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C-381-2008 · 21/10/2008
OutcomeResultado
The PGR interprets that district municipal councils assume powers over the maritime terrestrial zone, prior Puntarenas hearings cannot be cured, and regulatory plans cannot alter the legal destination of Natural Heritage assets.La Procuraduría interpreta que los concejos municipales de distrito asumen las competencias sobre la zona marítimo terrestre, no pueden subsanarse audiencias previas de Puntarenas, y los planes reguladores no pueden alterar el destino legal de bienes del Patrimonio Natural del Estado.
SummaryResumen
The PGR clarifies that, after the reform of Law 6043 by Law 8506 (Article 73 bis), district municipal councils with jurisdiction over coastal zones (Cóbano, Paquera, Lepanto) assume the powers over the maritime terrestrial zone previously exercised by the Municipality of Puntarenas. However, public hearings for coastal regulatory plans already held by the latter are not curable; the district council must carry them out directly. It emphasizes that regulatory plans, as normative acts, cannot alter the legal designation of public assets such as forests and public forest lands belonging to the Natural Heritage of the State, whose administration falls to SINAC, not municipalities. Councils may not grant concessions on these areas.La Procuraduría aclara que, tras la reforma a la Ley 6043 mediante Ley 8506 (artículo 73 bis), los concejos municipales de distrito con jurisdicción en zona costera (Cóbano, Paquera, Lepanto) asumen las competencias sobre la zona marítimo terrestre que antes ejercía la Municipalidad de Puntarenas. No obstante, las audiencias públicas para planes reguladores costeros ya celebradas por esta última no son subsanables; el concejo de distrito debe realizarlas directamente. Se subraya que los planes reguladores, como actos normativos, no pueden modificar el destino legal de bienes públicos como bosques y terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado, cuya administración compete al SINAC, no a los municipios. Los concejos no pueden otorgar concesiones sobre esos espacios.
Key excerptExtracto clave
However, in accordance with the principle of conservation of acts, under Articles 166, 167, 168 and 220(2) of the General Public Administration Law; 103 of the Law Regulating the Administrative Contentious Jurisdiction; 220 of the Administrative Contentious Procedural Code; and 10, 43 and 44 of the Civil Procedural Code, the District Municipal Councils have the possibility of readjusting the procedures leading to the approval of regulatory plans for the maritime terrestrial zone under their administration, as long as the aforementioned Article 73 bis remains in force. It is clear that the public calls or hearings that the Municipality of Puntarenas may have carried out for the adoption of coastal plans in process are not curable, under this hypothesis, since, in this respect, the District Municipal Council must carry out its call and holding directly, observing the principle of immediacy. Finally, although it is true that a regulatory plan has a normative nature (opinions of this Attorney General's Office C-100-1995, OJ-011-1996 and OJ-042-2005), due to its hierarchy – an administrative act of a general nature (Constitutional Chamber, rulings No. 6653-2000 and 4252-2002) – it cannot infringe higher-ranking provisions such as laws (opinions C-078-2003 and C-093-2007), nor modify the purpose that they have provided for certain public assets (legal opinion OJ-042-2005), since a change of use requires legal authorization (opinion C-210-2002).Sin embargo, y atendiendo al principio de conservación de los actos, en los términos de los artículos 166, 167, 168 y 220 inciso 2) Ley General de la Administración Pública; 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo; y, 10, 43 y 44 del Código Procesal Civil, los Concejos Municipales de Distrito tienen la posibilidad de readecuar los procedimientos tendientes a la aprobación de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre bajo su administración, en tanto el citado numeral 73 bis mantenga vigencia. Es claro que no son subsanables, bajo la hipótesis de comentario, las convocatorias o audiencias públicas que hubiere realizado la Municipalidad de Puntarenas para la adopción de planes costeros en trámite, toda vez que, en este aspecto, el Concejo Municipal de Distrito debe realizar su convocatoria y celebración en forma directa, observando el principio de inmediatez. Por último, si bien es cierto un plan regulador tiene naturaleza normativa (pronunciamientos de esta Procuraduría C-100-1995, OJ-011-1996 y OJ-042-2005), por razón de su jerarquía ―acto administrativo de carácter general (Sala Constitucional, sentencias números 6653-2000 y 4252-2002)― no puede vulnerar disposiciones de rango superior como las leyes (dictámenes C-078-2003 y C-093-2007), ni modificar el destino que ellas han previsto para ciertos bienes públicos (opinión jurídica OJ-042-2005), pues el cambio de uso requiere autorización legal (dictamen C-210-2002).
