 27 of the cited regulation below:

“Article 27. Prohibition on practicing liberal professions. The President of the Republic, the vice-presidents, the proprietary magistrates of both the Judicial Branch and the Supreme Electoral Tribunal (including in the latter case those who assume that condition in accordance with Article 100 of the Political Constitution), the government ministers and vice-ministers, the Comptroller General and the Deputy Comptroller General of the Republic, the Ombudsman and the Deputy Ombudsman for the Inhabitants, the Attorney General and the Deputy Attorney General of the Republic, the General Regulator of the Republic, the Attorney General of the Republic, the chief officers (oficiales mayores), the executive presidents, the general managers and the managers and sub-managers who report organizationally to them, as well as the general directors and deputy directors of deconcentrated bodies, and also the directors and deputy directors of the areas, units, departments or dependencies -according to the internal nomenclature that corresponds- administrative of the Public Administration, the superintendents of financial, securities and pension entities and their respective intendants, the municipal mayors, the auditors and internal deputy auditors –regardless of the nomenclature they receive provided they perform functions and tasks as such– of the Public Administration may not practice liberal professions. Also covered by this prohibition are the heads or persons in charge of the procurement areas, units or dependencies of the public sector. For this purpose, the mention that Article 14 of the Law makes regarding directors and deputy directors of departments must be understood as referring exclusively to the person or persons occupying a head position in the procurement units of the public sector. The other professions that the official holds, even if they do not constitute a requirement to hold the respective public position, are included within this article.” (Emphasis not in original).

• 3)That for the payment of the financial compensation, the official must necessarily hold the academic degree and be registered with the respective Professional Association (Colegio Profesional) that enables the official to practice a liberal profession. In this regard, it is affirmed that Ms. XXX does not have any degree that allows her to practice a liberal profession, and therefore, that she would not be entitled to the payment of the financial compensation for prohibition.

In the judgment of this Office of the Attorney General, the first two grounds for nullity mentioned, while they could generate the invalidity of the act that granted Ms. XXX the recognition of the salary bonus (plus salarial) payment for prohibition, do not constitute defects that reflect the existence of an absolute, evident, and manifest nullity, palpable without greater intellectual effort. On the contrary, both require the intervention of the legal operator and a deep study of the case and the applicable regulations, to determine whether or not a nullity exists. In that sense, it would be necessary to study whether the position held by Ms. XXX falls within the category of “director or deputy director of department”; and whether or not Article 27 of the Regulation to the mentioned Law No. 8422 applies to that case, a regulation that came into force on April 29, 2005, when the act sought to be annulled had already been issued.

However, we consider that the third ground for nullity does generate a defect capable of causing an absolute, evident, and manifest nullity. A logical and evident requirement to receive financial compensation arising from the prohibition on the liberal practice of a profession is, precisely, to be a professional and to be qualified to practice the profession. Without this, the payment of the salary compensation would have no legal basis. In this case, from the complete reading of Ms. XXX's personnel file and the investigation conducted by the directing body of the procedure, it clearly emerges that Ms. XXX does not have a university degree that qualifies her for the practice of a liberal profession.

Moreover, from the curriculum vitae presented by that official on June 9, 2007, visible on folios 619 and 620 of the administrative case file, and the attached certificates, visible on folios 621 through 634 of the administrative case file, it emerges that the academic preparation of that server is limited to the completion of primary studies at the Escuela Pedro Benjamín Palacios, and to obtaining the title of Bachiller en Secundaria, issued by the Liceo Nocturno de Heredia. The other certificates and diplomas refer to other types of training, but none to the obtaining of a university academic degree or registration with any professional association (colegio profesional).

In summary, the payment of financial compensation for the prohibition on the liberal practice of a profession presupposes that the person receiving that compensation holds a liberal profession and is qualified to practice it; such that if in this case Ms. XXX does not hold a liberal profession, there is a defect in the motive of the act, which in turn affects the content, and prevents the achievement of the purpose. As the purpose is not achieved, the act is null, and that nullity —in this specific case— is indeed capable of being classified as absolute, evident, and manifest.

VI. REGARDING THE ORDER OF THE CASE FILE AND ITS FOLIATION

Although it is true that the administrative case file sent to us for the processing of this matter is in a good state of order and cleanliness, we consider it pertinent to mention, for future cases, that the numbering of the file must follow a chronological order, such that the oldest documents (unless they appear attached to a later one) have the lowest numbering and vice versa. Likewise, the order must be ascending, so that when opening the file, the folio with the lowest numbering should appear first, and not the reverse. The aforementioned ascending order also allows that when “folioing” a multi-page document, its header has a lower number than its conclusion, and not the reverse.

VII. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Office of the Attorney General issues the favorable opinion required for the annulment, in the administrative venue, of the act through which the payment of financial compensation for prohibition to the official XXX was ordered. Said act materialized through memorandum No. 2104 of December 14, 2004, issued by Mr. Marvin Murillo Garro, who at that time held the position of Municipal Mayor of Flores, addressed to Mr. Allen Barrantes Nuñez, Municipal Accountant.

Based on a new analysis of the issue, the proper course is to modify, as of this date, the position that this Office of the Attorney General had assumed until now, in order to establish that in the municipal sphere, the competent body to declare, in the administrative venue, the absolute, evident, and manifest nullity of an act related to labor matters and, consequently, the one that must order the initiation of the administrative procedure referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, and the one that must appoint the respective directing body, is the Council and not the Municipal Mayor.

We are returning attached the original administrative case file that was sent to us at the time.

From the Secretary of the Municipal Council, attentively we subscribe; MSc. Julio César Mesén Montoya MSc. Irene Bolaños Salas Attorney of the Treasury (Procurador de Hacienda) Attorney of the Office of the Attorney General (Abogada de Procuraduría) jcmm/ibs/kjm

Dictamen : 433 del 10/12/2008 C-433-2008 10 de diciembre de 2008 Señora María de los Ángeles Ulate A.

Secretaria Concejo Municipal Municipalidad de Flores Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio, sin número, del 19 de setiembre de 2008, por medio del cual nos comunica el acuerdo n.° 1882-08 adoptado por el Concejo Municipal de Flores, en el sentido de remitir a este Órgano el expediente n.° 001-2008, correspondiente al procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se dispuso cancelar la compensación económica del 65% sobre el salario base, por prohibición del ejercicio liberal de la profesión, a la Sra. XXX. Lo anterior a efecto de que esta Procuraduría emita el dictamen al que hace referencia el artículo 173 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública.

