Inadmissibility of Consultation on Payment of Councilor's AllowancesImprocedencia de consulta sobre pago de dietas a regidor

Opinion: 327 of 09/17/2008 C-327-2008 September 17, 2008 Mrs. Ana Rosa Ramírez Bonilla Secretary of the Municipal Council Municipalidad de Paraíso Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. SCM 429-08 dated August 14 of the current year, received in this Attorney General's Office on the following August 22, through which we are consulted—in accordance with what was agreed by the Municipal Council in article 27 of session number 184 of August 6, 2008—whether or not it is proper to cancel the per diem payments (dietas) to the proprietary council member (regidor propietario) Marcos Armando Solano Moya, for the period from August 28, 2007, to January 13, 2008, which were not paid in a timely manner due to the cancellation of his credentials, a cancellation that originated in a procedure carried out incorrectly by the General Comptroller's Office (Contraloría General de la República).

The consultation in question is accompanied by the legal opinion rendered by the legal advisor, Mr. Rommel Calvo, which provides a detailed account of the facts concerning the specific situation that occurred with council member Solano Moya, the terms under which his credentials were originally canceled at the request of the General Comptroller's Office (Contraloría General de la República), actions that were subsequently annulled by virtue of having determined that a chain of errors existed resulting in the mistake in question, such that, having been demonstrated that the indicated official had not incurred any fault, the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) likewise annulled the cancellation of credentials and ordered the reinstatement of Mr. Solano to his position of proprietary council member (regidor propietario).

In view of the mentioned circumstances, the legal opinion recommended granting the claim presented by the cited council member, in the sense that he be paid all the per diem payments (dietas) he failed to receive during the period in which he was out of his functions by virtue of that particular situation.

Having seen the terms of the consultation posed, we must point out that the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), establishes a series of admissibility requirements that must be verified prior to exercising the consultative function.

Thus, we have that every consultation must be formulated by the respective head of the entity—except for those cases where its direct submission by the internal auditor is proper—; the corresponding legal opinion must be provided; and the questions must deal with legal matters in general, hence consultations should not be made about concrete cases that are being ventilated within the Administration.

On this matter, through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we indicated the following:

"More recently, this technical-legal body has pointed out that '…notwithstanding the general consultative competence that article 3 of the Organic Law attributes to it, the Attorney General's Office has repeatedly pointed out that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its place to rule on concrete situations, nor is it permitted to resolve the different conflicts submitted for decision to public entities. The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only entity competent according to the legal order to resolve cases brought before it. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving concrete cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Under this same line of reasoning, through our opinion C-390-2005 of November 14, 2005, the following was indicated regarding the admissibility of consultative requests:

'3) It must be posed on 'legal matters' in general, abstracting from the particular case. For if a concrete case subject to decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to what would ultimately be concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of November 12) and, by responding, 'we would be contravening the nature of the superior consultative body that the law confers upon us, transforming ourselves into part of the active administration.' (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what was said in some of our pronouncements: 'This Attorney General's Office has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the different bodies and entities that make up the Public Administration is limited to the analysis and detailing of the different legal institutes, principles, and rules, abstractly considered. In this order of ideas, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter that now concerns us is clearly subsumed under the indicated exception situation: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a concrete administrative decision. Evidently, it is not proper to our consultative role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been indicated, note that with an eventual pronouncement from our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, in attention to the binding nature of our criteria, with the consequent disregard of the public agent's own responsibilities.' (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). '(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting concrete cases to our criterion, indicating particular situations that eventually would become the object of the body's competences or that could see their particular legal situations modified. This openly contradicts our article 5 supra transcribed, and our nature as a consultative administration. The same jurisprudence of our office has established the need for us to rule on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretative element of the competences for their application to the concrete cases presented to the active administration body.' (C-151-2002 of June 12)." (Reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-90-2008 of March 28, 2008 and C-162-2008 of May 13, 2008).

Conclusion

By virtue of the fact that the consultation in question refers to a concrete case, regarding which the respective background information is brought to our knowledge, we unfortunately find ourselves obliged to decline the exercise of the consultative competence based on the considerations set forth, insofar as the admissibility requirement that consultations must deal with matters posed in generic terms is not met.

The foregoing, without prejudice to the fact that in the future the underlying legal concerns involved in the consultation may be raised before this Office, correcting the admissibility aspect indicated.

With the highest regard, I remain yours faithfully, Andrea Calderón Gassmann Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta)

Dictamen : 327 del 17/09/2008 C-327-2008 17 de setiembre de 2008 Señora Ana Rosa Ramírez Bonilla Secretaria del Concejo Municipal Municipalidad de Paraíso Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° SCM 429-08 fechado 14 de agosto del año en curso, recibido en esta Procuraduría el día 22 de agosto siguiente, mediante el cual se nos consulta –de conformidad con lo acordado por el Concejo Municipal en el artículo 27 de la sesión número 184 del 6 de agosto del 2008– si es procedente o no cancelar las dietas al regidor propietario Marcos Armando Solano Moya, por el período comprendido entre el 28 de agosto del 2007 hasta el 13 de enero del 2008, y que no fueron pagadas oportunamente a raíz de la cancelación de sus credenciales, cancelación que se originó en un procedimiento efectuado en forma incorrecta por parte de la Contraloría General de la República.

La consulta de mérito se acompaña del criterio rendido por el asesor legal, Lic. Rommel Calvo, en el cual se hace una relación de hechos pormenorizada acerca de la situación concreta ocurrida con el señor regidor Solano Moya, los términos bajo los cuales originalmente se habían cancelado sus credenciales por así haberlo solicitado la Contraloría General de la República, actuaciones que posteriormente fueron anuladas, en virtud de haberse determinado que existió una cadena de errores que dio como resultado el equívoco en cuestión, de tal suerte que al haberse demostrado que el indicado funcionario no había incurrido en ninguna falta, igualmente el Tribunal Supremo de Elecciones anuló la cancelación de credenciales y ordenó reinstalar al señor Solano en su cargo de regidor propietario.

En vista de las circunstancias mencionadas, el criterio legal recomendó acceder al reclamo presentado por el citado regidor, en el sentido de que se le paguen todas las dietas dejadas de percibir durante el período en el que estuvo fuera de sus funciones en virtud de esa particular situación.

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, que deben ser verificados de previo a ejercer la función consultiva.

Así, tenemos que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–; debe aportarse el criterio legal correspondiente; y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, de ahí que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

Sobre el particular, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, mediante nuestro dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, se señaló lo siguiente respecto a la admisibilidad de las gestiones consultivas:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-90-2008 del 28 de marzo del 2008 y C-162-2008 del 13 de mayo del 2008).

Conclusión

En virtud de que la consulta de mérito está referida a un caso concreto, respecto del cual se ponen en nuestro conocimiento los antecedentes respectivos, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva con fundamento en las consideraciones expuestas, en tanto se incumple con el requisito de admisibilidad relativo a que las consultas deben versar sobre cuestiones planteadas en términos genéricos.

Lo anterior, sin perjuicio de que en el futuro las inquietudes jurídicas de fondo involucradas en la consulta puedan ser elevadas ante este Despacho, corrigiendo el aspecto de admisibilidad señalado.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta