Private provision of drinking water and sewerage servicesPrestación privada de servicios de agua potable y alcantarillado

Opinion : 236 of 07/07/2008 C-236-2008 July 7, 2008 Licenciado Ricardo Sancho Chavarría Executive President Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Present Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, I am pleased to refer to your memorandum PRE-2008-0075 of January 21, 2008, through which you request the opinion of the Procuraduría General de la República regarding the legality of private-law persons providing public services, such as the public supply of potable water and sanitary sewerage, specifically:

"1. Regarding the provision of the public service for public supply of potable water and sewerage, with the exception of the ASADAS that act under the delegation model, must there be, under penalty of absolute nullity, express authorization from the competent entity for private-law subjects to be able to operate and administer them?

2. Can ARESEP, despite the absence of specific regulations for Article 5.c, but given the regulations for the provision of public potable water and sanitary sewerage services that are in force (Executive Decrees No. 3252-9-S-MINAE Reglamento de la Asociaciones Administrativas de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios and No. 30413-MP-MINAE-S-MEIC Reglamento Sectorial de los Sistemas de los Acueductos y Alcantarillados), approve rates and authorize public service concessions for the public supply of potable water and sanitary sewerage to private-law persons?

3. If your previous answer were positive, if ARESEP authorizes concessions and rates for public services of public supply of potable water and sanitary sewerage to private-law subjects, is the Institute empowered to assume the administration, operation, and maintenance of those aqueduct and sewerage systems?" I.- BACKGROUND A.- Opinion of the Legal Advisory Office of the consulting entity In memorandum No. DJ-AA-2006-1332 of March 6, 2006, signed by Licenciada Kattya Ramírez Barrrera, environmental legal advisor, with the approval of Licenciado Rodolfo Lizano Rojas, director of the Dirección Jurídica of AyA, the following is concluded:

"1. In view of the foregoing, one can conclude, under the principle of legality, that when referring to the provision of a public service, there must be express authorization from the competent entity, which, in the case of potable water supply services to the population, as well as sanitary sewerage systems by private companies, corresponds previously, exclusively, and jointly to AyA, the Ministry of Health, and MINAE.

2. According to the provisions of the ARESEP Law, that entity is not authorized on its own to apply a regulation in isolation, especially considering that there is no specific regulation for Article 5.c, non-compliance with what the law itself provided, and that rather, respecting the principle of the singular non-derogability of regulations, the regulations for the provision of public potable water and sanitary sewerage services are in force (Executive Decrees No. 29100-S Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios and No. 30413-MP-MINAE-S-MEIC Reglamento Sectorial de los Sistemas de los Acueductos y Alcantarillados), the only entities authorized to provide these services being the Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados duly constituted and under the protection of AyA, Municipalities, and Public Service Companies created by Law.

3. In accordance with the Ley de Aguas No. 276 and Article 129 of the Constitución Política, neither ARESEP nor MINAE assumed powers different from those established in Law No. 276, since the only thing that occurred was a transfer of competencies, meaning that MINAE has the competence to approve applications for Water Concessions (Concesión de Aguas), but when this is destined for Population Supply-Public Service, in favor of a legal or physical person that is not an Asociación Administradora de Sistema de Acueductos y Alcantarillados, this physical person must transform into or constitute an ASADA, and comply with regulation 29100-S; otherwise, AyA is empowered in accordance with Article 4 of this regulation and in concordance with its Constitutive Law, to proceed to assume the administration, operation, and maintenance of all aqueduct and sewerage systems.

4. The Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is called upon to ensure respect for the obligation that any legal-physical person, to whom a water concession or permit for public water service for population supply has been granted, is constituted as an ASADA, the foregoing in order to comply with the constitutional mandate of rationality and coordination of State Institutions.

5. Regarding the granting of concessions for the use of water resources, regardless of whether it is surface or groundwater, there is no discrepancy regarding the competence that the Ministerio del Ambiente y Energía holds in this sense, with the exceptions provided in special laws as occurs with institutions such as AyA. However, it is not legally plausible, by analogy or by extensive interpretation, to consider that the granting of a water concession implicitly carries the provision of public potable water services; therefore, it is not permissible to confuse both legal institutes.

6. Regarding the Sociedades de Usuarios de Aguas, the thesis of principle is that these are legal persons created under the protection of the Ley de Aguas, which are governed by the principles of cooperativism, and that through a concession granted by MINAE, allow their members the collective use of public waters. Having as their primary purpose the construction of infrastructure for the enjoyment of a common concession, granted for irrigation, hydroelectricity production, and other uses that do not constitute a public service, obviously excluding from their field of action the supply of water intended for human consumption.

7. Objectively, there is no legal basis that legitimizes these societies, nor other private organizations not authorized by AyA or by special Law, to assume these public services, making the criterion stronger that the entire legal framework assigns to AyA the governing competence to guarantee not only the construction of systems in adherence to pre-established technical requirements, but also that the public service is provided in accordance with approved technical and legal standards.

8. The fact that the State has delegated part of its competencies exclusively to an Autonomous Institution like AyA has a clearly perceptible rationale, which is to standardize and normalize the technical aspect of the systems, as well as to facilitate and promote access to essential public services without distinction among users. The opposite could occur with private-law persons, where compliance with a series of requirements is necessary to access a resource that is not only strategic for development, but also for people's health.

The existing achievements in public health currently owe their success to the existence of institutions like AyA and the ASADAS, because water quality parameters that must be complied with are applied, while also ensuring rational use of the resource.

9. The State has made significant investments in aqueducts for good quality potable water, so that, based on the principle of solidarity that must exist among state institutions, as well as the provisions of the current Ley de Aguas, MINAE should in principle deny the granting of concessions where there is a public provider with all the infrastructure capacities and resource availability to satisfy user needs. This is coupled with the rational use that must be given to water resources.

10. Given the Institute's nationwide competence in the matter of potable water and sanitary sewerage, should any problem arise from the provision of services of this nature that is being administered and operated by private companies, logic and the legal system direct the immediate solution towards these being assumed by AyA, such that the management of matters of national interest should not be left in the hands of some interest groups, coupled with the already reiterated fact that private-law subjects other than the ASADAS are not legitimized to provide these types of services.

Finally, it should be indicated that the appropriate course is that when the Executive Branch regulates Article 5, subsection c, of the ARESEP Law, the institutional criterion be taken into account given the specialty of the matter in question, so that the result of that regulation is coherent and seeks to add to and clarify what the legislator has already provided, and does not come to create contradictory rules to the detriment of health and access to essential resources." B.- Opinion of the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos Through memorandum No. ADPb-458-2008 of February 6 of this year, this office granted a hearing on this consultation to Dr. Fernando Herrero Acosta, Regulador General. In this regard, said gentleman, in memorandum No. 57-RG-2008 of February 18, 2008, on the consulted topic, concludes the following:

"1. The aqueduct and sewerage service is a public service regulated by the Autoridad Reguladora. To provide it, a concession is required, granted by the competent Entity for such effect.

2. Prior to the entry into force of Law 7593, the competent entity to grant aqueduct and sewerage concessions was the SNE, according to the provisions of Laws 258 and 276.

3. With the entry into force of Law 7593, the competent entity to grant aqueduct and sewerage concessions is MINAE, according to the provisions of Laws 7593 and 276.

4. To date, the Autoridad Reguladora has processed rate-setting processes for 3 private aqueducts, which at that time had the respective enabling title (título habilitante)." C.- Opinion of the Departamento de Aguas of the Ministerio de Ambiente y Energía Through memorandum No. ADPb-765-2008 of February 20 of this year, this office granted a hearing on this consultation to Eng. José Miguel Zeledón Calderón, head of the Departamento de Aguas of MINAE. In this regard, said gentleman, in memorandum No. IMN-DA-0697-2008 of March 11, 2008, in what is relevant, indicated the following:

"With all due respect, we point out to the Procuraduría General de la República that Law No. 7395 granted powers to the Ministerio del Ambiente y Energía to grant concessions for the supply of the aqueduct and sewerage service, including potable water, collection, treatment, and evacuation of black water, residual water, and stormwater, to private providers; that this power was not granted to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado. That in accordance with the Principle of Legality, legislation from a non-competent entity could not be applied to supply the absence of regulation, in accordance with the Principle of Legality contemplated in our Carta Magna.

Furthermore, as has been stated and can be concluded from the study of Law 7593, it establishes a broad and clear regulatory framework for public services that guarantees the conditions of quality, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision with which public services must be supplied, including the supply of the aqueduct and sewerage service, including potable water, collection, treatment, and evacuation of black water, residual water, and stormwater; such that the law by itself offers the basic regulations to resolve on public service concessions by private entities.

The fact that there is no regulation, on which I do not omit to state that the respective Decree is in the process of promulgation, should not be a reason for the administered party not to exercise their right to activate the law in all its aspects to allow covering a need, in the case of public water supply.

Finally, in relation to AyA's power to assume the administration, operation, and maintenance of these aqueduct and sewerage systems, we must respectfully indicate that ARESEP is competent, in accordance with Law No. 7395, to set the prices and rates for private providers of public aqueduct and sewerage services. Likewise, we want to emphasize that if a public service concession is granted in accordance with Article 5, subsection c) of Law 7395, it falls outside the powers of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados." D.- Opinions of the Procuraduría General de la República The Advisory Body, in opinions C-089-1988 of May 27, 1988, and C-224-2000 of September 21, 2000, addressed the issue being consulted. For this reason, when the needs of the exposition so require, we will be resorting to these pronouncements to support our position.

II.- ON THE MERITS In the first of the aforementioned opinions, we reached the conclusion that entities other than AyA, the municipalities, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Community Development Associations (through Rural Aqueduct Committees), or other local organizations with which AyA may enter into an agreement for that purpose, adjusting to the regulations that are sanctioned, are prevented from administering public aqueducts. As can be observed, the Advisory Body resolved the first point consulted in principle; consequently, a private individual is not authorized by the legal system to provide the public service of public supply of potable water and sanitary sewerage, with the exception of the ASADAS. Based on this position, a private entity that does not have the respective agreement through which AyA delegates the provision of this service to them, and the water concession granted by MINAE, would not be authorized by the legal system to provide the service of potable water and sanitary sewerage. That is, in this case, MINAE, prior to granting the concession, would be under the legal obligation to verify that the private individual has prior authorization from AyA and the Ministry of Health for the private company to provide the potable water service to the population, as well as the sanitary sewerage system. The reason for this position would find its legal basis in Law 2726 of April 14, 1961, the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillaos, and in Articles 266 and 276 of the General Health Law, Law No. 5395 of October 23, 1973. In this direction, it must be borne in mind that these services are essential public services (see opinion C-373-03 of November 26, 2003), which means that AyA and the public entities mentioned above are the only ones with competence for their provision (direct provision of public services), or those private entities with which AyA has delegated its provision (indirect provision of public services), for which, as indicated above, authorization from the Ministry of Health and the enabling title (título habilitante) granted by MINAE are required, with prior and necessary verification of compliance with these two sine qua non requirements. This is the case of the ASADAS that act by delegation from AyA. Regarding the legal nature of these entities, in opinion C-169-07 of May 28, 2007, we indicated the following:

"Las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADA) arose from the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Law No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments, which, in addition to constituting AyA as an autonomous institution of the State, empowered it to delegate the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sewerage systems—which were entrusted to it by the legislator—to duly formed groupings for that purpose, as is evident from Article 2, subsection g), of the cited law:

'Article 2. It is the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

(…) g) To directly administer and operate the aqueduct and sewerage systems throughout the country, which will be gradually assumed taking into account convenience and resource availability. Systems that are currently administered and operated by municipal corporations may remain under their charge, as long as they provide efficient service.

Under no circumstances may it delegate the administration of the aqueduct and sanitary sewerage systems of the Metropolitan Area.

Nor may it delegate the administration of systems for which there exists financial responsibility while this corresponds directly to the Institute.

The institution is empowered to agree with local organizations on the administration of such services, or to administer them through administrative boards (juntas administradoras) of mixed integration between the Institute and the respective communities, provided this is agreed upon for the better provision of services and in accordance with the respective regulations.

For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards may also be created involving several municipalities.' (The highlighting is not from the original) Based on the rule transcribed above, the Executive Branch proceeded initially to issue the Reglamento de los Comités Administradores de los Acueductos Rurales, Decree No. 6387-G of September 16, 1976, which sought to regulate the organizations responsible for administering the services delegated by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. However, said regulation was repealed by the Reglamento de las Asociaciones Administrativas de Acueductos Rurales, an undated Decree of January 14, 1997, which was itself rendered ineffective by the Reglamento de las Asociaciones Administrativas de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Decree No. 29100-S of November 9, 2000, which in turn lost force with the Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decree No. 32529 of February 2, 2005, which currently governs. This last regulation provides in its Article 3:

'Article 3. AyA, through an agreement signed for this purpose, with prior favorable agreement of its Board of Directors, may delegate the administration, operation, maintenance, and development of community aqueduct and/or sewerage systems, in favor of associations duly constituted and registered in accordance with the Ley de Asociaciones No. 218 of August 8, 1939, its amendments, and respective Regulations, Executive Decree No. 29496-J, published in La Gaceta No. 95 of May 21, 2001.

Likewise, AyA will provide future associations with the draft bylaws and subsequently their endorsement, which must be submitted to the Registro de Asociaciones of the Registro Nacional, for their respective registration.' From the rule transcribed, it is evident that the Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados constitute legal persons of a private nature, given that their creation must be governed by the Ley de Asociaciones. For this reason, the Procuraduría General, through opinion OJ-066-2002 of April 30, 2002, indicated that the constitution of said associations (ASADA) must be carried out with absolute respect for the right of free association. However, it also warned that their operation is subject to the requirements and demands required by the regulations governing them, as they have been entrusted with the exercise of a special activity involving the provision of public services for the benefit of a community.

In this regard, the Sala Constitucional has emphasized that the delegation of this responsibility to administer the aqueduct and/or sanitary sewerage system implies a clear concession of public service management; observe:

'III.- ON THE ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. (...) From the foregoing, the legal authorization for the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to delegate the administration, operation, and maintenance of these aqueduct and sewerage systems in favor of organizations duly constituted for such purposes is inferred. This possibility has been admitted by the jurisprudence of the Sala Constitucional. Thus, in ruling No. 3041-97 at 4:00 p.m. of June 3, 1997, it was explained:

“The Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments, assigns to that autonomous entity the duty to 'resolve everything related to the supply of potable water (...) for the entire national territory...' (Article 1, whose concepts are reiterated in numeral 2, subsection a)). (…). Now, it is clear the attribution that the same regulatory text grants to AyA (in the cited Article 2, subsection g)) to agree, with local organizations - such as, for example, the Asociación de Desarrollo Integral del Cacao de Alajuela - on the administration of the aqueduct and sewerage services in certain parts of the country. We are thus facing a clear model of concession of public service management, where - despite the law's silence on this particular point - it is incontestable that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must necessarily retain the supervisory and intervention powers necessary to guarantee the validity of the fundamental principles of public service, namely: continuity, efficiency, adaptation, and equality in the treatment of users (Article 4 of the Ley General de la Administración Pública)." At the infra-constitutional level, the Ley de Asociaciones No. 218 of August 8, 1939, regulates the constitution and registration of these organizations (see in this sense Articles 1, 3, 11, and 14 of Decree No. 29100-S). Equally, other provisions of legal rank are applicable considering the type of public service provided. From the foregoing, it is evident that the associations administering rural aqueducts, insofar as they administer this public service by agreement with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, are, de jure, in a position of power over the users and exercise, for that purpose, a series of public competencies and functions, all of which makes them passive subjects of the recurso de amparo against private individuals (Article 57 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).” SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Voto N°2006-01651 at four thirty-nine p.m. on February fourteenth, two thousand six.- (The highlighting and underlining are not from the original) This pronouncement from the Sala Constitucional legitimizes the Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados to provide a public service to the community, through the model of management concession. However, it must be clarified that, not for that reason, do these associations form part of the public sector, since the latter is comprised solely and exclusively of organizations of a public nature, a situation that was analyzed in Opinion C-136-94 of August 22, 1994:

“(…) Although the term 'public sector' is a difficult term to define, it can be said that its core is constituted by public organizations. That is, it is composed of legal persons of a public nature. Which excludes, in principle, the integration of the sector by private persons, even when they carry out an activity considered a public service or even if that activity is of public utility. (…) Private entities make up that private sector, even when the activity they carry out may be classified as an economic public service. Simply put, the State does not take on the activity exercised by the private entity, does not incorporate it into the Administration nor the rest of its organization.” The highlighting and underlining are not from the original.' Notwithstanding the foregoing, the position of the Departamento de Aguas of MINAE differs from the one we are developing, since for them, numeral 5 of Law 7593 of August 9, 1996, the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, allows that State body to grant concessions to private individuals for the provision of potable water and sanitary sewerage services without the need for these to have an agreement with AyA delegating the provision of those services to them. For this State body, numeral 5 is sufficient for them to be able to grant the concession to the private individual without the prior requirements we have indicated in this study, provided that the private individual demonstrates that AyA, the municipalities, public companies, and the ASADAS are not capable of providing those public services, which, in essence, would imply a tacit repeal of subsection g) of Law No. 2726 due to the entry into force of Law No. 7593. However, this stance is untenable for two fundamental reasons. The first, and less important, is that a tacit repeal has not occurred. On the subject of tacit repeal, in opinion C-122-97 of July 8, 1997, we stated the following:

"Our legal system regulates matters related to the repeal of norms, specifically in the final paragraph of Article 129 of the Constitución Política, in relation to Article 8 of the Código Civil.

