Impossibility of declaring public streets in informal settlementsImposibilidad de declarar calles públicas en asentamientos informales

Opinion : 243 of 15/07/2008 C-243-2008 July 15, 2008 Mr.

Allan Sevilla Mora Secretary of the Municipal Council Municipalidad de Curridabat Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. SCMC 128-05-08 of May 5, 2008, received on May 7, 2008, in which you transcribe the agreement of the Municipal Council of Curridabat taken in ordinary session No. 105-2008, held on April 29, 2008 (article 2, chapter 3), where our opinion is requested on:

“1. Possibility of the Municipal Council of Curridabat declaring existing streets in a human settlement as public.

2. Possibility of the Municipal Council of Curridabat modifying the Urban Regulatory Plan (Plan Regulador Urbano) of the canton, to include the existing human settlements within it.

3. Determination of the responsibility of the members of the Municipal Council of Curridabat who execute both consulted acts.” To answer your query, the first thing that must be kept in mind is that the Costa Rican legal system has express regulations so that the cantons administered by the country's Municipalities can develop in a harmonious and planned manner, and in which the individual well-being of people, at all levels, is achieved without detriment to existing collective and public interests.

In that sense, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240 of November 15, 1968, is constituted as an essential tool within the country's urban development. Through it, the following is pursued: “a) The orderly expansion of urban centers; b) The satisfactory balance between urban and rural development, through an adequate distribution of the population and of economic activities; c) The efficient development of urban areas, with the object of contributing to the better use of natural and human resources; and d) The oriented investment in public improvements” (article 2 of that Law).

As a development instrument, Law No. 4240 established the figure of the regulatory plan (plan regulador) to achieve the planning of the territory locally in each one of the country's cantons:

“Article 15.- In accordance with the precept of article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall dispose whatever is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail for establishing a determined controlling regime.” Regarding regulatory plans (planes reguladores), our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated:

“...this Tribunal must refer to the power of the Municipalities to prepare and approve the Regulatory Plans (Planes Reguladores) of their canton for the better ordering not only of resources but also of needs and sustainable development. It is thus that article 169 of the Political Constitution assists the Municipalities not only with the faculty but also the duty to guarantee, defend, and preserve the social order and the right to a healthy and ecologically balanced environment. In that sense, the constitutional task entrusted to local governments, with respect to the administration of local interests and services, gives rise to the obligation to ensure a social and urbanistic order within their territorial jurisdiction. By virtue of that generic competence, it corresponds to local governments to arrange whatever is necessary so that the enjoyment of public resources – such as streets, parks, etc. – is done in an orderly manner, always maintaining a harmonious relationship. From what has been said, it is clear that municipalities are responsible for exercising not only surveillance functions, but also those of creator of plans with which they concretely establish the norms that must be respected in their determined territorial circumscription; for this reason, the formation of so-called regulatory plans (planes reguladores) is necessary, which develop what is related to land use by specific activities – residential, commercial, industrial, protection, etc. – and the urbanistic environment – condition of the buildings –, in synthesis, everything protected by constitutional numeral 50.” (Voto No. 11900-2007 of August 21, 2007).

Thus understood, regulatory plans (planes reguladores) become effective means for adequate urban development by having the provisions therein carry normative force:

“With which, by reason of its content and its general efficacy or enforceability, it must be deemed that it concerns true legal norms or laws in a material sense, given that it recognizes rights and establishes obligations for the titleholders and possessors of the properties located in the territorial circumscription of the respective canton.” (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), Voto No. 13330-2006 of September 6, 2006) Likewise, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) has indicated:

“… the regulatory plans (planes reguladores) issued by the Municipalities in exercise of their prevailing competence in matters of urban planning, as a whole, have a normative character and, consequently, bind the owners of the fundos located within the respective jurisdiction, and the same Authority that issues them.” (Opinion C-178-99 of September 3, 1999).

As a regulatory plan (plan regulador), the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) understands “the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations and any other document, graphic or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation and rehabilitation of urban areas” (article one).

In accordance with article 16 of that same Law, the regulatory plan (plan regulador) shall contain, at least, the following elements:

“a) The development policy, with a statement of the principles and norms on which it is based, and the objectives posed by the needs and growth of the area to be planned; b) The population study, which shall include projections for future demographic growth, its distribution and recommended norms on density; c) The land use that shows the situation and distribution of lands regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes and any other pertinent destination; d) The circulation study, by means of which the location of the main public roads and the transportation routes and terminals is indicated, in a general form; e) Community services, to indicate the location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playgrounds, health units, hospitals, libraries, museums, public markets and any other similar; f) Public services, with an analysis and location, in general form, of the main systems and installations of pipes, sanitary and storm sewers, garbage collection and disposal, and any other of analogous importance; and g) Housing and urban renewal with an exposition of the housing needs and objectives, and reference to the areas that must be submitted to conservation, rehabilitation and remodeling.” As can be seen, the regulatory plan (plan regulador), more than a mere set of norms, is constituted as a true legal instrument that defines for the present and for the future what type of local development is desired and that will guide, among others, municipal policies and private initiatives.

