Annulment of professional incorporation for lack of academic qualificationAnulación de incorporación profesional por falta de idoneidad académica

Opinion: 230 of 07/03/2008 C-230-2008 July 3, 2008 Engineer Olman Vargas Zeledón Executive Director Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication no. 2267-07-DE of December 14, 2007, in which you indicate that, in compliance with the directive issued by the General Board of Directors of that College in agreement no. 03 of session no. 07-07/08 GE of December 10, 2007, the legal opinion referred to in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, no. 6227, of May 2, 1978 (hereinafter LGAP), is requested, for the purpose of declaring, through administrative channels, the absolute, evident, and manifest nullity of the agreement that authorized the incorporation of Mr. xxx into that corporate entity.

I. BACKGROUND

From a reading of the certified copy of administrative file no. OD-001-2007, which was sent to us with your request (102 folios in total), the following relevant background information is extracted for the decision on this matter:

1. Through a request dated March 1, 2006, Mr. xxx, identity card no. xxx, applied to the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (hereinafter CFIA) for his incorporation into the Colegio de Ingenieros Tecnólogos as an Ingeniero en Construcción. To that end, the Service Platform noted on the incorporation requirements receipt form that the original graduation certification was pending, as well as the original and photocopy of the academic degree, which Mr. xxx undertook to present no later than the 13th of that same month (folios 2 through 5).

2. On folio 6, front and back, of the administrative file, with a receipt stamp dated March 14, 2006, from the CFIA Registration Area, there is a graduation certification, issued on March 8, 2006, signed by MBA. William Vives Brenes, Director of Admission and Registration of the Instituto Tecnológico de Costa Rica (hereinafter ITCR), which indicates that Mr. xxx fulfilled all academic and administrative requirements, obtaining the Degree of: Ingeniero en Construcción, Academic Level: Bachillerato Universitario, recorded in volume: 2, record: 87, page: 121, registration no. CO-200616, with a graduation date of August 14, 1998.

3. On folio 7, front and back, of the administrative file, also bearing a receipt stamp dated March 14, 2006, from the aforementioned Registration Area, appears the degree issued by the ITCR on February 16, 2006, signed by Rector Eugenio Trejos Benavides and the School Director, MSc. Giannina Ortiz Quesada, under Registration CO-200616, accrediting him as Ingeniero en Construcción, Academic Level: Bachillerato Universitario. In the upper right border of said document, there is a stamp from the Service Platform, indicating that it was "COLLATED WITH ITS ORIGINAL." 4. On folio 8, front and back, of the administrative file, there is a partial certification of academic performance for the person under investigation, issued on February 28, 2006, also signed by the Director of the Department of Admission and Registration of the ITCR, which indicates that he studied a total of 118 credits between 1994 and 2003 in the Ingeniería en Construcción program. The last year corresponds to the subjects of Concrete Laboratory and Economic Engineering. On the next folio appears the curriculum for that program (as of December 1996), which establishes that the total credits for the bachelor's degree and the Ingeniero en Construcción title are 131. Thus, in accordance with said curriculum, the subjects mentioned above correspond to the 5th and 6th semesters, respectively, of the eight-semester program.

5. By means of agreement no. 10 of session no. 16-05/06-GO dated April 20, 2006, the CFIA proceeded to incorporate Mr. XXX as an Ingeniero en Construcción (folios 15 through 18).

6. The Director of the School of Ingeniería en Construcción at the ITCR, Eng. Giannina Ortiz Quesada, through an official communication dated August 11, 2006, requested that the Executive Director of the CFIA indicate "if Mr. xxx is effectively incorporated into the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, into which specific college, in what specialty, or to indicate the degree he provided, his academic level, and from which university he comes," following the publication by that entity (no. 220 of May-June 2006) in which the person under investigation appeared as a member of the Colegio de Ingenieros Tecnólogos and had been a student of the ITCR (folio 19).

7. The Executive Directorate of the CFIA, through resolution no. 002-2006-DE, at 8:00 a.m. on August 18, 2006 – based on an official communication from the ITCR communicating that Mr. XXX still had pending subjects to graduate and in accordance with Article 33 of the Organic Law of that corporate entity and Article 43 of its General Internal Regulations – proceeded "to order as a precautionary measure, and for the necessary period, the suspension of the effects of agreement No. 10 of session No. 16-05/06-GO… Consequently, while the corresponding annulment procedure is initiated, which must be ordered by the General Board of Directors, the precautionary measure ordered has the effect that Mr. xxx cannot register any contract before this Colegio Federado, nor may he carry out activities inherent to the field of Ingeniería en Construcción" (folios 38 and 39).

8. The Deputy Head of the Department of Professional Responsibility Registration of the CFIA, through official communication no. 0908-2006-DRRP, dated August 18, 2006, responded to the communication from Eng. Ortiz Quesada – to which we referred in point 6 of this background – indicating that Mr. xxx was incorporated into that Professional Association in the Colegio de Ingenieros Tecnólogos in the branch of Ingeniería en Construcción and with the bachelor's level, that his registration as a member of the CFIA was completed as of April 20, 2006, and he was issued membership card ICO-16853, and that he provided an academic degree issued by the ITCR dated February 16, 2006, with registration no. CO-200616. Likewise, she informed her of the precautionary measure suspending the incorporation agreement mentioned in the previous fact (folio 20).

9. The Executive Director of the CFIA, through official communication no. 0901-05/06-JDG, dated August 30, 2006, communicated to Mr. xxx the agreement no. 7 adopted by the General Board of Directors in its session no. 30-05/06-G.E., of August 24, 2006. In that regard, he was informed:

"(…) the Board of Directors endorses the reasons the Executive Directorate had for ordering the suspension of the effects of agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, of April 20, 2006, therefore it agrees:

1. To order as a precautionary measure the suspension of the legal effects of agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, of April 20 of this year, specifically regarding the incorporation of Mr. xxx, as Ingeniero en Construcción.

2. To instruct the Administration to proceed, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, to initiate the annulment procedure for agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, in compliance with due process, only concerning the incorporation of Mr. xxx. The ordered precautionary measure shall be in effect for as long as necessary to process the annulment procedure.

3. That while the annulment procedure mentioned in the preceding paragraph is being processed, Mr. XXX may not practice the profession, nor process the registration of any professional contract in this Colegio Federado, for which the Department of Professional Responsibility Registration must make the corresponding annotations in the membership database.

4. Communicate this agreement to the interested party and the corresponding institutions." This official communication was notified to Mr. xxx on the following August 31 (folios 40 and 41).

10. Through memorandum no. 0932-2006-DRRP, dated August 25, 2006, the Department of Professional Responsibility Registration of the CFIA forwarded to its Executive Director the following communications from the ITCR: memorandum no. DAR-525-2006, dated August 16, 2006, in which the Director of the Department of Admission and Registration, William Vives Brenes, informed Eng. Ortiz Quesada that Mr. xxx appears as a student of the ITCR in the Ingeniería en Construcción program and has not currently graduated from any ITCR program, and memorandum CON-198-2006, dated August 18, in which the latter requested the former to investigate the degree presented by the person under investigation to the CFIA for his incorporation (folios 21 through 23).

11. In compliance with the previous request, the Director of the Department of Admission and Registration, through official communication DAR-561-2006, dated September 6, 2006, requested from the CFIA a photocopy of the degree presented by Mr. xxx, which was sent to him via official communication no. 1075-2006-DRRP, dated the 26th of the same month, the certified copy of which we referred to in point 3 of the Background (folios 28, 28 bis, and 30).

12. The photocopy of the aforementioned degree was subjected to an authenticity verification procedure or diploma review questionnaire conducted on September 28, 2006, by the Department of Admission and Registration of the ITCR, from which the following results can be extracted: "Degree reviewed: INGENIERÍA EN CONSTRUCCIÓN (DEGREE NAME NOT GRANTED AT ITCR)… Regarding the person: The person is registered in the Academic Movements System. Yes… Has an ITCR student ID number. Yes… Is registered in the Graduate Control System… No… Has signed the graduation record book… No… Is noted in the graduation record… No… Regarding the Diploma: The diploma format is similar to that issued by the ITCR… No… The Degree indicated on the diploma is awarded by the ITCR… No… The academic level indicated on the diploma for the stated degree is awarded by the ITCR. Yes… The graduation date indicated on the diploma corresponds to one held by the ITCR in the indicated year… No… The registration number belongs to another graduate. N/A__ Yes… The Rector's signature matches the one indicated on the diploma. Yes… The School Director's signature matches the one indicated on the diploma. Yes… The review was cross-checked with the original diploma… No" (folio 30).

13. In the Historical Academic Performance Report issued on September 28, 2006, by the Department of Admission and Registration of the ITCR, which appears on folios 31 through 33 of the administrative file, it is indicated that the last enrollment of Mr. xxx corresponds to the second semester of 2005, that out of 104 subjects taken at that university in the Ingeniería en Construcción program, he passed 50 courses and failed 54, for a total of 118 credits passed and 158 credits failed.

14. Based on the documents mentioned in points 9, 10, and 11 above, the Director of the Department of Admission and Registration of the ITCR informed the Director of the School of Ingeniería en Construcción, via memorandum DAR-695-2006, dated September 28, 2006, that: "1. The ITCR did not issue the diploma described for Mr. xxx, ID No. xxx, presented to the Colegio for incorporation. 2. Mr. xxx does not appear as a graduate in any of our programs." To which he added that he would request the Legal Advisory Office of that educational institution to take the respective legal actions, which he effectively did via memorandum DAR-692-2006, also dated September 28, in which, in addition to communicating the two previous points to the Director of that office, he added that although Mr. XXX had been a student of the ITCR in the Ingeniería en Construcción program, the second semester of 2005 was the last period in which he enrolled in courses at that university (folios 24 and 25).

15. That in order to annul the incorporation agreement indicated in point 5 of this background, the CFIA initiated a first ordinary administrative procedure in which the Attorney General's Office, in its opinion C-110-2007, dated April 11, 2007, detected several substantial defects in its processing that could generate a violation of Due Process and the Right of Defense of the person under investigation, such as: irregularities in the appointment of the directing body as well as in the formal notification and charges, failing to specify the object, nature, and purposes of the procedure, and due to defects in the summons to the oral and private hearing, in addition to the fact that the photocopy of the file sent at the time was incomplete to certify (folios 42 through 59).

16. The Director of the Department of Admission and Registration of the ITCR issued on September 25, 2007 – at the request of the Executive Director of the CFIA via official communication no. 1480-07-DE, dated August 23, 2007 – certification no. 0006639, stating that Mr. xxx: has indeed been a student of the ITCR in the Ingeniería en Construcción program; that the ITCR did not issue him the degree of Ingeniería en Construcción, academic level of Bachillerato Universitario; that he does not appear as a graduate of the ITCR as an engineer in the indicated program and academic level; that he is not registered in the Graduate Control System; that he has not signed the Graduation Records Book; that he is not noted in the Graduation Record; that he has not graduated from the ITCR with another ITCR degree. Likewise, it certifies that the Curriculum for the Ingeniería en Construcción program, with the academic level of Bachillerato Universitario, comprises 55 subjects plus 3 humanistic training centers, of which Mr. xxx passed 46 subjects and the 3 humanistic training centers, and failed 54.

Finally, when determining the program level he is at, it is noted that he has passed 115 out of 138 credits, with the last period in which he enrolled in courses at the ITCR being the second semester of 2005 (folios 60 through 62).

17. Through official communication no. 0013-07/08-JDG, dated November 8, 2007, the Executive Director of the CFIA informed Licenciadas Karla Morales Avendaño, Natalia Sancho Hernández, and engineer Silvia Ruiz Gutiérrez, all officials of that corporate entity, of agreement no. 08, adopted by its General Board of Directors in session no. 03-07/08-G.E., of November 7 of that same year, by virtue of which they are appointed as the directing body of a new administrative procedure for the purpose of investigating the real truth of the facts and determining the existence of an absolute, evident, and manifest nullity of the cited agreement no. 10 of session no. 16-05/06-GO, solely in the part concerning the incorporation of Mr. xxx, based on the consideration that that "professional association possesses within its public purposes the control and regulation that professionals to be incorporated are academically fit for professional practice, since allowing otherwise would cause serious harm to the public interest, in accordance with Articles 133, 169, 173, 214, 215, 216, 308, all of the Ley General de la Administración Pública." Consequently, it annuls in all its aspects the procedure initiated through agreement no. 7 of session no. 30-05/06-GE, which gave rise to opinion C-110-2007 of the Attorney General's Office (see points 9 and 15 of this background), while keeping the precautionary measure suspending the agreement that incorporated the person under investigation in effect.

The decision to appoint the aforementioned officials as members of the directing body is justified by the fact that the Organic Law of the CFIA does not contemplate the position of secretary, thus Article 90 subsection e) of the LGAP cannot be applied, and by the specialized nature of the subject matter of the facts being investigated, given that Licenciadas Morales Avendaño, who will preside over the directing body, and Sancho Hernández are attorneys, and engineer Ruiz Gutiérrez, for her part, is the deputy head of the Department of Professional Responsibility Registration. The cited officials expressly stated that they accept the appointment (folios 69 through 76).

18. The aforementioned directing body, through resolution no. 001, at 1:30 p.m. on November 8, 2007, formally declared the administrative procedure initiated, in accordance with Articles 69, 173, 214, 215, 216, and 308 et seq. and concordant articles of the LGAP, to determine the possible absolute, evident, and manifest nullity of the said agreement no. 10 of session no. 16-05/06-GO of the General Board of Directors of the CFIA, solely in the part incorporating Mr. xxx as Ingeniero en Construcción, based on the fact that the grounds for said act were his consideration as a graduate of the ITCR, in accordance with Article 5 of the Organic Law of the CFIA. To that end, the person under investigation is summoned to an oral and private hearing to be held at 10:00 a.m. on December 6, 2007, at the CFIA headquarters, with the consequent warning under Article 315 of the LGAP should he not appear, and he is charged with committing the following actions: "● a.- That on March 14, 2006, he presented to the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos a certification, supposedly issued by the Instituto Tecnológico de Costa Rica on March 8, 2006, indicating that he had fulfilled the academic and administrative requirements and, consequently, obtained a degree of Ingeniero en Construcción, with the level of Bachillerato Universitario. ● b.- That on that same day and year, he provided a university academic degree, with the level of Bachillerato Universitario in Ingeniería en Construcción, with registration number CO-200616 and supposedly issued by the cited Instituto Tecnológico on February 16 of this year. This document was collated by officials of the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, leaving a copy in Mr. xxx's file and returning the original to him. ● c.- That the person under investigation has not graduated as Bachillerato Universitario from the Instituto Tecnológico de Costa Rica, nor does he possess any degree accrediting him as Ingeniero en Construcción from that educational institution. ● d.- That the documents provided by Mr. xxx and described in points a) and b) of this formal notification are presumed false." At the same time, he is warned of the legal consequences that could derive from the completion of this investigation. Likewise, the investigated party is informed that he has the right to be accompanied by an attorney, expert, or any other professional he deems appropriate, to offer documentary, testimonial, and expert evidence he considers pertinent, and he is also given access to the administrative file and the background against him. He is also informed of the available appeals against said initial resolution, the term and place for filing them, and the possibility of challenging the directing body of the procedure. Finally, the ITCR is invited to become an interested party in the procedure. As recorded in the notification record, this resolution, together with official communication no. 0013-07/08-JDG – referred to in the previous point – were notified to Mr. xxx on November 13, 2007. The ITCR was notified on the following 14th (folios 77 through 85).

19. In accordance with the record drawn up for the purpose, the oral and private hearing was held at 10:00 a.m. on December 6, 2007, with the presence of the three members of the directing body and the representative of the ITCR, Licenciada Sandra Rojas Rojas. A 15-minute grace period was granted to the person under investigation, who still did not appear; therefore, the hearing resumed 20 minutes past 10:00 a.m. Licenciada Rojas Rojas took the floor and stated that: "she wishes to make known to the directing body that the last thing learned was that Mr. xxx entered the Instituto Tecnológico de Costa Rica in 1994 and it was not until the second semester of 2005 that he stopped enrolling in any courses at that institution; he currently has nine unpassed courses pending. Knowledge of the document falsification was obtained by virtue of a request made to the CFIA asking if Mr. xxx was incorporated, to which the CFIA responded affirmatively, so verification was undertaken in the records of the Department of Admission and Registration of the Instituto Tecnológico de Costa Rica to see if Mr. xxx had really completed his curriculum, confirming that he had nine unpassed subjects, which did not make him eligible to obtain a Bachillerato degree in construction, as was presented to the CFIA. This means that Mr. xxx is falsifying the degree, which has already been proven after having carried out the relevant verifications in the Department of Admission and Registration, confirming that he has not yet completed his curriculum." The hearing was concluded at 10:25 a.m. (folios 87 through 89).

20. The directing body issued its final report through resolution no. 002 at 1:30 p.m. on December 7, 2007, recommending that the General Board of Directors of the CFIA declare the absolute, evident, and manifest nullity of the aforementioned agreement no. 10 of session no. 16-05/06-GO, solely insofar as it authorized the incorporation of Mr. XXX as Ingeniero en Construcción, and indicates that beforehand, it must send the file to the Attorney General's Office with the respective request for a favorable opinion, in accordance with Article 173 of the LGAP. The above, considering, to the relevant extent, that: "Among the attestations provided by Mr. xxx to this Colegio Federado to achieve his incorporation, a graduation certification and the original degree, with a photocopy, were presented, supposedly issued by the Instituto Tecnológico de Costa Rica. Those documents, as could be verified in this administrative process, were never issued or granted by that educational institution… This leads to the conclusion that the documentation provided by Mr. xxx for his incorporation is spurious… Thus, for the purpose of joining a professional association, interested parties had to demonstrate that they met the necessary academic conditions to practice a profession. Therefore, Article 7 of the Special Regulations for Incorporation of the CFIA establishes the requirement for interested parties to provide a graduation certificate and their degree proving they possess that graduate status. In the case under analysis, Mr. xxx provided those documents, but as has been proven with the evidence indicated in the previous section, these were not genuine since he has not graduated from the Instituto Tecnológico de Costa Rica. Moreover, from the certification provided by that institution to the file (folio 062 of the file), it is fully demonstrated that Mr. xxx has not even fulfilled the completion of all subjects comprising the Bachillerato curriculum in Ingeniería en Construcción. All this leads to the unavoidable conclusion that Mr. xxx does not possess the necessary and mandatory academic qualification to practice the profession of Ingeniería en Construcción, as indicated in Article 5, subsection a.1) of the Organic Law of the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos… the act authorizing the incorporation of Mr. xxx is vitiated by absolute nullity since the documents presented by him not only affected the will of the Colegio Federado, but also vitiated the grounds for that agreement, which is another essential element of administrative acts, as indicated in section 133 of the Ley General de la Administración Pública… In the case sub examine, what motivated the Colegio Federado was that the person being incorporated presented attestations demonstrating he possessed the necessary academic knowledge to practice as Ingeniero en Construcción.

However, since those attestations are not true, as was duly demonstrated, the 'motive' for the Colegio Federado to incorporate Mr. xxx becomes non-existent, both factually and legally… In the situation presented regarding Mr. xxx, the nullity is evident and manifest because, besides being clear, notorious, and obvious, given that this person does not possess the academic conditions to practice as Ingeniero en Construcción (as evidenced by the abundant proof provided by the Instituto Tecnológico de Costa Rica), the defect is of such seriousness that it also affects public order, since it is impossible to allow a person to practice a profession who has presented documents to the Colegio Federado to demonstrate a qualification he does not possess, and which, if permitted, could jeopardize the safety and lives of people who eventually contract his services. Let us recall that professional associations have as their teleological purpose the defense of the community's interests, therefore there is a public interest in ensuring that those who practice the profession have the necessary academic training, which is not the case in the matter at hand… it is mandatory for the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, through its General Board of Directors, to remedy this defect in that act, annulling the incorporation of Mr. xxx, as the defect affecting that authorization is of such magnitude that it not only makes it impossible to fulfill the purposes entrusted by the legislator, but it would also be a serious act of irresponsibility to allow a person who does not have the necessary and suitable preparation to practice a profession" (folios 90 through 101).

21. Finally, through memorandum no. 0100-07/08-JDG, dated December 12, 2007, the secretary of the Board of Directors of the CFIA communicated to its Executive Director the previously cited agreement no. 03 of session no. 07-07/08 GE, of December 10, 2007, to "Forward to the Procuraduría General de la República the case related to Mr. xxx, so that, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, it may proceed to endorse the act of total annulment of the incorporation granted to Mr. xxx" (folio 102).

II. MERITS OF THE MATTER

After a detailed study of the certified pieces comprising the referred file, no. OD-001-2007, this Attorney General's Office does not observe, as could be gathered from the factual background above, any irregularity or substantial omission in the processing of the administrative procedure conducted against Mr. xxx that could undermine his right of defense and the fundamental guarantee of due process, which paragraph 3 of Article 173 of the LGAP, both in its previous wording and the current one – as of the reform to said provision effective January 1 of this year by Article 200, subsection 6) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (Law no. 8508, of April 28, 2006) – unfailingly orders to be respected, or that could be detrimental to the public interests that this corporate Administration must serve.

In that sense, the only potential doubt would be the delegation that, as indicated in point 17 of the background, the General Board of Directors made to Licenciadas Morales Avendaño and Sancho Hernández, as well as to engineer Ruiz Gutiérrez, for the instruction of the procedure by constituting them as its directing body, thereby diverging from the provisions of Article 90, subsection e) of the LGAP, which authorizes collegiate bodies to delegate the instruction to their secretaries.

However, the General Board of Directors, heeding the recommendations that this advisory body made at the time in the referenced opinion C-110-2007, broadly motivates that decision based on the established fact that Article 24 of the Organic Law of the CFIA (no. 3663, of January 10, 1966) does not provide for the position of secretary. Thus, although said provision indicates that this senior collegiate body will be composed of a minimum of 7 and a maximum of 12 members from the Boards of Directors of each of the Associations comprising the CFIA, on a parity basis, it only mentions that a President, a Vice-President, and a Comptroller will be appointed from its membership; meanwhile, the remaining members will serve as General Directors.

Furthermore, the General Board of Directors bases this decision on the profession exercised by the members of the directing body, as attorneys, and on the functions that one of them performs in a Department linked to the subject under discussion and with competence over the matter, such as the Department of Professional Responsibility Registration. Thereby aligning, upon analysis, with what the Attorney General's Office stated for a similar case in the recent opinion C-419-2007 of November 26 of last year:

"In the case under analysis, we observe that the delegation of the instruction of the procedure did not fall to the Secretariat of that body, but was entrusted to Licenciados Roy Azofeifa Yen and Niria Navarrete Sorios Faced with that situation, although the nullity of the proceeding could be considered, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has held that an irregularity in the appointment of the directing body does not necessarily generate the nullity of the entire administrative proceeding, and that this defect is cured, by validation, at the moment the Board of Directors makes the final decision, especially if the proceeding was conducted by a professional linked to the subject under discussion and with knowledge of the matter:

"(…) when the final act must be adopted by a Board of Directors, the proceeding may only be delegated to its Secretary, as provided in Article 90(e) ibidem. It is therefore worth asking what happens when, as occurred in this case, the conduct of the proceeding was not assigned to the Secretary, but to an official not designated by the Board of Directors nor by an instance to which it delegated that appointment? From a substantial point of view, the administrative law doctrine is unanimous in affirming that the subject is an essential element of the administrative act, which is in turn reflected in Article 129, favoring the thesis that the subject is a single entity, that is, that the investigating body and the deciding body must be one and the same (Articles 90 and 314 ibidem), responding in turn to the principles of orality and immediacy of evidence provided for in Sections 309 and 314 ibidem. In this specific case, that task was entrusted to Engineer Víctor Rodríguez Araya, appointed for that purpose by the Administrative Manager, without any authorization or delegation to do so appearing in the record. This situation undoubtedly causes an irregularity in the appointment of the proceeding’s body since his designation was made by an official lacking competence to do so, which vitiates the act in one of its essential elements (…) Having determined the defect, which the appellant reproaches in his grievances, it is necessary to establish whether this produces an absolute or relative nullity. In principle, nullity for nullity's sake does not exist; for that to occur, it is necessary that substantial formalities have been omitted, meaning those 'whose correct performance would have prevented or changed the final decision in important aspects or whose omission caused defenselessness' (Articles 166 and 223 ibidem), situations which, in this case, are lacking. (…). Furthermore, the Board of Directors, when adopting the final act, made no objection whatsoever to what had been done, curing any irregularity in the proceeding, which is legally possible considering that it is not a case of the non-existence of the subject element that would support absolute nullity (166 ibidem) but rather its imperfection, solely regarding the origin of his appointment (167 ibidem), it being important to highlight here that he was a professional linked to the subject under discussion and with knowledge of the matter. Finally, and under the finalist theory, it is clear that the questioned acts fulfilled the essential purpose of administrative action, that is, the satisfaction of the public interest (113 ibidem).

Consequently, in the Chamber's opinion, since the final act was issued by the Board of Directors of the Fund, the competent body to do so (Articles 129 and 319 ibidem), no defenselessness was caused, as due process was respected, and the public interest was satisfied, it is not appropriate to declare nullity for nullity's sake, and therefore the appeal, regarding this grievance, must be rejected." (First Chamber, resolution No. 398-F-02 of 3:10 p.m. on May 16, 2002; emphasis added).

In this matter, it is also observed that the delegation of the proceeding's conduct to a body other than the Council's Secretariat occurred through a reasoned act, just as this Advisory Body had recommended for exceptional cases in which the conduct of an administrative proceeding handled by a collegiate body was not assigned to its secretariat (…) Note that the decision taken by the Administration Council (…) to delegate the proceeding's conduct to a body other than its Secretariat was motivated by the fact that the person holding the position lacked "the necessary professional training in Law and Position Classification and Valuation to adequately conduct said proceeding." Instead, it resolved to appoint Licenciados Roy Azofeifa Yen and Niria Navarrete Sorio as the deciding body.

Mr. Azofeifa has professional training in Law (…), which allows him to have specialized knowledge in the interpretation and application of regulations related to administrative proceedings themselves. For her part, Mrs. Navarrete, as an administrator, has held positions in the Position Classification and Valuation Section of that Institution (…)

Therefore, it is appropriate to proceed to examine the substance of the matter raised, determining whether or not we are effectively facing an absolute nullity of an evident and manifest nature, but not without first clarifying a technical issue that arises in the case under study, as the administrative file speaks throughout of possible forgeries of a diploma and a certification, as well as a potential complaint against Mr. xxx before the Public Prosecutor's Office, which has also generated a deep discussion within the Attorney General's Office: the debated criminal preliminary ruling in relation to Administrative Law.

A. DISCUSSION ON THE PRELIMINARY ISSUE OF CRIMINAL LAW AND ITS DISPUTED PREVALENCE OVER ADMINISTRATIVE LAW AS A PARAMETER OF LEGALITY OF ADMINISTRATIVE ACTION.

The instances in which the Attorney General's Office has had to examine, through the mechanism of Article 173 of the LGAP, a specific matter in which, as also happens in the present case, the use of false documents or the falsification of documents by the person subject to the proceeding is reported, have generated different solutions or stances from our part: initially, the attracting preliminary issue in favor of the criminal jurisdiction was rejected, and it proceeded to examine the substance of the magnitude of the defect of the administrative act infected with absolute nullity; more recently, it considered the prevalence of the criminal judge in the matter and therefore the impossibility for the Attorney General's Office to issue a binding substantive opinion in that regard.

Thus, for example, in opinion C-068–90, of May 15, 1990, the Attorney General's Office held:

"Considering the nature of the matter and the seriousness of the events that occurred, these could constitute crimes provided for and sanctioned in the current Criminal Code in one of its forms against the Public Function, such as bribery, extortion, or malfeasance; or common crimes specifically falsification of public documents and use of a false document, which appear to be the ones that best fit.

Thus, the first observation that must be made is that this matter should have been brought to the attention of the Public Prosecutor's Office immediately after the investigation was concluded at the administrative level, which in extremely serious cases does not necessarily require waiting to proceed as indicated, as the certain existence of the fact that may constitute a crime (Illegal granting of a tax benefit) is considered sufficient to file the respective complaint. To proceed in this sense, no resolution was required, nor the direct intervention of the Ministry's Office, since any intermediate-level official such as the Director of Legal Advisory, Head of Personnel, or the Ministry's Senior Administrative Officer or another with involvement in the matter, could have done it…

Now, from the point of view of the Public Administration, there are two aspects that must be considered in the present case, which are: A) Administrative responsibility of the officials involved in the matter, both by action and by omission. That is, responsibility must be strictly determined, at the administrative level, for having acted irregularly -although not fraudulently, for now- as well as for not having acted, to prevent the illicit act, when they were obliged and able to do so, according to the position and functions of each one. B) Invalidity and ineffectiveness of the administrative act issued by the administration's bodies…

Regarding the second of the administrative aspects, that is, the validity of the act in question, it seems obvious that in this case there is an absolute nullity that is evident and manifest since the act lacks a motive, due to the defect affecting it, that is, the falsity of the originating document." Following that same line, in opinion C-090-97, of June 5, 1997, this technical-advisory body indicated:

"From both the examination of the administrative file and the judicial one, it is clear - without the slightest doubt - that Mr. XXX is not a graduate as a Customs Technician from the Braulio Carrillo Customs School, nor from any other higher education institution; for this reason, he fails to meet the fundamental suitability requirement established by the regulations transcribed above, which in turn produces an evident and manifest defect in two of the essential elements of the administrative act: the motive and the content, both regulated in Articles 132 and 133 of the General Law of Public Administration… The act that is the subject of this proceeding is what in doctrine is known as a 'regulated act,' for which reason what the Administration must do is simply verify the existence of the factual prerequisites provided for in the regulation… Now, what exists in this case is a violation of the factual prerequisite provided for by the regulation, since the Administration, when issuing the administrative act, did so based on a false document regarding the applicant's suitability, who therefore lacks the necessary requirement to obtain the administrative authorization or license. The cited defect in the act's motive is evident and manifest from the review of the file and from the simple comparison of the copies of the two diplomas (one genuine and one false) appearing on folios 14 and 14 bis of the administrative file… Also on this subject, it is important to take into consideration the provisions of Article 132 of the General Law of Public Administration in its second subsection, according to which when the administrative act is regulated, the content must be proportional to the legal purpose and corresponding to the motive. Likewise, in relation to the provisions of Article 133 of the cited regulation, according to which the motive must be legitimate and exist as it was taken into account to issue the act, a situation that did not occur because Mr. Brenes is not a graduate of the Braulio Carrillo Customs School, nor of any other educational institution of that level that would provide him with the necessary preparation. Thus, the motive becomes illegitimate, non-existent, and the content does not correspond with the law, since it is not appropriate for the Public Administration to issue an administrative act of authorization whose motive is vitiated by absolute and evident nullity.

In summary: Regardless of whether or not criminal responsibility is determined and individualized as the perpetrator or accomplice in the crimes of falsification of a public document and use of a false document that occurred in this file; what is certain and truly important for the purposes of these proceedings is that an essential suitability requirement demanded by the legal system was not met, which vitiates in an evident and absolute manner the administrative act of authorization under study" (highlighting not in the original).

While in the most recent opinion C-064-2006, of February 20, 2006, the Attorney General's Office considered that in the matter submitted to its knowledge, a preliminary issue existed that necessarily had to be resolved in the criminal jurisdiction before being able to rule at the administrative level on the alleged absolute, evident, and manifest nullity:

"In the case before us, the Attorney General's Office considers that there is a procedural defect that violates the defense guarantee of the corporation that has acted as a party in the file.

We refer specifically to the circumstance presented by the existence of a certification issued by the Public Registry of Movable Property (see fact 3 of the 'Background'), a public document that served as the basis for processing the exoneration note that is now intended to be declared absolutely null. While it is true that there are ample reasons to doubt its validity and conformity with the Legal System (…), it is also true that there is no pronouncement from a judicial instance declaring it so (Article 359 of the Criminal Code), which is why the presumption of validity of such a document must stand. Note, even, that there are specific rules for a civil judge to exceptionally rule on the falsity of a public document in a judicial process (Articles 294, 396, and 397 of the Civil Procedure Code). In the present case, it is evident that the Ministry of Finance itself has been aware of the necessary intervention of the criminal jurisdiction, to the point that the file shows that the matter was transferred to the Public Prosecutor's Office, for its competence, leaving no doubt to this Attorney General's Office that the procedure to reverse the presumption of validity to which reference has been made is not unknown.

The circumstances referred to in the preceding paragraph lead us to conclude that the issue of the falsity of the public document (certification) must necessarily be established previously, and through the pertinent legal mechanisms – a judicial ruling, from the criminal court, with res judicata authority – at the beginning of the ordinary administrative proceeding. The absence of this accreditation prevents, on one hand, the imputation of the grounds on which the presumption of absolute, evident, and manifest nullity is based from finding full justification (a contrario sensu, the value of the certification cannot simply be disregarded, no matter how many elements cast doubt on its validity; therefore, it could not serve as an element of conviction either for this Attorney General's Office, or for the deciding body, regarding the existence of the defect of nullity regulated by Article 173 of the General Law of Public Administration).

But, furthermore, it places the administered party who is part of the process in a situation of evident disadvantage, since, based on the presumption of falsity, the criterion of absolute, evident, and manifest nullity is in turn sustained. Such that the administered party must prove a fact that is protected by a presumption of legality, which evidently transmutes the principle of the burden of proof (Article 317 of the Civil Procedure Code)…

In view of the foregoing, it is possible to conclude that there is a defect of legality in the processing of the ordinary administrative proceeding that affects the right of defense of the investigated party, as the existence of a presumption regarding the falsity of a public document that is the 'motive' (Article 133 of the General Law of Public Administration) of the administrative act whose absolute, evident, and manifest nullity is discussed, entails a 'preliminary issue,' which obliges the Administration to have the jurisdictional pronouncement ruling on said defect of the public document. Said ruling with the authority of material res judicata would support the argument regarding the defect contained in the act declaring rights, and, from there, the stage of declaring absolute, evident, and manifest nullity could be reached, at the administrative level, with the pecuniary consequences that, in a case of tax exoneration, this could entail for the administered party. The contrary, as occurs in the case before us, implies that the Administration starts from an assumption that disregards the legal value of a public document, and, consequently, renders spurious the means of accreditation that would allow ruling on the 'evident and manifest' character of the defect of legality attributed to exoneration note No. 07427 of April 9, 2003. By virtue of the foregoing, we must rule in the sense that it is not possible to issue a favorable opinion on the indicated defect, as stipulated in subsection 1 of Article 173 of the General Law of Public Administration" (underlining not in the original).

The preceding stances, however, cannot be considered a lack of uniformity in the Attorney General's Office's criterion in this regard. For they respond, plainly and simply, to the specificities inherent to the specific case submitted to its knowledge, that is, to the particular factual and legal circumstances surrounding the issuance of the act declaring rights that constitutes the object of ex officio review and that determine our position to lean one way or the other.

In any case, what is important to highlight from the preceding administrative antecedents is that, even if the commission of a possible criminal offense was detected before the opening of the ordinary administrative proceeding that must precede the declaration of nullity of a favorable act or during its processing, this does not necessarily mean that bodies of a merely administrative nature, such as the directing body, the deciding body, or even the Attorney General's Office itself in its role as controlling body, are rendered incapable of continuing to perform their role, carrying the exercise of the power of ex officio review enshrined in Article 173 of the LGAP to its ultimate consequences, without therefore being conditioned by what a criminal judge may previously resolve.

In this regard, a broad debate has opened in comparative Administrative Law regarding the marked tendency to grant absolute primacy to Criminal Law and its jurisdiction over other jurisdictional bodies – let alone administrative ones – and which in the Costa Rican legal system is reflected in several legal provisions such as Articles 202.2, 203, 396, and 399 of the Civil Procedure Code (Law No. 7130, of August 16, 1989) and more recently by Article 4 of the Contentious-Administrative Procedure Code, which extends the competence of the contentious-administrative jurisdiction to the knowledge and decision of preliminary issues directly related to the contentious-administrative process, even if they do not belong to this matter, "save those of a criminal nature." In this case, we encounter the so-called devolutive or inverted preliminary issue, since it implies returning jurisdiction for resolution to the competent jurisdictional body *ratione materiae* or on a principal basis as a prerequisite for the subsequent contentious-administrative judgment.[^1] Thus, the appearance of a criminal preliminary issue in a contentious-administrative process forces the suspension of the process until the former is resolved.

