Legality of Employment Benefits in the Autonomous Regulations of the University College of PuntarenasLegalidad de beneficios laborales en Reglamento Autónomo del Colegio Universitario de Puntarenas

Dictamen 258 Dictamen: 258 of 23/07/2008 December 4, 2002 C-258-2008 July 23, 2008 Licenciado Fernando Varela Zúñiga Dean Colegio Universitario de Puntarenas Dear Sir:

With the consent of the Attorney General of the Republic, I am pleased to respond to your Official Letter No. DS-0201-08, of April 21 of the current year, through which you send us the agreement reached by the Board of Directors in Plenary Session No. 28-08, of April 16 of the current year, which states:

"In compliance with official letter No. 02929 issued by Lic. Luis Fernando Campos Montes M.B.A., Manager of the Social Services Area of the Division of Operational and Evaluative Oversight of the Comptroller General of the Republic regarding the Legality of the benefits contained in Article 41 of the Autonomous Labor Regulations, excepting subsection m." FIRM AGREEMENT (No. 58-08) You also indicate to us that the corresponding legal opinion is not provided, because the Legal Advisor is part of the labor force of that Institution, for which reason they could be benefited or harmed when an agreement in this regard is issued.

I.- PRELIMINARY ISSUE:

This consultation originates from the findings of the Division of Operational and Evaluative Oversight of the Comptroller General of the Republic, according to Report No. DFOE-SOC-16-2008, (see Official Letter No. 02929, of April 7, 2008-FOE-SOC-0311).

By reason of the results set forth in said report, and in accordance with the provisions of articles 183 and 184 of the Political Constitution, articles 16 and 17 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, law No. 7428 of September 7, 1994, and 12 of the General Law of Internal Control, Law No. 8292 of July 31, 2002, the following applicable provisions were issued, as will be stated:

"1.- To the Board of Directors:

1.1. Immediately repeal subsection II) of Article 41, of the Autonomous Labor Regulations, (…) referring to the enjoyment of "paid collective vacations" during the entire Holy Week, and from December 24 of each year, in compliance with Dictámenes Nos. C-206-97 and C-222-97, issued by the Attorney General's Office, and send to this comptroller body, no later than April 25, 2008, a copy of the agreement taken by that Board of Directors on the required repeal and, likewise, a copy of the documents evidencing the instructions issued to the instances of that College, in order to render the mentioned benefit ineffective.

1.2. Order the Dean to formulate a consultation to the Attorney General's Office, regarding the legality of the other benefits contained in Article 41 of the Autonomous Labor Regulations, since this comptroller body has serious doubts about their legal viability. To comply with said provision, a period is granted until April 17 of the current year, a date by which a copy of the agreement taken by this Board of Directors must be sent.

2.- To the Dean:

2.1 Send a copy of the consultation submitted to the Attorney General's Office regarding the legality of the other benefits contained in Article 41 of the Autonomous Labor Regulations, within a period of fifteen business days subsequent to the agreement taken by the Board of Directors that requests it from you.

(…)" Regarding the matter within our competence, we must warn that, by virtue of the provisions of articles 1, 2, and 3 subsection b) of the Organic Law of the Attorney General's Office (No. 6815 of September 27, 1982 and its reforms), this Advisory Body of the Public Administration will issue the technical legal opinion on each of the entrusted norms in an abstract manner, without this implying any binding effect on the exercise of the Regulatory Power held by the Active Administration, under the mandate of subsections 3) and 18 of Article 140 of the Political Constitution, other than mere recommendations. Therefore, once the corresponding study has been carried out, it is clear that it is up to the Colegio Universitario de Puntarenas to consider any rectification or modification of any regulatory norm under consultation, in accordance with the provisions of articles 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, subsequent and concordant articles of the General Law of Public Administration.

II.- ANALYSIS OF THE CONSULTATION RAISED:

In accordance with what has been observed above, this Office will proceed to review each of the subsections of Article 41 of the Autonomous Labor Regulations of the Colegio Universitario de Puntarenas[1], as follows:

"Article 41.- In addition to what is established in other articles of these Regulations, the Labor Code and other Related and Supplementary Laws, C.U.P. officials shall have the right to:

1.- "Subsection a).- Acquire all the benefits granted by the Administrative Career according to the merits, conditions and requirements established by the respective Regulations." In relation to that norm, we must point out that it is well known that once the public official or servant acquires stability in the position through the procedure of proven suitability[2], they enter, in principle, into the benefits that the merit regime establishes for climbing positions and obtaining better opportunities, both salary and professional, within the Public Administration, according to the requirements demanded by the corresponding regulations. In that sense, this Office, through Dictamen No. C-132, of May 4, 2004, has pointed out that the "administrative career (carrera administrativa)" is the mechanism or process by virtue of which the official accumulates a series of characteristics and qualities that enable them to climb to other positions and to receive various labor benefits, which ultimately favor or incentivize them, not only personally but also in favor of public service.

Regarding that definition, it is worth mentioning what the authoritative doctrine has pointed out:

"…The career is conceived rather (at least in theory) from a functional perspective as a set of opportunities for promotion and mobility that the law offers to officials (and other employees) within public employment itself. By establishing the norms that regulate the career, the aim is, on the one hand, to facilitate professional self-realization (including retributive aspects) and on the other, to stimulate the official's improvement. The ultimate objective is to ensure that the Administration can count on the trained personnel it needs. But it is also about guaranteeing the official some rules of the game that allow them to foresee their possibilities for professional and economic improvement and a certain security in the levels of responsibility and retribution they successively achieve. In this way, both entry and permanence in public service can be made attractive, while the official is rewarded for their promotional effort. These are, from a modern perspective, the objectives of the career. But whether they are achieved or not depends, among other things, on the career scheme that the legislation provides, on the clarity and objectivity of the rules, and on the real possibilities of ascending by virtue of individual capacity and effort.

More than other aspects, it is the modalities of the administrative career (carrera administrativa) that have contributed to differentiating the prototype systems of public employment, as we had occasion to indicate in Chapter I. On the one hand, the system justly called the career system, which is based on the existence of hierarchical personal categories, accessed by seniority or by merits or by both factors, so that the official gradually ascends until reaching, where appropriate, the peak of their profession within the Administration…." ( Sánchez Morón (MIGUEL), "Derecho de la Función Pública", Editorial Tecnos, S.A. 1996, p.139) That is, the concept of administrative career (carrera administrativa) for the official under the statutory regime (established in constitutional articles 191 and 192) tends to a recognition of their capacity, seniority, periodic evaluations and any other factors, so that at the Administration's discretion, they can be taken into account in promotions and other benefits, through the promotion procedures generally stipulated in the different regulations issued for those purposes. Thus, it is worth noting the definition on that premise clearly foreseen in Article 115 of the Municipal Code when it prescribes: "The Municipal Administrative career is established, as a means of comprehensive development and promotion, regulating employment and labor relations between servants and the municipal administration…" In the same sense, articles 32, 33, 34, subsequent and concordant articles of the Civil Service Statute can be seen; 20 and 21 of its Regulations; through which the main forms of position promotion are prescribed, and it is worth recommending their contents for the regulation of the administrative career (carrera administrativa) in that institution.

Finally, it is worth reiterating that the employment regime of that Colegio Universitario is governed by the statutory principles cited above, and all those originating from Administrative Law, as the first paragraph of Article 112 of the General Law of Public Administration clearly stipulates, when this provision establishes that: "Administrative law shall be applicable to the service relationships between the Administration and its public servants"; with the principle of legality being the ruling principle in all actions issued by the Administration and its officials, according to articles 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration, as well as its corollary of minimum regulation postulated by articles 19 and 59.1 Ibid.[3] Hence, it is worth emphasizing that the Labor Code is not applicable in the statutory Employment Regime, except as a supplementary norm, according to, for example, what Article 51 of the Civil Service Statute establishes when it prescribes that, "Cases not foreseen in this law, in its regulations or in its supplementary or related laws, shall be resolved in accordance with the Labor Code, the Social Security Law, the general principles of Civil Service, the principles and laws of common law, equity, custom and local use." (See Dictamen No. C-143, of July 13, 1999) 2.-"Subsection b) Apply for any scholarship according to existing Regulations for all officials and the training, capacity-building facilities granted by the C.U.P." As is regulated in the generality of Public Administration institutions, that norm establishes the right of every official in its charge to apply for a scholarship in the terms that the corresponding regulation will issue in this regard, as well as training and capacity-building facilities, as can be deduced from its own content. This regulation is necessary, given that it will establish the requirements, procedures, and other premises for the granting of scholarships and official training, in favor of public service; as well as the duties and obligations derived from the benefit under discussion, as regulated in various existing regulations within the Public Administration. (See, for example, the provisions in Law Number 3009 of July 18, 1962, Articles 37 and 38 of the regulations of the Civil Service Statute, as well as others that will be mentioned later).

3.- Subsection c) For administrative, teaching and teaching-administrative officials who have been incapacitated, the year-end bonus will not be reduced for that reason. Payment thereof will be made based on full salaries." Regarding this topic, this Attorney General's Office has already pointed out in several of its pronouncements that for the granting of the thirteenth salary or year-end bonus received by the official at the end of each year, it must be calculated based on the average of the ordinary and extraordinary salaries earned during the twelve months prior to December 1 of the year in question. In relation to the legal nature of public entities such as the Colegio Universitario under study[4], it is Law Number 1981 of November 9, 1955, that regulates the granting of the additional salary to those who provide service under a service relationship containing the three elements that configure it as such, the element of "legal and factual subordination" being what definitively characterizes it.

In that order of ideas, Article 2 of the cited legislation establishes:

"ARTICLE 2º.- The salary referred to in the previous article shall be calculated based on the average of the ordinary and extraordinary salaries earned during the twelve months prior to December 1st of the year in question. To make such calculations, the sums that may have been received as the thirteenth-month salary shall not be taken into account in any case.

(Thus reformed by Article 3º of law No.3929 of August 8, 1967 and modified by Resolution of the Constitutional Chamber No. 3933-95 of 15:36 hours on July 18, 1995)" (The bold highlighting is not from the original text) From the transcribed legal text, it is clear that the only items averaged for the granting of what is commonly called the year-end bonus are the ordinary and extraordinary salaries received by the employee or official during the twelve months prior to December 1 of the respective period. Consequently, the subsidies received during the time the person is or was incapacitated cannot be computed within the salary concept referred to in the numeral under analysis, except regarding maternity incapacities which, by virtue of the reform to numeral 95 of the Labor Code (made by law N° 7621 of September 5, 1996), the remuneration that the worker receives during the month prior to childbirth and the three months after the leave must be computed for the labor rights derived from the service relationship with the employer, in this case the State; labor rights, among which is, obviously, the year-end bonus. Thus, this Advisory Body of the Public Administration has repeatedly said:

"Hence, what the person economically receives during their incapacity due to illness or accident cannot be computed for the granting of the thirteenth month, since subsidies do not have a salary nature. Except, regarding maternity incapacities, because by virtue of the reform to numeral 95 of the Labor Code,- made through Law No. 7621 of September 5, 1996- the pregnant or lactating female official or worker shall have the right to receive her full remuneration, when said norm establishes, in what is relevant, that: "The labor rights derived from the salary and established in this law at the employer's charge, must be paid by him in their entirety.", among which is, obviously, the year-end bonus. In that sense, this Attorney General's Office has correctly stated:

"Regarding the issue of the exclusion of subsidies for the purposes of calculating labor extremes (basically in relation to the year-end bonus), it is worth citing, by way of illustration, the Dictámenes of this Attorney General's Office: C-394-84 of December 17, 1984, C-038-87 of February 12, 1987 (partially reconsidered by C-064-87 of March 10, 1987), C-071-91 of May 8, 1991 and C-008-2000 of January 25, 2000.

The above does not merit further analysis, except regarding maternity incapacities which, as correctly expressed in the legal opinion provided second, receive different treatment. This is by virtue of the reform to numeral 95 of the Labor Code made by law N° 7621 of September 5, 1996, where it was established that the remuneration received "…must be computed for the labor rights derived from the employment contract.", among which is, obviously, the year-end bonus.

(The highlighting is not from the original text) (See Dictamen C-347-2001 of December 13, 2001) 4.- Subsection d) In cases of qualified physical and/or mental incapacity, proven and covered by the C.C.S.S. or INS, due to illness or work-related accident or occupational disease. Recognize for the workers a monetary subsidy that, added to what the Insuring Institution pays, equals 100% of the salary the servant earns, according to the criteria of a specialist in the matter appointed by the C.U.P.

From the study of this norm, this Advisory Body does not find any legal irregularity such that what is set forth therein is invalid and ineffective, since it is clear that what the consulting institution pays to the worker or employee who is incapacitated is to supplement the eventual subsidies received from the insurance institutions, such as the Costa Rican Social Security Fund or the National Insurance Institute, provided that this does not exceed 100% of their salary. Consequently, said norm is in accordance with the constitutional principles of reasonableness and proportionality, since it is clear that in the event of a misfortune or deterioration in the worker's health that incapacitates them from working, one cannot but try to balance their economic support in favor not only of them but also of their family.

In relation to this kind of regulation, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has pointed out in certain cases submitted for its consideration, and in what is relevant:

"…Article 173 of the Civil Service Statute also seeks to ensure that during periods of illness the worker's salary does not suffer any deduction so that it can reach up to 100%, in such a way that equality is not violated, as it has been traditional for several years to seek to assist the sick worker so that their salary does not suffer harm during their illness. It is a solidarity measure towards the worker and their family, so that in addition to the illness –which usually generates additional expenses– the family income is not reduced." (See Judgment Number 7261, of 14:45 hours, of May 23, 2006) In the same sense, that Jurisdiction stated:

"… that the norms in question are not unconstitutional. On the one hand, it must be clarified that Article 33-4 establishes a supplement to the indemnity regulated by the Occupational Risk Insurance of the National Insurance Institute, so that in no case is a sum greater than what the worker would normally earn paid. What is paid to the official is the remaining sum to complete the equivalent of their total salary." (See Judgment Number 2006-17746, of 14:36 hours of December 11, 2006) 5.- "e) Secretaries, maintenance personnel, Drivers, Clerks, Guards, Technicians and Miscellaneous workers shall have the right to four annual uniforms duly made and supplied entirely at the expense of the C.U.P. For men, each uniform shall consist of one pair of pants, two shirts and one pair of shoes (two per year); for women, the uniform shall consist of a skirt or pants and two blouses. They will be granted two uniforms at the beginning of the year and two in the middle of the year." A Commission shall be formed, which shall be composed of the Head of Human Resources or their Representative, the Administrative Representative before the Board of Directors and a representative of the officials who will receive the benefit, who shall have the authority to choose the quality, style and making of the uniforms." The execution of this right shall be subject to budgetary availability, therefore the administration shall ensure compliance with the foregoing." In general terms, it can be pointed out that the benefit of occasionally standardizing the attire of employees like those under consultation derives from the discretionary power of the State employer, within the canons of constitutional reasonableness and proportionality, without this being considered salary in kind, as provided in Article 9 of the Public Administration Salary Law, when this provision states:

"Article 9.- Except for the sums that for the concept of "zonaje" must be recognized for certain public servants according to the Regulations that the Executive Branch shall issue for that purpose, the additional benefits or supplies that in some cases are granted, such as those covering lodging, food, vehicle, uniforms, etc., shall not have the character of salary in kind, since such expenses shall only be granted when the needs of the service so require, as well as sums paid for per diem or travel expenses." So, as long as the norm under discussion is supported by objective and technical parameters that result in the need to standardize the attire of the employee or worker, in favor of the public service provided at that Colegio Universitario, that provision would not be excessive.

In any case, the budgetary responsibility of the Colegio Universitario is well delimited when at the end of that provision it is clearly established that "The execution of this right shall be subject to budgetary availability, therefore the administration shall ensure compliance with the foregoing." 6.-" f) Presenting oneself to work without the respective uniform shall be subject to the sanctions set forth in Article No. 49 and subsequent articles." The preceding norm derives from the disciplinary power that the State employer holds in relation to its personnel under its charge; understood as "that set of faculties that the employer holds against each of its workers to impose sanctions as a consequence of non-compliance with the appropriate, normally due conduct within the entity." [5] Since the need to standardize the attire of the operative employee is duly defined, and, therefore, the duty to present oneself to work with the respective uniform is regulated, its noncompliance would constitute one of the sanctions set forth in Article 49 and subsequent articles of said Regulations, with the respective exceptions. Thus, this norm does not contravene the Public Legal Order, rather it would find its support in subsection c) of Article 102 of the General Law of Public Administration, insofar as the head of the institution has full disciplinary power in relation to their subordinates.

7.- "g) Administrative and Administrative Teaching Officials shall have the right to two business days, with pay, for moving and setting up a new domicile, a maximum of two times per year. For this purpose, the official must request the permit in writing and fill out a sworn statement form. The falsehood of the data in the mentioned document shall empower the Administration to apply a sanction." Such provision also derives from the employer's discretionary power to grant that type of permit to their workers or employees; however, it is worth remembering that in the case of the Public Administration, said power is not unrestricted, by virtue of the character that public service holds in our legal system. Therefore, for the granting of that kind of concession, constitutional parameters of reasonableness and proportionality that provide solid support to the corresponding regulation must precede it; that is, despite the incentivizing nature that this permit represents for the worker moving to another domicile, this cannot be to the detriment of the public service provided there to the community, a circumstance that must be well delimited in any text granting some type of benefit like the one under discussion. Thus, the criterion of the Court of Constitutional Law is reiterated when it states:

"This article grants discretion to the Human Resources Directorate of the Institute and its Management to grant leaves with or without pay, however, it is considered that to maintain their conformity with reasonableness and consequently not be contrary to the Constitution, these may be granted when their concession is duly justified, which implies that the permits granted must necessarily be directly related to the Institution's purposes and with strict control parameters under the responsibility of the corresponding bodies." (See Judgment Number 7261-2006, of 14:45 hours of May 23, 2006) (The underlining is not from the original text) 8.- "h) Administrative and Administrative Teaching Officials who have children in primary education shall have the right to a two-hour permit with pay every three months to attend the retrieval of their child's report card; likewise, a two-hour monthly permit with pay shall be granted to attend school meetings, provided the official's presence is indispensable. In both cases, the official must provide proof of attendance from the School's Administration." As with what was said in the previous numeral, this special permit derives from the discretionary power of the Administration. And in that sense, it is worth observing that from a reading of that norm, not only can one extract a special consideration for the official who, in their condition as parent, must attend the educational center to retrieve the qualification grades of their children or attend school meetings, for each certain period; but also the responsibility of those is delimited, through certificates issued by the Administration of the corresponding school, which reliably demonstrate the parents' attendance at such activities.

It is not superfluous to point out what this Attorney General's Office, through Dictamen No. C-166-2006, of April 26, 2006, has analyzed regarding the international legal foundation on aspects such as the one under consultation, which is worth mentioning, also finds its support in Article 51 of our Political Constitution and doctrine. In a similar sense, it has stated what is relevant:

"(…)

The need for reconciliation of work and family has already been raised at an international level as a condition unequivocally linked to that new social reality we are discussing. Therefore, with a view to reconciling work and family responsibilities, the International Labour Conference of the ILO adopted the Convention concerning workers with family responsibilities, 1981 (No. 156) and the corresponding Recommendation (No. 165), which aim to ensure that every man and woman has the possibility to fully carry out their functions in social, economic, public and family life. And in that same sense, at the Fourth World Conference on Women, held in Beijing in September 1995, it was considered a strategic objective to promote a harmonization of work and family responsibilities between men and women, and in the Declaration approved by the 189 States gathered there, this commitment was reaffirmed.

For its part, within the European Community, maternity and paternity, in their broadest sense, have been addressed in Council Directives 92/85/EEC, of October 19, and 96/34/EC, of the Council, of June 3. The first of these contemplates maternity from the point of view of the health and safety at work of the pregnant worker, who has given birth or is in the lactation period. The second, relating to the Framework Agreement on parental leave, concluded by UNICE, CEEP and the CES, provides for parental leave and absence from work for reasons of force majeure as an important means to reconcile professional and family life and promote equal opportunities and treatment between men and women.

The awareness of this reality in other countries has made it necessary to configure a system that contemplates the new social relations that have arisen and a new mode of cooperation and commitment between men and women that allows a balanced distribution of responsibilities in professional and private life.

In Spain, for example, through Law 39/1999, of November 5, to promote the reconciliation of family and work life for working people (BOE No. 266 of Saturday, November 6, 1999), the transposition into Spanish legislation of the guidelines set by international and community regulations is contemplated, exceeding the minimum levels of protection provided therein. Said Law introduces legislative changes in the labor sphere so that workers can participate in family life, taking a new step on the path toward equal opportunities between women and men. It also seeks to maintain a balance to favor maternity and paternity leave without negatively affecting women's possibilities of access to employment, working conditions, and access to positions of special responsibility. At the same time, it facilitates that men can be co-participants in the care of their children from the moment of birth or their incorporation into the family. In short, said regulation introduces modifications to the Workers' Statute, among other things, regarding leave and leaves of absence related to maternity, paternity, and family care; modifications that undoubtedly improve the content of the community regulation and adjust the leave to social reality.

It is worth mentioning that the Spanish Constitutional Court, in at least three judgments (SSTC 240/1999, of December 20; 203/2000, of July 24; and 20/2001, of January 29), has recognized the fundamental right of workers and public employees to the reconciliation of their family and work or professional life; a right that responds in harmony with constitutionally relevant values such as the care of children and the protection of the family. As explained by the Court, this right, besides cooperating in the effective fulfillment of the parents' duty to provide all kinds of assistance to their children during their minority, constitutes a right attributed in order to make effective the constitutional mandate directed at public authorities to guarantee the institution of the family; thus, the protection of the family by public authorities is necessary, since an omission, due to indifference toward the real incompatibilities between family and work, can produce a detriment to that institution.

"(…)" So long as the regulatory provision establishes the suitable control mechanisms for the granting of the corresponding leave, its content is reasonable.

9.- " i) Free photocopying service for staff who are studying; the operational form of this Service shall be the responsibility of the Evaluation and Recognition Committee, who must include the mentioned provision in its Regulations." It is reiterated that even though this provision derives from the Administration's own discretionary power to grant that type of concession, it is important to point out that, in the case of the State, it is limited to the principles clearly stipulated in articles 11 of the Political Constitution, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, subsequent and concordant articles of the General Public Administration Law, as well as in the power of action that the institution has in relation to the economic budget for the use and disposition of the corresponding resources (article 180 of the Political Constitution). Any incentive that may be granted for the benefit of the public servant, such as that prescribed in this regulatory text, must be well defined, such that it justifies the cause for the utilization of public funds, for the benefit of the public service rendered there; otherwise, it would translate into a privilege, to the detriment of the public order that governs us. Thus, for example, the Constitutional Chamber in similar cases, emphasizes "…that this Chamber has recognized that the Public Administration can grant certain incentives or benefits to its workers, when these are supported by objective reasons that also translate into a better provision of the public service…" (See Judgment No. 2006-17437, of 19:35 hours of November 29, 2006) Consequently, the photocopying service to the staff of that institution who are studying can be regulated with greater precision, so that the need to grant that benefit for the sake of the public service rendered there can be observed without great effort.

10.-"j) Right to study and to a scholarship in full or partial form as the case may be; for such purposes, the Evaluation and Recognition Committee must establish in the Scholarship Regulations the corresponding benefits and requirements; always seeking the personal betterment of the worker and their intellectual development to acquire or refresh knowledge, pertaining to their professional and work condition." As we have already stated, it is clear that to achieve greater efficiency and effectiveness in the service provided to the community by the Public Administration, the preparation and training of public servants is necessary, under previously established objectives and plans. Hence the need for what is provided therein to be regulated in detail, establishing the rights, duties, and responsibilities acquired when a scholarship or study is granted for the personal and intellectual betterment of the public servant or worker, for the good of the public service, as well as the corresponding sanctions. In situations similar to the one under analysis, the Constitutional Chamber has stated, in what is relevant:

"…In the Public Administration, they can grant certain incentives or benefits to their workers, when these are supported by objective reasons that also translate into a better provision of the public service. It is for this reason that it is not considered that the study scholarships granted by (….) are violative of the Right of the Constitution, since they constitute an effective instrument to achieve greater suitability, quality, and efficiency in the job position, by stimulating the worker to pursue studies. It is evident that by granting facilities such as those provided in the challenged norm, the worker can achieve greater preparation for the exercise of their functions. Of course, this is understood to the extent that said studies are of importance to the (…), since the purpose is for the worker to have greater preparation, generating a benefit to the institution. In other words, the reasonableness of the norm lies in the fact that the greater specialization of the worker will result in a benefit for the field of application in the Institution, such that the norm is valid insofar as it recognizes studies related to the function being performed. In that sense, it is evident that primary and secondary studies will always be of benefit to the institution, since through them a minimum standard of worker preparation is guaranteed.

(See Judgment Number 17441-2006, of 19:39 hours of November 29, 2006) It is not superfluous to indicate that articles 37 and 38 of the Regulations to the Civil Service Statute, Law on Training Leave for Public Servants (Law No. 3009, of July 18, 1962, and its reforms), and its Regulations (issued through Decree No. 17339, of December 2, 1986), Reform to the Regulations of the Training and Development Subsystem of the Civil Service Regime (Decree No. 26786 of March 12, 1998), and Scholarship and Study Leave Regulations for the personnel of the Legislative Assembly Number (18 of July 31, 2001), as well as others, can be seen as a reference.

11.- "k) Leave to carry out cultural, recreational, or sports activities; it shall consist of 3 hours, with pay, every two weeks or according to agreement with the employer, for the public servants to carry them out." The norm itself does not contravene the constitutional principles of reasonableness and proportionality, provided it is understood, as a matter of principle, that this type of cultural, recreational, or sports activities does not interrupt the public service rendered there for its celebration.

Regarding this, the Constitutional Chamber has stated that it is normal and even convenient for an institution such as the one mentioned, (within its power of organization and control of services) to seek ways to ensure that its employees carry out cultural, recreational, or sports activities, as a way, even, of recreation not only for the sake of the worker, but that ultimately greater performance in the public function under their charge can be obtained. (Constitutional judgment No. 3001-2006, of 10:35 hours of March 9, 2006) To further elaborate, this Attorney General's Office in a similar case, emphasized:

"… within that discretionary conceptualization, it can be explained that although (…) that circumstance, per se, does not in any way harm the public service. However, implementing the manner of celebrating it is a decision that derives from the power of direction, control, and organization of the municipality, including the possibility of partially or totally suspending its work during the workday, to carry out recreational and/or cultural activities among the public servants and that entity, with the limitations prescribed to that effect by the legal system, as previously indicated. In that sense, the constitutional jurisprudence has been vast in emphasizing:

"…Notwithstanding the allegations, the Chamber considers, based on the general principles transcribed in the preceding considerando, that said norm is not unconstitutional, since the establishment of said conditions for the provision of the public service is reasonable, aims to protect the interests of both the community and the (…), and furthermore, derives from the exercise of the power of organization and control of services that exclusively pertains to the Administration,…" (See: Judgment No. 1055-01 of 16:48 hours of February 6, 2001) 12.- "L) During the workers' rest period, the institution shall provide a duly conditioned place, for the use of the staff." This Office considers that what is regulated therein is in accordance with the doctrine of articles 21, 66, and 56 of the Political Constitution, as well as the provisions of article 273, subsequent and concordant articles of the Labor Code[6]; given that this derives from the fundamental rights to health, life, and work. Therefore, the assignment of a place for the worker to take their rest and meals constitutes an obligation of the employer to provide it. A measure that is also derived from the Conventions of the International Labour Organization, ratified by our country, such as Number 120, concerning Hygiene in Commerce and Offices", (ratified on January 27, 1966) and Number 148, concerning the Working Environment, (air pollution, noise and vibrations) (ratified on June 16, 1981).

13.- "LL) Workers occupying Security and Surveillance Agent positions who work the III shift shall enjoy one free day, for a shift change consecutively and weekly when the change is scheduled. The rest shall be, at a minimum, 24 hours, counted from the conclusion of their shift." In accordance with article 59 of the Political Constitution, all workers shall have the right to one paid day of rest after six consecutive days of work, that benefit constituting a fundamental right for the recovery of their physical and mental energies, as well as the right to enjoy and participate with their family in cultural, social, and religious activities. The most authoritative doctrine has even understood it as such, holding that "the legislator has, to establish with mandatory character the rest of one day per week, arguments of a physical, cultural, recreational, family respect, and religious tolerance order. This rest serves so that the organism has the necessary time to dedicate to itself, to its own distractions, its natural tasks, instruction, family dealings, and fulfillment of religious duties. The reasons on which Sunday rest is based are the same as those adduced to justify weekly rest, that is, one day per week, even if this does not coincide with Sunday."[7] In exceptional situations, such as the hypothesis of the transcribed norm, generally, surveillance workers under immediate superior supervision are given an additional rest day because a night shift has been effectively worked. This, in consideration of the nature of the task, which merits different work shifts. In similar situations, this Attorney General's Office has stated:

""Said pronouncement is specific in explaining that, due to the character of the functions held by the Security and Surveillance Agent, their work shifts or schedules are in accordance with the service provided. Otherwise, it would not be possible to safeguard the security, custody, and tranquility of a penitentiary center without having such elementary exceptional assumptions, authorized constitutionally and legally. So that, due to the intensity and effort required in the surveillance of those places, the Administration, within its power, has established rest times proportional to the effective work time, in consideration of all this. For example, if the public servant is granted seven days of rest, it is because they have actually worked an equal amount. That is the essence of the work schedules in the Penitentiary Regime; therefore, if a Security Agent has not effectively performed the entrusted function, the enjoyment of such a category of rest is not possible, since apart from being illogical, it would denature the established system of work days for rest days.

(See Pronouncement No. OJ, 070, of May 5, 2003) It can be observed from what has been said, that this additional type of rest is by virtue of the exceptionality of the work shift, effectively performed by the worker. A contrario sensu, if there is an absence of those elements that support it, the security guard cannot enjoy that special rest.

14.- "m) In addition to the vacation period indicated in article No. 27, the public servants of the Colegio Universitario de Puntarenas, who have at least one year of continuous work completed, shall enjoy paid collective vacations, on the following dates." a) Holy Week, includes the entire week b) From December 24 to December 31 of each year.

For institutional security reasons, the Diurnal and Nocturnal Surveillance service shall avail itself of this right within the period as agreed by both parties." Even though it has been indicated that this subsection is not being consulted, we consider it appropriate to make a comment in this regard.

Regarding what is provided in that regulatory norm, this Attorney General's Office, through Opinion Number C-206-97, dated October 29, 1997, stated the following:

"In the first place, it is clear that authorizing, through an administrative regulation, for public servants not to attend work on 'working business days', without any legal basis, openly contravenes the current legal regime, and even more seriously, when that irregularity is granted, with pay and without deducting the days not worked from the vacation period that corresponds to the personnel of said Colegio Universitario. It has been possible to observe throughout this entire study that there is no constitutional or legal norm that supports that kind of concession in the Public Administration; rather, the accused situation causes serious harm to the public service, and consequently to the general community, which clearly makes the recess of work in question improper, since this assumption does not fall within the guidelines that govern public employment." On that occasion, it was indicated to that College that the text under analysis was not in conformity with our legal system, since besides the public servant or worker of that institution enjoying the staggered vacation right, according to their seniority in the Public Administration (articles 26 and 27 of the Reglamento Autónomo de Servicio), they enjoyed another vacation right. And that in that sense, there was no constitutional or legal norm that supported that kind of concession in the Public Administration; and that rather, the accused situation caused serious harm to the public service, and consequently to the general community. A criterion that should be reinforced now, when the Court of Constitutional Law has repeatedly indicated that:

"(…) the Constitutional Chamber considers that the establishment of a vacation amount greater than the minimum provided in article 59 of the Political Constitution is not violative of the Right of the Constitution. To begin with, article 59 of the Political Constitution itself clearly establishes that the two weeks of annual vacation provided therein constitute a minimum, so as such it can be exceeded in favor of the workers, it being understood that it must be done in reasonable and proportionate terms" (The highlighting is not from the original text) (Constitutional Judgment No. 2006-17440 of 19:38 hours of November 29, 2006) Consequently, there is no legal basis whatsoever for regulating a double vacation right without valid legal and factual support, so the conformity of that regulation with the principles of reasonableness and proportionality that shape article 59 of the Political Constitution is advisable.

The only days that public servants have the right not to attend their work, with pay, are those provided, in categorical form, in articles 147 and 148 of the Labor Code, and weekly rest days. Otherwise, unless for legally justified reasons, the personnel of the Public Administration must fulfill their tasks on all "working business days", in accordance with the official working day dictated for that purpose by the State, in its different institutions, and which are the countable ones for the enjoyment of the corresponding vacations.

In the manner set forth, each and every one of the questions posed in your Official Communication are hereby addressed.

Of you, with all consideration Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras PROCURATOR II [1] Reglamento Autónomo de Servicio, modified by the Board of Directors of the Colegio Universitario de Puntarenas, in Sessions Numbers 51-93 of July 8, 1993, and 54-96 of July 17, 1996, and ratified by the Budget Authority in Session No. 77 of October 13, 1998 (Stap No. 1500-00 of September 26, 2000) [2] In this sense, see Constitutional Judgment No. 1696-92, of August 23, 1992.

[3] Article 19 of the General Public Administration Law:

"1.- The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations.

2.- Autonomous regulations in this matter are prohibited." Article 59 Ibid:

"1.- Competence shall be regulated by law whenever it contains the attribution of powers of imperium.

2.- The internal distribution of competences, as well as the creation of services without powers of imperium, may be done by autonomous regulation, but the same shall be subordinate to any future law on the matter.

3.- Relations between organs may be regulated through autonomous regulation, which shall also be subordinate to any future law." [4] This Office, during the validity of Law No. 6541 of November 19, 1980, explained the legal nature of these para-university institutions, as follows:

"Now then, it is affirmed that as of Law No. 6541, university colleges become semi-autonomous legal entities. In light of said affirmation, it is necessary to clarify that Law 6541 does not contain an express provision that attributes legal personality to para-university education institutions of public origin. However, the Attorney General's Office has deduced that condition from a set of provisions. In the first place, the provision of article 19 of the Law:

'Para-university higher education institutions shall enjoy full legal capacity to acquire rights and assume obligations.' To be a legal entity is to be a 'subject of Law,' that is, an autonomous center of duties and rights, to which legal relations are definitively attributed. Legal personality determines that the organization is a center of action distinct from the State. In effect, the granting of legal personality places the body in a different legal position, since personality attributes to the entity a series of rights and duties independently and creates it as an autonomous center of rights and duties. Entities, due to their legal personality, are not subjected to a relationship of hierarchy or organic submission, but to a relationship of tutelage, of trust incompatible with hierarchical dependence. It is legal personality that normally allows the entity not to be integrated into the ministerial organization and to possess, on the contrary, organic autonomy. Additionally, due to its personality, the entity enjoys its own patrimony, independently of how it is constituted or integrated. Ownership of a patrimony implies patrimonial autonomy and, therefore, management autonomy. That autonomy is nothing but a corollary of the administrative autonomy that the entity possesses and that is a matter of principle. In accordance with that patrimonial autonomy, the entity may carry out all necessary acts and contracts that involve the management of said patrimony." (See Opinion Number C-084-2004, of March 09, 2004) As of the new Law No. 8638, of May 14, 2008, both the Colegio Universitario de Cartago and that of Puntarenas, as well as others of that character, are merged to form the Universidad Técnica Nacional. In this manner, articles 1 and 2 characterize that new higher educational institution as follows:

Article.- CREATION:

"A state institution of university higher education denominated Universidad Técnica Nacional is created, whose purpose shall be to address the technical training needs that the country requires, at all levels of higher education. The legal domicile and the main headquarters shall be in the Central canton of Alajuela. It may create regional headquarters and centers in any place in the country or abroad. In the regulations that govern it, the principles of university autonomy and freedom of organization for students shall be guaranteed.

ARTICLE 2.- LEGAL PERSONALITY:

The Universidad Técnica Nacional shall be a state institution of university higher education; it shall enjoy independence for the performance of its functions and to establish its own organization and government, under the terms of article 84 of the Political Constitution. It shall have full legal personality, financial autonomy, and its own patrimony, as well as legal capacity to acquire rights and assume obligations for the fulfillment of its purposes. It shall form part of the National Higher Education System, based on current legislation." Consequently, and for the purposes of analyzing the additional thirteenth salary for the public servants who provide their service there, said personnel continue to be governed by the aforementioned Law No. 1981, cited supra.

[5] López Alvarez (MARÏA JOSË) "The Labor Disciplinary Procedure", Aranzadi Editorial 1999, p. p. 23 and 24 [6] Article 21 of the Political Constitution: "Human life is inviolable" Article 66 of the Political Constitution: "Every employer must adopt in their enterprises the necessary measures for work hygiene and safety." Article 273 of the Labor Code: "Everything referring to occupational health is declared of public interest, which aims to promote and maintain the highest level of physical, mental, and social well-being of the worker; to protect them in their employment against the risks resulting from the existence of agents harmful to health; to place and maintain the worker in an employment suited to their physiological and psychological aptitudes and, in synthesis, to adapt the work to the person and each person to their task." Article 5 of the International Labour Organization Convention No. 120:

"Every Member ratifying this Convention undertakes:

a.- to adopt and maintain in force legislation that ensures the application of the general principles contained in Part II; and b.- to ensure that, to the extent that national conditions make it possible and opportune, effect is given to the provisions of the Hygiene (Commerce and Offices) Recommendation, 1964, or to equivalent provisions." Recommendation No. 120, concerning hygiene in commerce and offices:

"(…)

XIX. Rest Rooms

69. 1) When no other possibilities exist for workers who need to rest for a certain time during working hours, a rest room should be installed, when convenient, taking into account the nature of the work and all other relevant conditions and circumstances. Especially, rest rooms should be installed to meet the needs of women workers, of workers employed on particularly arduous tasks or on special jobs requiring periodic rest during the workday, and of shift workers during breaks.

• 2)National legislation, when appropriate, should confer upon the competent authority the power to require the installation of rest rooms, in cases where it considers it convenient and taking into account the conditions and circumstances of employment (…)" [7] Cabanellas (GUILLERMO), " Treatise on Labor Law" Volume II, Volume 2 Employment Contract, 3rd edition, Editorial Heliasta, 1988, P. 458

Texto Dictamen 258 Dictamen : 258 del 23/07/2008 04 de diciembre de 2002 C-258-2008 23 de Julio del 2008 Licenciado Fernando Varela Zúñiga Decano Colegio Universitario de Puntarenas Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. DS-0201-08, de 21 de abril del año en curso, a través del cual nos remite el acuerdo tomado por el Consejo Directivo en Sesión Plenaria No. 28-08, de 16 de abril del año en curso, que dice:

“ En cumplimiento al oficio No. 02929 emitido por el Lic. Luis Fernando Campos Montes M.B.A., Gerente de Área de Servicios Sociales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo de la Contraloría General de la República sobre la Legalidad de los beneficios contenidos en el artículo 41 del Reglamento Autónomo de Trabajo, exceptuando el inciso m”. ACUERDO FIRME (No. 58-08) Asimismo nos indica usted, que no se aporta el criterio legal correspondiente, en virtud de que el Asesor Jurídico es parte de la fuerza laboral de esa Institución, por lo cual podría verse beneficiado o perjudicado al momento de emitirse un acuerdo al respecto.

I.- CUESTIÓN PRELIMINAR:

La presente consulta se origina a raíz de lo dictaminado por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo de la Contraloría General de la República, según Informe No. DFOE- SOC-16-2008, (véase Oficio No. 02929, de 7 de abril del 2008-FOE-SOC-0311).

En razón de los resultados expuestos en dicho informe, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 16 y 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ley No. 7428 del 7 de setiembre de 1994, y 12 de la Ley General de Control Interno, Ley No. 8292 del 31 de julio de 2002, se emitieron las disposiciones que a continuación y en lo conducente, se dirán:

“1.-Al Consejo Directivo:

1.1. Derogar en forma inmediata el inciso II) del artículo 41, del Reglamento Autónomo de Trabajo, (…) referente al disfrute de “vacaciones colectivas pagadas” en toda la Semana Santa, y desde el 24 de diciembre de cada año, en acatamiento a los dictámenes Nos. C-206-97 y C-222-97, emitidos por la Procuraduría General de la República, y remitir a este órgano contralor, a más tardar el 25 de abril del 2008, copia del acuerdo tomado por ese Consejo Directivo sobre la derogatoria requerida y, asimismo, copia de los documentos que evidencien las instrucciones giradas a las instancias de ese Colegio, con el fin de que se deje sin efecto el beneficio mencionado.

1.2. Ordenar al Decano que formule consulta a la Procuraduría General de la República, respecto de la legalidad de los otros beneficios contenidos en el artículo 41 del Reglamento Autónomo de Trabajo, toda vez que a este órgano contralor le surgen serias dudas de su viabilidad jurídica. Para cumplir con dicha disposición se le concede un plazo hasta el 17 de abril del año en curso, fecha en la cual deberá remitir copia del acuerdo tomado por este Consejo Directivo.

2.- Al Decano:

2.1 Remitir copia de la consulta que se eleve a la Procuraduría General de la República respecto de la legalidad de los otros beneficios contenidos en el artículo 41 del Reglamento Autónomo de Trabajo, en un plazo de quince días hábiles posteriores al acuerdo tomado por el Consejo Directivo que se lo solicite.

(…)” En lo que respecta a la materia de nuestra competencia, hemos de advertir que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2, y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), este Órgano Consultor de la Administración Pública, externará el criterio técnico jurídico de cada una de las normas encomendadas de manera abstracta, sin que ello signifique alguna vinculación al ejercicio del Poder Reglamentario que ostenta la Administración Activa, en tenor del mandato de los incisos 3) y 18 del artículo 140 de la Constitución Política, mas que meras recomendaciones. Por lo que una vez hecho el estudio correspondiente, es claro que a quien compete estimar alguna rectificación o modificación de alguna norma reglamentaria de consulta, es al Colegio Universitario de Puntarenas, en orden a lo que disponen los artículos 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

II.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

De conformidad con lo observado arriba, este Despacho procederá a revisar cada uno de los incisos del artículo 41 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Puntarenas[1], de la siguiente forma:

“Artículo 41.- Además de lo establecido en otros artículos de este Reglamento, el Código de Trabajo y demás Leyes Conexas y Supletorias, los funcionarios del C.U.P. tendrán derecho a:

1.- “Inciso a).- Adquirir todos los beneficios que otorgue la Carrera Administrativa de acuerdo con los méritos, condiciones y requisitos que establece el respectivo Reglamento.” En relación con esa norma, debemos señalar que es bien sabido que una vez que el funcionario o servidor público (a) adquiera la estabilidad en el cargo a través del procedimiento de la idoneidad comprobada[2], ingresa en tesis de principio, a los beneficios que el régimen de méritos establece para escalar puestos y obtener mejores oportunidades tanto salarial como profesional dentro de la Administración Pública, según los requisitos que para ello exige la normativa correspondiente. En ese sentido, este Despacho mediante el Dictamen No. C-132, de 4 de mayo del 2004, ha señalado que la “carrera administrativa”, es el mecanismo o proceso por virtud del cual, el funcionario acumula una serie de caracteres y cualidades que lo posibilitan a escalar otros puestos y a percibir diversos beneficios laborales, que a la postre lo favorecen o incentivan, no sólo en lo personal, sino en pro de la función pública.

Sobre dicha definición, vale mencionar lo que la autorizada doctrina ha señalado:

“…La carrera se concibe más bien (al menos en teoría) desde una perspectiva funcional como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad que la ley ofrece a los funcionarios (y otros empleados ) en el seno mismo del empleo público. Al establecer las normas que regulan la carrera, lo que se pretende es, por un lado, facilitar la autorrealización profesional (aspectos retributivos incluidos) y por otro estimular el perfeccionamiento del funcionario. El objetivo último es asegurar que la Administración pueda contar con el personal capacitado que necesita. Pero también se trata de garantizar al funcionario unas reglas de juego que le permitan prever sus posibilidades de mejora profesional y económica y una cierta seguridad en los niveles de responsabilidad y retributivos que sucesivamente vaya alcanzando. De esta manera puede hacerse atractivo tanto el ingreso como la permanencia en la función pública, mientras que se recompensa al funcionario por su esfuerzo de promoción. Éstos son, desde una perspectiva moderna, los objetivos de la carrera. Pero que se alcancen o no depende, entre otras cosas, del esquema de carrera que la legislación disponga, de la claridad y objetividad de las reglas y de las posibilidades reales de ascender en virtud de la capacidad y el esfuerzo individual.

Más que otros aspectos son las modalidades de carrera administrativa las que han contribuido a diferenciar los sistemas prototipos del empleo público, como tuvimos ocasión de indicar en el Capítulo I. Por un lado, el sistema denominado justamente de carrera, que se funda en la existencia de categorías personales jerarquizadas, a las que se accede por antigüedad o por méritos o por ambos factores, de manera que el funcionario va ascendiendo gradualmente hasta alcanzar, en su caso, la cúspide de su profesión dentro de la Administración….”” ( Sánchez Morón (MIGUEL), “Derecho de la Función Pública”, Editorial Tecnos, S.A. 1996, p.139) Es decir, el concepto de carrera administrativa tiende en el funcionario bajo el régimen estatutario (establecido en los artículos 191 y 192 constitucionales) a un reconocimiento de su capacidad, antigüedad, calificaciones periódicas y cualesquiera otros factores, para que a juicio de la Administración, pueda tomarse en cuenta en ascensos y otros beneficios, mediante los procedimientos de promoción que generalmente se estipulan en las diferentes normativas que para esos efectos se emiten. Así, vale apuntar la definición que sobre ese presupuesto se prevé claramente en el artículo 115 del Código Municipal al prescribir: “Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…” En el mismo sentido expuesto, pueden verse los artículos 32, 33, 34, siguientes y concordantes del Estatuto de Servicio Civil ; 20 y 21 de su Reglamento; a través de los cuales se prescriben las principales formas de promoción de puestos, y que vale recomendar sus contenidos para la reglamentación de la carrera administrativa en esa institución.

Finalmente, no sobra reiterar, que el régimen de empleo de ese Colegio Universitario, se encuentra regido por los principios estatutarios citados arriba, y todos aquellos que provienen del Derecho Administrativo, tal y como claramente lo estipula el primer párrafo del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, cuando esta disposición establece que: “El Derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos” ; siendo el principio de legalidad el regente en toda actuación que emita la Administración y sus funcionarios, según los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como su corolario de regulación mínima que postulan los artículos 19 y 59.1 Ibidem.[3] De ahí que valga enfatizar que el Código de Trabajo no es aplicable en el Régimen de empleo estatutario, mas que como norma supletoria, según, por ejemplo, lo establece el artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil cuando prescribe que, “Los casos no previstos en esta ley, en sus reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de acuerdo con el Código de Trabajo, la Ley del Seguro Social, los principios generales de Servicio Civil, los principios y leyes de derecho común, la equidad, la costumbre y el uso locales”. (V. Dictamen No. C-143, de 13 de julio de 1999) 2.-“Inciso b) Solicitar cualquier beca según Reglamento existente para todos los funcionarios y las facilidades de adiestramiento, capacitación que otorgue el C.U.P.” Al igual que se regula en la generalidad de las instituciones de la Administración Pública, se establece en esa norma, el derecho que tiene todo funcionario a su cargo, para solicitar una beca en los términos que el correspondiente reglamento emitirá al respecto, así como las facilidades de adiestramiento y capacitación, según puede desprenderse de su propio contenido. Normativa que es necesaria, habida cuenta de que allí se establecerán los requisitos, trámites, procedimientos y demás presupuestos, para la procedencia del otorgamiento de las becas y capacitación del funcionario, en pro de la función pública; así como los deberes y obligaciones derivados del beneficio en comentario, tal y como se regulan en diversas normativas existentes en la Administración Pública. (Véase por ejemplo, lo previsto en la Ley Número 3009 de 18 de julio de 1962, Artículos 37 y 38 del reglamento del Estatuto de Servicio Civil, así como otros que se dirán más adelante).

3.- Inciso c) Los funcionarios administrativos, docentes y docentes-administrativos que hayan estado incapacitados no se les reducirá el aguinaldo por ese concepto. El pago del mismo se hará con base en salarios completos.” Acerca de este tema, ya esta Procuraduría en varios de sus pronunciamientos ha señalado que para el otorgamiento del décimo tercer salario o aguinaldo que percibe el funcionario al final de cada año, debe calcularse con base en el promedio de los sueldos ordinarios y extraordinarios, devengados durante los doce meses anteriores al 1 de diciembre del año de que se trate. En relación con el carácter legal de entidades públicas como la del Colegio Universitario en estudio[4], es la Ley Número 1981 de 09 de noviembre de 1955, la que regula el otorgamiento del sueldo adicional a los que prestan el servicio bajo una relación de servicio contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, siendo el elemento “subordinación jurídica y fáctica”, el que en definitiva así la caracteriza.

En ese orden de ideas, el artículo 2 de la citada legislación, establece:

“ARTICULO 2º.- El sueldo a que se refiere el artículo anterior será calculado, con base en el promedio de los sueldos ordinarios y extraordinarios devengados durante los doce meses anteriores al 1º de diciembre del año de que se trate. Para efectuar tales cálculos, no se tomará en cuenta, en ningún caso, las sumas que se hayan percibido en concepto del décimotercer mes sueldo.

(Así reformado por el artículo 3º de la ley No.3929 del 8 de agosto de 1967 y modificado por la Resolución de la Sala Constitucional Nº 3933-95 de las 15:36 horas del 18 de julio de 1995)” (Lo resaltado en negrilla no es del texto original) Del texto legal trascrito, queda claro que los únicos rubros que se promedian para el otorgamiento de lo que se denomina comúnmente aguinaldo, son los salarios ordinarios y extraordinarios percibidos por el empleado o funcionario durante los doce meses anteriores al 1 de diciembre del período respectivo. Por consiguiente, los subsidios percibidos durante el tiempo en que la persona se encuentra o se encontraba incapacitada no pueden computarse dentro del concepto salarial a que refiere el numeral en análisis, salvo en lo tocante a las incapacidades por maternidad que, en virtud de la reforma al numeral 95 del Código de Trabajo (hecha por ley N° 7621 de 5 de setiembre de 1996) la remuneración que percibe la trabajadora durante el mes anterior al parto y los tres meses posteriores a la licencia, debe computarse para los derechos laborales derivados de la relación de servicio con el patrono, en este caso el Estado; derechos laborales, entre los cuales se encuentra, obviamente, el aguinaldo. Así, este Órgano Consultor de la Administración Pública, ha dicho reiteradamente:

“De ahí que lo que percibe económicamente la persona durante su incapacidad por enfermedad o accidente, no puede ser computado para el otorgamiento del treceavo mes, toda vez que los subsidios no tienen naturaleza salarial. Excepto, en lo tocante a las incapacidades por maternidad, pues en virtud de la reforma al numeral 95 del Código de Trabajo,- hecha mediante Ley No. 7621 de 5 de setiembre de 1996- la funcionaria o trabajadora embarazada o en estado de lactancia, tendrá derecho a recibir su remuneración completa, cuando dicha norma establece, en lo que interesa, que: “Los derechos laborales derivados del salario y establecidos en esta ley a cargo del patrono, deberán ser cancelados por él en su totalidad.”, entre los cuales se encuentra, obviamente, el aguinaldo. En ese sentido, esta Procuraduría acertadamente ha dicho:

“Con respecto al tema de la exclusión de los subsidios para efectos del cálculo de extremos laborales (básicamente en lo relativo al aguinaldo), cabe hacer cita, a manera de ilustración, de los dictámenes de esta Procuraduría: C-394-84 de 17 de diciembre de 1984, C-038-87 de 12 de febrero de 1987 (reconsiderado parcialmente por el C-064-87 de 10 de marzo de 1987), C-071-91 de 8 de mayo de 1991 y C-008-2000 de 25 de enero de 2000.

Lo anterior no amerita más análisis, salvo en lo tocante a las incapacidades por maternidad que, como acertadamente se expresa en el criterio legal que se aportó de segundo, reciben un trato diferente. Ello en virtud de la reforma al numeral 95 del Código de Trabajo hecha por ley N° 7621 de 5 de setiembre de 1996, donde se estableció que la remuneración percibida "…deberá computarse para los derechos laborales que se deriven del contrato de trabajo.", entre los cuales se encuentra, obviamente, el aguinaldo.

(Lo resaltado no es del texto original) (Véase el Dictamen C-347-2001 de 13 de diciembre del 2001) 4.- Inciso d) En los casos de incapacidad física y/o mental calificada, comprobada y amparada por la C.C.S.S. o el INS, con motivo de enfermedad o accidente de trabajo o enfermedad profesional. Reconocer a los trabajadores, un subsidio en dinero, que sumado al que pague la Institución aseguradora, sea igual al 100% del salario que devenga el servidor, según criterio de un especialista en la materia nombrado por el C.U.P.

Del estudio que se hace de esa norma, no encuentra este Órgano Consultor alguna irregularidad jurídica, tal que lo expuesto allí resulte inválido e ineficaz, pues es claro que lo que pague la institución consultante al trabajador o empleado que se encontrare incapacitado, es para completar los eventuales subsidios percibidos por las instituciones aseguradoras, como la Caja Costarricense del Seguro Social o del Instituto Nacional de Seguros, siempre y cuando ello no sobrepase el 100% de su salario. En consecuencia, dicha norma es conforme con los principios de la razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, pues es claro que ante el evento de surgir un infortunio o desmejoramiento en la salud del trabajador que lo incapacite para trabajar, no se puede menos que tratar de equilibrar su sostén económico en pro no solo de él sino de su familia.

En relación con esa clase de normativa, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado en determinados casos sometidos a su consideración, y en lo que interesa:

“…el artículo 173 del Estatuto del Servicio Civil también busca que en períodos de enfermedad el salario del trabajador no sufra ninguna deducción de tal forma que pueda llegar hasta completar el 100%, de tal forma que no se viola la igualdad, pues es tradicional desde hace varios años que se busque auxiliar al trabajador enfermo para que su salario no sufra perjuicio durante su enfermedad. Se trata de una medida de solidaridad frente al trabajador y su familia, para que además de la enfermedad –que usualmente genera gastos adicionales-, no se disminuya el ingreso familiar. “ (V. Sentencia Número 7261, de 14:45 horas, de 23 de mayo del 2006) En el mismo sentido, esa Jurisdicción señaló:

“… que las normas en cuestión no son inconstitucionales. Por un lado, debe ser aclarado que el artículo 33-4 establecen un complemento a la indemnización regulada por el Seguro de Riesgos Laborales del Instituto Nacional de Seguros, de modo que en ningún caso se llega a cancelar una suma mayor a la que normalmente devengaría el trabajador. Lo que se cancela al funcionario es la suma restante para completar el equivalente a su salario total.” (V. Sentencia Número 2006-17746, de 14:36 horas de 11 de diciembre del 2006) 5.- “e) Las secretarias, encargados de mantenimiento, Choferes, Oficinistas, Guardas, Técnicos y Misceláneos, tendrán derecho a cuatro uniformes anuales debidamente confeccionados y suplidos totalmente por cuenta del C.U.P. Para los hombres, cada uniforme constará de un pantalón, dos camisas y un par de zapatos (dos al año); para las mujeres, el uniforme constará de enagua o pantalón y dos blusas. Se les otorgará dos uniformes en el inicio de año y dos a mediados de año.” Se formará una Comisión, la que estará integrada por el Jefe de Recursos Humanos o su Representante, el Representante Administrativo ante el Consejo Directivo y un representante de los funcionarios que va a recibir el beneficio, los que tendrán potestad, para elegir calidad, estilo y confección de los uniformes.” La ejecución de este derecho estará sujeto a disponibilidad presupuestaria, por lo cual la administración velará por el cumplimiento de lo anterior.” En términos generales, puede señalarse que el beneficio de uniformar en ocasiones la vestimenta a los empleados como los de consulta, deviene del poder discrecional del patrono Estado, dentro de los cánones de la razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, sin que ello pueda considerarse salario en especie, tal y como lo dispone el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, cuando esta disposición reza:

“Artículo 9.- Salvo las sumas que por concepto de “zonaje” deban reconocerse a determinados servidores públicos conforme al Reglamento que con el fin dictará el Poder Ejecutivo, las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren, tales como las que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículo, uniformes, etc., no tendrán el carácter de salario en especie, ya que tales gastos sólo se otorgarán cuando las necesidades del servicio así lo requieran, lo mismo que las sumas que fueren pagadas por concepto de viáticos o gastos de viaje.” De forma que, en el tanto la norma en comentario se encuentre sustentada bajo parámetros objetivos y técnicos, que redunden en la necesidad de uniformar al empleado o trabajador, en pro del servicio público que en ese Colegio Universitario se presta, no resultaría desmedida esa disposición.

En todo caso, la responsabilidad presupuestaria del Colegio Universitario queda bien delimitada cuando al final de esa disposición se establece claramente que “La ejecución de este derecho estará sujeto a disponibilidad presupuestaria, por lo cual la administración velará por el cumplimiento de lo anterior.” 6.-“ f) Presentarse a trabajar sin el respectivo uniforme, será objeto de las sanciones expuestas en el artículo No. 49 y siguientes.” La anterior norma deviene del poder disciplinario que ostenta el patrono Estado en relación con su personal a su cargo; entendiéndose como tal “aquel conjunto de facultades que detenta el empleador frente a cada uno de sus trabajadores para imponerles sanciones como consecuencia del incumplimiento de las conductas adecuadas, debidas normalmente en el seno de la empresa.” [5] Al quedar debidamente definida la necesidad de uniformar al empleado operativo, y por ende, reglamentado el deber de presentarse a trabajar con el respectivo uniforme, su incumplimiento se configuraría en una de las sanciones expuestas en el artículo 49 y siguientes de dicho Reglamento, con las salvedades respectivas. De manera que esta norma no contraviene el Ordenamiento Jurídico Público, antes bien encontraría su sustento en el inciso c) del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto el jerarca de la institución tiene la plena potestad disciplinaria en relación con sus subordinados.

7.- “g) Los funcionarios Administrativos y Docentes Administrativos tendrán derecho a dos días hábiles, con goce de salario, para traslado y acondicionamiento de nuevo domicilio, un máximo de dos veces al año. Para tal efecto, el funcionario deberá solicitar por escrito, el permiso y llenar una boleta de declaración jurada. La falsedad de los datos en el mencionado documento, facultará a la Administración a aplicar una sanción.” Tal disposición deviene también de la potestad discrecional del patrono para otorgar ese tipo de permisos a sus trabajadores o empleados; sin embargo conviene recordar que en tratándose de la Administración Pública, dicha potestad no es irrestricta, en virtud del carácter que tiene la función pública en nuestro ordenamiento jurídico. Por tanto, para el otorgamiento de esa clase de concesiones, debe anteceder parámetros de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales que den sustento sólido a la reglamentación correspondiente; es decir, pese el carácter de incentivación que representa ese permiso para el trabajador que se traslada a otro domicilio, ello no puede ir en detrimento del servicio público que ahí se presta a la colectividad, circunstancia ésta que debe quedar bien delimitada en cualquier texto que se conceda algún tipo de beneficio como el de comentario. Así es reiterado el criterio del Tribunal del Derecho de la Constitución, cuando “Este artículo otorga discrecionalidad a la Dirección de Recursos Humanos del Instituto y a la Gerencia del mismo para conceder licencias con o sin goce de sueldo, no obstante, se estima que para guardar su conformidad con la razonabilidad y en consecuencia no resultar contraria a la Constitución, éstas puedan ser otorgadas cuando su concesión se justifique debidamente, lo cual implica que necesariamente los permisos que se otorguen deben estar directamente relacionados con fines de la Institución y con estrictos parámetros de control a cargo de los órganos correspondientes.

(V. Sentencia Número 7261-2006, de 14:45 horas de 23 de mayo del 2006) (Lo subrayado no es del texto original) 8.- “h) Los funcionarios Administrativos y Docentes Administrativos que tengan hijos en educación primaria, tendrán derecho a un permiso de dos horas con goce salarial cada tres meses para atender el retiro de boleta de calificaciones de su hijo; asimismo se concederá permiso de dos horas mensual con goce de salario para asistir a reuniones escolares, siempre y cuando la presencia del funcionario sea indispensable. En ambos casos el funcionario deberá aportar una constancia de asistencia por parte de la Dirección de la Escuela.” Al igual que lo dicho en el anterior ordinal, este permiso especial deviene de la potestad discrecional de la Administración. Y en ese sentido, vale observar que de una lectura de esa norma no solo se puede extraer una consideración especial del funcionario o funcionaria que en su condición de progenitor o progenitora, debe asistir al centro educativo a retirar notas de calificación de sus hijos o bien a reuniones escolares, por cada cierto período; sino que se delimita la responsabilidad de aquellos, a través de constancias expedidas por la Dirección de la escuela correspondiente, que demuestran fehacientemente la asistencia de los padres a tales actividades.

No está demás señalar lo que esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. C-166-2006, de 26 de abril del 2006, ha analizado sobre el fundamento jurídico internacional en aspectos como el de consulta, que vale mencionar, encuentra su sustento también en el artículo 51 de nuestra Constitución Política y doctrina. En similar sentido, ha dicho en lo que interesa:

“(…)

La necesidad de conciliación del trabajo y la familia ha sido ya planteada a nivel internacional como una condición vinculada de forma inequívoca a esa nueva realidad social que comentamos. Por ello, con miras a conciliar las responsabilidades laborales y familiares, la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT adoptó el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156) y la Recomendación correspondiente (núm. 165), que tienden a garantizar que todo hombre y toda mujer tengan posibilidad de llevar a cabo plenamente sus funciones en la vida social, económica, pública y familiar. Y en ese mismo sentido, en la IV Conferencia mundial sobre las mujeres, celebrada en Pekín en septiembre de 1995, se consideró como objetivo estratégico fomentar una armonización de responsabilidades laborales y familiares entre hombres y mujeres y en la Declaración aprobada por los 189 Estados allí reunidos, se reafirmó este compromiso.

Por su parte, en el ámbito de la Comunidad Europea, la maternidad y la paternidad, en su más amplio sentido, se han recogido en las Directivas del Consejo 92/85/CEE, de 19 de octubre, y 96/34/CE, del Consejo, de 3 de junio. La primera de ellas contempla la maternidad desde el punto de vista de la salud y seguridad en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia. La segunda, relativa al Acuerdo marco sobre el permiso parental, celebrado por la UNICE, el CEEP y la CES, prevé el permiso parental y la ausencia del trabajo por motivos de fuerza mayor como medio importante para conciliar la vida profesional y familiar y promover la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres.

La toma de conciencia de esta realidad en otros países ha hecho necesario configurar un sistema que contemple las nuevas relaciones sociales surgidas y un nuevo modo de cooperación y compromiso entre hombres y mujeres que permita un reparto equilibrado de responsabilidades en la vida profesional y en la privada.

En España, por ejemplo, mediante la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras (BOE núm. 266 del sábado 6 de noviembre de 1999), se contempla la transposición a la legislación española de las directrices marcadas por la normativa internacional y comunitaria superando los niveles mínimos de protección previstos en las mismas. Dicha Ley introduce cambios legislativos en el ámbito laboral para que los trabajadores puedan participar de la vida familiar, dando un nuevo paso en el camino de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Trata además de guardar un equilibrio para favorecer los permisos por maternidad y paternidad sin que ello afecte negativamente a las posibilidades de acceso al empleo, a las condiciones del trabajo y al acceso a puestos de especial responsabilidad de las mujeres. Al mismo tiempo se facilita que los hombres puedan ser copartícipes del cuidado de sus hijos desde el mismo momento del nacimiento o de su incorporación a la familia. En fin, dicha normativa introduce modificaciones en el Estatuto de los Trabajadores, entre otras cosas, en lo relativo a permisos y excedencias relacionadas con la maternidad, paternidad y el cuidado de la familia; modificaciones que indudablemente mejoran el contenido de la normativa comunitaria y ajustan los permisos a la realidad social.

Cabe mencionar que el Tribunal Constitucional Español, en al menos tres sentencias (SSTC 240/1999, de 20 de diciembre; 203/2000, de 24 de julio; y 20/2001, de 29 de enero), ha reconocido el derecho fundamental de los trabajadores y empleados públicos a la conciliación de su vida familiar y laboral o profesional; derecho que responde en armonía con valores constitucionalmente relevantes como el cuidado de los hijos y la protección de la familia. Según explica el Tribunal, ese derecho además de cooperar al efectivo cumplimiento del deber de los padres de prestar asistencia de todo orden a los hijos, durante su minoría de edad, constituye un derecho atribuido en orden a hacer efectivo el mandato constitucional dirigido a los poderes públicos de garantizar el instituto de la familia; así la protección de la familia desde los poderes públicos es necesaria, pues una omisión, por indiferencia hacia las incompatibilidades reales entre familia y trabajo, puede producir un menoscabo a aquél instituto.

“(…)” De manera que mientras la disposición reglamentaria establezca los mecanismos de control idóneos para el otorgamiento de los permisos correspondientes, su contenido resulta razonable.

9.- “ i) Servicio de fotocopiado gratuito al personal que estudia; la forma operativa de ese Servicio estará a cargo de la Comisión de Evaluación y Reconocimiento, quienes deben incluir en su Reglamento la disposición mencionada.” Se reitera que aún cuando esta disposición deviene de la propia potestad discrecional de la Administración para otorgar ese tipo de concesiones, es importante puntualizar que en tratándose del Estado, la misma se encuentra limitada a los principios claramente estipulados en los artículos 11 de la Constitución Política, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 19, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, así como en el poder de acción que tiene la institución en relación con el presupuesto económico para el uso y disposición de los recursos correspondientes(artículo 180 de la Constitución Política). Cualquier incentivo que se pueda otorgar en pro del funcionario como el que se prescribe en ese texto reglamentario, debe estar bien delimitado, tal que justifique la causa de la utilización de los fondos públicos, en pro del servicio público que allí se presta; pues de lo contrario se traduciría en un privilegio, en detrimento del ordenamiento público que nos rige. Así, por ejemplo, la Sala Constitucional en supuestos parecidos, subraya “…que esta Sala ha reconocido que la Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que se traduzcan además en una mejor prestación del servicio público…” (Véase Sentencia No. 2006-17437, de 19:35 horas de 29 de noviembre del 2006) En consecuencia, el servicio de fotocopiado al personal de esa institución que estudia, puede reglamentarse con mayor precisión, a fin de que se deje observar sin mayor esfuerzo la necesidad de otorgarse ese beneficio en aras del servicio público que allí se presta.

10.-“j) Derecho a estudio y a beca en forma total o parcial según sea el caso; para tales efectos la Comisión de Evaluación y Reconocimiento, deberá establecer en el Reglamento de Becas los beneficios y requisitos correspondientes; siempre buscando la superación personal del trabajador y su desarrollo intelectual para adquirir o refrescar conocimientos, atinentes a su condición profesional y laboral.” Según hemos dicho ya, es claro que para alcanzar una mayor eficiencia y efectividad en el servicio que se presta en la Administración Pública a la colectividad, es necesaria la preparación y capacitación de los servidores públicos, bajo objetivos y planes previamente establecidos. De ahí la necesidad de que lo ahí previsto se reglamente detalladamente, estableciéndose los derechos, deberes y responsabilidades que se adquieren al otorgarse una beca o estudio para la superación personal e intelectual del funcionario o trabajador, en bien del servicio público, así como las sanciones correspondientes. Ante situaciones parecidas a la de análisis, la Sala Constitucional, ha dicho en lo que interesa:

“…En la Administración Pública pueden otorgar determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que se traduzcan además en una mejor prestación del servicio público. Es por ello, que no se estima que las becas de estudio que otorga la (….) sean violatorias del Derecho de la Constitución, pues ellas constituyen un instrumento efectivo para lograr mayor idoneidad, calidad, y eficiencia en el puesto de trabajo, al estimular al trabajador para que realice estudios. Es evidente que al otorgarse facilidades como las dispuestas en la norma impugnada, el trabajador puede alcanzar mayor preparación para el ejercicio de sus funciones. Por supuesto que ello se entiende en la medida que dichos estudios sean de importancia para la (…), pues la finalidad es que el trabajador cuente con mayor preparación, generando un beneficio a la institución. En otras palabras, la razonabilidad de la norma radica en que la mayor especialización del trabajador va a resultar en un beneficio para el campo de aplicación en la Institución, de tal forma que la norma es válida en tanto reconozca estudios relacionados con la función que se presta. En ese sentido, es evidente que los estudios primarios y secundarios siempre van a resultar de beneficio a la institución, pues a través de ellos se garantiza un estándar mínimo de preparación de los trabajadores.

(V.Sentencia Número 17441-2006, de 19:39 horas de 29 de noviembre del 2006) No está demás indicar que como referencia pueden verse los artículos 37 y 38 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos (Ley No. 3009, de 18 de julio de 1962, y sus reformas), y su Reglamento (emitido mediante Decreto No. 17339, de 2 de diciembre de 1986), Reforma al Reglamento del Subsistema de Capacitación y Desarrollo del Régimen del Servicio Civil (Decreto No. 26786 de 12 de marzo de 1998) y Reglamento de Becas y Licencias de estudios para el personal de la Asamblea Legislativa Número (18 de 31 de julio del 2001), así como otros.

11.- “k) Permiso para realizar actividades culturales, recreativas o deportivas; el mismo consistirá de 3 horas, con goce de salario, cada quince días o según convenio con el patrono, para que los funcionarios las lleven a cabo.” La norma en sí no contraviene los principios constitucionales de la razonabilidad y proporcionalidad, siempre que se entienda, en tesis de principio, que ese tipo de actividades culturales, recreativas o deportivas, no vienen a interrumpir el servicio público que ahí se presta para su celebración.

Sobre ello, ha dicho la Sala Constitucional, que es normal y hasta conveniente que una institución como la mencionada, (dentro de la potestad de organización y control de los servicios) busque la forma de lograr que sus empleados realicen actividades culturales, recreativas o deportivas, como una manera, incluso, de esparcimiento no solo en aras del trabajador, sino que a la postre puede obtenerse un mayor rendimiento en la función pública a cargo. (Sentencia constitucional No. 3001-2006, de 10:35 horas de 9 de marzo del 2006) A mayor abundamiento, esta Procuraduría en un caso similar, subrayó:

“… dentro de esa conceptualización potestativa, puede explicarse que si bien (…) esa circunstancia, per se, no viene a perjudicar en nada al servicio público. Empero, implementar la forma de celebrarlo es una decisión que deviene del poder de dirección, control y organización del municipio, incluyendo la posibilidad de suspender total o parcialmente sus labores durante la jornada de trabajo, para realizar actividades recreativas y/o culturales entre los funcionarios y esa entidad, con las limitaciones que al efecto prescribe el ordenamiento jurídico, según lo indicado anteriormente. En ese sentido, ha sido vasta la jurisprudencia constitucional al subrayar:

“…No obstante lo alegado, la Sala estima, con fundamento en los principios generales transcritos en el considerando anterior, que dicha norma no es inconstitucional, puesto que el establecimiento de dichas condiciones para la prestación del servicio público es razonable, tiene a proteger los intereses tanto de la colectividad como de los (…) y además, deriva del poder del ejercicio del poder de organización y control de los servicios que le compete en forma exclusiva a la Administración,…” (Véase: Sentencia No. 1055-01 de 16:48 horas del 6 de febrero del 2001) 12.- “L) En el descanso de los trabajadores, la institución proporcionará un lugar acondicionado debidamente, para uso del personal.” Considera este Despacho que lo allí reglamentado es conforme con la doctrina de los artículos 21, 66 y 56 de la Constitución Política, así como lo dispuesto en el artículo 273, siguientes y concordantes del Código de Trabajo[6]; habida cuenta que ello deriva de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al trabajo. Por tanto, la asignación de un lugar para que el trabajador pueda tomar su descanso y su alimentación, se constituye en una obligación del patrono otorgarlo. Medida que también se sustrae de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, ratificados por nuestro país, como lo son el Número 120, relativo a la Higiene en el Comercio y en las Oficinas”, (ratificado el 27 de enero de 1966) y el Número 148, relativo al Medio Ambiente de Trabajo, (contaminación del aire, ruido y vibraciones) (ratificado el 16 de junio de 1981).

13.- “LL) Los trabajadores que ocupen puestos de Agente de Seguridad y Vigilancia que laboren en el III turno, disfrutará de un día libre, por cambio de jornada en forma consecutiva y semanal al programarse el cambio de la misma. El descanso será, como mínimo de 24 horas, contadas a partir de la conclusión de su jornada.” De conformidad con el artículo 59 de la Constitución Política, todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso remunerado después de seis días consecutivos de trabajo, constituyendo ese beneficio un derecho fundamental para la recuperación de sus energías físicas y psíquicas, así como el derecho a disfrutar y participar con su familia en las actividades de orden cultural, social como religioso. Así lo ha entendido incluso la más autorizada doctrina al sostener que “ el legislador tiene, para establecer con carácter obligatorio el descanso de un día por semana, argumentos de orden físico, cultural, de esparcimiento, de respeto familiar y de tolerancia religiosa. Ese descanso sirve para que el organismo disponga de un tiempo necesario para dedicarlo él mismo, a sus propias distracciones, a sus quehaceres naturales, instrucción, trato familiar y cumplimiento de deberes religiosos. Las razones en que se funda el descanso dominical son las mismas que se aducen para justificar el descanso semanal, esto es, de un día a la semana, aún cuando éste no coincida con el domingo.”[7] En situaciones excepcionales, como lo es la hipótesis de la norma transcrita, generalmente, a los trabajadores vigilantes con fiscalización superior inmediata se les adiciona un día de descanso por mediar una jornada nocturna efectivamente laborada. Ello, en consideración al carácter de la tarea, que amerita jornadas de trabajo diferentes. En situaciones similares, esta Procuraduría ha dicho:

““Dicho pronunciamiento es puntual en explicar que por el carácter de las funciones que tiene el Agente de Seguridad y Vigilancia, sus jornadas o roles de trabajo son acordes al servicio prestado. De lo contrario, no se podría resguardar la seguridad, custodia y tranquilidad de un centro penitenciario, sin contar con tan elementales supuestos excepcionales, autorizados constitucional y legalmente. De modo que, por la intensidad y esfuerzo requeridos en la vigilancia de esos lugares, la Administración, dentro de su potestad, ha establecido tiempos de descansos proporcionales al tiempo efectivo de trabajo, en consideración a todo ello. Verbigracia, si al funcionario se le otorgan siete días de descanso es porque realmente en igual medida ha trabajado. Esa es la esencia de los roles de trabajo en el Régimen Penitenciario; por lo que, si un Agente de Seguridad no ha prestado efectivamente la función encomendada, no es posible el disfrute de un descanso de tal categoría, toda vez que aparte de ilógico, desnaturalizaría el sistema establecido de días de trabajo por días de descanso.

(Véase Pronunciamiento No. OJ, 070, de 5 de mayo del 2003) Puede observarse de lo dicho, que ese tipo adicional de descanso es en virtud de la excepcionalidad de la jornada de trabajo, efectivamente realizado por el trabajador. A contrario sensu, si hay ausencia de esos elementos que lo fundamentan, el vigilante no puede disfrutar de ese especial descanso.

14.- “m) Además del período de vacaciones señalado en el artículo No. 27, los funcionarios del Colegio Universitario de Puntarenas, que tengan al menos un año cumplido de trabajo continuo, gozarán de vacaciones colectivas pagadas, en las siguientes fechas.” a) Semana Santa, incluye toda la semana b) Desde el 24 hasta el 31 de diciembre de cada año.

Por motivos de seguridad institucional, el servicio de Vigilancia Diurno y Nocturno, se acogerá a este derecho en el lapso por convenir de ambas partes.” Aunque se haya indicado que este inciso no se consulta, consideramos oportuno hacer un comentario al respecto.

En torno a lo dispuesto en esa norma reglamentaria, ya esta Procuraduría mediante el Dictamen Número C-206-97, de fecha 29 de octubre de 1997, puntualizó lo siguiente:

“En primer término, es claro que autorizar a través de un reglamento administrativo, para que los funcionarios públicos no asistan a labores en "días hábiles de trabajo", sin- fundamento legal alguno, contraviene abiertamente con el régimen - legal vigente, y más grave aún, cuando esa irregularidad se otorga, con goce de salario y sin rebajar los días no trabajados, del período de vacaciones que corresponde al personal del citado Colegio Universitario. Se ha podido observar de todo el presente estudio, que no hay una norma constitucional ni legal que respalde esa clase de concesión en la Administración Pública; más bien, la acusada situación ocasiona un grave perjuicio al servicio público, y por consiguiente a la colectividad general, lo que a todas luces, resulta improcedente el receso de labores en cuestión, por no configurar este supuesto, dentro los lineamientos que rigen al empleo público.” En esa oportunidad se le indicó a ese Colegio que el texto en análisis, no era conforme con nuestro ordenamiento jurídico, pues además de disfrutar el funcionario o trabajador de esa institución del derecho vacacional escalonado, según su antigüedad en la Administración Pública (artículos 26 y 27 del Reglamento Autónomo de Servicio), gozaban de otro derecho vacacional. Y que en ese sentido, no existía una norma constitucional ni legal que respaldara esa clase de concesión en la Administración Pública; y que más bien, la acusada situación ocasionaba un grave perjuicio al servicio público, y por consiguiente a la colectividad general. Criterio que cabe reforzar ahora, cuando el Tribunal del Derecho de la Constitución ha indicado reiteradamente, que:

“(…) la Sala Constitucional considera que el establecimiento de un monto de vacaciones superior al mínimo previsto en el artículo 59 de la Constitución Política no es violatorio del Derecho de la Constitución. Para comenzar, el propio ordinal 59 de la Constitución Política establece claramente que las dos semanas anuales de vacaciones allí previstas constituyen un mínimo, por lo que como tal puede ser superado a favor de los trabajadores, entendiéndose que debe hacerse en términos razonables y proporcionados” (Lo resaltado no es del texto original) (Sentencia Constitucional No. 2006-17440 de 19:38 horas de 29 de noviembre del 2006) En consecuencia no existe fundamento legal alguno para que se regule un doble derecho vacacional sin sustento jurídico y fáctico valedero, por lo que es recomendable la conformidad de esa reglamentación con los principios de la razonabilidad y proporcionalidad que moldean el artículo 59 de la Constitución Política.

Los únicos días que tienen derecho los servidores públicos para no asistir a sus labores, con goce de salario, son los dispuestos, en forma categórica, en los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo, y descansos semanales. De lo contrario, salvo razones legalmente justificadas, el personal de la Administración Pública debe cumplir sus tareas en todos "los días hábiles de trabajo", de acuerdo con la jornada oficial que para tal efecto dicte el Estado, en sus diferentes instituciones, y que son los computables para el disfrute de las vacaciones correspondientes.

De la forma expuesta, quedan evacuadas todas y cada una de las interrogantes planteadas en su Oficio.

De Usted, con toda consideración Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras PROCURADORA II [1] Reglamento Autónomo de Servicio, modificado por el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Puntarenas, en sesiones Números 51-93 de 8 de julio de 1993, y 54-96 de 17 de julio de 1996, y ratificado por la Autoridad Presupuestaria en Sesión No. 77 de 13 de octubre de 1998 (Stap No. 1500-00 de 26 de setiembre del 2000) [2] En este sentido véase Sentencia Constitucional No. 1696-92, de 23 de agosto de 1992.

[3] Artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública:

“1.- El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2.- Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” Artículo 59 Ibid:

“1.- La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2.- La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.

3.- Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo , que estará también subordinado a cualquier ley futura.” [4] Este Despacho , durante la vigencia la Ley No. 6541 de 19 de noviembre de 1980, explicó la naturaleza jurídica de estas instituciones parauniversitarias, de la siguiente forma:

“Ahora bien, se afirma que a partir de la Ley N° 6541 los colegios universitarios pasan a ser personas jurídicas semiautónomas. Ante dicha afirmación es preciso aclarar que la Ley 6541 no contiene una disposición expresa que atribuya personalidad jurídica a las instituciones de educación parauniversitaria de origen público. No obstante, la Procuraduría ha deducido esa condición de un conjunto de disposiciones. En primer término, lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley:

“Las instituciones de educación superior parauniversitaria gozarán de plena capacidad jurídica, para adquirir derechos y contraer obligaciones”.

Ser persona jurídica es ser “sujeto de Derecho”, sea un centro autónomo de deberes y derechos, al cual se le imputan en forma definitiva relaciones jurídicas. La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado. En efecto, el otorgamiento de la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza incompatible con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio.” ( Véase Dictamen Número C-084-2004, de 09 de marzo del 2004) A partir de la nueva Ley No. 8638, de 14 de mayo del 2008, tanto el Colegio Universitario de Cartago como el de Puntarenas, así como otros de ese carácter, se fusionan, para conformar la Universidad Técnica Nacional. De esa manera, los artículos 1 y 2 caracterizan a esa nueva institución docente superior de la siguiente forma:

Artículo.- CREACIÓN:

“Créase una institución estatal de educación superior universitaria denominada Universidad Técnica Nacional, cuyo fin será dar atención a las necesidades de formación técnica que requiere el país, en todos los niveles de educación superior. El domicilio legal y la sede principal estarán en el cantón Central de Alajuela. Podrá crear sedes y centros regionales en cualquier lugar del país o fuera de él. En las regulaciones que la rijan, se garantizarán los principios de autonomía universitaria y de libertad de organización para los estudiantes.

ARTÍCULO 2.- PERSONALIDAD JURÍDICA:

La Universidad Técnica Nacional será una institución estatal de educación superior universitaria; gozará de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política. Tendrá plena personalidad jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, así como capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de sus fines. Formará parte del Sistema Nacional de Educación Superior, con base en la legislación vigente.” En consecuencia, y para los efectos del análisis del décimo tercer salario adicional a los funcionarios que allí prestan su servicio, ese personal continúa rigiéndose por la mencionada Ley No. 1981, citada supra.

[5] López Alvarez (MARÏA JOSË) “El Expediente Disciplinario Laboral” , Aranzadi Editorial 1999, p. p. 23 y 24 [6] Artículo 21 de la Constitución Política: “La vida humana es inviolable” Artículo 66 de la Constitución Política: “Todo patrono debe adoptar en sus empresas las medidas necesarias para la higiene y seguridad del trabajo.” Artículo 273 del Código de Trabajo: “Declárase de interés público todo lo referente a salud ocupacional, que tiene como finalidad promover y mantener el mas alto nivel de bienestar físico, mental y social del trabajado; protegerlo en su empleo contra los riesgos resultantes de la existencia de agentes nocivos a la salud; colocar y mantener al trabajador en un empleo con sus aptitudes fisiológicas y sicológicas y, en síntesis, adaptar el trabajo al hombre y cada hombre a su tarea.” Artículo 5 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo No. 120:

“Todo miembro que ratifique este Convenio se compromete:

a.- a adoptar y mantener vigente una legislación que asegure la aplicación de los principios generales contenidos en la parte II; y b.- a asegurar que, en la medida en que las condiciones nacionales lo hagan posible y oportuno, se dé efecto a las disposiciones de la Recomendación sobre la higiene (comercio y oficinas), 1964, o a disposiciones equivalentes.” Recomendación No. 120, relativo a la higiene en el comercio y en las oficinas:

“(…)

XIX. Salas de descanso

69. 1) Cuando no existan otras posibilidades para los trabajadores que necesiten descansar cierto tiempo durante las horas de trabajo se debería instalar una sala de descanso, cuando fuere conveniente, teniendo en cuenta la naturaleza de las labores y todas las demás condiciones y circunstancias al respecto. Especialmente, deberían instalarse salas de descanso para satisfacer las necesidades de las trabajadoras, de los trabajadores ocupados en tareas particularmente penosas o en trabajos especiales que requieran descanso periódico durante la jornada de trabajo, y de los trabajadores en equipo durante las pausas.

• 2)La legislación nacional, cuando fuere apropiado, debería conferir a la autoridad competente la facultad de exigir la instalación de salas de descanso, en los casos en que lo considere conveniente y tomando en cuenta las condiciones y circunstancias del empleo (…)” [7] Cabanellas (GUILLERMO), “Tratado de Derecho Laboral” Tomo II, Volumen 2 Contrato de Trabajo, 3ª edición, Editorial Heliasta, 1988, P. 458