Legal authorization of casinos and games of chance in Costa RicaAutorización legal de casinos y juegos de azar en Costa Rica

Legal Opinion: 045 - J of 10/07/2008 OJ-045-2008 July 10, 2008 Deputy Alberto Salom Echeverría Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to respond to your official communication 154-ASE-2008 of June 12, 2008, through which you request the opinion of the Superior Technical-Legal Advisory Body on the following aspects:

“1. Under what law are those games permitted [referring to slot machines (tragamonedas), craps, 21, blackjack, poker, Chinese poker, and others]?

2. If they are not permitted, which public entity is responsible for executing these actions?

3. What would be the procedure, if these games are not permitted, to close them down?

4. Would there be sanctions for the officials who have permitted or may permit these possible omissions?”.

I.- ADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS FROM DEPUTIES The “advisory function” of the Attorney General's Office is materialized in the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) for the different administrative authorities that comprise the active Public Administration and that, by provision of law, are legitimized to request the opinion of this Advisory Body.

The ultimate goal pursued with the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) is to help clarify for the administrative authority, through technical-legal opinion, the principles and modalities of their competencies at the time of issuing an administrative act, as well as the scope of the various norms that make up the legal system. Advice that must take place prior to adopting the administrative decision that corresponds in Law. Thus, the administrative authority is informed of the applicable norms in a situation, the possible consequences of administrative conduct, and the relationships between the norms of the legal system (cf. legal opinion (dictamen) No. C-329-2002 of December 4, 2002).

The normative basis for the advisory function is found in Articles 2, 3, 4, and 5 of our Organic Law. For the purpose of this analysis, it is important to cite Article 4:

“ARTICLE 4.- CONSULTATIONS:

The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory department, except in the case of internal auditors, who may directly make the consultation.” (Thus amended by subsection c) of Article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, Internal Control Law).

Under the terms of the cited article, the consultation to the Attorney General's Office must meet a series of requirements to be fulfilled by the consulting Administration. Among them:

· Consultations must be formulated by the heads of the respective Public Administration.

· The opinion of the respective legal advisory department must be attached. The case of internal auditors is excepted.

· Consultations must not deal with concrete cases.

· The advisory competence of other bodies must be respected, for example that of the Comptroller General of the Republic in matters of public finance (hacienda pública).

· The consultation must be raised in the exercise of the functions of the consulting Authority.

It follows from the foregoing that the advisory function is exercised in relation to the Public Administration and at the request of the administrative authority. The foregoing has consequences regarding the Legislative Assembly and the Deputies. The Legislative Assembly can only exceptionally be considered Public Administration. For such effect, it is required that it exercises an administrative function. Furthermore, the status of deputy is incompatible with that of administrative authority.

Nevertheless, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, the Attorney General's Office has been addressing the consultations formulated by the deputies, in order to facilitate their exercise of the high functions that the Constitution attributes to them. This is the case of the non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has as its object, we reiterate, to collaborate in satisfying parliamentary functions and this through strictly legal advice. Advice that cannot distort the advisory function of the Attorney General's Office and particularly mediatize its function, to the point of preventing it from supplying advice to those who are legitimized to request it, that is, the Public Administration. In this sense, counsel to the deputies has as its limit the proper content of the advisory function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated.

In the present case, the consultation is linked to the political control function that corresponds to the deputies. Consequently, it is admissible.

II.- ON THE SUBSTANCE As you rightly point out in your official communication, the issue of games of chance has been addressed by the Advisory Body repeatedly. The two legal opinions (dictámenes) you cite are the result of administrative jurisprudence established by the Attorney General's Office of the Republic. From its position, it is clear what was indicated in legal opinion (dictamen) C-170-2007 of May 28, 2007, when it states that the legal system prohibits all games where the result depends on chance or luck, except those that are duly permitted by a law of the Republic. For its part, in legal opinion (dictamen) C-078-2006 of February 28, 2006, we indicated that, based on the Gaming Law (Ley de Juegos) and the Regulation on Gaming Machines (Reglamento de Máquinas para Juegos), it is reiterated that the only machines permitted by our legal system are those in which the result depends on the player’s skill or expertise, while those in which that result is a consequence of chance are prohibited. If the foregoing is correct, as it indeed is, then what is the legal basis for allowing the machines and games you mention in casinos in our country? Therein lies the dilemma of the question.

Reviewing our legal system, it should be noted that the authorization is found in a set of tax laws that have been enacted in our country starting from the year 1987. By taxing casinos, gaming tables, and gaming halls, their activity was authorized. Therefore, starting from Law No. 7088 of June 30, 1987, Tax Adjustment Law and Resolution No. 18 of the Tariff and Customs Council CA (Ley de reajuste tributario y resolución n.° 18° del Consejo Arancelario y Aduanero CA), in its numeral 8, upon creating the tax on casinos and gaming halls, the activities of casinos were authorized. Now then, in this particular case, the argument we are following has some degree of difficulty, since, in the first paragraph of numeral 8, it is stated, expressly and clearly, that it concerns the operation of legally authorized casinos or gaming halls. The same occurs in the second paragraph, because the 50,000 colones to be paid per gaming table are for those that, under the law, have been authorized by the competent body. However, in the tax norm we do find the legal basis that permits the operation of casinos or gaming halls, when its third paragraph provides that casinos or gaming halls can only be authorized in those hotels classified as first category, with three or more stars, as established by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo).

Subsequently, the Regulation to the Law on Taxes on Gaming Halls (Reglamento a la Ley de impuestos a las salas de juego), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 17883-H of December 1, 1987, in its numeral 1, subsection e), defines a gaming table as the installation, “(...) located within a gaming hall or casino, equipped to carry out a specific type of game and whose operation has been authorized by a competent body.” And in subsection f) of that same article, a gaming hall or casino is defined as the place “(...) or space intended for the operation of gaming tables. Places or spaces where games such as ‘pool’, billiards, checkers, chess, and other similar games are exclusively operated are not included.” Continuing with the recount of tax laws on the matter, Law No. 7218 of January 16, 1991, Tax Adjustment Law, in its Article 5, established a special tax of 20% on the gross income of natural or legal persons operating duly authorized casinos or gaming halls. This norm was declared unconstitutional by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in vote (voto) No. 2359-94.

Finally, in Law No. 8342 of December 18, 2002, Fiscal Contingency Law (Ley de contingencia fiscal), an extraordinary tax on casinos and gaming halls was established. Even, in the second paragraph of Article 17, a tax of 100,000 colones is established for each slot machine (máquina tragamonedas) that, under the law, has been authorized by the competent body. Also, regarding slot machines (máquinas tragamonedas), in Article 50 of Law No. 6982 of December 19, 1985, Ordinary Budget Law for the Fiscal Year 1985, it is established that the owners of slot machines (máquinas tragamonedas) must pay the tax for the benefit of the National Theater (Teatro Nacional) established by Laws No. 3 of December 14, 1918, and No. 228 of October 13, 1948[1].

(Note from SINALEVI: The text cites Law No. 8342 of December 18, 2002, Fiscal Contingency Law. The correct Law number is No. 8343.)

Having established the foregoing, and as casinos and gaming halls are authorized, the games of chance practiced within them are logically authorized. We cannot ignore that games of chance are inherent activities to this type of establishment. In this regard, the dictionary of the Royal Spanish Academy (Real Academia Española), when defining the word casino, in its fourth meaning, reminds us that it is a premises “(...) generally [that] is intended for the practice of games of chance.” Very much in line with this idea, precisely subsection f) of Article 1 of the Regulation to the Law on Tax on Gaming Halls (Reglamento a la ley de impuesto a las salas de juego) excludes games such as “pool”, billiards, checkers, chess, and other similar games from gaming halls or casinos, precisely because what reigns in these places are games of chance. Such being the case, the games you mention are authorized in the third paragraph of Article 8 of Law No. 7088.

We must note that in La Gaceta No. 124 of June 27, 2008, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 34581 of June 17, 2008, was published, in which gaming casinos are regulated.

Before concluding, since questions 2, 3, and 4 have no reason for being due to the conclusion we have reached, we must express our concern that such an important matter is devoid of legislative regulation and that, based on a bare legal authorization of casinos or gaming halls, such a sensitive and risky activity is left to the free discretion of private individuals, when the logical and convenient thing for public interests would be to have systematic legal regulation where all facets of this type of activity are governed.

CONCLUSION

Since casinos and gaming halls are authorized in Article 8 of Law No. 7088, the games you consult us about are permitted in these establishments.

Sincerely,

Dr. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney (Procurador Constitucional) [1] This article was modified by Article 61 of Law No. 7089 of December 18, 1987, Ordinary Budget Law for the Fiscal Period 1988, in the following sense:

“8. Article 50 of Law No. 6982 of December 19, 1984, is modified to read:

‘Article 50.-They shall pay the tax referred to in Laws No. 3 of December 14, 1918, and No. 228 of October 13, 1948, and their amendments, in favor of the municipalities, which shall allocate fifty percent (50%) of that income for cultural programs, in each canton’".

Finally, by means of Law No. 7097 of October 18, 1988, Extraordinary Budget Law, in subsection 46 of Article 19, the following was provided:

“46) Article 50 of Law No. 6982 of December 19, 1984, modified by subsection 8 of Article 61, of Law No. 7089 of December 18, 1987, is modified to read as follows:

‘Article 50: In accordance with Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 160-68 PLAN and its amendments, the tax referred to in Laws No. 3 of December 14, 1918, and No. 228 of October 13, 1948, and their amendments, shall be paid in the Central Region for the benefit of the National Theater (Teatro Nacional), and in the Chorotega, Central Pacific, Brunca, Huetar Atlántico, and Huetar Norte regions in favor of the municipalities, which shall allocate fifty percent (50%) of that income for cultural programs, and the other fifty percent (50%) for sports programs in the respective canton’”.

Opinión Jurídica : 045 - J del 10/07/2008 OJ-045-2008 10 de julio, 2008 Diputado Alberto Salom Echeverría Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio 154-ASE-2008 del 12 de junio del 2008, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico sobre los siguientes aspectos:

“1. ¿Bajo que ley está permitidos esos juegos [se refiere a los tragamonedas, craps, 21, blackjack, pocker, pocker chino y otros]?

2. Si no están permitidos, ¿Cuál es el ente público encargado de ejecutar éstas acciones?

3. ¿Cuál sería el procedimiento, de no estar permitidos esos juegos, para clausurarlos?

4. ¿Existirían sanciones a los funcionarios que han permitido o permitan estas posibles omisiones?”.

I.- ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA DE DIPUTADOS La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta administrativa, las relaciones entre las normas del ordenamiento (cfr. dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:

· Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.

· Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.

· Las consultas no deben versar sobre casos concretos.

· Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

· La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores Diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

En el presente caso, la consulta se engarza dentro de la función de control político que corresponde a los diputados. Por consiguiente, es admisible.

II.- SOBRE EL FONDO Como usted bien señala en su oficio, el tema de los juegos de azar ha sido abordado por el Órgano Asesor en forma reiterada. Los dos dictámenes que usted cita son el resultado de una jurisprudencia administrativa sentada por la Procuraduría General de la República. De su postura, queda claro lo que se indicó en el dictamen C-170-2007 de 28 de mayo del 2007, cuando se afirma que el ordenamiento jurídico prohíbe todos los juegos en donde el resultado dependa del azar o de la suerte, salvo aquellos que se encuentran debidamente permitidos por una ley de la República. Por su parte, en el dictamen C-078-2006 de 28 de febrero del 2006, indicamos que, con fundamento en la Ley de Juegos y el Reglamento de Máquinas para Juegos, se reitera que las únicas máquinas permitidas por nuestro ordenamiento jurídico son aquellas en las que el resultado depende de la destreza o pericia del jugador, estando proscritas aquellas en las que ese resultado sea consecuencia del azar. Si lo anterior resulta correcto, como en verdad lo es, entonces ¿Cuál es fundamento jurídico para que en nuestro país se permitan las máquinas y los juegos que usted señala en los casinos? He ahí el dilema de la cuestión.

Revisando nuestro ordenamiento jurídico, cabe señalar que la autorización se encuentra en un conjunto de leyes tributarias que se han dictado en nuestro país a partir del año de 1987. Al gravarse a los casinos, a las mesas de juego y a las salas de juego, se autorizó su actividad. Entonces, a partir de la Ley n.° 7088 de 30 de junio de 1987, Ley de reajuste tributario y resolución n.° 18° del Consejo Arancelario y Aduanero CA, en su numeral 8, al crearse el impuesto sobre casinos y salas de juego, se autorizó las actividades de los casinos. Ahora bien, en este caso particular, el argumento que estamos siguiendo tiene algún grado de dificultad, toda vez que, en el primer párrafo del numeral 8, se indica, en forma expresa y clara, de que se trata de la explotación de casinos o salas de juego legalmente autorizado. Igual ocurre en el segundo párrafo, pues lo 50.000 colones a pagar por cada mesa de juego son aquellas que, al amparo de la ley, hayan sido autorizadas por el organismo competente. Sin embargo, en la norma tributaria sí encontramos el fundamento jurídico que permite el funcionamiento de los casinos o salas de juego, al disponer su tercer párrafo que solo se pueden autorizar los casinos o salas de juego en aquellos hoteles calificados de primera categoría, con tres o más estrellas, conforme lo establezca el Instituto Costarricense de Turismo.

Posteriormente, el Reglamento a la Ley de impuestos a las salas de juego, decreto ejecutivo n.° 17883-H de 01 de diciembre de 1987, en su numeral 1, inciso e), se define mesa de juego como la instalación, “(…) ubicada dentro de una sala de juego o casino, acondicionada para efectuar determinado tipo de juego y cuyo funcionamiento ha sido autorizado por un organismo competente”. Y en el inciso f) de ese mismo artículo se define sala de juego o casino como el lugar “(…) o espacio destinado a la explotación de mesas de juego. No se incluyen los lugares o espacios donde exclusivamente se exploten juegos como ‘pool’, billar, damas, ajedrez y otros similares”.

Siguiendo con el recuento de leyes tributarias sobre la materia, la Ley n.° 7218 de 16 de enero de 1991, Ley de reajuste tributario, en su artículo 5, estableció un impuesto especial del 20% sobre los ingresos brutos de las personas físicas o jurídicas que exploten casinos o salas de juego debidamente autorizados. Esta norma fue declara inconstitucional por la Sala Constitucional en el voto n.° 2359-94.

Por último, en la Ley n.° 8342 de 18 de diciembre del 2002, Ley de contingencia fiscal, se estableció un impuesto extraordinario a los casinos y salas de juego. Incluso, en el segundo párrafo del artículo 17, se establece un impuesto de 100.000 colones por cada máquina tragamonedas, que, al amparo de la ley, haya sido autorizada pro el organismo competente. También, en lo referente a las máquinas tragamonedas, en el artículo 50 de la Ley n.° 6982 de 19 de diciembre de 1985, Ley de presupuesto ordinario para el año fiscal de 1985, se establece que los propietarios de las máquinas tragamonedas deben pagar el impuesto en beneficio del Teatro Nacional que establecen las leyes n.° 3 de 14 de diciembre de 1918 y la n.° 228 de 13 de octubre de 1948[1].

(Nota del SINALEVI: El texto cita la Ley N° 8342 de 18 de diciembre del 2002 Ley de Contingencia fiscal. El número correcto de Ley es el N° 8343.)

Establecido lo anterior, y al estar autorizado los casinos y las salas de juego, lógicamente se está autorizado los juegos de azar que en ellos se practican. No podemos dejar de lado de que los juegos de azar son actividades inherentes a este tipo de establecimientos. Al respecto, el diccionario de la Real Academia Española, al definir la palabra casino, en su cuarta acepción, nos recuerda que es un local “(…) generalmente [que] está destinado a la práctica de juegos de azar”. Muy a tono con esta idea, precisamente el inciso f) del artículo 1 del Reglamento a la ley de impuesto a las salas de juego excluye de las salas de juego o casino los juegos como “pool”, billar, damas, ajedrez y otros similares, precisamente, porque en estos sitios lo que reina son los juegos de azar. Así las cosas, los juegos que usted señala están autorizados en el tercer párrafo del artículo 8 de la Ley n.° 7088.

Debemos advertir que en La Gaceta Nํํํํํº 124 del 27 de junio del 2008, salió publicado el decreto ejecutivo Nํํํํํº 34581 del 17 de junio del 2008, en el que se reglamenta los casinos de juego.

Antes de finalizar, toda vez que las interrogantes 2, 3 y 4 no tienen razón de ser a causa de la conclusión a la que hemos llegado, debemos de expresar nuestra preocupación de que una materia tan importante esté ayuna de regulación legislativa y que, a partir de una escueta autorización legal de los casinos o salas de juego, una actividad tan sensible y riesgosa se deje a la libre disponibilidad de los particulares, cuando lo lógico y lo conveniente para los intereses públicos sería que hubiese una regulación legal sistemática donde se normen todas las aristas de tipo de actividad.

CONCLUSIÓN

Al estar autorizados los casinos y las salas de juego en el artículo 8 de la Ley n.° 7088, se permiten en estos establecimientos los juegos que usted nos consulta.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional [1] Este artículo fue modificado por el artículo 61 de la Ley n.° 7089 de 18 de diciembre de 1987, Ley de presupuesto ordinario para el período fiscal 1988, en el siguiente sentido:

“8. Se modifica el artículo 50 de la ley No. 6982 del 19 de diciembre de 1984 para que diga:

‘Artículo 50.-Pagarán el impuesto a que hacen referencia las leyes No. 3 del 14 de diciembre de 1918 y No. 228 del 13 de octubre de 1948 y sus reformas, favor de las municipalidades, las cuales destinarán el cincuenta por ciento (50%) de esos ingresos para programas culturales, en cada cantón’".

Por último, mediante Ley n.° 7097 de 18 de octubre de 1988, Ley de presupuesto extraordinario, en el inciso 46 del artículo 19 se dispuso lo siguiente:

“46) Modifícase el artículo 50 de la ley Nº 6982 del 19 de diciembre de 1984, modificado por el inciso 8 del artículo 61, de la ley Nº 7089 del 18 de diciembre de 1987, para que diga de la siguiente manera:

‘Artículo 50: De conformidad con el decreto ejecutivo Nº 160-68 PLAN y sus reformas, el impuesto a que hacen referencia las leyes Nº 3 del 14 de diciembre de 1918 y Nº 228 del 13 de octubre de 1948 y sus reformas, se pagará en la Región Central a favor del Teatro Nacional, y en las regiones Chorotega, Pacífico Central, Brunca, Huetar Atlántico y Huetar Norte a favor de las municipalidades, las cuales destinarán el cincuenta por ciento (50%) de esos ingresos para programas culturales, y el otro cincuenta por ciento (50%) para programas deportivos en el respectivo cantón’”.