I. ANTECEDENTES

Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1. Mediante memorando n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004, el señor Marvin Murillo Garro, quien en ese momento ocupaba el cargo de Alcalde Municipal de Flores, ordenó al señor Allen Barrantes Nuñez, Contador Municipal, “Aplicar Ley 8422 contra Corrupción y enriquecimiento ilícito en la Función Pública, al Alcalde y a los Jefes de Departamento de Contabilidad y Tesorería, según Artículos 14 y 15”. A raíz de lo anterior se inició el trámite para pagar, a los funcionarios citados, la compensación económica por prohibición para el ejercicio liberal de la profesión, equivalente al 65% del salario base. (Ver folios 635 y 636 del expediente administrativo).

2. A la señora XXX se le reconoció el pago de la compensación mencionada a partir del 1° de noviembre de 2004. (Ver folio 10 del expediente administrativo).

3. Mediante nota, sin número, del 16 de marzo de 2005, el Alcalde solicitó al Contador Municipal suspender el pago del plus salarial por prohibición, al no existir un documento presupuestario donde se aprobara el contenido para su cancelación. (Ver folio 11 del expediente administrativo).

4. Mediante oficio NAIMF-EXT-04-05 del 18 de marzo de 2005, el Auditor de la Municipalidad de Flores solicitó al Lic. Luis Álvarez Chavez, Asesor Legal Municipal del Centro Costarricense de Estudios Municipales (asesor externo), su criterio en torno al pago de los pluses salariales por prohibición y exclusividad. (Ver folio 30 del expediente administrativo).

5. Mediante oficio MF-022-2005 del 26 de marzo de 2005, el asesor externo, Lic. Luis Álvarez Chavez, emitió su criterio en torno al pago de los pluses salariales de prohibición y exclusividad en la Municipalidad de Flores. (Ver folios del 20 al 30 del expediente administrativo).

6. El 4 de mayo de 2005, la señora XXX interpuso un recurso de amparo contra el Alcalde Municipal por violación al debido proceso, recurso que se tramitó bajo el expediente n.° 05-005119-0007-CO. El Tribunal Constitucional, mediante resolución n.° 2005-11500 de las 11:37 horas del 26 de agosto de 2005, declaró con lugar el recurso y ordenó restituir a la recurrente en el goce de sus derechos constitucionales. (Ver folios del 14 al 16 del expediente administrativo).

7. El Concejo Municipal de Flores, en su sesión ordinaria n.° 224 del 24 mayo de 2005, conoció el informe MF-022-2005 del 26 de marzo de 2005, emitido por el asesor externo Lic. Luis Álvarez Chavez. (Ver folios del 20 al 31 del expediente administrativo).

8. El 18 de octubre de 2006, la señora XXX acusó a la Municipalidad de Flores ante al Sala Constitucional por desobediencia de lo ordenado en la resolución n.° 2005-11500 mencionada. En su informe, el señor Marvin Murillo, ex alcalde de ese Municipio, indicó que la Contraloría General de la República, mediante oficio FOE-SM-2014 del 12 de setiembre de 2006, dirigido a Randall Arguedas Gamboa, había ordenado tomar las acciones correspondientes para que la totalidad del dinero cancelado por concepto de pago por prohibición, fuera reintegrado a las arcas de la Municipalidad, y por ende, se procedió a la apertura del procedimiento ordinario requerido para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que ordenó el pago de la compensación cuestionada. La Sala Constitucional, mediante resolución n.° 2006-018026 de las 15:48 horas del 13 de diciembre de 2006, declaró sin lugar la gestión formulada por la señora XXX, argumentando que la resolución n.° 2005-11500 de cita, no le había otorgado “ … un derecho adquirido o estableció que era procedente el pago de la prohibición profesional, sino que la Administración no podía en forma intempestiva y sin resguardo del debido proceso eliminar el rubro que estaba disfrutando la gestionante. De manera que, tal pronunciamiento en nada impide que la Administración inicie los trámites o procedimientos que considere pertinente a efectos de suspender el pago en cuestión o bien recuperar lo pagado”. (Ver folios 18 y 19 del expediente administrativo).

9. El 8 de abril de 2008, el Concejo Municipal, en sesión ordinaria n.° 137, aprobó el acuerdo n.° 1558-08, por medio del cual nombró a la licenciada Marisela Quesada Esquivel como órgano director del procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que ordenó el pago de la compensación económica por prohibición a la señora XXX. (Ver folios del 1 al 5 del expediente administrativo).

10. A las 15:00 horas del 15 de abril de 2008 se realizó el acto de juramentación de la Licda. Marisela Quesada como órgano director del procedimiento administrativo. (Ver folios 7 y 8 del expediente administrativo).

11. El 21 de abril de 2008, mediante oficio AJ-006-2008, el órgano director solicitó al Contador Municipal una certificación en donde constara desde qué fecha se le ha cancelado el plus salarial por prohibición a la funcionaria XXX. (Ver folio 9 del expediente administrativo).

12. Mediante certificación del 21 de abril de 2008, el Contador Municipal indicó que a la señora XXX se le ha venido cancelando la compensación salarial del 65% por prohibición “… desde el 01 de noviembre del año 2004 y a la fecha aún se le paga ese plus salarial”. (Ver folio 10 del 13. Mediante resolución de las 10:00 horas del 28 de abril de 2008, el órgano director dio inicio al procedimiento administrativo correspondiente, enteró a la interesada sobre el objeto de ese procedimiento y la normativa supuestamente infringida, le indicó sus derechos, los recursos que cabían contra esa resolución y fijó las 9:00 horas del 23 de mayo de 2008 para celebrar la audiencia oral y privada de ley. (Ver folios del 32 al 37 del expediente administrativo).

14. La resolución a que se refiere el punto anterior fue comunicada a la señora XXX en forma personal el 30 de abril de 2008. (Ver folio 38 del expediente administrativo).

15. El 20 de mayo de 2008, la señora XXX presentó ante el órgano director oposición (recurso de revocatoria y apelación en subsidio) contra el acto de apertura del procedimiento administrativo y ofreció como prueba la documentación que consta en el mismo expediente. (Ver folios del 40 al 44 del expediente administrativo).