The doctrinal criticism focuses, then, on the fact that the plenitude of criminal bodies to act with preference or priority over other jurisdictional bodies has, in a certain way, become a dogma peacefully assumed by all – legislator, judges, and legal operators – even when it involves determinations of a purely material administrative-legal nature that arise in those processes or proceedings where an intertwining of different branches of the legal system occurs (regarding what matters here, Administrative Law with Criminal Law), whose knowledge, therefore, as it consists of an unequivocal administrative question, should not be deferred in favor of the criminal judge.[^2] In that sense, the most modern authoritative doctrine warns of the danger to the Rule of Law posed by the serious and unnecessary extension of criminal jurisdiction, because the reliability of the technical rigor of the judicial decision is low: "This universality of the criminal judge who, on the occasion of the process, can decide on all the problems that arise in it, surely made sense when the preference of this jurisdiction over others was designed, all judges were removed from the knowledge of criminal matters, and, instead, criminal judges were authorized to adjudicate any controversial issue related to the case they were hearing. The complexity of the Administration's action in our time, of the relations it forges with citizens, have radically changed that primitive situation, coinciding with the dawn of modern constitutionalism. Today, the very universal competence of the criminal judge is a source of insecurity for the rights of citizens."[^3] To which the same author adds, that although when the general regime of preference and universality of the criminal jurisdiction was established in the Spanish procedural legislation of the second half of the 19th century, the criminal process was much more perfected and, at least on the letter of the law, offered many more guarantees than the administrative one, currently, "the historical reasons for the massive retention by the criminal jurisdiction of administrative matters to resolve them as a preliminary issue have disappeared."[^4] In short, with the preceding doctrinal contributions, we wish to indicate that the eventual presence of a criminal offense within an administrative proceeding does not mean *per se* that administrative bodies must defer or remit the knowledge of the matter to the criminal sphere, nor that from the perspective of Administrative Law, they must abstain from establishing the corresponding responsibilities or from fulfilling the duties of guardianship, oversight, and control entrusted to them. Even more so, when there is an evident public interest at stake, which is expressed precisely in the exercise of the powers – in this case, that of ex officio review – that the legal system confers exclusively upon the Public Administration.

On the contrary, several recent rulings of the Constitutional Chamber are emphatic in declaring even the autonomy of the administrative path with respect to the criminal path in determining the corresponding responsibilities against the same person, without the latter necessarily conditioning the former, and, even more importantly, without this implying any violation of the fundamental rights of that individual. Thus, beginning with Resolution No. 2000-04655, of 8:54 a.m. on June 9, 2000, in which it was stated:

"V. On the merits… That is, the respondent authority postpones the final solution for the claimant, alleging in its favor that a criminal process exists. However, in this case, there is no necessary preliminary nature of a criminal sentence to rule on the administrative path, because it is clear that the resolution that could derive from the administrative proceeding being conducted against him would be of an administrative and not criminal nature. In other terms, the same fact can give rise to criminal, civil, and administrative liability, without thereby harming the fundamental right invoked, since the pronouncement in the criminal case does not make it impossible to continue the administrative investigation. It would be different if the same fact were sanctioned twice in the same path, a case which does not occur in the record. Equal arguments concur for the case of a preliminary issue, as they are paths that maintain their own autonomy and independence, where the administrative instance is directly subject to the jurisdictional one" (underlining not in the original).

Of great relevance to the present matter, we have Resolution No. 2003-10151, of 5:39 p.m. on September 16, 2003, in which the referred high Court, in its Considerando III, after recalling that in our legal system it is common and legitimate for the same fact to generate various legal effects, adds that, "in principle, there is no obstacle for a professional association to process and hear a disciplinary complaint filed against a member, due to the simple circumstance that the accused facts could also constitute a criminal offense (see in this sense judgment number 2003-03130 of 9:43 a.m. on April 25, 2003)".

Due to its importance, it is also worth taking into account the doctrine of Constitutional Judgment No. 2005-06523, of 7:25 p.m. on May 31, 2005: "must take into consideration that the fact that the mentioned criminal complaint is being examined before the Public Prosecutor's Office does not prevent the Administration from initiating, processing, and concluding an administrative proceeding against him to determine his responsibility for the facts, as these are distinct responsibilities that do not necessarily depend on one another. Thus, regardless of what is decided in the jurisdictional sphere, the administrative responsibility attributed to the petitioner does not have the virtue of violating any fundamental right, since as previously indicated, both processes are independent of each other, and therefore, constitute different sanctions from one another. Thus, as no fundamental right was violated by the actions taken and resolved by the respondent authority to the detriment of the petitioner, the appeal is inadmissible and is so declared" (underlining not in the original).

Finally, we must close with the resolution of the same Chamber, No. 2006-015995, of 8:58 a.m. on November 3, 2006, given the practical implications for the case under examination that can be drawn from its reasoning:

"III.- On the Principle of "*non bis in idem*". This Constitutional Court has repeatedly indicated that the fact that there are two pending cases in different spheres, as in this case the administrative and the criminal jurisdiction, does not entail a violation of the principle of "*non bis in idem*", a maxim that implies that, as Article 42 of the supreme normative body of the Costa Rican legal order states, 'no one may be tried more than once for the same punishable act'. The violation of the referred principle is not assumed by virtue of the fact that they involve autonomous spheres; the Public Administration need not wait for a criminal pronouncement to make a decision regarding an administrative proceeding, as the purposes pursued by the criminal process are different, as are the authorities invested with legitimacy to decide (underlining not in the original)." In that same jurisprudential line, Constitutional Votes Nos. 00499-1993, of January 29, 1993, 2059-92, of 2:09 p.m. on August 5, and 0499-92, of 10:06 a.m. on January 29, both from the year 1992, can also be consulted.

B. THE KEY CRITERION THAT DETERMINES THAT IN THIS CASE THE CRIMINAL PRELIMINARY ISSUE DOES NOT OPERATE.

Well, in light of the preceding parameters set by the Constitutional Chamber, it is clear that an administrative proceeding can continue its course entirely independently of the criminal case that may be opened or is being conducted against the same person subject to the proceeding, because their conduct can generate various legal consequences. However, there is also no doubt that there will be cases in which, as noted in opinion C-064-2006, the examination of the matter at the administrative level must necessarily be deferred in favor of the criminal jurisdiction.

With which, it is important to ask: What is the fundamental criterion to determine that in the case under study, the criminal preliminary issue does not operate, and that therefore, the Administration's power of ex officio review enshrined in Article 173 of the LGAP must proceed? The answer is simple in reality: the administrative proceeding opened against Mr. xxx did not have as its object – or at least as its principal object – determining the falsity of the documents used by him for his incorporation into the CFIA. This aspect, as will be seen later on, is secondary and can be dismissed as even irrelevant for the purposes of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the referred act of professional incorporation.

In other words, if the sole motive by virtue of which the CFIA opened a proceeding against Mr. xxx had been to determine the falsity of the diploma and the academic certification that he presented before said corporate entity, we would be facing a case of a preliminary issue, which would inevitably have to be resolved beforehand by the criminal judge. For as explained before, several legal provisions, in the precise case of document falsification, lean towards granting the plenitude of its knowledge to the judicial instance.

[^1]: See, among others, GONZÁLEZ PÉREZ, J., *Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa*, Civitas, Madrid, 2005, pp. 361 ff.

[^2]: VÁZQUEZ SOTELO, J.L., *Presunción de inocencia del imputado e íntima convicción del tribunal*, Bosch, Barcelona, 1984, p. 430.

[^3]: GONZÁLEZ NAVARRO, F., *Derecho Administrativo Español*, EUNSA, Pamplona, 1994, p. 1104.

[^4]: GONZÁLEZ NAVARRO, F., *Derecho Administrativo…*, p. 1111.

But that is not the scenario in the case under study. Because, as we set out in point 18 of the background, the directing body ordered the opening of the procedure to determine the possible absolute, evident, and manifest nullity of the agreement to incorporate Mr. xxx into the CFIA, No. 10 of session No. 16-05/06-GO of the General Board of Directors of that corporate entity, considering that there is a defect in the motivation of that act because he does not appear as a construction engineer graduated from the ITCR, thereby failing to comply with Article 5 of the CFIA Organic Law. And in that sense, he is charged with “not having graduated as a university bachelor from the Instituto Tecnológico de Costa Rica, nor does he hold any degree that accredits him as a construction engineer from that educational institution.” That is, what matters is the validity of the act.

In this procedure, therefore, neither the Office of the Attorney General nor the deciding body is interested in issuing any judgment or consideration regarding the alleged falsity of the documents used by Mr. xxx to proceed with his membership, except with regard to the filing of the respective criminal complaint. This does not mean that a free assessment of the various evidentiary elements incorporated into the administrative file cannot be made, adhering to the rules of sound judgment, in accordance with Article 298 of the LGAP, granting greater probative value to some documents than to others, based on the credibility that both this advisory body and that corporate entity afford them. That is, to give greater probative value to the certifications issued by the ITCR itself, in which they indicate to us that the person subject to the proceedings never graduated from that higher education institution, than to the documents provided by him, especially since Mr. xxx, despite having been duly notified of the procedure brought against him, never appeared at any time in defense of his rights to refute the probative force of that documentation or the falsity of the acts charged against him.

Note that this advisory body will at no time be pronouncing on the alleged falsity of the documents that Mr. xxx sent to the CFIA, because as we have warned, this is a declaration that corresponds to the Criminal Judge to make. We will simply limit ourselves to assessing, according to the rules of sound judgment, whether the body of evidence attached to the file referred with your request is sufficient to verify the invalidity of the act of incorporation to the degree required by Article 173 of the LGAP.

Along the same lines, the subsequent declaration made by the General Board of Directors in the issuance of the final act of this ex officio review procedure must proceed. The deciding body must refrain from making any type of allusion in relation to the apparent falsity of the documents presented by the person subject to the proceedings, which does not mean, we repeat, that it cannot make a free assessment of all the evidence that forms part of the administrative file. It must therefore separate itself from the considerations and qualifications made by the directing body in its final report, especially under the heading "Of the documents provided by Mr. xxx", in which the authenticity of that documentation is cast into doubt, taking into account that this report, apart from not being mandatory, does not bind the deciding body in the final resolution it adopts.

Neither does the validity of this procedure affect the fact that among the charged facts was, "d.- That the documents provided by Mr. xxx and described in points a) and b) of this charge are presumed false"; basically, because the instruction of a procedure is aimed at confirming or discarding those facts, for not being true or for being irrelevant (as in this case). The important thing is that among those facts, the person subject to the proceedings was charged with not having graduated from the university from which he claimed to have obtained his degree – as was indeed done under point "c" – because it is on that premise that the nullity of the act of incorporation is based, as it lacks that basic suitability requirement.

We insist on this: the considerations that both the directing body and the deciding body make regarding the authenticity or falsity of a document have no major relevance for the purposes of the object of this procedure and, rather, may cause its interruption and eventual annulment given the preferential and full jurisdiction that the criminal jurisdiction has on that specific point.

From the perspective of the Public Administration, what matters is to verify whether a declaratory act of rights is legitimate or not, and to that extent, it does not need the concurrence or intervention of other public or jurisdictional authorities, because the powers vested in it by the legal system (that of self-protection and ex officio review, Articles 146 and 173, respectively, of the LGAP) are sufficient to declare the absolute nullity of a declaratory act of rights in administrative proceedings.

It must not be forgotten, on the other hand, that the weighing of the public interest at stake and the fundamental position that professional associations occupy in the legal system in protecting said interest constitutes an additional weighty reason that obliges the CFIA to exercise the power enshrined in Article 173 of the LGAP. In this regard, it is necessary to recall the analysis made by the Constitutional Chamber in its well-known ruling No. 5483-95, of 9:33 a.m. on October 6, 1995, in which it was said:

"Thus, Professional Associations are assigned as a norm the objective control of the conditions for entry into the profession and the disciplinary power over their members, and there is no doubt that the entrusting of these public functions often serves as a determining cause for the creation of sectoral public Corporations or associations. In reality, these are true agents of the Administration (decentralization) from which they receive, by delegation, the exercise of some functions proper to the former and controlled by it (...) Consequently, although private purposes are also pursued, which are of interest to the members that make up the Association, the corporations share the nature of the Public Administration, but only insofar as they exercise administrative functions (...) Furthermore, it exercises its competence in matters involving the control of the activity of its members, which must be reflected in serious, honest, and dignified professional conduct for the benefit of the individuals who use the services; a competence that can be manifested in access to the profession, in the repression of intrusion and professional abuses, control over fee rates, the dictation and observance of professional ethics norms, and the oversight, in general, of the legal framework that regulates the activity (...) It is equally relevant to point out that not all membership can and should be mandatory; for this to be possible, it is required that the activity in question is, to some degree of importance, the exercise of public functions and highly qualified professions due to their social impact and, in general, in fields where it is essential to protect social values or when membership is necessary for the achievement of public ends. In other words, the teleological element of a Professional Association is not the defense of the interests of its members, but the defense of the community. The impact that the actions of professionals can have on society means that the State adopts the interest in maintaining the cohesion of the group and exerting power over the members of the Association. However, it should be specified that Professional Associations use and hold public power prerogatives only to the extent that public purposes are pursued" (emphasis not in the original). In the same sense, see rulings No. 2002-05133, of 2:46 p.m. on May 28, 2002, and 2004-05209, of 2:57 p.m. on May 18, 2004.

That same judgment cites the resolution of the Full Court, acting as constitutional controller, of 2:00 p.m. on January 28, 1982, which ordered:

"It is true that these Associations also act in the common interest and in defense of their members; but note that, apart from that interest, there is another of higher rank that justifies establishing mandatory membership in some professions (generally called "liberal"), since, in addition to the degree that ensures adequate preparation, strict observance of professional ethics norms is also required, both due to the nature of the activity performed by these professionals and the trust placed in them by the people who require their services. All of this is of public interest, and the State delegates to the Associations the power to monitor the correct exercise of the profession." From the preceding resolutions, the important role that professional associations play in society is evident, ensuring the "correctness and good performance of the professional functions of the members," for which they can sanction them "disciplinarily when they harm third parties through ignorance, incompetence, negligence, or immoral conduct in their performance" (ruling No. 1386-90, of 4:42 p.m. on October 24, 1990). It is this work that justifies the State delegating these public prerogatives to them, the exercise of which is guaranteed through the duty of membership. Additionally, the Constitutional Chamber has highlighted "the public interest that exists in the adequate preparation of professionals, and in the strict observance of the norms of ethics and professional decorum in practice" (see rulings No. 6473-99, of 2:45 p.m. on August 18, 1999, 2001-11931, of 3:36 p.m. on November 21, 2001, and 2008-02006, of 12:55 p.m. on February 8 last), which is sought to be achieved precisely through the act of incorporation.

Regarding the legal nature of the act of professional membership, the Office of the Attorney General, in opinion C-024-2007, of February 2, 2007, addressed to you, indicated:

"The professional association exercises a public function. Regulatory and police functions, defense against the improper exercise of the profession, seeking the progress of a discipline, as well as oversight and control regarding the correct exercise of the profession, are of that nature, which implicitly includes disciplinary power over the members (...)

Professional associations participate in the exercise of the administrative function and can be considered Public Administrations subject to the principle of legality, which informs and governs administrative action (...)

Subjection to the law governs one of the most important functions that the State has delegated to the professional association: the authorization for professional practice. It should be noted that in the case of the association, this subjection derives both from the principle of legality and from the fact that professional practice is one of the essential contents of professional freedom. A Fundamental Freedom to which the principle of legal reserve in matters of Fundamental Rights applies.

The authorization of professional practice occurs when the association accepts incorporating a specific professional. It is this act that subjects the professional to the corporation's power of command and, particularly, enables it to verify whether the professional complies with their obligations and correctly exercises the professional activity. In this sense, membership has two primary effects. Firstly, it allows the member to engage in professional practice. Secondly, the member assumes the duties inherent to their condition as a member of the association and is bound by a series of provisions, even of an ethical nature, to which non-members are not subject." Already in opinion C-294-2007, of August 27, 2007, also known to that corporate entity, this advisory body delves into the study of the legal implications of the act of incorporation:

"In the specific case of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, hereinafter CFIA, its Law of creation No. 3663 of January 10, 1966 (...) defines it as a public body, with full legal personality and its own assets, with all the rights, obligations, powers, and attributions that the law indicates and grants it, and gives it jurisdiction throughout the national territory (Articles 2 and 3), one of its primary purposes being to 'ensure the decorum of the professions, regulate their practice, and monitor compliance with the provisions of the law, its regulations, and special regulations of the Colegio Federado, as well as what is provided in the laws and regulations relating to the fields of application of the professions that comprise it' (Article 4, subsection b)). (The original is not underlined) For its part, Article 9 (...) of the law in question provides that 'only members of the Colegio Federado may freely practice the profession or professions in which they are incorporated into it, within the regulations imposed by this law and by the regulations and codes of the Colegio Federado' (the original is not underlined); understanding as 'members' the different categories established in numeral 5 of said regulatory body. By reason of the foregoing, and a contrario sensu, it is concluded that those who are not duly incorporated into the CFIA may not freely practice their profession.

Article 10 of Law No. 3663 complements the above provision by expressly establishing that persons who practice the profession contrary to its provisions are subject to the legal sanctions established for that purpose.

In relation to the incorporation requirement, this Office of the Attorney General, in opinion No. C-024-2007 of February 2, 2007, had already explained that: '(...) the professions of engineering and architecture are membership-based professions in Costa Rica. Their practice within the national territory requires being incorporated into the Colegio Federado. This Corporation authorizes professional practice in the national territory. But, in addition, it regulates, directs, oversees, and sanctions said practice as long as it takes place in the national territory. (...)' (The original is not underlined) From what has been said so far, the existence of an indispensable requirement of incorporation into the respective Association that all professionals must meet – in this case engineers and architects – is clearly evident (...)

In addition to the above, the Code of Professional Ethics of the CFIA expressly provides that incorporated members are at the service of society, having the obligation to contribute to human well-being, safety, and the adequate use of resources in the performance of their professional tasks (Article 1). Equally, it establishes their duty to respect its organic law and other regulatory provisions, as well as 'promote and defend the integrity, honor, and dignity of their profession,' to be honest and impartial, to faithfully serve the public, their employers, and their clients, and to strive to increase the prestige, quality, and suitability of engineering and architecture (Articles 2 and 3).

In general, the Code of Ethics in question establishes a series of values that must be respected by the members of that corporate entity, and likewise imposes on them the obligation to inform the corresponding authorities when they become aware of the commission of acts or conditions related to their disciplines that, in their opinion, endanger the safety of life, health, property, or the well-being of the community (Article 6). Additionally, a chapter of disciplinary sanctions and a regime of sanctions for 'faults against the profession' are established (Article 26 et seq.), among others." As can be seen from the transcribed texts, belonging to a professional association, and specifically to the CFIA, implies compliance by each of its members with a wide range of duties that transcend the merely legal, to place themselves at the highest level of ethical and moral values. The responsibility for ensuring that the practice of a given profession conforms to those parameters of excellence corresponds to the professional associations, guaranteeing, from the very act of incorporation—that is, from before the path along the professional journey begins—that the person possesses the required moral aptitude and academic suitability. So, in the act of incorporation, the public interest that the professional association is responsible for protecting is materialized, by certifying to society that its members or affiliates are professionals competent to perform the tasks entrusted to them by society.

In accordance with what was stated in the recent opinion C-069-2008, of March 7 of the current year, "the delegation by the State of powers of command in favor of Professional Associations has the ultimate goal that these corporations seek to guarantee – both to the citizenry and to their own members – the adequate practice of the profession they represent, which would in itself constitute the public purpose of these groups." Among those public powers conferred upon the corporate Administration is the ex officio review of its declaratory acts of rights, which it cannot renounce or fail to carry out (Article 66 of the LGAP) when faced with an act vitiated by absolute nullity, of an evident and manifest nature; because this would imply departing from the public interest that, as we have just explained, it is precisely called upon to satisfy (Article 113 LGAP).

In that sense, it is appropriate to close this section with the recent doctrine that emerges from opinion C-186-2008, of June 3 last: "in order to treat the case as a matter of falsity, it is our judgment that, independently of the criminal responsibilities that the person involved may eventually face for the crimes of document forgery or use of a false document, the case in administrative proceedings must be analyzed as a matter of validity, due to non-compliance with an absolutely indispensable requirement for the granting of a higher university degree, such as the presentation of a high school bachelor's degree that is duly recognized by the competent authorities of the Ministry of Public Education, because such annulment can be considered independent and therefore must not be subordinated to the eventual trial that may be conducted in criminal proceedings on the matter, especially considering the serious consequences that professional practice by a person who has not regularly and legitimately obtained their higher academic degree could have for the public interest" (the underlining is from the original).

C. REGARDING THE EXISTENCE OF ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY IN THE SPECIFIC CASE SUBMITTED TO OUR KNOWLEDGE.

Having clarified the previous point, we find that according to paragraph 1 of Article 173 of the LGAP, which, for what is relevant, maintains its current wording, only declaratory acts of rights whose absolute nullity is evident and manifest may be annulled in administrative proceedings. In other words, it is not just any nullity that can be declared through this procedural route, but only that which is clear, palpable, notorious, ostensible, as we have repeatedly indicated:

"In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives 'evident' and 'manifest', it must be understood that evident and manifest absolute nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification because it is obvious at first glance.

The last category is nullity that is easily grasped, and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of evident and manifest absolute nullity when it is very far from being obvious upon verification, verification whose evidence and ease constitute the substantial and indeclinable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest annulment category of administrative acts (...)" (Opinion C-140-1987 of July 14, 1987. In a similar sense, opinions C-012-1999 of January 12, 1999, C-119-2000 of May 22, 2000, C-183-2004 of June 8, 2004, C-227-2004 of July 20, 2004, C-100-2007 of April 3, C-434-2007 of December 10, both from the year 2007, and C-091-2008 of March 28, 2008 may be consulted).

With that understanding, and after analyzing the elements of judgment that emerge from the administrative files sent with your request, this Office of the Attorney General considers that in the specific case, there is indeed a nullity that can be classified as absolute, evident, and manifest.

In this regard, we must indicate that the instructional work carried out by the CFIA in collaboration with the ITCR, in strict adherence to due process, as noted earlier, was fundamental to determine, without great difficulty, that the act of incorporation of Mr. xxx into that professional association suffers from a defect of invalidity of the magnitude or entity required by Article 173 cited.

Indeed, from the abundant evidence incorporated into the administrative file, it was conclusively demonstrated that Mr. xxx failed to meet the most basic and elementary suitability requirement that every person must meet to be able to join a Professional Association as a member (in this case, the Colegio de Ingenieros Tecnólogos): holding the respective professional degree, or what is the same, having graduated from the corresponding career.

Whereby, the subsequent demonstration in criminal proceedings that Mr. xxx incurred in the crime of document forgery (Articles 359 to 365 of the Penal Code, Law No. 4573, of May 4, 1970) in reality, for our purposes, becomes a secondary matter of importance, as was warned in the previous section; because it is unquestionable and evident from the information of a public nature (Articles 369 and 370 of the Code of Civil Procedure, Law No. 7130, of August 16, 1989) that is attached to the file – which for this superior advisory body merits the highest credibility and reliability coming directly from the teaching institution from which the person subject to the proceedings claims to have graduated – that Mr. xxx did not graduate as a Construction Engineer from the ITCR. Even though the person subject to the proceedings implied, through those documents (the graduation certification and the degree we mentioned in points 2 and 3 of the background), that he did.

Certainly, as detailed in points 10, 12, 13, 14, and 16 of the background section of this opinion, the official letters and studies issued by the Department of Admission and Registration of the ITCR – in particular, the authenticity verification procedure for diplomas to which the degree appearing in the administrative file was subjected, in which it is recorded that it was not issued by that institution of higher learning; the academic performance reports, in which it is indicated that Mr. xxx did not complete the curriculum for the Construction Engineering career, nor did he pass the number of credits required to graduate, and above all, certification No. 0006639 of September 25, 2007, in which it is expressly recorded that the ITCR did not issue him the title of Construction Engineering with the academic degree of University Bachelor and that the person subject to the proceedings does not appear as a graduate of that career, nor of any other taught by that university – reveal, without the need for further reasoning, that the person subject to the proceedings could not be incorporated as an active member of the CFIA, because he never graduated as an engineer from the ITCR. Whereby, agreement No. 10 of session No. 16-05/06-GO, dated April 20, 2006, of its General Board of Directors, with regard to the incorporation of Mr. xxx as a construction engineer, was issued in flagrant violation of the provisions of Article 5 of Law No. 3663.

It is important to clarify that, although it is true that said numeral also includes in its subsection h) as part of the CFIA the so-called student members – who are the students of the various engineering careers who may attend the cultural and social events of the Federated Association and the General Assemblies of the respective association as simple observers without voice or vote – a status that it is duly accredited that the person subject to the proceedings held, the truth is, as indicated in point 1 of the background, that Mr. xxx never arranged his affiliation with the CFIA under that category. For he expressly filled out the application form for incorporation into the Colegio de Ingenieros Tecnólogos in order to practice the profession under the terms of Article 54 of the General Internal Regulations of the CFIA (Executive Decree No. 3414, of December 3, 1973). Additionally, on folio 10 of the administrative file, he undertook to present the original graduation certification, as well as the original and a photocopy of the university degree, no later than March 13, 2006, documents that were pending attachment when he submitted his application to the CFIA Service Platform.

Rather, the previous actions reveal the manner in which Mr. xxx induced the corporate Administration into error, by making it believe that he was a professional graduate of Construction Engineering from the ITCR, when it was fully demonstrated from the file itself, as explained before, that this is not true; which was definitively verified during the oral and private hearing with the statements of the legal representative of the ITCR, by affirming that the person subject to the proceedings still had nine subjects of the career pending approval (see point 19 of the background).

In that sense, the assessment made in indicating that there is a substantial defect in the will of the CFIA that infects the other constituent elements of the administrative act is correct. Paragraph 1 of Article 130 of the LGAP provides that the administrative act "must objectively appear as a manifestation of free and conscious will, directed at producing the desired legal effect for the purpose sought by the legal system." It is necessary to underline that the so-called defects of will that may affect the head of the administrative body that issued the act do not automatically produce its invalidity, as doctrine warns,[5] because administrative will is a legally bound will and the existence of an error in the person acting or even the use of violence against that person does not make a resolution that is objectively in accordance with the Law illegal, especially when we are faced with the exercise of a regulated power, in which the official's will is limited to verifying the concurrence in the factual species of the regulatory requirements for the issuance of the respective act, and in this vein, paragraph 2 of Article 130 cited provides that error shall not be a defect of the administrative act… but immediately after, it clarifies that when it falls on other elements thereof (such as the grounds, content, and purpose), its absence shall vitiate the act with absolute nullity (Articles 158.1 and 166 of the LGAP).[6] In the case under study, it is evident that when it was verified, during the processing of the administrative procedure, that Mr. xxx does not hold the title of construction engineer from the ITCR, the objective elements of the administrative act of incorporation into the CFIA disappeared. It being from that university and not from another institution of higher learning, the academic degree he asserted before the CFIA. In any case, the person subject to the proceedings, despite having been duly notified, never bothered to appear at any time before the directing body to demonstrate that he graduated from another university in the profession for which he was licensed.

As for the grounds, it is clear that the factual element that served as justification for his admission as an active member of the CFIA is not true, because Mr. xxx never graduated from the ITCR. Consequently, the legal basis of the act of incorporation is not met, as a person is being authorized for professional practice contra legem, because Article 5 of Law No. 3663 only accepts the membership of duly graduated engineers. Ergo, the grounds for the act are lacking.

That substantial defect irremediably causes an absence of the content of the act. For in accordance with Article 132 of the LGAP, the act of incorporation in itself, with respect to the person subject to the proceedings, ceases to be lawful and possible, given the logical, legal, and real impossibility of the Public Administration enabling a person without adequate academic training – which commences with the university graduation act – for the free practice of a profession, which by the way, entails such responsibility and risk for civil society as being a construction engineer.

Naturally, once the content of the incorporation agreement for those two material elements has been voided, its purpose, established in the legal system (article 131 of the LGAP), also disappears, specifically in article 4, subsection b) of Law No. 3663, which is to ensure the decorum of the professions and oversee their practice, as well as compliance with the regulations concerning the fields of application of the professions that comprise it. From that perspective, one must ask, how can the decorum in the practice of a profession be ensured if the individuals authorized for that purpose are not even professionals?

The foregoing argument reveals, at a glance, the scope or magnitude of the defect in the administrative act in question. In that regard, the absolute nullity from which the agreement by which Mr. xxx was incorporated suffers is not only evident and manifest, but borders on the gross, the absurd. One does not even need to be a law student; a bit of common sense is enough to realize the gravity of a person who lacks the appropriate suitability and academic preparation being authorized for professional practice – which is ultimately what the agreement of incorporation into a Professional Association translates to – as a construction engineer (ingeniero en construcción).

And to that extent, this senior advisory body urges both the CFIA and the ITCR to pursue the case of Mr. xxx before the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público) to its ultimate consequences. From what is evident in the administrative file, the behavior demonstrated by said Mr., regardless of any criminal sanctions that might be determined in the future or the way in which this procedure concludes, is far removed from the ethical values and the spirit of decorum, probity, and dedication that both that professional association and that institution of higher education – as a crucible of Costa Rican education and culture – must uphold, promote, disseminate, and, above all, defend.

III. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría) issues the favorable legal opinion required for the annulment, through administrative channels, of the agreement of the General Board of Directors (Junta Directiva General), No. 10 of session No. 16-05/06-GO dated April 20, 2006, solely with respect to the incorporation of Mr. xxx, identity card (cédula de identidad) No. xxx, into the Federated Association of Engineers and Architects of Costa Rica (Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica), given the absolute, manifest, and evident nature of the nullity.

We further recommend that the General Board of Directors (Junta Directiva General) take into account the considerations we made in section B of this legal opinion, concerning the questions regarding the authenticity of the documents presented by the person subject to the file (expedientado) at the time of his professional registration (colegiatura), as well as the assessment of their evidentiary value.

Likewise, independently of the consequences derived from this procedure, this senior advisory body urges both that Professional Association (Colegio Profesional) and the ITCR to pursue the case of Mr. xxx before the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público) to its ultimate consequences.

The administrative file (expediente administrativo) sent at the time is returned, attached to this legal opinion.

Of the Executive Director (Director Ejecutivo), respectfully yours; Alonso Arnesto Moya Deputy Attorney General (Procurador Adjunto) Cc. Lic. Sandra Rojas Rojas Special Attorney-in-Fact (Apoderada especial) and Legal Advisor (Asesora Legal), ITCR Eng. Giannina Ortiz Quesada, Msc.

Director Construction Engineering School (Escuela Ingeniería en Construcción), ITCR Attachment: as indicated.

[1] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito ante la doctrina del Tribunal Constitucional sobre cuestiones prejudiciales administrativas apreciadas por los jueces penales. En particular, el caso de la prevaricación. /En/ Revista Española de Derecho Administrativo. (abril-junio, 1998), nº98, p.232.

[2] Ver MARTÍ DEL MORAL, Antonio. De nuevo sobre las cuestiones prejudiciales administrativas en los procesos penales (Comentario a la STC 30/1996, de 26 de febrero, Sala Segunda). /En/ Revista de Administración Pública. (enero-abril, 1998), n.° 145, p.199-223 y GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito… p.231-249.

[3] MUÑOZ MACHADO, Santiago. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general. T. I. Madrid: Thomson-Civitas, 2004, p.73 [4] Ibídem, p.75-76 [5] BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo. España: Thomson-Civitas, 3ª ed., 2006, p.83-84.

[6] Ver al respecto, JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo (Parte General). T. I. San José: Biblioteca Jurídica Dike, 2002, p.368.

Dictamen : 230 del 03/07/2008 C-230-2008 3 de julio de 2008 Ingeniero Olman Vargas Zeledón Director Ejecutivo Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° 2267-07-DE del 14 de diciembre del 2007, en el que indica que en cumplimiento de lo dispuesto por la Junta Directiva General de ese Colegio en el acuerdo n.° 03 de la sesión n.° 07-07/08 GE del 10 de diciembre del 2007, se solicita el dictamen a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978 (en lo sucesivo LGAP), con el fin de declarar en vía administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo que autorizó la incorporación del señor xxx a ese ente corporativo.

I. ANTECEDENTES

De la lectura de la copia certificada del expediente administrativo n.° OD-001-2007 que se nos remitió con su gestión (102 folios en total), se extraen los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1. Mediante solicitud de fecha 1° de marzo del 2006, el señor xxx, cédula de identidad n.° xxx, gestiona ante al Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (en adelante CFIA) su incorporación al Colegio de Ingenieros Tecnólogos como Ingeniero en Construcción. A tal efecto, la Plataforma de Servicios deja señalado en el formulario de recepción de requisitos de incorporación, que queda pendiente de entrega la certificación original de graduación, así como el original y fotocopia del título académico, a los que el señor xxx se compromete a presentar a más tardar el día 13 de ese mismo mes (folios 2 al 5).

2. A folio 6, frente y vuelto, del expediente administrativo y con sello de recibido del 14 de marzo del 2006, del Área de Registro del CFIA, consta una certificación de graduación, extendida el 8 de marzo del 2006, firmada por el MBA. William Vives Brenes, Director de Admisión y Registro del Instituto Tecnológico de Costa Rica (en adelante ITCR), la cual indica que el señor xxx cumplió con todos los requisitos académicos y administrativos, obteniendo el Título de: Ingeniero en Construcción, Grado Académico: Bachillerato Universitario, inscrito al tomo: 2, acta: 87, página: 121, registro n.° CO-200616, cuya fecha de graduación fue el 14 de agosto de 1998.

3. A folio 7, frente y vuelto, del expediente administrativo y con sello de recibido también del 14 de marzo del 2006, de la referida Área de Registro, aparece el título Directora de Escuela, MSc. Giannina Ortiz Quesada, bajo el Registro CO-200616, que lo acredita como Ingeniero en Construcción, Grado Académico: Bachillerato Universitario. En el borde superior derecho de dicho documento aparece el sello de la Plataforma de Servicios, que indica que fue “COTEJADO CON SU ORIGINAL”.

4. A folio 8, frente y vuelto, del expediente administrativo consta una certificación parcial de rendimiento académico del expedientado, extendida el 28 febrero del 2006, suscrita también por el Director del Departamento de Admisión y Registro del ITCR, en la que se indica que aquél cursó un total de 118 créditos entre los años de 1994 a 2003 de la carrera de ingeniería en construcción. De este último año son las asignaturas de Laboratorio de concreto e Ingeniería económica. Al folio siguiente aparece el plan de estudios de esa carrera (a diciembre de 1996) en el que se establece que los créditos totales para el grado de bachiller y el título de ingeniero en construcción son 131. Así, de conformidad con dicho plan, las materias antes indicadas corresponden al V y VI semestre, respectivamente, de la carrera, compuesta por ocho semestres.

5. Mediante acuerdo n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO de fecha 20 de abril del 2006, el CFIA procedió a incorporar al señor XXX como Ingeniero en Construcción (folios 15 a 18).

6. La Directora de la Escuela de Ingeniería en Construcción del ITCR, Ing. Giannina Ortiz Quesada, mediante oficio de fecha 11 de agosto del 2006, le solicita al Director Ejecutivo del CFIA se sirva indicarle “si efectivamente el señor xxx está incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, a que colegio específicamente, en que especialidad ó indicar el título que aporta y su grado académico y de que universidad procede”, a raíz de que en la publicación de esa entidad (la n.° 220 de mayo-junio del 2006) el expedientado aparece como miembro del Colegio de Ingenieros Tecnólogos y ha sido estudiante del ITCR (folio 19).

7. La Dirección Ejecutiva del CFIA a través de la resolución n.° 002-2006-DE, de las 8:00 horas del 18 de agosto del 2006 – con fundamento en un oficio del ITCR que le comunica que el señor XXX tiene aún materias pendientes para graduarse y a tenor de los artículos 33 de la Ley Orgánica de ese ente corporativo y 43 de su Reglamento Interior General – procedió “a dictar como medida cautelar y por el plazo que sea necesario, la suspensión de los efectos del acuerdo N° 10 de la sesión N° 16-05/06-GO… En consecuencia, mientras se da inicio al procedimiento de anulación correspondiente, que deberá ser ordenado por la Junta Directiva General, la medida cautelar dictada tiene como efecto que el señor xxx no puede registrar ningún contrato ante este Colegio Federado, ni podrá realizar labores propias en el campo de la ingeniería en construcción” (folios 38 y 39).

8. La Sub-Jefe del Departamento de Registro de Responsabilidad Profesional del CFIA, mediante oficio n.° 0908-2006-DRRP, de fecha 18 de agosto del 2006, responde al oficio de la Ing. Ortiz Quesada – a que hicimos referencia en el punto 6 de estos antecedentes – indicándole que el señor xxx se incorporó a ese Colegio Profesional en el Colegio de Ingenieros Tecnólogos en la rama de Ingeniería en Construcción y con el grado de bachillerato, que su registro como miembro del CFIA se realizó a partir del 20 de abril del 2006 y se le otorgó el carné ICO-16853, que aportó un título académico emitido por el ITCR con fecha 16 de febrero del 2006 y con el registro n.° CO-200616. Asimismo, le pone en conocimiento de la medida cautelar de suspensión del acuerdo de incorporación mencionada en el hecho anterior (folio 20).

9. El Director Ejecutivo del CFIA, mediante oficio n.° 0901-05/06-JDG, del 30 de agosto del 2006, le comunica al señor xxx del acuerdo n.° 7 tomado por la Junta Directiva General en su sesión n.° 30-05/06-G.E., del 24 de agosto de 2006. En ese sentido se le señala:

“(…) la Junta Directiva avala los motivos que tuvo la Dirección Ejecutiva para dictar la suspensión de los efectos del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, de día 20 de abril de 2006, por lo tanto acuerda:

1. Dictar como medida cautelar la suspensión de los efectos jurídicos del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, de 20 de abril de este año, específicamente en lo referente a la incorporación del señor xxx, como ingeniero en construcción.

2. Instruir a la Administración para que, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, proceda a iniciar el procedimiento de anulación del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, en cumplimiento del debido proceso, únicamente en lo que concierne a la incorporación del señor xxx. La medida cautelar dictada tendrá vigencia por el plazo que sea necesario para tramitar el proceso de anulación.

3. Que en el tanto, se tramita el proceso de anulación indicado en el inciso anterior, el señor XXX no podrá ejercer la profesión, ni tramitar el registro de ningún contrato profesional en este Colegio Federado, para lo cual el Departamento de Registro de Responsabilidad Profesional deberá realizar las anotaciones correspondientes en la base de miembros.

4. Comunicar este acuerdo al interesado y a las instituciones que corresponda.” Este oficio le fue notificado al señor xxx el 31 de agosto siguiente (folios 40 y 41).

10. Mediante memorando n.° 0932-2006-DRRP, del 25 de agosto del 2006, el Departamento de Registro de Responsabilidad Profesional del CFIA remite a su Director Ejecutivo los siguientes oficios del ITCR: el memorando n.° DAR-525-2006, del 16 de agosto del 2006, en el que el Director del Departamento de Admisión y Registro, William Vives Brenes, le informa a la Ing. Ortiz Quesada que el señor xxx aparece como estudiante del ITCR en la carrera de Ingeniería en Construcción y actualmente no se ha graduado en ninguna de las carreras del ITCR y el memorando CON-198-2006, del 18 de agosto, en que esta última le solicita al primero una investigación acerca del título presentado por el expedientado al CFIA para su incorporación (folios 21 a 23).

11. En acatamiento de la petición anterior, el Director del Departamento de Admisión y Registro mediante oficio DAR-561-2006, del 6 de setiembre del 2006 solicita al CFIA una fotocopia del título presentado por el señor xxx, el cual le es remitido mediante oficio n.°1075-2006-DRRP, del día 26 siguiente y de cuya copia certificada hicimos referencia en el punto 3 de los Antecedentes (folios 28, 28 bis y 30).

12. La fotocopia del título anterior fue sometida a un procedimiento de verificación de su autenticidad o cuestionario de revisión de diploma realizado el 28 de setiembre del 2006, por el Departamento de Admisión y Registro del ITCR, del que cabe extraer los siguientes resultados: “Título revisado: INGENIERÍA EN CONSTRUCCIÓN (NOMBRE TITULO NO SE OTORGA EN EL ITCR)… En cuanto a la persona: Está inscrita la persona en el Sistema de Movimientos Académicos. Si… Tiene número de carné estudiantil del ITCR. Si… Está registrada en el Sistema de Control de Graduados… No… Ha firmado el libro de actas de graduación… No… Está anotado en el acta de graduación… No… En cuanto al Diploma El formato del diploma es semejante al otorgado por el ITCR… No… El Título que se indica en el diploma es otorgado por el ITCR… No… El grado que se indica en el diploma para el titulo indicado, es otorgado por el ITCR. Si… La fecha de graduación indicada en el diploma, corresponde a alguna realizada por el ITCR en el año indicado… No… El número de registro pertenece a otro graduando. N/A__ Si… Coincide la firma del rector con la indicada en el diploma. Si… Coincide la firma del Director de Escuela con la indicada en el diploma. Si… Se ha confrontado la revisión con el original del diploma… No” (folio 30).

13. En el Informe Histórico de Rendimiento Académico emitido el 28 de setiembre de 2006, por el Departamento de Admisión y Registro del ITCR, que aparece a folios 31 a 33 del semestre del año 2005, que de 104 materias cursadas en dicha universidad en la carrera de Ingeniería en Construcción, aprobó 50 cursos y reprobó 54, para un total de 118 créditos aprobados y 158 créditos reprobados.

14. Con fundamento en los documentos mencionados en los puntos 9, 10 y 11 anteriores, el Director del Departamento de Admisión y Registro del ITCR comunica a la Directora de la Escuela de Ingeniería en Construcción, mediante memorando DAR-695-2006, del 28 de setiembre de 2006, que: “1. El ITCR no emitió el título en descripción del señor xxx, cédula No. xxx, presentado ante el Colegio para la incorporación. 2. El señor xxx no aparece como graduado en ninguna de nuestras carreras.” A lo que agrega, que va a solicitar a la Asesoría Legal de esa casa de enseñanza que realice las acciones legales respectivas, lo que efectivamente hace mediante memorando DAR-692-2006, del mismo 28 de setiembre, en el que además de comunicarle al Director de esa oficina los dos puntos anteriores, agrega que si bien el señor XXX ha sido estudiante del ITCR en la carrera de Ingeniería en Construcción, el segundo semestre del año 2005 fue el último periodo en que matriculó cursos en esa universidad (folios 24 y 25).

15. Que a razón de anular el acuerdo de incorporación indicado en el punto 5 de estos antecedentes, el CFIA inició un primer procedimiento administrativo ordinario en el que la Procuraduría, en su dictamen C-110-2007, del 11 de abril del 2007, detectó varios vicios sustanciales en su tramitación que podían generar una violación al Debido proceso y el Derecho de defensa del expedientado, tales como: irregularidades en el nombramiento del órgano director al igual que en la intimación e imputación, al no precisarse el objeto, carácter y fines del procedimiento y por defectos en la citación a la comparecencia oral y privada, además de que la fotocopia del expediente remitido en su momento estaba incompleto y certificar (folios 42 a 59).

16. El Director del Departamento de Admisión y Registro del ITCR extiende el 25 de setiembre del 2007 – a solicitud del Director Ejecutivo del CFIA mediante oficio n.° 1480-07-DE, del 23 de agosto de 2007 – la certificación n.°0006639, en la que se indica que el señor xxx: sí ha sido estudiante del ITCR en la carrera de Ingeniería en Construcción; que el ITCR no le emitió el título de Ingeniería en Construcción, grado académico de Bachillerato Universitario; que no aparece como graduado del ITCR como ingeniero en la carrera y en el grado académico señalados; que no se encuentra registrado en el Sistema de Control de Graduados; que no ha firmado el Libro de Actas de Graduación; que no está anotado en el Acta de Graduación; que no se ha graduado en el ITCR con otro título del ITCR. Asimismo, certifica que el Plan de Estudios de la carrera de Ingeniería en Construcción, con grado académico de Bachillerato Universitario comprende 55 materias más 3 centros de formación humanística, del cual, el señor xxx aprobó 46 materias y los 3 centros de formación humanística y reprobó 54.

Finalmente, al determinar el nivel de la carrera en que se encuentra, se señala que ha aprobado 115 de 138 créditos, siendo el último periodo en el que matriculó cursos en el ITCR el segundo semestre del 2005 (folios 60 a 62).

17. Mediante oficio n.°0013-07/08-JDG, del 8 de noviembre de 2007, el Director Ejecutivo del CFIA pone en conocimiento de las licenciadas Karla Morales Avendaño, Natalia Sancho Hernández y de la ingeniera Silvia Ruiz Gutiérrez, todas funcionarias de ese ente corporativo, el acuerdo n.°08, adoptado por su Junta Directiva General en la sesión n.°03-07/08-G.E., del 7 de noviembre de ese mismo año, en virtud del cual, se les nombra como órgano director de un nuevo procedimiento administrativo con el propósito de investigar la verdad real de los hechos y determinar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta del citado acuerdo n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO, únicamente en la parte de la incorporación del señor xxx, sobre la consideración de que ese “colegio profesional posee dentro de sus fines públicos el controlar y regular que los profesionales a incorporar sean aptos académicamente para el ejercicio profesional, pues de permitir lo contrario, se entraría [sic] causando un grave perjuicio al interés público, de conformidad con los artículos 133, 169, 173 214, 215, 216 308, todos de la Ley General de Administración Pública”. En consecuencia, anula en todos su extremos el procedimiento instaurado mediante el acuerdo n.° 7 de la sesión n.°30-05/06-GE y que dio lugar al dictamen C-110-2007 de la Procuraduría (ver punto 9 y 15 de estos antecedentes), si bien, mantienen vigente la medida cautelar de suspensión del acuerdo que incorporó al expedientado.

La decisión de nombrar a las citadas funcionarias como miembros del órgano director se justifica en que la Ley orgánica del CFIA no contempla la figura del secretario, con lo que no se puede aplicar el artículo 90 inciso e) de la LGAP, y en la especialidad de la materia de los hechos que se investigan, debido a que las licenciadas Morales Avendaño, quien presidirá el órgano director, y Sancho Hernández son abogadas y la ingeniera Ruiz Gutiérrez, por su parte, es subjefe del Departamento de Registro de la Responsabilidad Profesional. Las funcionarias citadas manifiestan 18. El referido órgano director, mediante resolución n.° 001, de las 13:30 horas del 8 de noviembre del 2007, procede a declarar formalmente iniciado el procedimiento administrativo, de conformidad con los artículos 69, 173, 214, 215, 216 y 308 siguientes y concordantes de la LGAP, para determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del referido acuerdo n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO de la Junta Directiva General del CFIA únicamente en la parte en que se incorpora al señor xxx como ingeniero en construcción, sobre la base de que la motivación de dicho acto fue su consideración de graduado del ITCR, conforme lo dispone el artículo 5 de la Ley orgánica del CFIA. Para tal efecto, se cita al expedientado a una comparecencia oral y privada a realizarse a las 10:00 horas del 6 de diciembre del 2007, en la sede del CFIA, con el consiguiente apercibimiento del artículo 315 de la LGAP de no presentarse, y a quien se le imputa la comisión de las siguientes actuaciones: “● a.-Que el día 14 de marzo de 2006, presentó al Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos una certificación, supuestamente expedida por el Instituto Tecnológico de Costa Rica el día 8 de marzo de 2006, donde se indica que él había cumplido con los requisitos académicos y administrativos y que, en consecuencia, obtuvo un título de Ingeniero en Construcción, con el grado de bachiller universitario. ● b.- Que ese mismo día y año, aportó un título académico universitario, con el grado de bachiller universitario en ingeniería en construcción, con el número de registro CO-200616 y supuestamente expedido por el citado Instituto Tecnológico el día 16 de febrero de este año. Este documento fue cotejado por funcionarios del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, dejando copia en el expediente del señor xxx y siéndole devuelto el original. ● c.- Que el investigado no se ha graduado como bachiller universitario del Instituto Tecnológico de Costa Rica, ni cuenta con título alguno que lo acredite como ingeniero en construcción de esa institución educativa. ● d.- Que los documentos aportados por don xxx y descritos en los puntos a) y b) de esta intimación se presumen falsos.” A la vez, se le apercibe de las consecuencias legales que pudieran derivarse de la consecución de esta investigación. Del mismo modo, se le hace saber a la parte investigada que le asiste el derecho de hacerse acompañar de un abogado, perito o cualquier otro profesional que estime conveniente, de ofrecer la prueba documental, testimonial y pericial que considere pertinente, además pone a su disposición el expediente administrativo y los antecedentes que existen en su contra. También se le informa de los recursos procedentes que caben contra dicha resolución inicial, el plazo y lugar para su interposición así como la posibilidad de recusar al órgano director del procedimiento. Finalmente, se invita al ITCR a constituirse como parte interesada del procedimiento. Según se consigna en el acta de notificación, esta resolución, junto con el oficio n.°0013-07/08-JDG – a que se hizo referencia en el punto anterior – le fueron notificadas al señor xxx el día 13 de noviembre del 2007. El ITCR fue notificado el día 14 siguiente (folios 77 a 85).

19. De conformidad con el acta levantada al efecto, la comparecencia oral y privada se celebró a las 10:00 horas del 6 de diciembre del 2007, con la presencia de las tres miembros del órgano director y de la representante del ITCR, la licenciada Sandra Rojas Rojas. Se le conceden 15 minutos de gracia al expedientado, quien aun así no llega a presentarse, por lo que se reanuda la audiencia pasados 20 minutos de las 10 de mañana. La licenciada Rojas Rojas toma la palabra y manifiesta que: “desea hacer del conocimiento del órgano director que lo último que se enteró es que el señor xxx ingresó desde el año 1994 al Instituto Tecnológico de Costa Rica y no fue sino hasta el segundo semestre del año 2005 que no volvió a matricular ninguno de los cursos en dicha institución, actualmente tiene pendientes nueve cursos sin aprobar. Se tuvo conocimiento de la falsificación del título en virtud de solicitud realizada al CFIA consultando si el señor xxx se encontraba incorporado, a lo cual el CFIA respondió afirmativamente, por lo que se procedió a verificar en los registros del departamento de Admisión y Registro del Instituto Tecnológico de Costa Rica, si en realidad el señor xxx había concluido su plan de estudios, corroborando que tenía nueve materias sin aprobar, lo cual no lo hacía acreedor a obtener un título de bachillerato en construcción, como le fue presentado al CFIA, esto quiere decir que el señor xxx está falsificando el título, lo cual ha sido ya comprobado al haber realizado las verificaciones del caso en el departamento de Admisión y Registro, confirmando que aún no ha completado su plan de estudio.” La audiencia se da por concluida a las 10:25 horas (folios 87 a 89).

20. El órgano director rinde su informe final a través de la resolución n.° 002 de las 13:30 horas del 7 de diciembre del 2007, en el que recomienda a la Junta Directiva General del CFIA declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del referido acuerdo n.°10 de la sesión n.° 16-05/06-GO, únicamente en cuanto autorizó la incorporación del señor XXX como ingeniero en construcción y le indica que antes deberá remitir el expediente a la Procuraduría con la respectiva solicitud de su dictamen favorable, a tenor del artículo 173 de la LGAP. Lo anterior, al estimar en lo que interesa, que: “Entre los atestados aportados por don xxx a este Colegio Federado para lograr su incorporación, se presentó una certificación de graduación y el título original, con una fotocopia, supuestamente emitidos por el Instituto Tecnológico de Costa Rica. Esos documentos, conforme se pudo comprobar en este proceso administrativo, nunca fueron emitidos u otorgados por ese centro de estudios… Ello lleva a concluir que la documentación que aportó el señor xxx para incorporarse es espuria… De este modo, para efectos de incorporarse a un colegio profesional, los interesados debieron demostrar que reunían las condiciones académicas necesarias para ejercer una profesión. Por ello, el artículo 7 del Reglamento Especial de Incorporación del CFIA establece la necesidad que los interesados aporten un certificado de graduación y su título donde prueben que poseen esa condición de graduado. En el caso que se analiza, el señor xxx aportó esos documentos, pero como se ha podido comprobar con las pruebas indicadas en el acápite anterior, éstos no eran verdaderos ya que él no se ha graduado del Instituto Tecnológico de Costa Rica. Es más, de la certificación aportada por ese centro de estudios al expediente (folio 062 del expediente), queda plenamente demostrado que don xxx ni siquiera ha cumplido con la aprobación de la totalidad de materias que comprende el plan de estudios de bachillerato en ingeniería en construcción. Todo ello lleva a concluir, indubitablemente, que el señor xxx no posee la condición académica necesaria y obligatoria para ejercer la profesión de la ingeniería en construcción, conforme lo indica el artículo 5, inciso a.1) de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos… el acto que autoriza la incorporación del señor xxx esta [sic] viciado de nulidad absoluta por cuanto los documentos presentados por él, no solo afectaron la voluntad del Colegio Federado, sino que también vició la motivación de ese acuerdo, que es otro de los elementos esenciales de los actos administrativos, conforme se indica en el numeral 133 de la Ley General de la Administración Pública… En el caso sub examine, lo que ha motivado al Colegio Federado, fue que el incorporando presentó atestados que demostraban que poseía los conocimientos académicos necesarios para ejercer como ingeniero en construcción.

Pero, al no ser ciertos esos atestados, tal como se demostró oportunamente, el “motivo” para que el Colegio Federado incorporara a don xxx se hace inexistente, tanto real como jurídicamente… En la situación que se presenta con el señor xxx, la nulidad es evidente y manifiesta por cuanto además de ser clara, notoria y obvia, ya que esa persona no posee las condiciones académicas para ejercer como ingeniero en construcción (según consta en la abundante prueba aportada por el Instituto Tecnológico de Costa Rica) el vicio es de tal gravedad que también afecta el orden público, dado que resulta imposible que se permita ejercer una profesión a una persona que ha presentado documentos ante el Colegio Federado para demostrar que tiene una condición que no posee, y que, de permitirse, podría poner en riesgo la seguridad y la vida de las personas que eventualmente contraten sus servicios. Recordemos que los colegios profesionales tienen como fin teleológico la defensa de los intereses de la colectividad, por lo que existe el interés público de garantizar quienes ejercen la profesión cuente con la formación académica necesaria, la cual no se presenta en el caso de marras… resulta obligatorio para el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, a través de su Junta Directiva General, enmendar este vicio de ese acto, anulando la incorporación del señor xxx, pues el vicio que padece esa autorización es de tal magnitud que no solo hace imposible que se cumpla con los fines encomendados por el legislador, sino que además sería un grave acto de irresponsabilidad permitir que una persona que no tiene preparación necesaria e idónea ejerza una profesión” (folios 90 a 101).

21. Finalmente, mediante memorando n.° 0100-07/08-JDG, del 12 de diciembre de 2007, la secretaria de la Junta Directiva del CFIA le comunica a su Director Ejecutivo, el ya citado acuerdo n.° 03 de la sesión n.° 07-07/08 GE, del 10 de diciembre del 2007, de “Remitir a la Procuraduría General de la República, el caso relacionado con el señor xxx, para que conforme el artículo 173 de Ley General de la Administración Pública, proceda a avalar el acto de anulación total de la incorporación otorgada al señor xxx” (folio 102).

II. FONDO DEL ASUNTO

Luego del estudio detallado de las piezas certificadas que integran el expediente remitido, n.° OD-001-2007, esta Procuraduría no observa, según se pudo leer de los antecedentes de hecho anteriores, ninguna irregularidad u omisión sustancial en la tramitación del procedimiento administrativo seguido en contra del señor xxx que pudiera atentar contra su derecho de defensa y con la garantía fundamental del debido proceso que el párrafo 3° del artículo 173 de la LGAP, tanto en su redacción anterior, como en la actual – a partir de la reforma operada a dicho numeral el pasado 1º de enero del año en curso por el artículo 200 inciso 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006) – indefectiblemente ordena respetar o bien, que pudiera ir en detrimento de los intereses públicos que esa Administración corporativa debe servir.

En ese sentido, la única duda que podría haber sería la delegación que, según se indicó en el punto 17 de los antecedentes, hace la Junta Directiva General en las licenciadas Morales Avendaño y Sancho Hernández, así como en la ingeniera Ruiz Gutiérrez de la instrucción del procedimiento al constituirlas como órgano director de éste, al separarse de esa forma de lo dispuesto en el artículo 90 inciso e) de la LGAP, que autoriza a los órganos colegiados la delegación de la instrucción en sus secretarios.

Sin embargo, la Junta Directiva General, atendiendo las recomendaciones que en su momento hizo este órgano asesor en el referido dictamen C-110-2007, motiva ampliamente esa decisión, en el hecho cierto, de que el artículo 24 de Ley orgánica del CFIA (n.°3663, del 10 de enero de 1966), no prevé el cargo de secretario. Así, pese a que dicho numeral indica que ese órgano colegiado superior estará compuesto por un mínimo de 7 y un máximo de 12 miembros integrantes de las Juntas Directivas de cada uno de los Colegios que componen el CFIA en forma paritaria, solo menciona que de su seno se nombrará un Presidente, un Vicepresidente y un Contralor; en tanto que los demás miembros fungirán como Directores Generales.

Además, la Junta Directiva General fundamenta esa decisión en razón de la profesión que ejercen los miembros del órgano director, como abogadas, y en las funciones que una de ellas desempeña en un Departamento ligado al tema en discusión y con competencia sobre la materia, como lo es el Departamento de registro de responsabilidad profesional. Con lo cual se ajusta, al análisis, que para un caso similar, hizo la Procuraduría en el reciente dictamen C-419-2007, del 26 de noviembre del año pasado:

“En el caso bajo análisis, observamos que la delegación de la instrucción del procedimiento no recayó en la Secretaría de ese órgano, sino que le fue confiada a los licenciados Roy Azofeifa Yen y Niria Navarrete Sorios (…) Ante esa situación, si bien podría pensarse en la nulidad del procedimiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que una irregularidad en el nombramiento del órgano director, no necesariamente genera la nulidad de todo el procedimiento administrativo, y que ese vicio queda subsanado, por convalidación, en el momento en que la Junta Directiva toma la decisión final, especialmente si el procedimiento fue instruido por un profesional ligado al tema en discusión y con conocimiento sobre la materia:

“(…) cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales (…) Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas “cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión” (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. (…) . Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem).

En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse." (Sala Primera, resolución n.° 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo de 2002; el resaltado es nuestro).

En este asunto se aprecia además que la delegación de la instrucción del procedimiento en un órgano distinto a la Secretaría del Consejo, se produjo mediante un acto motivado, tal y como lo había recomendado este Órgano Asesor para los casos excepcionales en los que la instrucción de un procedimiento administrativo a cargo de un órgano colegiado no recayese en su secretaría (…) Obsérvese que la decisión tomada por el Consejo de Administración (…) de delegar la instrucción del procedimiento en un órgano distinto a su Secretaría, se motivó en el hecho de que quien ocupaba el cargo carecía “de la formación profesional necesaria en Derecho y Clasificación y Valoración de puestos para instruir dicho procedimiento de manera adecuada”. En su lugar, resolvió nombrar como órgano decisor a los licenciados Roy Azofeifa Yen y Niria Navarrete Sorio.

El señor Azofeifa tiene formación profesional en Derecho (…), lo cual le permite tener un conocimiento especial en la interpretación y aplicación de la normativa relacionada con los procedimientos administrativos en sí. Por su parte, la señora Navarrete, como administradora, ha ocupado puestos en la Sección de Clasificación y Valoración de Puestos de esa Institución (…)

Así las cosas, es procedente entrar a conocer por el fondo el asunto planteado determinando si, efectivamente, nos encontramos o no ante una nulidad absoluta de carácter evidente y manifiesta, no sin antes, aclarar una cuestión técnica que se plantea en el caso bajo estudio, al hablarse a lo largo del expediente administrativo de las posibles falsificaciones de un título y de una certificación, al igual que de una eventual denuncia contra el señor xxx ante el Ministerio Público, lo que además ha generado una profunda discusión en el seno de la Procuraduría: la debatida prejudicialidad penal en relación con el Derecho Administrativo.

A. EXCURSO ACERCA DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL DEL DERECHO PENAL Y SU DISCUTIDA PREVALENCIA SOBRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO PARÁMETRO DE LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

Las veces en que la Procuraduría ha debido conocer por la vía del artículo 173 de la LGAP un determinado asunto en el que, también como sucede en el presente caso, se denuncia la utilización de documentos falsos o la falsificación de documentos por parte del expedientado, generó soluciones o posturas distintas de nuestra parte: en un principio se rechazó la cuestión prejudicial atrayente a favor de la jurisdicción penal, por lo que entró a conocer por el fondo de la magnitud del vicio del acto administrativo inficionado con nulidad absoluta; mas recientemente, estimó la prevalencia del juez penal en la materia y por ende la imposibilidad para que la Procuraduría pudiera emitir un criterio sustancial vinculante a ese respecto.

Así, por ejemplo, en el dictamen C-068–90, del 15 de mayo de 1990, la Procuraduría sostuvo:

“Tomando en cuenta la naturaleza del asunto y la gravedad de los hechos ocurridos, éstos podrían ser constitutivos de delitos previstos y sancionados en el Código Penal vigente en alguna de sus formas en contra de la Función Pública, como el cohecho propio o impropio, concusión o prevaricato; o de delitos comunes concretamente de falsificación de documentos públicos y uso de documento falso que parecieran ser los que mejor se configuran.

Así las cosas, la primera observación que debemos formular lo es en el sentido de que el presente asunto debió haber sido puesto en conocimiento del Ministerio Público, inmediatamente después de concluida la investigación en sede administrativa, lo cual en casos sumamente graves no necesariamente debe esperarse para proceder como se indica, pues se considera suficiente la existencia cierta del hecho que puede ser constitutivo de delito (Otorgamiento ilegal de un beneficio fiscal) para formular la respectiva denuncia. Para proceder en tal sentido no se requería del dictado de resolución alguna, ni de la intervención directa del Despacho Ministerial, pues cualquier funcionario de nivel intermedio como el Director de Asesoría Jurídica, Jefe de Personal o el Oficial Mayor del Ministerio u otro con intervención en el asunto, pudo haberlo hecho…

Ahora bien, desde el punto de vista de la Administración Pública, existen dos aspectos que deben ser considerados en el presente caso, que son: A) Responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados en el asunto, tanto por acción como por omisión. Es decir, que se debe determinar taxativamente, en sede administrativa, la responsabilidad por haber actuado irregularmente -aunque no dolosamente, por ahora- como por no haber actuado, para evitar el ilícito, cuando se estaba en la obligación y en la posibilidad de hacerlo, según la posición y funciones de cada cual. B) Invalidez e ineficacia del acto administrativo dictado por los órganos de la administración…

En cuanto al segundo de los aspectos administrativos, sea la validez del acto en cuestión, parece obvio que existe en la especie una nulidad absoluta por evidente y manifiesta al carecer el mismo de motivo, por el vicio que le afecta esto es, la falsedad del documento que lo origina.” Siguiendo esa misma línea, en el dictamen C-090-97, del 5 de junio de 1997, este órgano técnico- consultivo indicó:

“Tanto del examen del expediente administrativo, como del judicial se desprende - sin la menor duda- que el señor XXX no es egresado como Técnico de Aduanas de la Escuela Aduanera Braulio Carrillo, ni de otra institución de enseñanza superior; motivo por el cual incumple el requisito fundamental de idoneidad establecido por la normativa anteriormente transcrita, lo que a su vez, produce un vicio de modo evidente y manifiesto en dos de los elementos esenciales del acto administrativo: el motivo y el contenido, regulados ambos en los artículos 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública… El acto objeto de la presente diligencia es lo que en doctrina se conoce como "acto reglado", motivo por el cual lo que la Administración debe hacer es simplemente constatar la existencia del o los presupuestos de hecho previstos en la norma… Ahora bien, lo que en este caso existe es una violación del presupuesto de hecho previsto por la norma, toda vez que la Administración al dictar el acto administrativo, lo hizo con base en documento falso sobre la idoneidad del solicitante, quien por lo tanto carece del requisito necesario para obtener la autorización o licencia administrativa. El citado vicio en el motivo del acto, resulta evidente y manifiesto de la revisión del expediente y de la simple comparación de las copias de los dos títulos (uno verdadero y otro falso) que consta a los folios 14 y 14 bis, del legajo administrativo… También sobre el mismo tema resulta de importancia tomar en consideración lo establecido en el artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública en su inciso segundo, según el cual cuando el acto administrativo es reglado el contenido debe de estar proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo. Asimismo en relación con lo dispuesto por el artículo 133 de la normativa citada, según el cual, el motivo ha de ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto, situación que no se dio porque el señor Brenes no es graduado de la Escuela Aduanera Braulio Carrillo, ni de otra institución de enseñanza de ese nivel que le proporcionara la necesaria preparación. Así las cosas el motivo deviene en ilegítimo e inexistente y el contenido no es correspondiente con el derecho, al no proceder que la Administración Pública dicte un acto administrativo de autorización cuyo motivo está viciado de nulidad, de forma absoluta y evidente.

En resumen: Independientemente de que en sede penal se llegue o no a determinar e individualizar la responsabilidad a título de autor o cómplice en los delitos de falsificación de documento público y uso de documento falso que se dieron en este expediente; lo cierto y realmente importante a los fines de las presentes diligencias, es que no se cumplió con un requisito esencial de idoneidad exigido por el ordenamiento jurídico, lo cual vicia de modo evidente y absoluto el acto administrativo de autorización en estudio” (el destacado no es del original).

Mientras que en el más reciente dictamen C-064-2006, del 20 de febrero de 2006, la Procuraduría estimó que en el asunto sometido a su conocimiento se presentaba una cuestión prejudicial que debía resolverse necesariamente en la jurisdicción penal antes de poder pronunciarse en sede administrativa acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se alegaba:

“En el caso que nos ocupa, estima la Procuraduría General que existe un vicio de procedimiento que deviene en lesivo de la garantía de defensa de la sociedad anónima que ha fungido como parte en el Nos referimos, concretamente, a la circunstancia que se presenta con la existencia de una certificación emanada del Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles (ver hecho 3 de los “Antecedentes”), documento público que sirvió de base para la tramitación de la nota de exoneración que ahora se pretende declarar absolutamente nula. Si bien es cierto que existen sobrados motivos como para dudar de su validez y conformidad con el Ordenamiento Jurídico (…), también lo es que no existe pronunciamiento de instancia judicial que así lo declare (artículo 359 del Código Penal), razón por la cual debe estarse a la presunción de validez de tal documento. Nótese, incluso, que existen reglas específicas para que, excepcionalmente, el juez civil pueda pronunciarse sobre la falsedad de un documento público en un proceso judicial (artículos 294, 396 y 397 del Código Procesal Civil). En el presente caso, es patente como el propio Ministerio de Hacienda ha sido consciente de la necesaria intervención de la jurisdicción penal, al punto de que consta que se dio traslado del asunto al Ministerio Público, para lo de sus competencias, con lo cual no queda duda a esta Procuraduría que no se desconoce el procedimiento para revertir la presunción de validez a la que se viene aludiendo.

Las circunstancias referidas en el párrafo anterior nos llevan a concluir que el tema de la falsedad del documento público (certificación) deba, necesariamente, ser establecida previamente, y por los mecanismos legales pertinentes –sentencia judicial, de la sede penal, con autoridad de cosa juzgada-, al inicio del procedimiento administrativo ordinario. La ausencia de esa acreditación impide, por un lado, que la imputación de los motivos en que se sustenta la presunción de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, encuentre plena justificación (a contrario sensu, no puede simplemente desconocerse el valor de la certificación, por más elementos que hagan dudar de su validez; entonces tampoco podría servir como elemento de convicción ni para esta Procuraduría, ni para el órgano decisor, sobre la existencia del vicio de nulidad que regula el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).

Pero, además, pone en una situación de evidente desventaja al administrado que es parte del proceso, puesto que, con base en la presunción de falsedad, se sustenta a su vez el criterio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. De suerte tal que el administrado deba probar un hecho que está amparado a una presunción de legalidad, lo cual evidentemente transmuta el principio de carga de la prueba (artículo 317 del Código Procesal Civil)…

Con vista en lo anterior, es dable concluir que existe un vicio de legalidad en la tramitación del procedimiento ordinario administrativo que incide en el derecho de defensa de la parte investigada, en tanto la existencia de una presunción sobre la falsedad de un documento público que sea “motivo” (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública) del acto administrativo cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se discute, acarrea una “prejudicialidad”, que obliga a que la Administración cuente con el pronunciamiento jurisdiccional que se pronuncie sobre dicho vicio del documento público. Dicha sentencia con autoridad de cosa juzgada material sustentaría el argumento sobre el vicio que contiene el acto declaratorio de derechos, y, de allí, se podría llegar a la etapa de la declaratoria nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, con las consecuencias pecuniarias que, en un supuesto de exoneración de tributos, ello pueda acarrear para el administrado. Lo contrario, tal y como sucede en el caso que nos ocupa, implica que la Administración parte de un supuesto que desconoce el valor legal de un documento público, y, en consecuencia, torna en espurio el medio de acreditación que permitiría pronunciarse sobre el carácter “evidente y manifiesto” del vicio de legalidad que se achaca a la nota de exoneración N° 07427 del 9 de abril del 2003. En virtud de lo expuesto, debemos pronunciarnos en el sentido de que no es posible emitir el dictamen favorable sobre el vicio apuntado, tal y como lo preceptúa el inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública” (el subrayado no es del original).

Las posturas anteriores, empero, no pueden ser tenidas como una falta de uniformidad en el criterio de la Procuraduría a este respecto. Pues, obedecen lisa y llanamente, a las especificidades propias del caso concreto sometido a su conocimiento, es decir, a las circunstancias particulares de hecho y de Derecho que rodean la emisión del acto declaratorio de derechos que constituye el objeto de la revisión de oficio y que determinan que nuestra posición salga en uno u otro sentido.

En todo caso, lo que interesa destacar de los antecedentes administrativos anteriores es que, aún cuando se haya podido detectar la comisión de un posible ilícito penal antes de la apertura del procedimiento administrativo ordinario que debe preceder la declaración de nulidad de un acto favorable o bien durante su tramitación, ello no significa necesariamente que órganos de naturaleza meramente administrativa, como lo son el órgano director, el órgano decisor o bien, la misma Procuraduría en su rol de órgano contralor, queden imposibilitados para continuar desempeñando su papel llevando hasta sus últimas consecuencias el ejercicio de la potestad de revisión de oficio consagrada en el artículo 173 de la LGAP, sin quedar, por tanto condicionados a lo que antes pueda resolver un juez penal.

A este respecto se ha abierto un amplio debate en el Derecho Administrativo comparado en relación con la marcada tendencia de otorgar una primacía absoluta al Derecho Penal y su jurisdicción por encima de otros órganos jurisdiccionales – y ni que decir de los administrativos – y que en el ordenamiento costarricense se ve reflejada en varias disposiciones legales como los artículos 202.2, 203, 396 y 399 del Código Procesal Civil (Ley n.°7130, del 16 de agosto de 1989) y más recientemente por el artículo 4 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que extiende la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa al conocimiento y la decisión de las cuestiones prejudiciales, directamente relacionadas con el proceso contencioso-administrativo, aunque no pertenezcan a esta materia, “salvo las de naturaleza penal”. En este supuesto nos encontramos con la llamada cuestión prejudicial devolutiva o invertida, puesto que implica devolver la jurisdicción para resolver al órgano jurisdiccional competente por razón de la materia o a título principal como presupuesto de la posterior sentencia contencioso-administrativa.[1] De manera que la aparición de una cuestión prejudicial penal en un proceso contencioso administrativo obliga a suspender el proceso hasta que aquélla se resuelva.

La crítica de la doctrina se centra, entonces, en que la plenitud de los órganos penales para actuar con preferencia o prioridad respecto a otros órganos jurisdicciones se ha convertido, en cierto modo, en un dogma pacíficamente asumido por todos, legislador, jueces y operadores jurídicos, aún cuando se trate de estimaciones netamente de orden jurídico-administrativas materiales que se presentan en aquellos procesos o procedimientos en que se da un entrelazamiento de distintas ramas del ordenamiento jurídico (en lo que aquí interesa el Derecho Administrativo con el Derecho Penal), cuyo conocimiento, por tanto, al consistir en una cuestión administrativa inequívoca no se debería deferir a favor del juez penal.[2] En ese sentido, la doctrina autorizada más moderna advierte del peligro para el Estado de Derecho de la extensión grave e innecesaria de la jurisdicción penal, debido a que la fiabilidad del rigor técnico de la decisión judicial es escasa: “Esta universalidad del juez penal que, con ocasión del proceso, puede decidir sobre todos los problemas que en él se presentan, seguramente tuvo sentido cuando se diseñó la preferencia de esta jurisdicción sobre las demás, se apartó a todos los jueces del conocimiento de asuntos penales y, en cambio, se autorizó a los penales para enjuiciar cualquier cuestión controvertida que tuviera que ver con la causa de que conocían. La complejidad de la acción de la Administración de nuestro tiempo, de las relaciones que traba con los ciudadanos, han cambiado radicalmente esa situación primitiva, coincidente con la alboreada del constitucionalismo moderno. Hoy la misma competencia universal del juez penal es un foco de inseguridad para los derechos de los ciudadanos.”[3] A lo que el mismo autor agrega, que si bien cuando se estableció el régimen general de preferencia y universalidad de la jurisdicción penal en la legislación procesal española de la segunda mitad del siglo XIX, el proceso penal estaba mucho más perfeccionado y al menos sobre la letra de la ley, ofrecía muchas más garantías que el administrativo, actualmente, “las razones históricas de la retención masiva por la jurisdicción penal de asuntos administrativos para resolverlos a título prejudicial han desaparecido.”[4] En resumidas cuentas, con las aportaciones doctrinales anteriores queremos indicar que la eventual presencia de un ilícito penal dentro de un procedimiento administrativo no significa per se que los órganos administrativos deban deferir o residenciar el conocimiento del asunto a la sede penal, ni que desde la perspectiva del Derecho Administrativo se deban abstener de sentar las responsabilidades del caso o de cumplir las labores de tutela, fiscalización y control que tienen encomendadas. Máxime, cuando existe un evidente interés público de por medio que se expresa precisamente en la actuación de las potestades – en este caso, la de revisión de oficio – que el ordenamiento jurídico le confiere privativamente a la Administración pública.

Por el contrario, varias y recientes sentencias de la Sala Constitucional son contundentes en declarar, incluso, la autonomía de la vía administrativa respecto a la vía penal en la determinación de las correspondientes responsabilidades contra una misma persona, sin que la última condicione necesariamente a la primera, y más importante aún, sin que ello signifique vulneración alguna a los Derechos fundamentales de ese particular. Así, empezando por la resolución n.° 2000-04655, de las 8:54 horas del 9 de junio del 2000, en la que se dijo:

“V. Sobre el fondo… Es decir, la autoridad recurrida le pospone al accionante la solución definitiva, alegando a su favor que existe un proceso penal. No obstante, en este caso, no existe una necesaria prejudicialidad de una sentencia penal para pronunciarse en la vía administrativa, en razón que es claro que la resolución que pudiera derivarse del procedimiento administrativo que se le sigue, sería de carácter administrativo y no penal. En otros términos, un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa, sin que con ello se lesione el derecho fundamental que se invoca, pues el pronunciamiento en la causa penal no imposibilita la continuación de la investigación administrativa. Distinto sería que un mismo hecho sea sancionado doblemente en una misma vía, supuesto que no es el que acontece en autos. Iguales argumentaciones concurren para el caso de prejudicialidad, pues son vías que mantienen su propia autonomía e independencia, en donde la instancia administrativa está supeditada directamente a la jurisdiccional” (el subrayado no es del original).

De gran relación con el presente asunto, tenemos la resolución n.° 2003-10151, de las 17:39 horas del 16 de setiembre del 2003, en la que el referido alto Tribunal en su considerando III, luego de recordar que en nuestro ordenamiento jurídico es común y legítimo que un mismo hecho genere diversos efectos jurídicos, añade que, “en principio, no existe obstáculo para que un colegio profesional pueda tramitar y conocer de una queja disciplinaria planteada en contra de un agremiado, por la simple circunstancia de que los hechos acusados pudieran constituir también un ilícito penal (ver en este sentido sentencia número 2003-03130 de las 9:43 horas del 25 de abril del 2003)”.

Por su importancia, conviene también, tomar en cuenta, la doctrina de la sentencia constitucional n.° 2005-06523, de las 19:25 horas del 31 de mayo del 2005: “debe tomar en consideración que el hecho de que ante el Ministerio Público se esté conociendo la denuncia penal de cita, no impide a la Administración a iniciar, tramitar y concluir un procedimiento administrativo en su contra para determinar su responsabilidad en los hechos, pues se trata de responsabilidades distintas que no dependen necesariamente una de otra. Así, independientemente de lo que se decida en sede jurisdiccional, la responsabilidad administrativa que se endilgó al amparado, no tiene la virtud de violentar derecho fundamental alguno, puesto que como se indicó anteriormente, ambos procesos resulta independientes entre si, y por ende, constituyen sanciones distintas una de la otra. Así las cosas, al no haberse violentado derecho fundamental alguno con lo actuado y resuelto por la autoridad recurrida en perjuicio del amparado, el recurso es improcedente y así se declara” (el subrayado no es del original).

Finalmente, debemos cerrar con la resolución de la misma Sala, n.° 2006-015995, de las 8:58 horas del 3 de noviembre del 2006, dadas las implicaciones prácticas para el caso en examen que se pueden extraer de su razonamiento:

“III.- Sobre el Principio de “non bis in idem”. Este Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades ha indicado que el hecho de que existan dos causas pendientes en sedes distintas, como en el caso lo son la administrativa y la jurisdicción penal, no lleva consigo la vulneración del principio de “non bis in idem”, máxima que implica que, tal y como reza el numeral 42 del supremo cuerpo normativo del orden jurídico costarricense, “nadie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo hecho punible”. No se supone la lesión del referido principio en virtud de que se trata con [sic] sedes autónomas, la Administración Pública no debe esperar un pronunciamiento penal para tomar una decisión respecto de un procedimiento administrativo, pues los propósitos que persigue el proceso penal son distintos, así como las autoridades investidas de legitimación para decidir (el subrayado no es del original).” En esa misma línea jurisprudencial se pueden consultar, además, los votos constitucionales números 00499-1993, del 29 de enero de 1993, 2059-92, de las 14:09 horas del 5 de agosto y 0499-92, de las 10:06 horas del 29 de enero, ambos del año 1992.

B. EL CRITERIO CLAVE QUE DETERMINA QUE EN LA ESPECIE NO OPERE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL A FAVOR DE LA JURISDICCIÓN PENAL.

Pues bien, a la luz de los parámetros anteriores fijados por la Sala Constitucional, es claro que un procedimiento administrativo puede seguir su curso con entera independencia de la causa penal que pueda abrirse o se esté siguiendo contra el mismo expedientado, debido a que su conducta puede generar diversas consecuencias jurídicas. Sin embargo, tampoco hay lugar a dudas, de que habrá supuestos en que como se apuntó en el dictamen C-064-2006, el conocimiento del asunto en sede administrativa tendrá que deferirse necesariamente a favor de la jurisdicción penal.

Con lo cual, importa preguntarse: ¿Cuál es el criterio fundamental para poder determinar que en el caso bajo estudio no opera la cuestión prejudicial penal y que por lo mismo, la potestad de revisión oficiosa de la Administración consagrada en el artículo 173 de la LGAP debe seguir su marcha? La respuesta es sencilla en realidad: el procedimiento administrativo que se abrió en contra del señor xxx no tuvo como objeto – o al menos como objeto principal – determinar la falsedad de los documentos empleados por él para su incorporación al CFIA. Este aspecto, como se verá más adelante, es secundario y puede tacharse incluso de irrelevante a los efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del referido acto de colegiación.

Dicho de otra manera, si el único motivo en virtud del cual el CFIA abrió un expediente en contra del señor xxx hubiera sido para determinar la falsedad del título y de la certificación académica que presentó ante dicho ente corporativo, nos encontraríamos ante un caso de prejudicialidad, que indefectiblemente tendría que ser resuelto de forma previa por el juez penal. Pues según se explicó antes, varias disposiciones legales, en el supuesto preciso de la falsificación de documentos, se decantan por otorgar la plenitud de su conocimiento a la instancia judicial.

Pero ese no es el supuesto en el caso bajo estudio. Porque, tal y como lo expusimos en el punto 18 de los antecedentes, el órgano director dicta la apertura del procedimiento para determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de incorporación del señor xxx al CFIA, n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO de la Junta Directiva General de dicha entidad corporativa, al estimar que existe un vicio en la motivación de ese acto debido a que éste no aparece como ingeniero en construcción graduado del ITCR, incumpliéndose con ello el artículo 5 de la Ley orgánica del CFIA. Y en ese sentido, se le imputa que “no se ha graduado como bachiller universitario del Instituto Tecnológico de Costa Rica, ni cuenta con título alguno que lo acredite como ingeniero en construcción de esa institución educativa.” Es decir, lo que interesa es la validez del acto.

En este procedimiento, por tanto, ni a la Procuraduría ni al órgano decisor les interesa emitir juicio o consideración alguna acerca de la supuesta falsedad de los documentos empleados por el señor xxx para proceder a su colegiación salvo por lo que a la interposición de la respectiva denuncia penal se refiere. Lo que no significa que no se pueda hacer una libre valoración de los distintos elementos probatorios incorporados al expediente administrativo, apegada a las reglas de la sana crítica, de conformidad con el artículo 298 de la LGAP, otorgando un mayor valor probatorio a unos documentos que a otros, en función de la credibilidad que tanto a este órgano asesor como a ese ente corporativo le merezcan. Esto es, darle un mayor valor probatorio a las certificaciones emanadas del propio ITCR en la que nos indican que el expedientado nunca se graduó de esa institución de educación superior que a los documentos aportados por éste, máxime que el señor xxx, pese a haber sido debidamente notificado del procedimiento seguido en su contra, no compareció en ningún momento en defensa de sus derechos a desvirtuar la fuerza probatoria de esa documentación o la falsedad de los hechos que se le imputan.

Nótese, que este órgano consultivo en ningún momento se estará manifestando acerca de la supuesta falsedad de los documentos que el señor xxx hizo llegar al CFIA, pues como advertimos, se trata de una declaración que le corresponde hacer al Juez penal. Sencillamente nos limitaremos a apreciar, conforme a las reglas de la sana crítica, si el acervo probatorio que corre agregado al expediente remitido con su gestión es suficiente para constatar la invalidez del acto de incorporación en el grado requerido por el artículo 173 de la LGAP.

En esa misma línea debe ir la posterior declaración que haga la Junta Directiva General en la emisión del acto final de este procedimiento de revisión oficiosa. El órgano decisor debe de abstenerse de hacer cualquier tipo de alusión en relación con la aparente falsedad de los documentos presentados por el expedientado, lo que no significa, repetimos, que no pueda hacer una libre apreciación de toda la prueba que forma parte del expediente administrativo. De manera que debe separarse de las consideraciones y calificaciones que el órgano director hace en su informe final, sobre todo bajo el epígrafe “De los documentos aportados por el señor xxx”, en el que se llega a dudar de la autenticidad de esa documentación, tomando en cuenta que ese informe aparte de no ser obligatorio no vincula al órgano decisor en la resolución final que adopte.

Tampoco incide en la validez de este procedimiento el que se haya tenido entre los hechos intimados, “d.- Que los documentos aportados por don xxx y descritos en los puntos a) y b) de esta intimación se presumen falsos”; básicamente, porque la instrucción de un procedimiento va dirigido a confirmar o descartar, por no ser ciertos o bien por irrelevantes (como en este caso), esos hechos. Lo importante es que entre esos hechos, se le haya imputado al expedientado no haberse graduado de la universidad de la que alegó haberse titulado – como en efecto se hizo bajo el punto “c”–, pues sobre esa premisa es la que se sustenta la nulidad del acto de incorporación al carecer de ese requisito básico de idoneidad.

Insistimos en ello, las consideraciones que tanto el órgano director como el órgano decisor hagan acerca de la autenticidad o falsedad de un documento no tienen mayor relevancia a los efectos del objeto de este procedimiento y más bien, pueden generar su interrupción y eventual anulación dada la competencia preferente y plena que en ese punto en concreto tiene la jurisdicción penal.

Desde la perspectiva de la Administración pública, lo que interesa verificar es si un acto declaratorio de derechos es legítimo o no y en esa medida no necesita de la concurrencia ni de la intervención de otras autoridades públicas o jurisdiccionales, pues las potestades de que le apodera el ordenamiento jurídico (la de autotutela y la de revisión de oficio, artículos 146 y 173, respectivamente, de la LGAP) son suficientes para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos.

No hay que olvidar, por otra parte, que la ponderación del interés público en juego y la posición fundamental que en el ordenamiento jurídico ocupan los colegios profesionales en la tutela de dicho interés, constituye un motivo de peso adicional que obliga al CFIA a actuar la potestad que consagra el artículo 173 de la LGAP. A este respecto, es necesario recordar el análisis hecho por la Sala Constitucional en su conocido voto n.°5483-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995, en el que se dijo:

“Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma (…) En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas (…) Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad (…) Igualmente es relevante señalar que no toda colegiatura puede y debe ser obligatoria; se requiere para que ello sea posible, que la actividad de que se trate, sea en algún grado de importancia, el ejercicio de funciones públicas y de profesiones muy cualificadas por su incidencia social y en general, en los campos en que es imprescindible proteger valores sociales o cuando la colegiatura sea necesaria para la consecución de fines públicos. En otras palabras, el elemento teleológico de un Colegio profesional no es la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad. La repercusión que puede tener en la sociedad la actuación de los profesionales, hace que el Estado haga suyo el interés de mantener la cohesión del grupo y ejercer un poder frente a los miembros del Colegio. Sin embargo, conviene precisar que sólo en la medida en que se persigan fines públicos los Colegios profesionales utilizan y ostentan prerrogativas de poder público” (el destacado no es del original). En el mismo sentido, se pueden ver los votos números 2002-05133, de las 14:46 horas del 28 de mayo del 2002 y 2004-05209, de las 14:57 horas del 18 de mayo del 2004.

En esa misma sentencia se cita la resolución de Corte Plena, actuando como contralor de constitucionalidad, de las 14:00 horas del 28 de enero de 1982, en la que se dispuso:

“Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta observancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos profesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de la profesión.” De las resoluciones anteriores se desprende el importante rol que los colegios profesionales desempeñan en la sociedad velando por la “corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados”, para lo cual pueden sancionarlos “disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño"(voto n.° 1386-90, de las 16:42 horas del 24 de octubre de 1990). Esa labor es la que justifica que el Estado delegue en ellos esas prerrogativas públicas, cuyo ejercicio se garantiza a través del deber de colegiarse. Adicionalmente, la Sala Constitucional ha destacado “el interés público que existe en la preparación adecuada de los profesionales, y en la estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional en la praxis” (ver los votos números 6473- 99, de las 14:45 horas del 18 de agosto de 1999, 2001-11931, de las 15:36 horas del 21 de noviembre de 2001 y 2008-02006, de las 12:55 horas del pasado 8 de febrero) que se busca alcanzar precisamente mediante el acto de incorporación.

Acerca de la naturaleza jurídica del acto de colegiación, la Procuraduría en el dictamen C-024-2007, del 2 de febrero de 2007, dirigido a su persona, indicó:

“El colegio profesional ejerce función pública. Tienen esa naturaleza las funciones de regulación y de policía, la defensa contra el ejercicio indebido de la profesión, el procurar el progreso de una disciplina, así como la fiscalización, el control respecto del correcto ejercicio de la profesión, lo que llega implícito el poder disciplinario sobre los colegiados (…)

Los colegios profesionales participan en el ejercicio de la función administrativa y pueden ser considerados Administraciones Públicas sujetas al principio de legalidad, que informa y rige el accionar administrativo (…)

La sujeción a la ley rige una de las más importantes funciones que el Estado ha delegado en el colegio profesional: la autorización para el ejercicio profesional. Es de advertir que en el caso del colegio esa sujeción deviene tanto del principio de legalidad como del hecho de que el ejercicio profesional es uno de los contenidos esenciales de la libertad profesional. Libertad Fundamental a la cual se aplica el principio de reserva de ley en materia de Derechos Fundamentales.

La autorización del ejercicio profesional se produce cuando el colegio acepta incorporar a un determinado profesional. Es ese acto el que sujeta al profesional a la potestad de imperio de la Corporación y particularmente, posibilita que ésta verifique si el profesional cumple con sus obligaciones y ejerce correctamente la actividad profesional. En ese sentido, la colegiatura tiene dos efectos primordiales. En primer término, permite al miembro al ejercicio profesional. En segundo término, el colegiado asume los deberes propios de su condición de miembro del colegio y queda vinculado por una serie de disposiciones incluso de naturaleza ética, a que no están sujetos quienes no son miembros.” Ya en el dictamen C-294-2007, del 27 de agosto de 2007, también conocido por ese ente corporativo, este órgano consultivo se adentra en el estudio de las implicaciones jurídicas del acto de incorporación:

“En el caso concreto del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, en adelante CFIA, su Ley de creación N° 3663 del 10 de enero de 1966 (…) lo define como un organismo de carácter público, con personería jurídica plena y patrimonio propio, con todos los derechos, obligaciones, poderes, atribuciones que la ley le señala y le otorga jurisdicción en todo el territorio nacional (artículos 2 y 3), siendo uno de sus fines primordiales el “velar por el decoro de las profesiones, reglamentar su ejercicio y vigilar el cumplimiento de lo dispuesto en la ley, su reglamento y reglamentos especiales del Colegio Federado, así como lo dispuesto en las leyes y reglamentos relativos a los campos de aplicación de las profesiones que lo integran” (artículo 4 inciso b)). (El original no está subrayado) Por su parte, el artículo 9 (…) la ley en cuestión dispone que “sólo los miembros del Colegio Federado podrán ejercer libremente la profesión o profesiones en que estén incorporados a él, dentro de las regulaciones impuestas por esta ley y por los reglamentos y códigos del Colegio Federado” (el original no está subrayado); entendiendo como “miembros” las diferentes categorías establecidas en el numeral 5 de dicho cuerpo normativo. En razón de lo anterior, y a contrario sensu, se concluye que quienes no se encuentren debidamente incorporados al CFIA no podrán ejercer libremente su profesión.

El artículo 10 de la ley N° 3663 complementa la anterior disposición al establecer expresamente que las personas que ejerzan la profesión contra lo dispuesto en ella, quedan sujetas a las sanciones legales establecidas al efecto.

En relación con el requerimiento de incorporación, ya esta Procuraduría en el dictamen N° C-024-2007 del 0 2 de febrero de 2007 , había explicado que: “(…) las profesiones de ingeniería y de arquitectura son profesiones colegiadas en Costa Rica. Su ejercicio dentro del territorio nacional requiere estar incorporado al Colegio Federado. Esta Corporación autoriza el ejercicio profesional en el territorio nacional. Pero, además, reglamenta, dirige, fiscaliza y sanciona dicho ejercicio en el tanto tiene lugar en el territorio nacional. (…)” (El original no está subrayado) De lo dicho hasta el momento, se desprende con claridad la existencia de un requerimiento indispensable de incorporación al Colegio respectivo que deben cumplir todos los profesionales –en este caso ingenieros y arquitectos- (…)

En adición a lo anterior, el Código de Ética Profesional del CFIA dispone expresamente que los miembros incorporados están al servicio de la sociedad, teniendo la obligación de contribuir al bienestar humano, a la seguridad y a la adecuada utilización de los recursos en el desempeño de sus tareas profesionales (artículo 1). Igualmente, se establece el deber de aquellos de respetar su ley orgánica y demás disposiciones normativas, así como “promover y defender la integridad, el honor y la dignidad de su profesión”, ser honestos e imparciales, servir con fidelidad al público, a sus empleadores y a sus clientes, y esforzarse por incrementar el prestigio, la calidad e idoneidad de la ingeniería y la arquitectura (artículo 2 y 3).

En general, en el Código de Ética en cuestión se establecen una serie de valores que deben ser respetados por los miembros de dicho ente corporativo, y de igual forma les impone la obligación de informar a las autoridades correspondientes cuando tengan conocimiento de la comisión de hechos o condiciones relacionados con sus disciplinas que, en su opinión, pongan en peligro la seguridad de la vida, la salud, los bienes o el bienestar de la colectividad (artículo 6). Adicionalmente se establece un capítulo de sanciones disciplinarias y un régimen de sanciones por “faltas contra la profesión” (artículo 26 y siguientes), entre otros.” Según se puede apreciar de los textos transcritos, la pertenencia a un colegio profesional y en concreto al CFIA, implica el cumplimiento por parte de cada uno de sus miembros de una amplia gama de deberes que trascienden lo meramente jurídico, para situarse en el más alto nivel de los valores éticos y morales. La responsabilidad para que el ejercicio de una determinada profesión se ajuste a esos parámetros de excelencia corresponde a los colegios profesionales, garantizando desde el mismo acto de incorporación, es decir, desde antes de que se inicie el camino por la senda profesional, que la persona posee la aptitud moral y la idoneidad académica requeridas. De manera que en el acto de incorporación se materializa el interés público que le corresponde tutelar al colegio profesional, al certificar ante la sociedad que sus miembros o agremiados son profesionales aptos para desempeñar las tareas que aquella les confía.

Conforme con lo señalado en el reciente dictamen C-069-2008, del 7 de marzo del año en curso, “la delegación por parte del Estado de las potestades de imperio a favor de los Colegios Profesionales tiene como fin último que estas corporaciones procuren garantizar -tanto a la ciudadanía como a sus propios agremiados- el adecuado ejercicio de la profesión que representan, lo cual constituiría en sí mismo el fin público de estas agrupaciones”. Entre esas potestades públicas que se le confiere a la Administración corporativa esta la revisión de oficio de sus actos declaratorios de derechos, a la cual no puede renunciar, ni dejar de hacer (artículo 66 de la LGAP) cuando se encuentre ante un acto viciado de nulidad absoluta, de carácter evidente y manifiesta; pues ello implicaría apartarse del interés público que, como acabamos de explicar, precisamente está llamada a satisfacer (artículo 113 LGAP).

En ese sentido, conviene cerrar este apartado con la reciente doctrina que se desprende del dictamen C-186-2008, del pasado 3 de junio: “en orden al tratamiento del caso como un asunto de falsedad, es nuestro criterio que independientemente de las responsabilidades de orden penal que eventualmente la persona involucrada deba enfrentar por los delitos de falsificación de documento o de uso de documento falso, el caso en sede administrativa debe ser analizado como un asunto de validez, por incumplimiento de un requisito absolutamente indispensable para el otorgamiento de un grado superior universitario, como lo es la presentación de un título de bachillerato en educación media que esté debidamente reconocido por las autoridades competentes del Ministerio de Educación Pública, en razón de que tal anulación puede considerarse independiente y por ello no debe quedar supeditada al eventual juzgamiento que en sede penal pueda hacerse del asunto, sobre todo tomando en cuenta las graves consecuencias que para el interés público podría tener el ejercicio profesional por parte de una persona que no haya obtenido en forma regular y legítima su grado académico superior” (el subrayado es del original).

C. RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.

Aclarado el punto anterior, tenemos que a tenor del párrafo 1°, del artículo 173 de la LGAP, que en lo que interesa mantiene su redacción actual, solo podrán ser anulados en sede administrativa los actos declaratorios de derechos, cuya nulidad absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por esta vía procedimental, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, como así lo hemos indicado de forma reiterada:

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos (...)” (Dictamen C-140-1987 del 14 de julio de 1987. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, el C-227-2004 del 20 de julio del 2004, C-100-2007, del 3 de abril, C-434-2007 del 10 de diciembre, ambos del año 2007 y C-091-2008, del 28 de marzo del 2008).

En ese entendido y luego del análisis de los elementos de juicio que se desprenden de los sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

A este respecto debemos indicar que la labor de instrucción realizada por el CFIA en colaboración con el ITCR, en estricto apego al debido proceso, como se apuntó antes, fue fundamental para determinar, sin mayor dificultad, que el acto de incorporación del señor xxx a ese colegio profesional adolece de un vicio de invalidez de la magnitud o entidad exigida por el 173 de cita.

En efecto, de la abundante prueba incorporada al expediente administrativo quedó fehacientemente demostrado que el señor xxx incumplió con el requisito más básico y elemental de idoneidad que toda persona debe reunir para poder ingresar como miembro a un Colegio Profesional (en este caso al Colegio de Ingenieros Tecnólogos): contar con el título profesional respectivo o lo que es lo mismo haberse graduado de la carrera correspondiente.

Con lo cual, la posterior demostración en sede penal de que el señor xxx incurrió en un delito de falsificación de documentos (artículos 359 a 365 del Código Penal, Ley n.°4573, del 4 de mayo de 1970) en realidad, a nuestros efectos, pasa a un segundo plano de importancia, según se advirtió en el epígrafe anterior; debido a que es incuestionable y evidente de la información de carácter público (artículos 369 y 370 del Código Procesal Civil, Ley n.°7130, del 16 de agosto de 1989) que corre agregada al expediente – que para este órgano superior consultivo merece la más alta credibilidad y fiabilidad al provenir directamente de la casa de enseñanza de la cual el Construcción del ITCR. Pese a que el expedientado dio a entender, a través de esos documentos (la certificación de graduación y el título a que hicimos mención en los puntos 2 y 3 de los antecedentes), que así fue.

Ciertamente, tal y como se detalló en los puntos 10, 12, 13, 14 y 16 del apartado de antecedentes de este dictamen, los oficios y estudios extendidos por el Departamento de Admisión y Registro del ITCR – en particular, el procedimiento de verificación de autenticidad de diplomas a que fue sometido el título que aparece en el expediente administrativo, en el que se hace constar que éste no fue emitido por esa casa de enseñanza superior; los informes de rendimiento académico, en los que se indica que el señor xxx no completó el plan de estudios de la carrera de Ingeniería en Construcción, ni aprobó el número de créditos requeridos para poder graduarse y sobre todo, la certificación n.°0006639 del 25 de setiembre del 2007, en la que expresamente se consigna que el ITCR no le emitió el título de Ingeniería en Construcción con grado académico de Bachillerato Universitario y que el expedientado no aparece como graduado de esa carrera, ni de ninguna otra impartida por esa universidad – ponen de manifiesto sin necesidad de mayor raciocinio que el ingeniero del ITCR. Con lo cual, el acuerdo n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO, de fecha 20 de abril del 2006, de su Junta Directiva General, en lo referente a la incorporación del señor xxx como ingeniero en construcción, se dictó con flagrante violación a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley n.°3663.

Es importante aclarar, que si bien es cierto que dicho numeral contempla también en su inciso h) como parte del CFIA a los denominados miembros estudiantes – que son los estudiantes de las diversas carreras de ingeniería que podrán asistir a los actos culturales y sociales del Colegio Federado y a las Asambleas Generales del respectivo colegio como simples observadores sin voz ni voto – calidad que sí queda debidamente acreditada que reunía el expedientado, es lo cierto, según se indicó en el punto 1 de los antecedentes, que el señor xxx nunca gestionó su pertenencia al CFIA bajo esa categoría. Pues expresamente rellenó el formulario de solicitud de incorporación al Colegio de Ingenieros Tecnólogos con el fin de ejercer la profesión en los términos del artículo 54 del Reglamento Interior General del CFIA (Decreto Ejecutivo n.°3414, del 3 de diciembre de 1973). Adicionalmente, se comprometió a folio 10 del expediente administrativo a presentar la certificación original de graduación, así como el original y fotocopia del título universitario a más tardar el 13 de marzo del 2006, documentos que quedaron pendientes de adjuntar cuando presentó su solicitud a la Plataforma de Servicios del CFIA.

Más bien, las gestiones anteriores lo que ponen en evidencia es la forma en que el señor xxx indujo a error a la Administración corporativa, al hacerle creer que era un profesional graduado de Ingeniería en Construcción del ITCR, cuando quedó plenamente demostrado del propio expediente, según se explicó antes, que eso no es cierto; lo cual se terminó de verificar durante la celebración de la audiencia oral y privada con las manifestaciones de la representante legal del ITCR, al afirmar que el expedientado todavía tenía pendientes nueve materias de la carrera sin aprobar (ver punto 19 de los antecedentes).

En ese sentido es correcta la apreciación que se realiza al indicar que se presenta un vicio sustancial en la voluntad del CFIA que inficiona los otros elementos constitutivos del acto administrativo. El párrafo 1° del artículo 130 de la LGAP dispone que el acto administrativo “deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento.” Es preciso subrayar que los llamados vicios de voluntad que pueden afectar al titular del órgano administrativo que dictó el acto no producen automáticamente su invalidez, como así lo advierte la doctrina,[5] debido a que la voluntad administrativa es una voluntad legalmente vinculada y la existencia de un error en la persona que actúa o incluso, el uso de la violencia sobre ella no convierte en ilegal la resolución que objetivamente es conforme a Derecho, sobre todo, cuando nos encontramos ante el ejercicio de una potestad reglada, en que la voluntad del funcionario se limita a constatar la concurrencia en la especie fáctica de los requisitos normativos para la emisión del acto respectivo, y en esa tónica, el párrafo 2° del artículo 130 de cita, dispone que el error no será vicio del acto administrativo… pero inmediatamente después aclara que cuando recaiga sobre otros elementos de éste (como lo son el motivo, contenido y el fin), su ausencia viciará el acto de nulidad absoluta (artículos 158.1 y 166 de la LGAP).[6] En el caso bajo estudio es evidente que al constatarse, durante la tramitación del procedimiento administrativo, que el señor xxx no ostenta el título de ingeniero en construcción del ITCR los elementos objetivos del acto administrativo de incorporación al CFIA desaparecieron. Siendo de esa universidad y no de otra casa de enseñanza superior, el título académico que hizo valer ante el CFIA. De cualquier forma el expedientado, pese a haber estado debidamente notificado, nunca se preocupó en comparecer en algún momento ante el órgano director para demostrar que se graduó de otra universidad en la profesión por la cual fue colegiado.

En cuanto al motivo, es claro que el elemento fáctico que sirvió de justificación para su ingreso como miembro activo del CFIA no es cierto, debido a que el señor xxx nunca se graduó del ITCR. Se incumple en consecuencia el fundamento de Derecho del acto de incorporación, pues se está habilitando contra legem a una persona para el ejercicio profesional, debido a que el artículo 5 de la Ley n.°3663 solo acepta la colegiación de ingenieros debidamente graduados. Ergo, falta el motivo del acto.

Ese vicio sustancial provoca irremediablemente una ausencia del contenido del acto. Pues en atención al artículo 132 de LGAP, el acto de incorporación en sí mismo, respecto al expedientado, deja de ser lícito, posible, ante la imposibilidad lógica, jurídica y real de que la Administración pública habilite a una persona sin la formación académica adecuada – de la que se parte con el acto de graduación universitario – para el libre ejercicio de una profesión, dicho sea de paso, de tanta responsabilidad y riesgo para la sociedad civil, como lo es ser ingeniero en construcción.

Naturalmente, al quedar vaciado el acuerdo de incorporación de esos dos elementos materiales desaparece también su fin fijado en el ordenamiento jurídico (artículo 131 de la LGAP), concretamente en el artículo 4 inciso b) de la Ley n.°3663, de velar por el decoro de las profesiones y vigilar su ejercicio, así como el cumplimiento de la normativa relativa a los campos de aplicación de las profesiones que lo integran. Desde esa perspectiva, cabe preguntarse, ¿cómo se puede velar por el decoro en el ejercicio de una profesión si las personas que se habilita para tal efecto no son siquiera profesionales?

El planteamiento anterior revela a simple vista la entidad o magnitud del vicio del acto administrativo en causa. En ese sentido, la nulidad absoluta de la que adolece el acuerdo en virtud del cual se incorporó al señor xxx no solo es evidente y manifiesta, sino que raya en lo grosero, en lo esperpéntico. No hace falta ser siquiera estudiante de Derecho, basta gozar de un poco de sentido común, para darse cuenta de la gravedad de que una persona que carece de la idoneidad y la preparación académica adecuada quede habilitada para el ejercicio profesional – que es al final de cuentas en lo que se traduce el acuerdo de incorporación a un Colegio Profesional – como ingeniero en construcción.

Y en esa medida este órgano superior consultivo insta tanto al CFIA como al ITCR a llevar hasta sus últimas consecuencias el caso del señor xxx ante el Ministerio Público. De lo que se desprende del sanciones penales que se pudieran en un futuro determinar así como de la forma en que finalice este procedimiento, dista mucho de los valores éticos y del espíritu de decoro, probidad y mística que tanto ese colegio profesional como esa casa de enseñanza superior – como crisol de la educación y la cultura costarricense – deben enaltecer, fomentar, difundir y por encima de todo, defender.

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, del acuerdo de la Junta Directiva General, n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO de fecha 20 de abril del 2006, únicamente en lo que se refiere a la incorporación del señor xxx, cédula de identidad n.° xxx, al Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, dado el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

Recomendamos, además, que esa Junta Directiva General tome en cuenta las consideraciones que hicimos en el apartado B de este dictamen, en relación con los cuestionamientos a la autenticidad de los documentos presentados por el expedientado al momento de su colegiación, así como de la apreciación a su valor probatorio.

Asimismo, con independencia de las consecuencias que se deriven de este procedimiento, este órgano superior consultivo insta tanto a ese Colegio Profesional como al ITCR a llevar hasta sus últimas consecuencias el caso del señor xxx ante el Ministerio Público.

Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente administrativo remitido en su momento.

Del señor Director Ejecutivo, atento se suscribe; Alonso Arnesto Moya Procurador Adjunto Cc. Lic. Sandra Rojas Rojas Apoderada especial y Asesora Legal, ITCR Ing. Giannina Ortiz Quesada, Msc.

Directora Escuela Ingeniería en Construcción, ITCR Adjunto: lo indicado.

[1] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito ante la doctrina del Tribunal Constitucional sobre cuestiones prejudiciales administrativas apreciadas por los jueces penales. En particular, el caso de la prevaricación. /En/ Revista Española de Derecho Administrativo. (abril-junio, 1998), nº98, p.232.

[2] Ver MARTÍ DEL MORAL, Antonio. De nuevo sobre las cuestiones prejudiciales administrativas en los procesos penales (Comentario a la STC 30/1996, de 26 de febrero, Sala Segunda). /En/ Revista de Administración Pública. (enero-abril, 1998), n.° 145, p.199-223 y GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito… p.231-249.

[3] MUÑOZ MACHADO, Santiago. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general. T. I. Madrid: Thomson-Civitas, 2004, p.73 [4] Ibídem, p.75-76 [5] BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo. España: Thomson-Civitas, 3ª ed., 2006, p.83-84.

[6] Ver al respecto, JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo (Parte General). T. I. San José: Biblioteca Jurídica Dike, 2002, p.368.