'Article 129.-… A Law is neither abrogated nor repealed, except by a subsequent one, and against its observance, disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged.' 'Article 8. - Laws are only repealed by subsequent ones, and against their observance, disuse or practice to the contrary cannot be alleged. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything in the new law, on the same subject matter, that is incompatible with the previous law. The simple repeal of a law does not restore the force of that which it had repealed.' The Procuraduría General de la República, for its part, has pronounced on this matter, based on what was expressed by our Treatiser don Alberto Brenes Córdoba in his Work 'Tratado de las Personas' (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), by stating that 'from the doctrinal point of view, the act through which the legislator renders a law without effect is known by the name of abrogation or repeal. Terms that are used to express the action and result of abolishing a law in its entirety or only in part. The repeal can be express or tacit, depending on whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with the previous law, since it is a general principle that new laws destroy old laws in everything that opposes them.'" For its part, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in ruling number 130 at 2:30 p.m. on August 26, 1992, indicated the following:

"The repeal of a legal norm originates from the promulgation of a subsequent one, which causes it to lose force. Such a principle is enshrined in our Positive Law in Article 8 of the Código Civil and Article 129 of the Constitución Política. Likewise, as derived from said provisions, the repeal can be express or tacit. A tacit repeal occurs when incompatibility arises between the new law and the previous one, on the same subject matter, thus producing a contradiction..." Without intending to delve deeply into the jurisprudence of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia and the Procuraduría General de la República on the subject of tacit repeal, it can be affirmed, with a high degree of certainty, that for this legal phenomenon to occur, two conditions are required. First, that the subsequent regulation governs the same subject matter as the previous regulation. Second, that from the comparative analysis between both regulations, an antinomy arises that makes them incompatible and prevents the harmonization of the legal regime established therein. It requires, in synthesis, that the new law or norm, by its content, scope, and meaning, completely replaces the previous provision.

Therefore, a tacit repeal terminates the force of a norm when it is incompatible with another norm of the legal system that regulates the same subject matter, and the more recent norm does not expressly indicate the termination of the force of that previous norm that is incompatible with it. Consequently, as it is not expressly indicated, it is the legal operator who must determine whether a tacit repeal operates or not.

To verify the tacit reform or repeal of a norm, as indicated above, there are two steps that must be followed:

a.- Establish the effective existence of objective incompatibility between the content of the precepts of the old norm and those of the new one.

b.- The determination of the scope of that incompatibility (see opinion C-215-95 of September 22, 1995).

It is important to indicate that the incompatibility must be of such a degree or magnitude that it allows it to be qualified as an insurmountable contradiction, since it was not the expressly stated will of the legislator to repeal the norm.

In this case, one cannot speak of tacit repeal, because the first law regulates a different matter (nationalization of the public service of potable water and sanitary sewerage) from that which the second regulates (assigns the competence to a central Public Administration body to grant concessions for the public service of potable water and sanitary sewerage); besides the fact that there is no insurmountable contradiction between the earlier and the later law.

The second, and most important, is the fact that the public service that concerns us is nationalized, which means, neither more nor less, that only the AyA, the municipalities, the public enterprise, and those private parties that are organized as ASADAS and have the respective agreement with the AyA, can provide this service. This position not only follows from the administrative jurisprudence established by the Office of the Attorney General of the Republic (see, especially, opinion C-070-00 of April 5, 2000), but also from vote no. 5606-06 of the Constitutional Chamber in which it indicated the following:

"Being a national heritage asset [it refers to water], there is no transfer of ownership, nor does the Institute's patrimony and functions increase. The legal system entrusts it, among its primary tasks, with the direct administration and operation of aqueduct systems throughout the country. Having the service been nationalized by law, it is the municipalities that hold subsidiary or residual competence in case of deficient administration of the same. It is true that municipal autonomy means that there is no hierarchical relationship with respect to the Government –understood in a broad sense–, but this is so when it administers services in local interests, nothing more; in the rest of the cases it is limited by what the law indicates, in this case, to the stewardship of another institution, under the guidelines that are indicated." (The bold text does not correspond to the original).

Thus, it is not legally valid for the competent body to grant a water concession if the delegatory act in favor of that private party by the AyA has not previously occurred.

The other aspect of the inquiry refers to whether or not ARESEP has the competence to approve rates and authorize public service concessions for the population supply of potable water and sanitary sewerage to private law persons. From what has been said previously, it is clear that ARESEP does not exercise nor does it intend to assume the competence to enable a private party to provide the public service of potable water and sanitary sewerage. This is a point that is clear and does not merit further comment.

With respect to the approval of rates for private subjects, obviously if the latter has an enabling title, and given that, in accordance with numerals 3 and 5 of Law No. 7593, within its competences is exercising this regulatory power in relation to subjects that have the concession for the provision of these public services, ARESEP has no other alternative but to exercise it, especially since administrative powers, as doctrine has well pointed out, are powers-duties, which means that when the factual assumption provided for by the norm occurs, the public entity or body is compelled by the legal system to exercise them.

Having established the foregoing, it is clear that the problem that does not concern us is not situated in the exercise of regulatory powers by ARESEP, but rather in the fact that concessions for the service of potable water and sanitary sewerage would be being granted which, in accordance with the legal system, should not be given. Thus, as long as there is no annulment act of the concession act following due process and the rules that the General Law on Public Administration establishes for these cases, ARESEP is under the legal duty to exercise its rate-setting powers, since the issue of the defect in the enabling act is a matter that must be resolved in another way, and not by punishing the users of an essential public service, where public health and the access of the inhabitants of the Republic to an essential good, which has been considered a human right, are at stake. In this regard, the Constitutional Chamber, in vote no. 5606-06, indicated the following:

"VII.- Access to potable water as a human right. In addition to what has been indicated, and perhaps the most relevant aspect of this issue, is the nature and function of water for human life. It is not necessary to detail here an explanation of the evident and notorious reality that without water there can be no life, nor quality of life, and that therefore, with or without a nationalization law, by its very essence, this issue is not and cannot be a territorial or local issue. The Chamber itself in its constitutional jurisprudence has said that access to potable water is a fundamental human right, insofar as it is configured as an integral part of the content of the right to health and to life. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157, 2002-10776; 2004-1923). This same line has been maintained in judgments 2003-04654 and 2004-07779, which, as relevant, state:

‘V.- The Chamber recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international instruments on Human Rights applicable in Costa Rica: thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); furthermore, it is enunciated in the International Conference on Population and Development in Cairo (principle 2), and it is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. In our Inter-American Human Rights System, the country is particularly obligated in this matter by the provisions of Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (“Protocol of San Salvador” of 1988), which provides that: “Article 11. Right to a healthy environment 1.- Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.’ The lack of resources does not justify the non-fulfillment of the tasks of public administrations in the provision of this basic service. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolutions 2003-04654 and 2004-007779).