16. A las 9:00 horas del 23 de mayo de 2008 se llevó a cabo la audiencia oral y privada en el lugar señalado para ello. En esa oportunidad, el representante legal de la señora XXX, Lic. Otto Ceciliano Mora, interpuso incidente de nulidad contra el acto de apertura, e indicó que no se referiría al caso hasta contar con los dictámenes de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República, lo cual no implicaba una renuncia al derecho de defensa de su representada. En ese momento, el órgano director explicó que el dictamen de la Procuraduría se requiere hasta antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor, y que para ello, la Procuraduría debe conocer el expediente del procedimiento al que alude el artículo 306 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. A pesar de ello, el Lic. Ceciliano Mora solicitó la suspensión de la audiencia y pidió que una vez que estuviesen incorporados al convocara a una nueva audiencia, a fin de ejercer el derecho de defensa correspondiente. (Ver folios del 45 al 51 del expediente administrativo).

17. Mediante resolución n.° 01-2008 de las 10:40 horas del 29 de mayo de 2008, el órgano director conoció el recurso de revocatoria con apelación en subsidio e incidente de nulidad contra el acto de apertura. El recurso de revocatoria fue rechazado por extemporáneo, y el incidente por improcedente. Asimismo, mediante el oficio AJ-014-2008 del 30 de mayo de 2008, el órgano director remitió el expediente que nos ocupa al Concejo Municipal para que resolviera el recurso de apelación correspondiente. (Ver folios del 52 al 58 y 61 del expediente administrativo).

18. El 3 de junio de 2008, la señora XXX interpuso, ante el Concejo Municipal, recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante contra la resolución n.° 01-2008 de las 10:40 horas del 29 de mayo de 2008. (Ver folios del 62 al 65 del expediente administrativo).

19. Mediante acuerdo n.° 1659-08 adoptado en la sesión ordinaria n.° 148 del 10 de junio de 2008, el Concejo Municipal acordó confirmar en todos sus extremos la resolución n.° 01-2008 de las 10:45 horas del 29 de mayo de 2008, dictada por el órgano director y, por ende, rechazó por improcedentes y extemporáneos los recursos interpuestos. (Ver folios del 67 al 69 del expediente administrativo).

20. Mediante acuerdo n.° 1660-08 de la sesión ordinaria n.° 148 del 10 de junio de 2008, el Concejo Municipal acordó remitir al órgano director el recurso de revocatoria con apelación en subsidio e incidente de nulidad concomitante presentado por la señora XXX el 3 de junio de 2008 contra la resolución n.° 01-2008 de las 10:40 horas del 29 de mayo de 2008. (Ver folios del 67 al 69 del expediente administrativo).

21. Mediante resolución n.° 02-2008 de las 15:30 horas del 12 de junio de 2008, el órgano director conoció y rechazó, por improcedentes, los recursos de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante interpuestos por la señora XXX el 3 de junio de 2008, contra la resolución n.° 01-2008 de las 10:40 horas del 29 de mayo de 2008. (Ver folios del 73 al 75 del 22. La resolución a que se refiere el punto anterior fue notificada a la interesada a las 15:55 horas del 12 de julio de 2008. (Ver folio 76 del expediente administrativo).

23. Mediante oficio AJ-015-2008 del 12 de julio de 2008, el órgano director solicitó a la Contraloría General de la República una certificación del memorando n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004 (que es parte del expediente n.° DAGJ-0322-2006, relativo al procedimiento administrativo por responsabilidad administrativa disciplinaria, seguido por la Contraloría General de la República contra el ex alcalde de la Municipalidad de Flores, señor Marvin Murillo Garro) por medio del cual se ordenó el pago del plus salarial que nos ocupa. (Ver folio 79 del expediente administrativo).

24. Mediante oficio AJ-016-2008 del 13 de julio de 2008, el órgano director solicitó al Concejo Municipal introducir como nuevos hechos al procedimiento instaurado, la acreditación del grado académico (títulos), incorporación al Colegio Profesional respectivo, y la certificación del puesto que ocupa la señora XXX dentro de la estructura administrativa de esa Municipalidad. Para ello, indicó que era necesario completar el expediente administrativo con una copia del expediente personal de la señora XXX, una certificación del puesto que ocupa y una certificación de la Contraloría General de la República del memorando original n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004. (Ver folios 80 y 81 del expediente administrativo).

25. Mediante oficio AJ-017-2008 del 13 de junio de 2008, el órgano director solicitó a la Secretaria de esa Municipalidad, fotocopia de todo el expediente personal de la señora XXX. (Ver folio 84 del expediente administrativo).

26. Mediante oficio AJ-023-2008 del 13 de julio de 2008, el órgano director solicitó a la Alcaldesa de la Municipalidad de Flores, certificar el puesto que ocupa la señora XXX dentro de la estructura administrativa de esa Municipalidad. (Ver folio 82 del expediente administrativo).

27. A las 14:00 horas del 13 de junio de 2008, la Alcaldesa de la Municipalidad de Flores certificó las 550 fotocopias correspondientes a la totalidad del expediente personal de la servidora XXX. (Ver folios del 85 al 634 del expediente administrativo).

28. En la copia certificada del expediente personal mencionado, constan los títulos y certificados de aprovechamiento y participación obtenidos por la señora XXX, sin que alguno de ellos le otorgue un grado académico universitario. (Ver folios 621 al 634 del expediente administrativo).

29. Mediante certificación de las 15:00 horas del 16 de junio de 2008, la Alcaldesa de la Municipalidad de Flores indicó que la señora XXX ocupa el puesto de Tesorera Municipal desde el 1° de junio de 1978, según acción de personal, sin número, del 1° de julio de 1980. (Ver folio 83 del expediente administrativo).

30. Mediante resolución DI-USI-0584 del 17 de junio de 2008, la Unidad de Servicios de Información, División de Desarrollo Institucional, de la Contraloría General de la República, remitió certificación del memorando n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004, mediante el cual, el ex alcalde de esa Municipalidad, señor Marvin Murillo Garro, solicitó al contador de esa misma Municipalidad, señor Allen Barrantes Núñez, que le aplicara a él y a los jefes de los departamentos de Contabilidad y Tesorería, los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. (Ver folios 635 al 637 del expediente administrativo).

31. Mediante acuerdo n.° 1674-08, aprobado definitivamente en la sesión ordinaria n.° 149 del 17 de junio de 2008, el Concejo Municipal de Flores acordó autorizar la celebración de una segunda comparecencia oral y privada en el procedimiento que nos ocupa, en la que se incorporarían los hechos y la prueba documental necesaria para averiguar la verdad real de los hechos. (Ver folios 638 y 639 del expediente administrativo).

32. Mediante resolución de las 8:00 horas del 27 de junio de 2008, el órgano director convocó a la señora XXX a una segunda comparecencia oral y privada a celebrarse a las 9:00 horas del 18 de julio de 2008. En ella se pretendía incorporar al expediente los nuevos hechos y la prueba documental relativa al expediente personal de la interesada (con el fin de acreditar el grado académico de esa funcionaria −títulos− y la incorporación al Colegio Profesional respectivo), la certificación del puesto que ocupa dentro de la estructura administrativa de esa Municipalidad, y la certificación emitida por la Contraloría General de la República del memorando n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004, por medio del cual se ordenó aplicar los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. (Ver folios del 640 al 642 del 33. La resolución a que se refiere el punto anterior fue notificada a la señora XXX el 27 de junio de 2008. (Ver folio 643 del expediente administrativo).

34. A las 9:00 horas del 18 de julio de 2008, el Licenciado Otto Giovanni Ceciliano y la señora XXX se presentaron al lugar señalado para la audiencia oral y privada. Ella indicó que se sentía mal de salud y, en el acto, entregó el aviso de incapacidad por enfermedad n.° 873717L del 17 de julio de 2008, emitido por el Área de Salud de Heredia (Cubujuquí) de la Caja Costarricense del Seguro Social, por el periodo comprendido entre el 17 y el 25 de julio de 2008. En razón de lo anterior, no se celebró la audiencia oral y privada programada. (Ver folio 646 y punto IV del folio 655 del expediente administrativo).

35. Mediante escrito presentado el 24 de julio de 2008, la interesada opuso las excepciones de caducidad y prescripción del procedimiento administrativo, debido a que −según indicó− el plazo de un mes que establece el artículo 603 del Código de Trabajo para disciplinar y despedir justificadamente a un servidor, ya había transcurrido sobradamente. Asimismo, alegó que el procedimiento era nulo debido a que ni la Contraloría General de la República, ni la Procuraduría General de la República, habían ordenado la devolución de los montos cancelados por concepto de prohibición. Solicitó además el pago de los daños, perjuicios y costas de ese proceso. (Ver folios 647 a 652 del expediente administrativo).

36. Mediante resolución, sin número, de las 10:40 horas del 30 de julio de 2008, el órgano director reprogramó la segunda audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 21 de agosto de 2008. Esa resolución le fue notificada a la interesada a las 14:55 horas del 30 de julio de 2008. (Ver folios 653 al 657 del expediente administrativo).

37. Mediante resolución n.° 03-2008 de las 8:00 horas del 31 de julio de 2008, el órgano director rechazó, por extemporáneas, impertinentes e improcedentes, las excepciones de caducidad y prescripción, y demás extremos del escrito presentado por la señora XXX el 24 de julio de 2008. Esa resolución fue notificada a la interesada el 4 de agosto de 2008. (Ver folio 660 al 666 del expediente administrativo).

38. Mediante escrito presentado ante el órgano director el 6 de agosto de 2008, el Lic. Otto Giovanni Ceciliano Mora solicitó un nuevo señalamiento para la realización de la segunda audiencia oral y privada programada para las 9:00 horas del 21 de agosto de 2008, debido a que a las 8:30 horas del 21 y 22 de agosto de ese año, debía comparecer ante el Tribunal Penal de Heredia dentro del proceso penal tramitado bajo el expediente 03-000462-0369-PE. (Ver folios 668 y 669 del 39. Mediante resolución, sin número, de las 10:35 horas del 7 de agosto de 2008, el órgano director resolvió reprogramar la segunda audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 26 de agosto de 2008. Esa resolución fue notificada a la interesada a las 13:05 horas del 7 de agosto de 2008. (Ver folio 670 al 673 del expediente administrativo).

40. A las 9:00 horas del 26 de agosto de 2008, se realizó la segunda audiencia oral y privada. En ella se introdujeron nuevos hechos y la prueba documental relativa al expediente personal de la señora XXX (con el fin de acreditar el grado académico de esa funcionaria y la incorporación al Colegio Profesional respectivo), la certificación del puesto que ocupa dentro de la estructura administrativa de esa Municipalidad, y la certificación emitida por la Contraloría General de la República del memorando n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004, por medio del cual se ordenó el pago del plus salarial por prohibición. En ese acto se le indicó a la señora XXX y a su representante, que podían presentar conclusiones desde ese momento y hasta tres días después, contados a partir de finalización de esa audiencia. El Licenciado Otto Giovanni Ceciliano solicitó que se incorporaran los dos dictámenes que, a su juicio, de acuerdo con los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, debían emitir la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, respectivamente. Asimismo, indicó que no emitiría conclusiones hasta que esos dictámenes estuviesen incorporados al expediente. El acta de esa audiencia fue firmada por la señora XXX, su representante el Lic. Otto Ceciliano y la Licda. Maricela Quesada como órgano director. (Ver folios del 675 al 677 del expediente administrativo).

41. A las 10:00 horas del 11 de setiembre de 2008, el órgano director rindió su informe final. En él recomendó declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo (memorando n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004) que ordenó el pago del plus salarial por prohibición a la señora XXX. Asimismo, recomendó remitir a esta Procuraduría el expediente administrativo, a fin de que este Órgano emitiese el dictamen al que se refiere el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública. Ese informe fue recibido en el Concejo Municipal de Flores, el 12 de setiembre de 2008. (Ver folios del 680 al 695 del expediente administrativo).

42. Mediante oficio, sin número, del 19 de setiembre de 2008, la Secretaria del Concejo Municipal remitió a esta Procuraduría la trascripción del acuerdo municipal n.° 1882-08, aprobado en sesión ordinaria n.° 167 del 16 de setiembre de 2008, mediante el cual se acuerda remitir el expediente n.° 001-2008 que nos ocupa, con el fin de que este Órgano rinda el dictamen al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

II. SOBRE LA ANULACIÓN, EN VÍA ADMINISTRATIVA, DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular en vía administrativa los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquel presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría en caso de que el asunto versase sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Otro de los mecanismos utilizado por el legislador para evitar el uso abusivo de esa potestad, fue el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico.