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"Las Municipalidades y los Concejos Municipales de Distrito, no pueden otorgar concesiones o permisos sobre terrenos forestales o bosques de la zona marítimo terrestre, incluidos los de territorios insulares, que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran, pues bajo esos supuestos, esa tarea corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación."
"Municipalities and District Municipal Councils may not grant concessions or permits on forest lands or forests of the maritime terrestrial zone, including those of insular territories, which are part of the Natural Heritage of the State and which they do not administer, since under those circumstances, that task falls to the National System of Conservation Areas."
Considerando final
"Las Municipalidades y los Concejos Municipales de Distrito, no pueden otorgar concesiones o permisos sobre terrenos forestales o bosques de la zona marítimo terrestre, incluidos los de territorios insulares, que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran, pues bajo esos supuestos, esa tarea corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación."
Considerando final
"el plan regulador [...] no puede vulnerar disposiciones de rango superior como las leyes, ni modificar el destino que ellas han previsto para ciertos bienes públicos, pues el cambio de uso requiere autorización legal."
"The regulatory plan [...] cannot infringe higher-ranking provisions such as laws, nor modify the purpose that they have provided for certain public assets, since a change of use requires legal authorization."
Considerando
"el plan regulador [...] no puede vulnerar disposiciones de rango superior como las leyes, ni modificar el destino que ellas han previsto para ciertos bienes públicos, pues el cambio de uso requiere autorización legal."
Considerando
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Opinion: 381 of 21/10/2008 C-381-2008 21 October 2008 Councillors Municipal Council of Puntarenas Dear Sirs:
With the approval of the Procuradora General de la República, we refer to official communication MC-SCM-0219-08, by which the agreement adopted by that Council in extraordinary session No. 180 of 11 March 2008, in article 2, subsection E, was communicated, which agreed:
"…A query is made regarding the legality of the actions taken by the Municipal Council of Puntarenas on 24 February 2007, on Isla Jesucita belonging to the jurisdiction of the Concejo Municipal de Distrito de Paquera, whereby it held a public hearing pursuant to Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, for the approval of the Plan Regulador of Isla Jesucita, given that it was held after the transfer of competencies had taken effect.
In view of the foregoing, IT IS AGREED: To approve in all its parts the Legal Services Report P-SJ-129-02-08 dated 25 February 2008. Therefore, said municipal agreement is submitted to the Procuraduría General de la República in order for a report to be rendered to us in this regard. Upon voting, this agreement is UNANIMOUSLY APPROVED. Applying Article 45 of the Código Municipal, it is DEFINITIVELY APPROVED." The official communication P-SJ-656-10-07, issued by the municipal attorney, Licda. Yorleny Villegas Ovares, was attached to the letter.
First of all, it should be recalled that we are not authorized to review the legality of specific actions through the advisory channel, since, due to the binding force of our opinions, this would imply substituting the active Administration. Therefore, consultations must address generic aspects whose legal solution is a source of doubt.
However, and given the importance of the underlying subject matter, based on articles 3, subsection i) of our Ley Orgánica, and 4 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, we provide our opinion in the following terms.
Article 1 of Law 6043 establishes that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is inalienable and imprescriptible property of the State; its protection and that of its natural resources is an obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country, further adding that its use and exploitation are subject to the provisions of the law.
It follows from the above that, since the coastal zone is a national asset, the aspects of municipal autonomy are circumscribed by the provisions of numeral 3 ibidem, which tasks the municipalities with directly ensuring compliance with the provisions for the guardianship, exploitation, and legitimate use of that portion subject to their jurisdiction, excluding that belonging to the Patrimonio Natural del Estado, or under the purview of another special regime, as well as that legitimately reduced to private domain (Law 6043, articles 6, 35 first paragraph, 73, 74 and following; Ley Forestal, articles 13, 14, 15 and 18; opinion C-266-2007).
Therefore, the granting of concessions, except for special exceptions, corresponds to the municipal councils as part of their administrative powers over the coastal public domain (demanio litoral) (Law 6043, articles 34, 35, 39 and 40; opinions C-221-2004 and C-266-2007).
Now, since the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is an asset forming part of the environment ([1]), and in matters of natural resources, the administrative bodies must exercise their individual competencies in a coordinated manner for the better satisfaction of the public interest (Sala Constitucional, vote No. 17552 at 12:22 hrs. of 30 November 2007), there is no objection to those bodies, given the nature of said zone as a national asset, collaborating in the preparation and development of coastal plans that, addressing the public interest, enable the granting of concessions under a territorial planning (ordenamiento territorial) scheme (Law 6043, articles 38 and 57).
On the other hand, as recognized in the criterion of the legal advisory office (official communication No. P-SJ-656-10-07), Law No. 8506 of 28 April 2006 (La Gaceta No. 92 of 15 May 2006), article 1, added numeral 73 bis to Law 6043, which provides:
"Article 73 bis.—All the powers and competencies conferred upon municipalities by this Law shall correspond to the respective concejos municipales de distrito that possess territory in the coastal zone. The usufruct, the administration of the maritime zone (zona marítima) and, in general, all the provisions of this Ley Sobre la Zona Marítima for municipalities, shall correspond to the concejos municipales de distrito, within their respective jurisdictions.
Officials of the concejos municipales de distrito shall be subject to the provisions of article 63 of this Law. If they are popularly elected officials, they shall also be subject to the provisions of subsection e), of article 24 of the Código Municipal, Law No. 7794, of 30 April 1998, regarding the loss of credentials." Consequently, districts with maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under their jurisdiction, such as Cóbano, Paquera, and Lepanto, exercise the same powers as the municipalities for the purposes of Law 6043, rendering the Municipality of Puntarenas unable, as of the effective date of the transcribed norm, to exercise the cited competencies.
However, and in accordance with the principle of preservation of acts, in the terms of articles 166, 167, 168, and 220 subsection 2) of the Ley General de la Administración Pública; 103 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 220 of the Código Procesal Contencioso Administrativo; and 10, 43, and 44 of the Código Procesal Civil, the Concejos Municipales de Distrito have the possibility of readjusting the procedures aimed at the approval of the regulatory plans (planes reguladores) for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under their administration, as long as the cited numeral 73 bis remains in effect.
It is clear that, under the hypothesis under discussion, the calls for meetings or public hearings that the Municipality of Puntarenas may have conducted for the adoption of coastal plans in process are not correctable, since, in this respect, the Concejo Municipal de Distrito must conduct its call and holding directly, observing the principle of immediacy.
Finally, although it is true that a regulatory plan (plan regulador) has a normative nature (pronouncements of this Procuraduría C-100-1995, OJ-011-1996, and OJ-042-2005), due to its hierarchy—an administrative act of a general nature (Sala Constitucional, judgments numbers 6653-2000 and 4252-2002)—it cannot violate higher-ranking provisions such as laws (opinions C-078-2003 and C-093-2007), nor modify the designated purpose (destino) that they have provided for certain public assets (legal opinion OJ-042-2005), since a change of use requires legal authorization (opinion C-210-2002).
Thus, the purpose assigned by law to a public domain space, such as public forests and forest lands (bosques y terrenos forestales públicos), cannot be changed tacitly, implicitly, or through abusive acts. The Municipalities and the Concejos Municipales de Distrito cannot grant concessions or permits on forest lands or forests of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), including those of insular territories, which form part of the Patrimonio Natural del Estado and which they do not administer, since under those circumstances, that task corresponds to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Orgánica del Ambiente, articles 32, 34; Ley Forestal, articles 6 subsection a), 13 second paragraph, and 18; Ley de Biodiversidad, articles 22 and 28; pronouncements C-287-2002, C-210-2002, C-321-2003, C-297-2004, OJ-018-2002, and OJ-014-2004).
Sincerely,
Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Agrarian and Environmental Area cc: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de la República Board of Directors, ICT Board of Directors, INVU Ing. Ronald Vargas Brenes Director, SINAC Concejo Municipal de Distrito de Cóbano Concejo Municipal de Distrito de Lepanto Concejo Municipal de Distrito de Paquera ([1]) Sala Constitucional, votes Nos. 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96, 5745-99, 1895-00, 6322-03, 2063-07; opinions C-118-91, C-004-98, C-002-99, and C-063-2007; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, No. 321 at 9:00 hrs. of 17 October 2003; Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección VI, Nos. 703 at 16:00 hrs. of 18 September 2008 and 742 at 10:10 hrs. of 26 September 2008.
Dictamen : 381 del 21/10/2008 C-381-2008 21 de octubre de 2008 Señores Regidores Concejo Municipal de Puntarenas Estimados señores:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio MC-SCM-0219-08, mediante el cual se comunicó el acuerdo adoptado por ese Concejo en la sesión extraordinaria N° 180 del 11 de marzo del 2008, en el artículo 2° inciso E, que acordó:
“…Se consulta sobre la legalidad de lo actuado por el Concejo Municipal de Puntarenas en fecha 24 de febrero del 2007, en la Isla Jesucita perteneciente a la jurisdicción del Concejo Municipal de Distrito de Paquera, mediante lo cuál celebra audiencia pública en atención al Artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, para la aprobación del Plan Regulador de Isla Jesucita, por haberse celebrado a destiempo del traslado de las competencias.
En conocimiento de lo anterior SE ACUERDA: Aprobar en todas sus partes el Informe de Servicios Jurídicos P-SJ-129-02-08 de fecha 25 de febrero del 2008. Por lo tanto se remite dicho acuerdo municipal ante la Procuraduría General de la República a efectos que se nos rinda un informe al respecto. Votado el acuerdo este es APROBADO UNANIME. Aplicado el Artículo 45 del Código Municipal es DEFINITIVAMENTE APROBADO.” Con la misiva, se adjuntó el oficio P-SJ-656-10-07, emitido por la abogada municipal, Licda. Yorleny Villegas Ovares.
Primeramente, cabe recordar que no estamos facultados para revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones concretas, pues debido a la fuerza vinculante de nuestros dictámenes, implicaría sustituir a la Administración activa. Por ende, las consultas deben versar sobre aspectos genéricos cuya solución jurídica sea fuente de duda.
Sin embargo, y dada la importancia de la temática de fondo, con fundamento en los artículos 3 inciso i) de nuestra Ley Orgánica, y 4 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, evacuamos la consulta en los siguientes términos.
El artículo 1° de la Ley 6043 establece que la zona marítimo terrestre es propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, su protección y la de sus recursos naturales es obligación del Estado, sus instituciones y todos los habitantes del país, agregando además que su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la ley.
De lo anterior se deduce, que por ser la zona costera un bien nacional, los aspectos de autonomía municipal están circunscritos a las previsiones del numeral 3 ibídem, que encarga a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las disposiciones para la tutela, aprovechamiento y uso legítimo de la sometida a su jurisdicción, excluida la perteneciente al Patrimonio Natural del Estado, o bajo recaudo de otro régimen especial, así como la reducida legítimamente a dominio privado (Ley 6043, artículos 6, 35 párrafo primero, 73, 74 y siguientes; Ley Forestal, artículos 13, 14, 15 y 18; dictamen C-266-2007).
Entonces, el otorgamiento de concesiones, salvo excepciones especiales, corresponde a los concejos municipales como parte de sus facultades administrativas sobre el demanio litoral (Ley 6043, artículos 34, 35, 39 y 40; dictámenes C-221-2004 y C-266-2007).
Ahora bien, como la zona marítimo terrestre es un bien integrante del ambiente ([1]), y en materia de recursos naturales los repartos administrativos han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público (Sala Constitucional, voto No. 17552 de 12:22 hrs. de 30 de noviembre de 2007), no hay reparo para que, dado el carácter de bien nacional de dicha zona, aquéllos colaboren en la elaboración y desarrollo de los planes costeros que, atendiendo al interés público, posibilitan el otorgamiento de concesiones bajo un esquema de ordenamiento territorial (Ley 6043, artículos 38 y 57).
Por otra parte, como se reconoce en el criterio de la asesoría legal (oficio N° P-SJ-656-10-07), la Ley N° 8506 del 28 de abril de 2006 (La Gaceta N° 92 del 15 de mayo de 2006), artículo 1°, adicionó a la Ley 6043 el numeral 73 bis, el cual dispone:
“Artículo 73 bis.—Todas las atribuciones y competencias conferidas a las municipalidades mediante esta Ley, corresponderán a los respectivos concejos municipales de distrito que posean territorio en la zona costera. El usufructo, la administración de la zona marítima y, en general, todas las disposiciones de esta Ley Sobre la Zona Marítima para las municipalidades, corresponderán a los concejos municipales de distrito, en sus respectivas jurisdicciones.
Los funcionarios de los concejos municipales de distrito estarán sujetos a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley. Si se trata de funcionarios de elección popular, se les aplicará además lo establecido en el inciso e), del artículo 24 del Código Municipal, Ley Nº 7794, de 30 de abril de 1998, en relación con la pérdida de credenciales.” Por consiguiente, los distritos con zona marítimo terrestre bajo su jurisdicción, como Cóbano, Paquera y Lepanto, ejercen las mismas atribuciones que los municipios para los efectos de la Ley 6043, quedando imposibilitada la Municipalidad de Puntarenas, a partir de la vigencia de la norma transcrita, para ejercer las citadas competencias.
Sin embargo, y atendiendo al principio de conservación de los actos, en los términos de los artículos 166, 167, 168 y 220 inciso 2) Ley General de la Administración Pública; 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo; y, 10, 43 y 44 del Código Procesal Civil, los Concejos Municipales de Distrito tienen la posibilidad de readecuar los procedimientos tendientes a la aprobación de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre bajo su administración, en tanto el citado numeral 73 bis mantenga vigencia.
Es claro que no son subsanables, bajo la hipótesis de comentario, las convocatorias o audiencias públicas que hubiere realizado la Municipalidad de Puntarenas para la adopción de planes costeros en trámite, toda vez que, en este aspecto, el Concejo Municipal de Distrito debe realizar su convocatoria y celebración en forma directa, observando el principio de inmediatez.
Por último, si bien es cierto un plan regulador tiene naturaleza normativa (pronunciamientos de esta Procuraduría C-100-1995, OJ-011-1996 y OJ-042-2005), por razón de su jerarquía ―acto administrativo de carácter general (Sala Constitucional, sentencias números 6653-2000 y 4252-2002)― no puede vulnerar disposiciones de rango superior como las leyes (dictámenes C-078-2003 y C-093-2007), ni modificar el destino que ellas han previsto para ciertos bienes públicos (opinión jurídica OJ-042-2005), pues el cambio de uso requiere autorización legal (dictamen C-210-2002).
Entonces, el destino asignado por ley a un espacio de dominio público, como los bosques y terrenos forestales públicos, no puede cambiarse en forma tácita, implícita o por actos abusivos. Las Municipalidades y los Concejos Municipales de Distrito, no pueden otorgar concesiones o permisos sobre terrenos forestales o bosques de la zona marítimo terrestre, incluidos los de territorios insulares, que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran, pues bajo esos supuestos, esa tarea corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 32, 34; Ley Forestal, artículos 6 inciso a), 13 párrafo segundo, y 18; Ley de Biodiversidad, artículos 22 y 28; pronunciamientos C-287-2002, C-210-2002, C-321-2003, C-297-2004, OJ-018-2002 y OJ-014-2004).
Atentamente,
Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental ci: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de la República Junta Directiva, ICT Junta Directiva, INVU Ing. Ronald Vargas Brenes Director, SINAC Concejo Municipal de Distrito de Cóbano Concejo Municipal de Distrito de Lepanto Concejo Municipal de Distrito de Paquera ([1]) Sala Constitucional, votos Nos. 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96, 5745-99, 1895-00, 6322-03, 2063-07; dictámenes C-118-91, C-004-98, C-002-99 y C-063-2007; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección VI, Nos. 703 de 16:00 hrs. del 18 de setiembre de 2008 y 742 de 10:10 hrs. del 26 de setiembre de 2008.
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