For its part, as both the Attorney General’s Office and the representative of the AyA well recognize in their reports, in the international field, the recognition of water as a human right and as a necessary precondition for all our human rights is also in the majority. It is held that without equitable access to a minimum requirement of potable water, other established rights would be unattainable –such as the right to an adequate standard of living for health and well-being, as well as other civil and political rights. In November 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate amounts of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on the fulfillment of Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that ‘the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.’ It is also emphasized that the State parties to the International Covenant have the duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to enjoy sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.

For their part, several international conferences have been held, among which the United Nations Water Conference held in Mar del Plata in 1977 stands out, which recognized that all peoples have the right to access potable water to satisfy their basic needs. Also, the Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, includes a commitment by States to ensure equality of opportunity for all to enjoy basic resources.

The concept of satisfying basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to the satisfaction of basic needs and the conservation of ecosystems.” Similarly, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in 2002, governments committed to “employ all policy instruments, including regulation, monitoring..... and cost recovery of water services,” without the cost recovery objectives becoming a barrier to poor people’s access to clean water. Likewise, there are dozens of international instruments that directly and indirectly have to do with water as a human right of all persons and peoples, in such a way that it is not only an issue that by its nature tends toward nationalization, but toward the internationalization of its use and exploitation." The last aspect we are being consulted on is whether the AyA is empowered to assume the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sewerage systems that private parties are operating with a defect in the enabling title.

Transitory provision II of Executive Decree No. 30413 of March 25, 2002, Sectoral Regulation for the Regulation of Aqueducts and Sanitary Sewerage, indicates that, in accordance with Executive Decree No. 29.100, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewerage is granted a period of eight months from the effective date of that regulation to establish the organizations of the communal aqueduct and sewerage systems in all those localities that currently provide the services without their own legal personality or with another modality not authorized by the Law and the regulations. Or, as the case may be, and within the same period, the Institute must directly assume the administration of those systems, according to the technical criteria of each regional director of the AyA. The foregoing, in order to unify and normalize the situation of all those eventual operators that currently do not comply with the requirements incorporated in the definition of communal aqueduct contained in Decree No. 29.100 and in that regulation, for which it must take all pertinent measures so that this sector is organized.

However, said norm could not be the legal basis for the AyA to assume the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sanitary sewerage systems that private parties are operating with a defect in the enabling title, since being a right of a transitory nature, it has already lost its effectiveness. That is, after the eight months from the effective date of that regulation have passed, the AyA cannot exercise those powers because their exercise was limited in time.

As is well known, transitory law is a legal technique that seeks to respond to the problems of applying norms over time, which arise as a result of the repeal and the effectiveness of another, in which it is necessary to adapt the prevailing situations to the new reality created by the new law. In opinion C-060-99 of March 24, 1999, we expressed the following on the subject:

“Transitory provisions form part of Intertemporal Law insofar as they aim to solve conflicts of laws. Faced with the problems of transition that the new law produces, the legislator establishes a legal regime applicable to pending legal situations. In that sense, the function of the so-called transitory provisions is to regulate specific situations temporarily, with the aim of adjusting or accommodating the new regulations or of giving a distinct and temporary treatment, of an exceptional nature, to certain situations. Facts that it is not intended to include within those new general regulations. It is important to highlight that at the base of the transitory norm is that need to respond to problems posed by the entry into force of the new law; that is its essence. It has been said that the content of transitory provisions consists of:

‘a) The rules that regulate the legal regime applicable to legal situations prior to the law, either declaring the application of the new one, declaring the survival of the old law, or establishing a transitory regime different from that established in both laws.

• b)The precepts that provisionally regulate new legal situations when their purpose is to facilitate the definitive application of the new law…” F. SAUBS M.-J.C, DA SILVA, cited by C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual of Legislative Technique, National Commission for the Improvement of the Administration of Justice, San José, Legislative Assembly, 1991, p. 211.’ Regulation of the legal regime applicable to a prior legal situation or, rather, provisional regulation of new legal situations. In the same sense, Luis Diez-Picazo expresses:

‘Indeed, a transitory provision can solve the conflict of laws by establishing which of the two –the old or the new law– is the one called to regulate each type of legal situation. Thus, for example, it can be ordered that situations born under the protection of the old law continue to be governed in all cases by it. This class of transitory provisions contains conflict norms in the strict sense; that is, they do not directly regulate any situation, but rather through a connecting factor they determine which of the conflicting laws is applicable. Alongside this possibility, it is also possible for the legislator to issue another class of transitory provisions, by virtue of which a specific regulation –different, therefore, from those contained in the old law and in the new law– is given to situations pending at the time of the legislative change, or to situations that arise while the new law fully comes into force in cases of deferred effectiveness. This second type of transitory provisions no longer contains conflict norms in the technical sense, but rather, to use again the terminology of Private International Law, material norms, which directly impute a legal consequence to a factual assumption. What makes these provisions possess an intertemporal nature is no longer their structure, but that their factual assumption precisely contemplates a problem of conflict of laws. Hence, they are norms with limited temporal validity or leges ad tempus, because by definition they refer to a number of possible situations that is not indefinite; and hence also, because they contain material norms, they may in turn give rise to new temporal conflicts with other laws’ L, DIEZ-PICAZO: The Repeal of Laws, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’." The same must be said of the sole transitory provision of the Regulation of the Administrative Associations of Aqueduct and Sewerage Systems, Executive Decree No. 32529 of February 2, 2005, which indicated that any organization that is administering an aqueduct and sewerage system and that did not comply with the provisions of that regulation had a period of two years, counted from its publication, to comply with it, which lost effectiveness due to time.

Thus, and being in the presence of a subjective right of a person subject to justice resulting from an act of the Public Administration, for the AyA to be able to assume the administration, operation, and maintenance of the aqueducts and sewerage systems of private parties, it is necessary, previously, for the competent body to annul the concession act, granting the party due process and following the procedures provided for by the General Law on Public Administration for these cases. It is from the moment the concession act is annulled that the AyA can assume those public services.

It is important to point out that in this case numeral 4 of the already cited ASADAS Regulation is not applicable, because the factual assumption that the norm regulates refers, in a clear and precise manner, to the AyA being able to assume the administration, operation, maintenance, and development of all communal aqueduct and/or sewerage systems, regardless of who their administrative entity is, when the public service is not guaranteed in accordance with numeral 4 of the General Law on Public Administration; assuming them by operation of law with all their duties, obligations, and patrimony. The assumption you do not submit for consideration is another: the existence of a defect in the act that grants the concession. Ergo, as they are two different normative assumptions, one norm cannot be the basis for an action by the Public Administration when the other factual assumption provided for by the other norm occurs.

Finally, what is provided in numeral 41 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, Law No. 7593 of August 9, 1996, is not applicable in this case either, because, as can be observed below, the legal norm regulates other factual assumptions, and not that where there is a defect in the act of granting the concession by MINAE. In this regard, the cited norm states the following:

“ARTICLE 41.- Revocation of concession or permit Without prejudice to the sanctions and responsibilities that may be applied in accordance with the law, the following shall be grounds for revocation of the concession or permit, declarable through the administrative process, by the Regulatory Authority:

• a)The repetition of the behaviors sanctioned in article 38 of this law.
• b)Serious fault or deficient provision of the service, according to the norms established in article 25 of this law.
• c)Non-compliance for unjustified reasons with the general conditions of the contract, concession, or permit.
• d)The transfer, assignment, or leasing of the concession or permit, partially or totally, without the prior authorization of the competent entity.
• e)The diversion of resources, assets, income, or the inclusion in the accounting of expenses for activities outside the public service.
• f)The alteration of instruments, measurement, oversight, and counting systems.
• g)The charging of prices higher than those indicated by the Regulatory Authority, without prejudice to any other sanction contained in the legal system.
• h)The use of false or altered information in any of the procedures established in this law.
• i)Discrimination against a specific group, sector, class, or individual consumer in the granting of the public service or in the conditions of provision, without prejudice to any other sanction contained in the legal system.
• j)Non-compliance with the mitigation measures contemplated in the environmental impact study mentioned in article 16 of this law.
• k)Non-compliance with the regulations in force on environmental protection.
• l)Non-compliance with the mitigation measures contemplated in the environmental impact assessment, to which article 16 of this law refers.
• m)Other grounds established in the law, the concession, or the permit.” Numeral 15 of Law No. 7593 could not be invoked in this case either, because this legal norm regulates the expiration of public service concessions for expressly specified grounds, within which the case of a defect in the act that granted the concession is not contemplated.

III.- CONCLUSIONS 1.- The private entity that does not have an agreement from the AyA through which the provision of the potable water and sanitary sewerage service is delegated to it, as well as the water concession granted by MINAE, is not authorized by the legal system to provide these services.

2.- If a private party is providing the public services of potable water and sanitary sewerage, and for that purpose has the concession from MINAE, ARESEP is under the legal duty to exercise its rate-setting powers.

3.- The AyA cannot assume the aqueduct and sewerage systems that private parties provide as a result of a concession granted by MINAE, if the concession act is not previously annulled.

4.- To annul the concession act, the administered party must be guaranteed due process, and the procedures established in the General Law on Public Administration must be followed.

Yours, with all consideration and esteem, Dr. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney Copy/ Dr. Fernando Herrero Acosta, General Regulator. Eng. José Miguel Zeledón Calderón, head of the Department of Water of MINAE.

Dictamen : 236 del 07/07/2008 C-236-2008 07 de julio, 2008 Licenciado Ricardo Sancho Chavarría Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Presente Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio PRE-2008-0075 del 21 de enero del 2008, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la legalidad de que personas de derecho privado brinden servicios públicos, como el abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillados sanitarios, concretamente:

“1. Respecto de la prestación del servicio público para abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillados, a excepción de las ASADAS que actúan bajo la figura de la delegación, debe existir, bajo sanción de nulidad absoluta, autorización expresa del ente competente para que sujetos de derecho privado puedan operarlos y administrarlos?

2. Puede ARESEP, pese a no existir reglamentación específica al artículo 5.c, pero si la reglamentación para la prestación de servicios públicos de agua potable y alcantarillado sanitario que se encuentran vigentes (Decretos Ejecutivos No. 3252-9-S-MINAE Reglamento de la Asociaciones Administrativas de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios y No. 30413-MP-MINAE-S-MEIC Reglamento Sectorial de los Sistemas de los Acueductos y Alcantarillados), aprobar tarifas y autorizar concesiones de servicio público para abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillados sanitarios, a personas de derecho privado?

3. En caso de que su respuesta anterior fuera positiva, el autorizar la ARESEP concesiones y tarifas de servicios público de abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillados sanitarios, a sujetos de derecho privado, se encuentra facultado el Instituto asumir la administración, operación y mantenimiento de esos sistemas de acueductos y alcantarillados?” I.- ANTECEDENTES A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante En el oficio n.° DJ-AA-2006-1332 del 06 de marzo del 2006, suscrito por la Licenciada Kattya Ramírez Barrrera, asesora legal ambiental, con el visto bueno del Licenciado Rodolfo Lizano Rojas, director de la Dirección Jurídica del AyA, se concluye lo siguiente:

“1. Visto lo anterior, se puede llegar a concluir al amparo del principio de legalidad que refiriéndose a prestación del servicio público, debe existir autorización expresa del ente competente, la cual tratándose de servicios de abastecimiento de agua potable a la población, así como de los sistemas de alcantarillado sanitario por parte de empresas privadas, corresponde en forma previa, exclusiva y conjunta al AyA, al Ministerio de Salud y al MINAE.

2. Según lo dispone la Ley de ARESEP, esa entidad no se encuentra autorizada de mutuo propio para aplicar un reglamento en forma aislada, máxime al considerar que no existe reglamentación específica al artículo 5.c, incumplimiento lo que la misma ley dispuso, y que más bien en respecto al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, la reglamentación para la prestación de servicios públicos de agua potable y alcantarillados sanitarios se encuentra vigente (Decretos Ejecutivos No. 29100-S Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios y No. 30413-MP-MINAE-S-MEIC Reglamento Sectorial de los Sistemas de los Acueductos y Alcantarillados), siendo los únicos autorizados para la prestación de estos servicios las Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados debidamente constituidas y al amparo de AyA, Municipalidades y Empresas de Servicios Públicos creadas por Ley.

3. Acorde con la Ley de Aguas No. 276 y el artículo 129 de la Constitución Política, ni ARESEP, ni MINAE, asumieron potestades diferentes a las establecidas en la Ley No. 276 pues lo único que operó fue un traslado de competencias, ello significa que el MINAE tiene competencia para aprobar solicitudes de Concesión de Aguas, pero cuando esta sea destinada para Abastecimientos Poblacional- Servicio Público, a favor de una persona jurídica o física, que no es una Asociación Administradora de Sistema de Acueductos y Alcantarillados, esta persona –física deberá de transformarse o constituir una ASADA, y cumplir con la normativa 29100-S, en caso contrario AyA está facultado conforme con el Artículo 4 de este reglamento y en concordancia con su Ley Constitutiva, para proceder a asumir la administración, operación y mantenimiento de todos los sistemas de acueductos y alcantarillados.

4. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, esta llamada a que se respete la obligación de que toda persona jurídica – física, a la cual se le haya otorgado concesión o permiso de aguas para servicio público de agua para abastecimiento poblacional, se constituya en ASADA, lo anterior con el fin de dar cumplimiento con el mandato constitucional de racionalidad y coordinación de las Instituciones del Estado.

5. En lo que respecta al otorgamiento de concesiones para aprovechamiento de recurso hídrico indistintamente de tratarse de agua superficial o subterránea, no existe discrepancia respecto de la competencia que en ese sentido ostenta el Ministerio del Ambiente y Energía, con las excepciones previstas en leyes especiales como ocurre con instituciones como AyA. No obstante, jurídicamente no es plausible por analogía, por interpretación extensiva considerar que el otorgamiento de una concesión de aguas, lleva implícita la prestación de los servicios públicos de agua potable, por lo que no es dable confundir ambos institutos jurídicos.

6. En lo referente a las Sociedades de Usuarios de Aguas se parte como tesis de principio que éstas son personas jurídicas creadas al amparo de la Ley de Aguas, que se rigen por los principios del cooperativismo, y que mediante una concesión que otorga el MINAE permite a sus socios el aprovechamiento colectivo de aguas publicas. Teniendo como fin primordial la construcción de infraestructura para el disfrute de una concesión común, otorgada para riego, producción de hidroelectricidad y otros usos que no constituyan un servicio publico, excluyéndose obviamente de su campo de acción el suministro de agua destinado a consumo humano.

7. Objetivamente no existe sustento legal que legitime a estas sociedades, ni a otras organizaciones privadas no autorizadas por AyA, o por Ley especial para asumir estos servicios públicos, tornándose mas fuerte el criterio de que todo el marco jurídico le asigna a AyA la competencia rectora para garantizar no solo la construcción de sistemas en apego a requerimientos técnicos pre-establecidos, sino que además el servicio publico sea prestado de conformidad con las normas técnicas y legales aprobadas.

8. El hecho de que el Estado haya delegado parte de sus competencias en forma exclusiva en una Institución Autónoma como AyA, tiene una inteligencia claramente percibible, como lo es el normar y estandarizar el aspecto técnico de los sistemas, así como el facilitar y promover el acceso a servicios públicos esenciales sin distingo de usuarios. Caso contrario podría suceder con personas de derecho privado, donde se requiere el cumplimiento de una serie de requisitos para poder tener acceso a un recurso no solo estratégico para el desarrollo, sino para la salud de las personas.

Los logros en materia de salud pública existentes actualmente, deben su éxito a la existencia de instituciones como AyA, y las ASADAS en razón de que se aplican parámetros para la calidad del agua que deben ser acatados, procurando a la vez un uso racional del recurso.

9. El Estado ha realizado importantes inversiones en materia de acueductos para agua potable de buena calidad, por lo que partiendo del principio de solidaridad que debe existir entre instituciones estatales, así como de lo que dispone la Ley de Aguas vigente, el MINAE debería por principio denegar el otorgamiento de concesiones donde existe un prestatario público con todas las capacidades de infraestructura y disponibilidad de recurso para satisfacer las necesidades del usuario. Esto aunado al uso racional que debe darse al recurso hídrico.

10. Dada la competencia a nivel nacional del Instituto en materia de agua potable y alcantarillado sanitario, de presentarse algún problema por prestación de servicios de esta naturaleza que se encuentre siendo administrado y operado por empresas privadas, la lógica y el ordenamiento jurídico dirigen la solución inmediata a que éstos sean asumidos por AyA, de tal forma que no debe dejarse en manos de algunos grupos de interés el manejo de asuntos de interés nacional, aunado al hecho, ya reiterado de que los sujetos de derecho privado distintos a las ASADAS no se encuentran legitimados para prestar este tipo de servicios.

Finalmente, debe indicarse que lo procedente es que al momento de que el Poder Ejecutivo reglamente el artículo 5 inciso c de la Ley de ARESEP, se tome en cuenta el criterio institucional dada la especialidad de la materia que se trata, a fin de que el resultado de esa reglamentación sea coherente y procure adicionar y aclarar lo que ya el legislador ha dispuesto, y no venga a crear normas contradictorias en perjuicio de la salud y el acceso a recursos esenciales”.

B.- Criterio de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos Mediante oficio n.° ADPb-458-2008 del 06 de febrero del año en curso, este despacho dio audiencia de la presente consulta al Dr. Fernando Herrero Acosta, regulador General. Al respecto, dicho señor, en el oficio n.° 57-RG-2008 del 18 de febrero del 2008, sobre el tema consultado, concluye lo siguiente:

“1. El servicio de acueducto y alcantarillados es un servicio público regulado por la Autoridad Reguladora. Para prestarlo se requiere de concesión, otorgada por el Ente competente para tal efecto.

2. Previo a la vigencia de la Ley 7593, el ente competente para otorgar concesiones de acueductos y alcantarillados era el SNE, a tenor de lo establecido en las leyes 258 y 276.

3 Con la entrada en vigencia de la Ley 7593, el ente competente para otorgar concesiones de acueducto y alcantarillados es el MINAE, al tenor de lo establecido en las leyes 7593 y 276.

4. A la fecha, la Autoridad Reguladora ha tramitado procesos de fijación tarifaria para 3 acueductos privados, quienes en ese momento contaban con el respectivo título habilitante”.

C.- Criterio del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía Mediante oficio n.° ADPb-765-2008 del 20 de febrero del año en curso, este despacho dio audiencia de la presente consulta al Ing. José Miguel Zeledón Calderón, jefe del Departamento de Aguas del MINAE. Al respecto, dicho señor, en el oficio n.° IMN-DA-0697-2008 del 11 de marzo del 2008, en lo que interesa, indicó lo siguiente:

“Con todo respeto hacemos ver a la Procuraduría General de la República que la Ley No. 7395, otorgó competencias al Ministerio del Ambiente y Energía para otorgar las concesiones del suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales, a los prestarios privados, que esa competencia no se le otorgó al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado. Que de conformidad con el Principio de Legalidad no se podría aplicar legislación de un ente no competente para suplir la ausencia de reglamentación de conformidad con el Principio de Legalidad contemplado en nuestra Carta Magna.

Además como se ha expuesto y se permite concluir del estudio de la Ley 7593, la misma establece un marco regulatorio amplio y claro a los servicios públicos que garantiza las condiciones de calidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima con que deberán suministrarse los servicios públicos, incluido suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales; de tal forma que la ley por si misma ofrece la normativa base para resolver sobre concesiones de servicio público por entes privados.

El que no exista reglamento, sobre lo cual no omito manifestar se tiene en proceso de promulgación el Decreto respectivo, no debe ser motivo para que el administrado ejerza su derecho a activar la ley en todo sus extremos para permitir cubrir una necesidad, en el caso de abastecimiento de agua poblacional.

Finalmente en relación a la facultad del AyA para asumir la administración, operación y mantenimiento de estos sistemas de acueductos y alcantarillados, debemos indicar con todo respeto que la ARESEP es competente de conformidad con la Ley No. 7395 para fijar los precios y tarifas a los prestarios privados de servicio público de acueducto y alcantarillado. Asimismo queremos enfatizar que si se otorga una concesión de servicio público de conformidad con la Ley 7395 artículo 5 inciso c), se está fuera de las competencias del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados”.

D.- Criterios de la Procuraduría General de la República El Órgano Asesor, en los dictámenes C-089-1988 de 27 de mayo de 1988 y C-224-2000 de 21 de setiembre del 2000, abordó el tema que se nos consulta. Por tal motivo, cuando las necesidades de la posición.

II.- SOBRE EL FONDO En el primero de los dictámenes supra citados, arribamos a la conclusión de que entes diversos de AyA, las municipalidades, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Asociaciones de Desarrollo Comunal (a través de los Comités de Acueductos Rurales) u otros organismos locales con los que el AyA llegue a celebrar convenio al intento, ajustándose a la reglamentación que se sancione, están impedidos para administrar acueductos públicos. Como puede observarse, el primer punto consultado, el Órgano Asesor lo zanjó en principio; por consiguiente, un particular no está autorizado por el ordenamiento jurídico para prestar el servicio público de abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillado sanitario, con excepción de las ASADAS. Con fundamento en esta postura, la entidad privada que no cuente con el respectivo convenio por medio del cual el AyA les delega la prestación de este servicio y la concesión de agua que otorga el MINAE, no estaría autorizado por el ordenamiento jurídico para prestar el servicio de agua potable y alcantarillado sanitario. Es decir, en este caso, el MINAE, de previo a otorgar la concesión, estaría en la obligación legal de verificar que el particular cuenta con la autorización previa del AyA y del Ministerio de Salud para que la empresa privada preste el servicio de agua potable a la población, así como el sistema de alcantarillado sanitario. La razón de esta postura encontraría fundamento en la Ley 2726 de 14 de abril de 1961, Ley constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillaos y en los artículos 266 y 276 de la Ley general de salud, Ley n.° 5395 de 23 de octubre de 1973. En esta dirección, se debe tener presente que esos servicios son servicios públicos esenciales (véase el dictamen C-373-03 de 26 de noviembre del 2003), lo que significa que el AyA y los entes públicos supra señalados son los únicos que tienen competencia para su prestación (prestación directa de servicios públicos) o aquellas entidades privadas con quienes el AyA ha delegado su prestación (prestación indirecta de servicios públicos) para lo cual, como se indicó atrás, se necesita de la autorización del Ministerio de Salud y del título habilitante que otorga MINAE, previa y necesaria comprobación del cumplimiento de esos dos requisitos sine qua non. Es el caso de las ASADAS que actúan por delegación del AyA. Sobre la naturaleza jurídica de estas entidades, en el dictamen C-169-07 de 28 de mayo del 2007, indicamos lo siguiente:

“Las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADA), surgen a raíz de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ley No. 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, la cual además de constituir al AyA como una institución autónoma del Estado, lo facultó a delegar la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados --que le fueron encomendados por el legislador--, a agrupaciones debidamente conformadas para tal efecto, según se desprende del artículo segundo inciso g) de la citada ley:

‘Artículo 2. Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

(…)

• g)Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.

Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana.

Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.

Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.

Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades’. (El resaltado no es del original) Con fundamento en la norma transcrita anteriormente, el Poder Ejecutivo procedió en un primer momento a emitir el Reglamento de los Comités Administradores de los Acueductos Rurales, Decreto N°6387-G de 16 de setiembre de 1976, el cual pretendió regular las organizaciones encargadas de administrar los servicios delegados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. No obstante, dicha normativa fue derogada por el Reglamento de las Asociaciones Administrativas de Acueductos Rurales, Decreto sin número de fecha 14 de enero de 1997, mismo que quedó sin efecto por el Reglamento de las Asociaciones Administrativas de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Decreto N°29100-S de 09 de noviembre de 2000, el cual a su vez perdió vigencia con el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decreto N°32529 de 02 de febrero de 2005, que rige a la fecha. Dispone este último reglamento en su artículo 3:

‘Artículo 3. A y A mediante convenio suscrito al efecto, previo acuerdo favorable de su Junta Directiva, podrá delegar la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y/o alcantarillados comunales, a favor de asociaciones debidamente constituidas e inscritas de conformidad con la Ley de Asociaciones N°218 del 08 de agosto de 1939, sus modificaciones y respectivo Reglamento, Decreto Ejecutivo N°29496-J, publicado en La Gaceta N°95 del 21 de mayo del 2001.

Asimismo, AyA facilitará a las futuras asociaciones el proyecto de estatutos y posteriormente el aval de los mismos, los que deberán ser presentados al Registro de Asociaciones del Registro Nacional, para su respectiva inscripción.’ De la norma transcrita, se desprende que las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados constituyen personas jurídicas de naturaleza privada, dado que su creación debe regirse por la Ley de Asociaciones. Por esta razón, la Procuraduría General mediante criterio OJ-066-2002 del 30 de abril de 2002, indicó que la constitución de dichas asociaciones (ASADA) debe realizarse con absoluto respeto al derecho de libre asociación. No obstante, también advirtió que su funcionamiento se encuentra sometido a los requisitos y requerimientos exigidos por la normativa que las regula, ya que les fue encomendado el ejercicio de una especial actividad que involucra la prestación de servicios públicos en beneficio de una colectividad.

Al respecto, la Sala Constitucional ha destacado que la delegación de esa responsabilidad de administrar el sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios, supone una clara concesión de gestión de servicio público, obsérvese:

“III.- SOBRE LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. (…) De lo anterior se colige la autorización legal al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para delegar la administración, operación y mantenimiento de estos sistemas de acueductos y alcantarillados en favor de organizaciones debidamente constituidas para tales efectos. Esta posibilidad ha sido admitida por la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Así, en sentencia No. 3041-97 de las 16:00 hrs. del 3 de junio de 1997, se explicó:

“La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, nº 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, asigna a esa entidad autónoma el deber de 'resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable (...) para todo el territorio nacional...' (artículo 1, cuyos conceptos son reiterados en el numeral 2 inciso a). (…). Ahora bien, es palmaria la atribución que el mismo texto normativo brinda a A y A (en el pluricitado artículo 2, inciso g) de convenir, con organismos locales -como, por ejemplo, la Asociación de Desarrollo Integral del Cacao de Alajuela-, la administración de los servicios de acueductos y alcantarillados en determinados lugares del país. Estamos así ante una clara figura de concesión de gestión de servicio público, en donde -a pesar del silencio de la ley sobre este particular- es incontestable que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debe retener, ineludiblemente, los poderes de supervisión e intervención necesarios para garantizar la vigencia de los principios fundamentales del servicio público, a saber: continuidad, eficiencia, adaptación e igualdad en el trato de los usuarios (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública)." En el plano infraconstitucional, la Ley de Asociaciones No. 218 del 8 de agosto de 1939, regula la constitución e inscripción de estas organizaciones (ver en este sentido los artículos 1, 3, 11 y 14 del Decreto No. 29100-S). Igualmente, resultan aplicables otras disposiciones de rango legal tomando en consideración el tipo de servicio público suministrado. De lo anteriormente indicado, resulta evidente que las asociaciones administradores de acueductos rurales, en cuanto administran por convenio con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ese servicio público, se encuentran, de derecho, en una posición de poder respecto de los usuarios y ejercen, para ese fin, una serie de competencias y funciones públicas, todo lo cual las hace sujetos pasivos del recurso de amparo contra particulares (artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).” SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Voto N°2006-01651 de las dieciséis horas con treinta y nueve minutos del catorce de febrero del dos mil seis.- (El resaltado y subrayado no son del original) Este pronunciamiento de la Sala Constitucional, legitima a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados para brindar a la comunidad un servicio público, mediante la figura de concesión de gestión. Sin embargo debe aclararse que, no por ello, dichas asociaciones forman parte del sector público, ya que éste lo conforman única y exclusivamente organizaciones de naturaleza pública, situación que fue analizada en el Dictamen C-136-94 de 22 de agosto de 1994:

“(…) Si bien el término "sector público" es un término de difícil definición, puede decirse que su núcleo está constituido por organizaciones públicas. Es decir, está integrado por personas jurídicas de naturaleza pública. Lo que excluye, por principio, la integración del sector por personas privadas, aún cuando realicen una actividad considerada servicio público o bien que esa actividad sea de utilidad pública. (…) Las entidades privadas componen ese sector privado, aún cuando la actividad que realicen pueda catalogarse de servicio público económico. Simplemente, el Estado no toma a su cargo la actividad ejercida por la entidad privada, no la incorpora a la Administración ni al resto de su organización.” El resaltado y subrayado no son del original”.

No obstante lo dicho, la postura del Departamento de Aguas del MINAE difiere de la que venimos desarrollando, pues para ellos el numeral 5 de la Ley 7593 de 09 de agosto de 1996, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, le permite a ese órgano del Estado otorgar concesiones a los particulares para la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario sin necesidad de que estos tengan un convenio con el AyA donde se les delegue la prestación de esos servicios. Para este órgano del Estado, el numeral 5 es suficiente para que ellos puedan otorgar la concesión al particular sin los requisitos previos que hemos indicado en este estudio, siempre y cuando el particular demuestre que el AyA, las municipalidades, la empresas pública y las ASADAS no están en capacidad de prestar esos servicios públicos, lo que, en el fondo, supondría una derogatoria tácita del inciso g) de la Ley n.° 2726 a causa de la entrada en vigencia del la Ley n.° 7593. Empero, esta tesitura es insostenible por dos razones fundamentales. La primera, y menos importante, es que no ha ocurrido una derogatoria tácita. Sobre el tema de la derogatoria tácita, en el dictamen C-122- 97 del 8 de julio de 1997, manifestamos lo siguiente:

“Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.

‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’ ‘Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.

La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”.

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó lo siguiente:

“La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción...”.

Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:

a.- Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.

b.- La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).

Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma.

En este caso, no se puede hablar de derogatoria tácita, pues la primera ley regula materia distinta (nacionalización del servicio público de agua potable y de alcantarillado sanitario) de la que norma la segunda (asigna la competencia a un órgano de la Administración Pública central para otorgar concesiones del servicio público de agua potable y de alcantarillado sanitario); amén de que entre la ley anterior y la posterior no hay una contradicción insalvable.

La segunda, y más importante, es el hecho de que el servicio público que nos ocupa está nacionalizado, lo que significa, ni más ni menos, que solo el AyA, las municipalidades, la empresa pública y aquellos privados que estén organizados como ASADAS y cuente con el respectivo convenio con el AyA, pueden prestar este servicio. Esta tesitura no solo se desprende de la jurisprudencia administrativa que ha sentado la Procuraduría General de la República (véase, en especial, el dictamen C-070-00 de 5 de abril del 2000), sino también del voto n.° 5606-06 de la Sala Constitucional en el que indicó lo siguiente:

“Al ser un bien de patrimonio nacional [se refiere al agua], no se produce traslado en su titularidad, ni aumenta el patrimonio y funciones del Instituto. El ordenamiento le encomienda entre sus cometidos primigenios la administración y operación directa de los sistemas de acueductos en todo el país. Al haberse nacionalizado por ley el servicio, son los municipios, los que ostentan la competencia subsidiaria o residual en caso de una administración deficiente del mismo. Es cierto que la autonomía municipal significa que no existe una relación jerárquica con respecto al Gobierno –entendido en sentido amplio-, pero esto lo es cuando administre servicios en interese locales, nada más, en el resto de los casos está limitada por lo que indique la ley, en este caso, a la rectoría de otra institución, bajo los lineamientos que se señalan”. (Las negritas no corresponden al original).

Así las cosas, no es jurídicamente válido que el órgano competente otorgue una concesión de agua si previamente no se ha dado el acto delegatorio a favor de ese particular por parte del AyA.

El otro aspecto de la consulta, está referido a si la ARESEP tiene o no competencia para aprobar tarifas y autorizar concesiones de servicio público para abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillados sanitarios a personas de derecho privado. Por lo dicho anterior, es claro que el ARESEP no ejerce ni pretende asumir la competencia para habilitar a un particular a prestar el servicio público de agua potable y de alcantarillado sanitario. Este es un punto que está claro y no amerita mayores comentarios.

En lo que respecta a la aprobación de tarifas de sujetos particulares, obviamente si este cuenta con título habilitante, y dado que, de conformidad con los numerales 3 y 5 de la Ley n.° 7593, dentro de sus competencias está el ejercer esta potestad reguladora en relación con los sujetos que cuentan con la concesión para la prestación de estos servicios públicos, la ARESEP no tiene otra alternativa que ejercerla, máxime que las potestades administrativas, como bien lo ha señalado la doctrina, son poderes-deberes, lo que significa que cuando se da el supuesto de hecho que prevé la norma el ente u órgano público está compelido por el ordenamiento jurídico a su ejercicio.

Establecido lo anterior, resulta claro que el problema que no ocupa no está residenciado en el ejercicio de las potestades regulatorias por parte de ARESEP, sino en el hecho de que se estarían otorgando concesiones para el servicio de agua potable y alcantarillados sanitarios que, conforme al ordenamiento jurídico, no deben darse. Así las cosas, mientras no haya un acto anulatorio del acto de la concesión siguiendo para ello el debido proceso y las normas que establece la Ley General de la Administración Pública para estos casos, ARESEP está en el deber jurídico de ejercer sus potestades tarifarias, pues el tema del vicio en el acto habilitante es asunto que debe resolver de otra forma, y no castigando a los usuarios de un servicio público esencial, donde está de por medio la salud pública y el acceso de los habitantes de la República a un bien esencial, el cual ha sido considerado como un derecho humano. Al respecto, la Sala Constitucional, en voto n.° 5606-06, indicó lo siguiente:

“VII.-El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y 2004-07779, que en lo que interesa señalan:

‘V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución , un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos’. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).

Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que ‘el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana. Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos’. Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.

Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.

El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo..... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento”.

El último aspecto que se nos consulta es si el AyA se encuentra facultado para asumir la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados que están ejerciendo los privados con un vicio en el título habilitante.

El transitorio II del decreto ejecutivo n.° 30413 de 25 de marzo del 2002, Reglamento sectorial para la regulación de acueductos y alcantarillados sanitarios, indica que, conforme al decreto ejecutivo n.° 29.100, se le otorga al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados un plazo de ocho meses a partir de la vigencia de ese reglamento, para constituir las organizaciones de los sistemas de acueductos y alcantarillados comunales en todas aquellas localidades que en la actualidad brinden los servicios sin personalidad jurídica propia o con otra modalidad no autorizada por la Ley y los reglamentos. O en su caso, y dentro del mismo plazo, el Instituto debe asumir directamente la administración de esos sistemas, según el criterio técnico de cada director regional del AyA. Lo anterior, a efecto de unificar y normalizar la situación de todos aquellos eventuales gestores que actualmente no cumplen con los requisitos que incorpora la definición de acueducto comunal contenida en el decreto n.° 29.100 y en ese reglamento, por lo que debe tomar todas las medidas pertinentes a fin de que se ordene ese sector.

Empero, dicha norma no podría ser el fundamento jurídico para que el AyA asuma la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados sanitarios que están ejerciendo los privados con un vicio en el título habilitante, toda vez que al ser un derecho de naturaleza transitorio ya perdió eficacia. Es decir, pasados los ocho meses a partir de la vigencia de ese reglamento, el AyA no puede ejercer esas atribuciones pues su ejercicio estaba limitado en el tiempo.

Como es bien sabido, el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se producen a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la nueva ley. En el dictamen C-060-99 del 24 de marzo de 1999, expresamos sobre el tema lo siguiente:

“Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

‘a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

• b)Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva…” F. SAUBS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211’.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídica previa o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continúen rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica – diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva-, a las situaciones pendientes al momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho Internacional Privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes’ L, DIEZ- PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’”.

Lo mismo debemos de decir del transitorio único del Reglamento de las asociaciones administradoras de sistemas de acueductos y alcantarillados, decreto ejecutivo n.° 32529 del 02 de febrero del 2005, que indicaba que cualquier organización que esté administrando un sistema de acueducto y alcantarillado y que no se ajustara a las disposiciones de ese reglamento, tenía un plazo de dos años, contados a partir de su publicación, para ajustarse a él, el cual perdió eficacia en razón del tiempo.

Así las cosas, y al estar en presencia de un derecho subjetivo de un justiciable a causa de un acto de la Administración Pública, para que el AyA pueda asumir la administración, operación y mantenimiento de los acueductos y alcantarillados de los particulares, es necesario, previamente, que el órgano competente anule el acto de concesión otorgándole el debido proceso y siguiendo los procedimientos que prevé la Ley General de la Administración Pública para estos casos. Es a partir de que se anula el acto concesional que puede el AyA asumir esos servicios públicos.

Es importante señalar que en este caso no resulta aplicable el numeral 4 del Reglamento de las ASADAS ya citado, pues el supuesto de hecho que regula la norma se refiere, en forma clara y precisa, a que el AyA puede asumir la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de todos los sistemas de acueductos y/o alcantarillado comunales, indistintamente de quien sea su ente administrador, cuando no se garantice el servicio público de conformidad con el numeral 4 de la Ley General de la Administración Pública; asumiéndolos de pleno derecho con todos sus deberes, obligaciones y patrimonio. El supuesto que usted no somete a consideración es otro: la existencia de un vicio en el acto que otorga la concesión. Ergo, al tratarse de dos supuestos normativos diferentes, una norma no puede ser el fundamento para una actuación de la Administración Pública cuando se da el otro supuesto de hecho que prevé la otra norma.

Por último, tampoco resulta de aplicación en este caso lo que dispone el numeral 41 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley n.° 7593 de 09 de agosto de 1996, porque, tal y como puede observarse a continuación, la norma legal regula otros supuestos de hecho, y no aquel donde hay un vicio en el acto del otorgamiento de la concesión por parte del MINAE. Al respecto, señala la citada norma lo siguiente:

“ARTÍCULO 41.- Revocatoria de concesión o permiso Sin perjuicio de las sanciones y responsabilidades que corresponda aplicar de acuerdo con la ley, serán causales de revocatoria de la concesión o el permiso, declarable mediante el proceso administrativo, por la Autoridad Reguladora, las siguientes:

• a)La reiteración de las conductas sancionadas en el artículo 38 de esta ley.
• b)La falta grave o la prestación deficiente del servicio, según las normas establecidas en el artículo 25 de esta ley.
• c)El incumplimiento por razones injustificadas de las condiciones generales del contrato, la concesión o el permiso.
• d)El traspaso, la cesión o el arrendamiento de la concesión o el permiso, parcial o total, sin autorización previa del ente competente.
• e)El desvío de recursos, activos, ingresos o la inclusión en la contabilidad, de gastos para actividades ajenas al servicio público.
• f)La alteración de instrumentos, sistemas de medición, fiscalización y conteo.
• g)El cobro de precios superiores a los señalados por la Autoridad Reguladora, sin perjuicio de cualquier otra sanción contenida en el ordenamiento jurídico.
• h)El uso de información falsa o alterada en cualquiera de los procedimientos fijados en esta ley.
• i)La discriminación contra un determinado grupo, sector, clase o consumidor individual en el otorgamiento del servicio público o en las condiciones de prestación, sin perjuicio de cualquier otra sanción contenida en el ordenamiento jurídico.
• j)El incumplimiento de las medidas de mitigación contempladas en el estudio de impacto ambiental mencionado en el artículo 16 de esta ley.
• k)Incumplimiento de la normativa vigente sobre protección ambiental.
• l)Incumplimiento de las medidas de mitigación contempladas en la evaluación de impacto ambiental, a que hace referencia el artículo 16 de esta ley.
• m)Otras causales establecidas en la ley, la concesión o el permiso”.

Tampoco podría invocarse en este caso el numeral 15 de la Ley n.° 7593, pues esta norma legal regula la caducidad de la concesiones de los servicios públicos por causales expresamente especificadas, dentro de las cuales no se contempla el caso de un vicio en el acto que otorgó la concesión.

III.- CONCLUSIONES 1.- La entidad privada que no cuente con un convenio del AyA por medio del cual se le delega la prestación del servicio agua potable y alcantarillado sanitario, así como con la concesión de agua que otorga al MINAE, no está autorizado por el ordenamiento jurídico para prestar esos servicios.

2.- Si un privado está prestando los servicios públicos de agua potable y alcantarillados sanitarios, y para ello cuenta con la concesión del MINAE, ARESEP está en el deber jurídico de ejercer sus potestades tarifarias.

3.- El AyA no puede asumir los sistemas de acueductos y alcantarillados que prestan los privados a causa de una concesión otorgada por el MINAE, si previamente no se anula el acto concesional.

4.- Para anular el acto de la concesión al administrado se le debe garantizar el debido proceso y seguir los procedimientos que se encuentran establecidos en la Ley General de la Administración Pública.

De usted, con toda consideración y estima, Dr. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional Copia/ Dr. Fernando Herrero Acosta, Regulador General.

Ing. José Miguel Zeledón Calderón, jefe del Departamento de Aguas del MINAE.