Ahora bien, para mayor claridad en el caso que nos ocupa, es pertinente indicar que el dictamen al que hace alusión el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se solicitó a esta Procuraduría −como corresponde− luego de haberse tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director, y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

III.SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN “MATERIA LABORAL” EN LAS MUNICIPALIDADES

Como quedó de manifiesto con los antecedentes mencionados en el primer apartado de este dictamen, el órgano que decidió abrir el procedimiento administrativo que sirvió de base a la solicitud que nos ocupa, y que nombró a su órgano director, fue el Concejo Municipal.

De la lectura del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública se desprende que no a todos los órganos del Estado se les permite anular, en vía administrativa, un acto declarativo de derechos, sino que esa potestad se otorga a un número restringido de ellos. Ese artículo, luego de la reforma operada con motivo de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 de 28 de abril de 2006, vigente a partir del 1° de enero de 2008), dispone que cuando se trate de la Administración Central del Estado, la declaratoria debe hacerla el ministro del ramo que dictó el acto, y que cuando se trate de otros entes públicos, o Poderes del Estado, la declaración debe hacerla el “… órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”. De conformidad con esa misma norma, la declaratoria de nulidad debe estar precedida de un procedimiento administrativo ordinario que cumpla con las garantías del debido proceso y de defensa a favor del administrado.

Cabe apuntar que según reiterada jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, solo el órgano legitimado para declarar la nulidad del acto en vía administrativa, puede ordenar la apertura del procedimiento administrativo previo a esa declaratoria y nombrar al órgano director correspondiente. En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85 del 22 de julio de 1985, C-173-95 del 7 de agosto de 1995, C-055-96 del 12 de abril de 1996, C-062-96 del 2 de mayo de 1996, C-065-96 del 3 de mayo de 1996, C-088-96 del 7 de junio de 1996, C-226-97 del 1° de diciembre de 1997, C-115-2000 del 18 de mayo de 2000 y C-219-2001 del 6 de agosto de 2001.

En el caso de las municipalidades, el “órgano superior supremo” de esos entes territoriales es el Concejo Municipal, por lo que sería ese cuerpo colegiado quien tendría la legitimación para declarar la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al Administrado; sin embargo, esta Procuraduría ha sostenido −desde antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo citado, y aún después− que al ser el Alcalde quien agota la vía administrativa en materia de personal, es a él (y no al Concejo Municipal) a quien le corresponde declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto dictado en esa materia. Así, en nuestro dictamen C-194-2008 del 4 de junio de 2008, en el que se transcribe parte del dictamen C-176-2008 del 23 de mayo de 2008, indicamos lo siguiente:

“… en torno al órgano competente en materia municipal para iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículo 173 de la LGAP) esta Procuraduría ha concluido:

«(…) el órgano competente para ejercer la potestad de revisión de oficio de los actos declaratorios de derechos es el Concejo Municipal por ser el órgano superior supremo del ente municipal, por lo que le corresponderá decidir acerca del inicio del procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director (que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo), así como dictar el acto final. (Al respecto ver dictámenes C-093-2001 del 28 de marzo de 2001, C-263-2001 del 1° de octubre de 2001, C-128-2008 del 21 de abril de 2008). Asimismo, corresponderá al Concejo tomar el acuerdo respectivo para el envío del expediente administrativo para solicitar a esta representación el dictamen previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver los pronunciamientos C-109-2005 del 14 de marzo de 2005; C-054-2007 del 22 de febrero de 2007; C-175-2007 del 1° de junio de 2007, entre otros).

Lo anterior, con la salvedad de los actos declaratorios de derechos en materia de personal o de empleo, pues en estos casos, sí es el Alcalde el órgano competente para ejercitar la potestad de revisión de oficio que consagra el artículo 173 de repetida cita (ver pronunciamientos C-457-2006 del 10 de noviembre de 2006 y C-194-2007 del 13 de junio de 2007).» (Dictamen N° C-176-2008 del 23 de mayo de 2008).” (El resaltado no es del original).

A pesar de lo anterior, consideramos importante retomar el análisis del tema con el fin de precisar algunos puntos.

En primer término, debemos indicar que no todo acto relativo al personal de las municipalidades, es de conocimiento del Alcalde. El artículo 152 del Código Municipal indica expresamente que el Concejo es quien “acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él”, y por ende, en esos casos, quien puede ordenar la apertura del procedimiento a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, nombrar el órgano director de ese procedimiento, y dictar el acto final respectivo, es el Concejo Municipal, no el Alcalde.

Por otra parte, es importante indicar que el Código Procesal Contencioso Administrativo (vigente −como ya mencionamos− a partir del 1° de enero de 2008) hizo una serie de reformas al Código Municipal en lo referente al régimen recursivo. Así, los incisos d), e) y g) del artículo 150 del Código Municipal disponían que contra la decisión de despido y suspensión sin goce de salario emitida por el Alcalde, cabía recurso de apelación ante el Juez Laboral correspondiente, pero que esa apelación se consideraba no como un recurso, sino como una demanda laboral. De esa forma, la decisión del Alcalde sí finalizaba la discusión del asunto en sede administrativa. Para mayor claridad, transcribimos, en lo que interesa, el texto del artículo 150 del Código Municipal antes de la reforma operada por el Código Procesal citado:

“Artículo 150. - Los servidores podrán ser removidos de sus puestos cuando incurran en las causales de despido que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y las dispuestas en este código.

El despido deberá estar sujeto a las siguientes normas:

• a)(…)
• b)(…)
• c)(…)
• d)El servidor despedido podrá apelar de la decisión del alcalde para ante el correspondiente tribunal de trabajo del circuito judicial a que pertenece la municipalidad, dentro de un término de ocho días hábiles contados a partir de la notificación del despido.
• e)Dentro del tercer día, el alcalde remitirá la apelación con el expediente respectivo a la autoridad judicial, que resolverá según los trámites ordinarios dispuestos en el Código de Trabajo y tendrá la apelación como demanda. El Juez podrá rechazar de plano la apelación cuando no se ajuste al inciso anterior.
• f)(…)
• g)El procedimiento anterior será aplicable, en lo conducente, a las suspensiones sin goce de sueldo determinadas en el artículo 149 de esta ley.” (El resaltado no es del original).

( NOTA DE SINALEVI: El texto cita artículo 150 de la Ley 7794 Código Municipal, ver en web versión original ) Por su parte, el artículo 161 disponía que “… las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal estarán sujetas a los recursos regulados en el título V“. En ese título, únicamente se regulaba −en lo conducente− el procedimiento que debía seguirse en los casos de desacuerdo en la evaluación de desempeño entre el servidor y su jefe inmediato (artículo 140) y el recurso de apelación del acto de despido y de suspensión sin goce de salario para ante el juez laboral (artículo 150), gestión esta última que por decisión legal expresa no se consideraba un recurso, sino una demanda.

( NOTA DE SINALEVI: El texto cita artículo 161 de la Ley 7794 Código Municipal, ver en web versión original ) De esa forma, válidamente se podía afirmar que el Alcalde era la última instancia administrativa a la que el interesado podía acudir para recurrir una decisión en materia de personal y que, por ende, era ese funcionario (el Alcalde) quien ostentaba también la potestad para declarar, en vía administrativa, la nulidad de un acto en ese ámbito. Obsérvese que el Concejo Municipal no tenía intervención alguna en materia de personal, con la excepción relativa a los funcionarios “directamente dependientes de él”.

Ahora bien, el artículo 202 del Código Procesal Contencioso Administrativo reformó los artículos 150 y 161 del Código Municipal y, en consecuencia, el régimen recursivo en materia municipal se vio afectado. Para mayor claridad, transcribiremos el texto de los artículos de cita luego de la reforma mencionada:

“Artículo 150. — Los servidores podrán ser removidos de sus puestos, cuando incurran en las causales de despido que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y las disposiciones de este Código.

El despido deberá estar sujeto tanto al procedimiento previsto en el Libro II de la Ley general de la Administración Pública, como a las siguientes normas:

• a)En caso de que el acto final disponga la destitución del servidor, este podrá formular, dentro del plazo de ocho días hábiles contados a partir de la notificación del acto final, un recurso de apelación para ante el concejo municipal, el cual agotará la vía administrativa.
• b)En el caso de que transcurra el plazo de ocho días hábiles sin que el alcalde dé trámite al recurso de apelación, remitiendo además el expediente administrativo cuando el recurso sea admisible, el servidor podrá acudir directamente al concejo municipal, con el objeto de que este le ordene al alcalde la remisión del expediente administrativo, para los efectos de establecer la admisibilidad del recurso y, en su caso, su procedencia o improcedencia.
• c)Recibidas las actuaciones, en el caso de que el recurso sea admisible, el concejo dará audiencia por ocho días al servidor recurrente para que exprese sus agravios, y al alcalde municipal, para que haga las alegaciones que estime pertinentes; luego de ello, deberá dictar la resolución final sin más trámite.
• d)Resuelto el recurso de apelación, quedará agotada la vía administrativa. La resolución que se dicte resolverá si el despido es procedente y, según corresponda, si es procedente la restitución del servidor, con el pleno goce de sus derechos y el pago de los salarios caídos, sin perjuicio de que la reinstalación sea renunciable; el servidor podrá optar por los importes de preaviso y auxilio de cesantía que puedan corresponderle y por los correspondientes a daños y perjuicios. e) Lo resuelto sobre el fondo no impedirá que el apelante discuta el asunto en la vía plenaria respectiva.
• f)El procedimiento anterior será aplicable, en lo conducente, a las suspensiones determinadas en el artículo 149 de esta ley.“ (El resaltado no es del original).

“Artículo 161.- Contra las decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependan o no directamente del concejo, cabrá, potestativamente, recurso de revocatoria ante el órgano que lo dictó, así como de apelación para ante el concejo municipal. Ambos recursos deberán ser interpuestos dentro del quinto día hábil posterior a la notificación del acto, y el primero será renunciable.

La interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario revoque su decisión, siempre que estime procedentes las razones en que se funda el recurso.

La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o inoportunidad del acto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el concejo o el mismo órgano que lo dictó, pueda disponer una medida cautelar al recibir el recurso.

Contra lo resuelto en alzada por el concejo municipal en estos casos, serán procedentes los recursos establecidos en los artículos 154 y 156 de este Código.

Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V.” (El resaltado no es del original).

De la lectura del artículo 150 transcrito, es posible concluir que el Concejo Municipal es la última instancia administrativa llamada a resolver lo concerniente a despidos y suspensiones de servidores municipales, pues esa norma lo faculta expresamente para conocer, por vía de recurso, de esos asuntos. Por su parte, de la lectura conjunta del propio artículo 150 mencionado (especialmente, de sus incisos a, d, y f) y del artículo 161 del Código Municipal (especialmente, de su último párrafo), se colige que las demás decisiones “relativas a la materia laboral”, también pueden ser apeladas ante el Concejo Municipal.

En ese sentido, valga reiterar que el artículo 161 citado, en lo que interesa, dispone que “Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V”, siendo que el único recurso previsto en el Título V que sería aplicable a las decisiones adoptadas en materia laboral, sería el recurso de apelación ante el Concejo Municipal, órgano éste último que sería el llamado a agotar la vía administrativa.

Nótese que el artículo 140 del Código Municipal −que al igual que el artículo 150 reseñado, pertenece al Título V− dispone que “El desacuerdo entre el jefe inmediato y el subalterno respecto al resultado de la evaluación y calificación de servicios, será resuelto por el alcalde municipal, previa audiencia a todas las partes interesadas”, lo que podría hacer pensar que ese es el trámite que deberían seguir los recursos planteados en materia laboral; sin embargo, esa norma −el artículo 140− no regula un recurso en sentido estricto, sino el procedimiento que se debe seguir para finiquitar la evaluación del desempeño en los casos en que exista desacuerdo entre el servidor y su jefe inmediato. De conformidad con esa norma, si existiese desacuerdo, el asunto debe ser resuelto por el alcalde, sin necesidad de recurso alguno. Por ello, no es posible interpretar que el artículo 161 del Código Municipal remita al 140 del mismo Código cuando indica que las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V.

De conformidad con lo anterior, debemos concluir en que “el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”, cuando se trate de “materia laboral” en las municipalidades, es el Concejo Municipal, pues es la última instancia administrativa a la que podría recurrir el interesado.

Partiendo de este nuevo análisis del tema, lo procedente es modificar, a partir de esta fecha, la posición que hasta el momento había asumido esta Procuraduría, a efecto de establecer que en el ámbito municipal, el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a la materia laboral y, en consecuencia, quien debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública, y quien debe nombrar al órgano director respectivo, es el Concejo y no el Alcalde Municipal.

Es importante acotar, en todo caso, que no debe confundirse la potestad sancionatoria que sigue ostentando el Alcalde (potestad que lo legitima para abrir los procedimientos administrativos sancionatorios contra el personal subordinado a él, y para decidir y emitir la resolución final en esos casos) con la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a ese personal. En relación con la diferencia entre el ejercicio de la potestad sancionatoria y el ejercicio de la potestad de autotutela prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, remitimos a nuestros dictámenes C-079-2006 del 28 de febrero de 2006, y C-428-2007 del 30 de noviembre de 2007.

IV. RESPECTO AL ÓRGANO INSTRUCTOR EN LOS CASOS EN QUE EL ÓRGANO DECISOR SEA UN ÓRGANO COLEGIADO

El Concejo Municipal, como órgano decisor dentro de los procedimientos a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, está facultado para instruir por sí mismo el procedimiento, o para delegar esa tarea en un órgano director. No obstante, de conformidad con el artículo 90 inciso e) de la propia Ley General citada, por ser el Concejo Municipal un órgano colegiado, la instrucción del procedimiento sólo podría ser delegada, en principio, en su secretario.

En el caso bajo análisis, observamos que la delegación de la instrucción del procedimiento no recayó en la Secretaría del Concejo, sino que le fue confiada a la abogada de la Municipalidad, Licda. Marisela Quesada Esquivel.

En situaciones similares a la descrita, esta Procuraduría ha señalado que si bien un órgano colegiado puede, excepcionalmente, delegar la instrucción de un procedimiento administrativo en una persona distinta a quien ostenta la Secretaría de ese órgano, la forma correcta de realizar esa delegación es a través de un acto debidamente motivado. Para profundizar sobre el tema puede consultarse nuestro dictamen C-436-2006 del 30 de octubre de 2006.

En el asunto en estudio, consideramos que sí se cumplió ese requisito, pues el el Concejo Municipal motivó su decisión de delegar la instrucción del procedimiento administrativo en la abogada de la Municipalidad. Así, el acuerdo firme n.° 1558-08, visible a folios del 1 al 5 del expediente administrativo, indicó lo siguiente:

“… de conformidad con el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública el Concejo –órgano colegiado− sólo podría delegar la instrucción de sus funciones en el Secretario, no obstante, existe una imposibilidad material de que la instrucción del procedimiento administrativo se lleve a cabo por la secretaria del Concejo dado que dicho funcionario no cuenta con los conocimiento (sic) en Derecho para realizar la investigación, siendo lo correcto designar al profesional en la rama quien es la persona que posee los conocimientos necesarios en la materia y puede garantizar la tramitación de un procedimiento administrativo respetuoso de los derechos del funcionario investigado en aras de garantizar el debido proceso y satisfacer el interés público. Así lo ha indicado la Procuraduría General de la República en dictamen número C-248-2007 de fecha 20 de diciembre de 2007.” Por lo anterior, considera esta Procuraduría que en el caso bajo análisis, al haberse observado los requisitos necesarios para delegar la instrucción del procedimiento en un órgano ajeno a la Secretaría del Concejo, no se produjo vicio alguno en dicho procedimiento.

De toda suerte, cabe mencionar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que una irregularidad en el nombramiento del órgano director, no necesariamente genera la nulidad de todo el procedimiento administrativo, y que ese vicio queda subsanado, por convalidación, en el momento en que el órgano decisor —en este caso, el Concejo Municipal—, tome la decisión final. Sobre el tema puede examinarse la resolución n.° 398-F-02, emitida por la Sala Primera a las 15:10 horas del 16 de mayo de 2002.

V. SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO EN ESTUDIO

Como ya indicamos, para que sea procedente declarar en vía administrativa una nulidad con base en lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es necesario que el vicio que presente el acto genere una nulidad que pueda ser catalogada no sólo como absoluta, sino también como evidente y manifiesta, es decir, clara, palmaria, notoria, ostensible, “…que aparezca de manera clara, sin que exija su comprobación de un proceso dialéctico, por saltar a simple vista...". (Dictamen C-194-91, emitido por esta Procuraduría el 3 de diciembre de 1991).

En el asunto en estudio, se discute la aplicación de los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, n.° 8422 del 6 de octubre del 2004. El texto de esas normas es el siguiente:

“Artículo 14. Prohibición para ejercer profesiones liberales. No podrán ejercer profesiones liberales, el presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, el fiscal general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones, sus respectivos intendentes, así como los alcaldes municipales y los subgerentes y los subdirectores administrativos, los contralores y los subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de la Administración Pública, así como los directores y subdirectores de departamento y los titulares de proveeduría del Sector Público. Dentro del presente artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público.

De la prohibición anterior se exceptúan la docencia en centros de enseñanza superior fuera de la jornada ordinaria y la atención de los asuntos en los que sean parte el funcionario afectado, su cónyuge, compañero o compañera, o alguno de sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive. En tales casos, no deberá afectarse el desempeño normal e imparcial del cargo; tampoco deberá producirse en asuntos que se atiendan en la misma entidad pública o Poder del Estado en que se labora.” (El destacado no es del original).

“Artículo 15. Retribución económica por la prohibición de ejercer profesiones liberales. Salvo que exista un régimen especial de remuneración para el funcionario público, la compensación económica por la aplicación del artículo anterior será equivalente a un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo.” En este caso, la Administración fundamenta la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del plus salarial por prohibición a la señora XXX en tres motivos:

• 1)La inexistencia de un Manual de Organización y Funcionamiento Municipal emitido por el Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial la Gaceta, que disponga que la Tesorera Municipal es “Directora o Subdirectora de Departamento”.
• 2)Que de acuerdo con el artículo 27 del Reglamento a la ley n.° 8422 (decreto ejecutivo n.° 32333-MP-J del 12 de abril de 2005) la prohibición dirigida a los “Directores o Subdirectores de Departamento” a quienes hace alusión el artículo 14 de la ley n.° 8422 mencionada, solo afecta a los jefes de las proveedurías del sector público, por lo que la señora XXX, al no ser jefe de proveeduría (sino de tesorería) no estaba afecta a la prohibición, y por tanto, no le correspondía el pago de la compensación respectiva.

Con el fin de ilustrar este punto, a continuación transcribimos el artículo 27 del reglamento de cita:

“Artículo 27. Prohibición para ejercer profesiones liberales. No podrán ejercer profesiones liberales, el Presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados propietarios tanto del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de Elecciones (incluidos en este último caso los que asuman tal condición con arreglo a lo que establece el artículo 100 de la Constitución Política), los ministros y viceministros de gobierno, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor adjunto de los Habitantes, el Procurador general y el Procurador General adjunto de la República, el Regulador General de la República, el Fiscal General de la República, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes generales y los gerentes y subgerentes que orgánicamente dependan de éstos, así como los directores y subdirectores generales de los órganos desconcentrados, y también los directores y subdirectores de las áreas, unidades, departamentos o dependencias -según la nomenclatura interna que corresponda- administrativas de la Administración Pública, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones y sus respectivos intendentes, los alcaldes municipales, los auditores y los subauditores internos –sin importar la nomenclatura que éstos reciban siempre que realicen funciones y tareas como tales– de la Administración Pública. También quedarán cubiertos por esta prohibición los jefes o encargados de las áreas, unidades o dependencias de proveeduría del sector público. Para tal efecto, la mención que el artículo 14 de la Ley, hace en cuanto a los directores y subdirectores de departamento, debe entenderse referida exclusivamente a la persona o personas que ocupen un puesto de jefatura en las proveedurías del sector público. Dentro del presente artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público”. (El resaltado no es del original).

• 3)Que para el pago de la compensación económica, necesariamente debe ostentarse el grado académico y la incorporación al Colegio Profesional respectivo que faculte al funcionario para el ejercicio de una profesión liberal. Al respecto, se afirma que la señora XXX no cuenta con título alguno que le permita ejercer una profesión liberal y, por ende, que no le correspondería el pago de la compensación económica por prohibición.

A juicio de esta Procuraduría, los dos primeros motivos de nulidad mencionados, si bien podrían generar la invalidez del acto que le otorgó a la señora XXX el reconocimiento del pago del plus salarial por prohibición, no constituyen vicios que reflejen la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, palpable sin mayor esfuerzo intelectual. Por el contrario, ambos requieren la intervención del operador jurídico y de un estudio profundo del caso y de la normativa aplicable, para determinar si existe o no una nulidad. En ese sentido, habría que estudiar si el puesto que ocupa la señora XXX entra o no dentro de la categoría de “director o subdirector de departamento”; y si aplica o no a ese caso, el artículo 27 del Reglamento a la ley n.° 8422 mencionada, reglamento que entró en vigencia el 29 de abril de 2005, cuando ya se había emitido el acto que se pretende anular.

Sin embargo, consideramos que el tercer motivo de nulidad sí genera un vicio capaz de provocar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Un requisito lógico y evidente para percibir una compensación económica derivada de la prohibición para el ejercicio liberal de una profesión es, justamente, ser profesional y estar habilitado para ejercer la profesión. Sin ello, el pago de la compensación salarial no tendría fundamento jurídico. En este caso, de la lectura íntegra del procedimiento, se desprende claramente que la señora XXX no cuenta con un título universitario que la habilite para el ejercicio de una profesión liberal.

Aun más, del curriculum vitae presentado por esa funcionaria el 9 de junio de 2007, visible a folios 619 y 620 del expediente administrativo, y los títulos adjuntos, visibles a folios del 621 al 634 del expediente administrativo, se desprende que la preparación académica de esa servidora se circunscribe a la conclusión de estudios primarios en la Escuela Pedro Benjamín Palacios, y a la obtención del título de Bachiller en Secundaria, emitido por el Liceo Nocturno de Heredia. Los demás títulos y certificados se refieren a otro tipo de capacitación, mas ninguno a la obtención de un grado académico universitario o de incorporación a algún colegio profesional.

En síntesis, el pago de una compensación económica por la prohibición para el ejercicio liberal de una profesión tiene como presupuesto que quien recibe esa compensación ostente una profesión liberal, y esté habilitado para ejercerla; de manera tal que si en este caso la señora XXX no cuenta con una profesión liberal, existe un vicio en el motivo del acto, que a su vez afecta el contenido, e impide la realización del fin. Al no lograrse la realización del fin, el acto es nulo, y esa nulidad −en este caso específico− sí es susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

VI. RESPECTO AL ORDEN DEL EXPEDIENTE Y SU FOLIATURA

Si bien es cierto el expediente administrativo que se nos remitió para el trámite de este asunto se encuentra en buen estado de orden y limpieza, consideramos pertinente mencionar, para casos futuros, que es necesario que la numeración del expediente siga un orden cronológico, de manera tal que los documentos más antiguos (salvo que aparezcan adjuntos a uno posterior) tengan la numeración más baja y viceversa. Del mismo modo, el orden debe ser ascendente, por lo que al abrir el expediente debe aparecer el folio con la numeración más baja y no a la inversa. El orden ascendente mencionado permite además que al “foliar” un documento de varias páginas, su encabezado tenga un número más bajo que su conclusión, y no a la inversa.

VII. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, del acto mediante el cual se dispuso el pago de la compensación económica por prohibición a la funcionaria XXX. Dicho acto se materializó por medio del memorando n.° 2104 del 14 de diciembre de 2004, emitido por el señor Marvin Murillo Garro, quien en ese momento ocupaba el cargo de Alcalde Municipal de Flores, dirigido al señor Allen Barrantes Nuñez, Contador Municipal.

Partiendo de un nuevo análisis del tema, lo procedente es modificar, a partir de esta fecha, la posición que hasta el momento había asumido esta Procuraduría, a efecto de establecer que en el ámbito municipal, el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a la materia laboral y, en consecuencia, quien debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública, y quien debe nombrar al órgano director respectivo, es el Concejo y no el Alcalde Municipal.

Remitimos adjunto el expediente administrativo original que nos fue enviado en su momento.

De la señora Secretaria del Concejo Municipal, atentos se suscriben; MSc. Julio César Mesén Montoya MSc. Irene Bolaños Salas Procurador de Hacienda Abogada de Procuraduría jcmm/ibs/kjm