To that extent, it must be clear that the development of communities framed within a regulatory plan (plan regulador) must occur within the guidelines and provisions of the latter; and not the other way around, that is, subjecting the regulatory plan (plan regulador) to a constant process of modification because growth without order and in contravention of the law signified an unwanted change from the original conditions.

The Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) does foresee the possibility that a regulatory plan (plan regulador) can be modified, in accordance with its article 17, final paragraph, upon prior compliance with the requirements set forth therein:

“Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan (plan regulador) or some of its parts, the municipality that intends to must:

• 1)Convene a public hearing by means of the Official Newspaper (Diario Oficial) and necessary additional dissemination with the indication of the location, date, and time to learn about the project and the verbal or written observations that the neighbors or interested parties may see fit to formulate. The scheduling must be made with an advance notice of no less than fifteen business days; 2) Obtain the approval of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo), if the project did not originate in said office or differs from what the latter had proposed, without prejudice to the remedies established in article 13; 3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and 4) Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, with an indication of the date from which the corresponding regulations will be enforceable.

Equally, the previous requirements shall be observed when it concerns modifying, suspending or repealing, totally or partially, the referred plan or any of its regulations.” But the Municipalities must take care that the modifications to the regulatory plans (planes reguladores) are made according to objective or scientific criteria of the territorial reality and not based on arbitrary or empirical reasoning, or to disguise anomalous situations as legality.

For this purpose, take into account what is stipulated in articles 15 and 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) regarding administrative discretion:

“Article 15.- 1. Discretion may occur even by the absence of law in the specific case, but it will be subject in every case to the limits imposed on it by the legal system, expressly or implicitly, to achieve that its exercise is efficient and reasonable. (…)

Article 16.- 1. In no case may acts contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic or convenience, be issued. (…)” If this is not done, what we would have is a regulatory plan (plan regulador) that, far from planning local development and ensuring the population's well-being, would become a dangerous weapon to justify urban disorder and the eventual consolidation over time of anti-juridical conducts; losing the primary objectives sought by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), with the possible detrimental consequences from a social, environmental, and economic point of view that this would entail.

The same could be said at the level of more specific urban regulations, as is the case of streets.

Thus, article 32 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) indicates that the Subdivision (Fraccionamiento) and Development Regulation (Reglamento de Fraccionamiento y Urbanización), which is one of the main municipal urban development regulations (articles 19 and 21 of the same Law), “upon stipulating the municipal conditions for permitting subdivisions (fraccionamientos), urbanizations or both operations, among other requirements, shall include those corresponding to access to public roads, notification and block formation and the cession of areas for public use; it shall establish, likewise, following prior consultation with the competent bodies, minimum norms on the construction of streets and paved sidewalks, pipes, storm and sanitary drainage, and electrification and public lighting.” The non-conformance of particular projects of subdivisions (fraccionamientos) or urbanizations with the cited regulations entails the denial of the corresponding approval (visado) or the non-granting of the respective permit:

“Article 36.- The municipal approval (visación) of the plans relating to subdivisions (fraccionamientos) of areas subject to control shall be denied, for any of the following reasons:

• a)When the simple subdivision (fraccionamiento) originates lots that are smaller than the permitted size, have inadequate access to public roads, or lack indispensable services; b) That do not have the corresponding permit, if it concerns notifications with purposes or effects of urbanization; c) While any impediment burdens the property intended to be divided, such as that falling on areas to be renewed or reserved for public uses; and d) For any other technical or procedural cause that, based on this law, the regulation indicates.

Among the grounds of the last subsection can be included, the delay in the payment of municipal taxes or services.” “Article 38.- Permission to urbanize lands shall not be granted:

• a)When the project does not satisfy the minimum regulatory norms, or the interested parties have not completed the pertinent procedures, among which is the indispensable approval of the plans by the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) and the National Water and Sewer Service (Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado); b) For not being guaranteed the amount for the urban habilitation works of the property, nor having made or guaranteed the formal transfer to the municipality of the area reserved for public use, nor, failing that, satisfied the equivalent value in money; and c) While the development of the area located outside the zoned limit is considered premature for lacking public facilities and services or for the high cost of such facilities and services, for its distance from other inhabited areas or due to any other deficiency determining adverse conditions to public safety and public health. (…)” And it is that, according to article 40 of Law 4240, “every subdivider (fraccionador) of lands located outside the city quadrant and every developer shall cede gratuitously to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities”; said areas must be transferred in favor of the municipal domain (exception made for road rights-of-way that must be ceded to the State, or those portions that the Municipality authorizes to transfer to state entities to establish determined services or facilities).

What it is about, then, is that the subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations carried out in the different cantons adjust not only the constructive part to the guidelines of the regulatory plan (plan regulador), but also the public use areas to be ceded, including streets, thus achieving an adequate road system throughout the respective territorial jurisdiction:

“The development of lands through their subdivision (fraccionamiento) or urbanization shall be permitted provided they meet the following conditions:

I.1 That the projected uses are in accordance with the zoning norms established by the Regulatory Plan (Plan Regulador), or failing that, by competent bodies; (…)

I.4 That the lots originated are of an acceptable size, with adequate access to public roads, and of regular shape if possible; I.5 That the lots can dispose of the indispensable services according to the characteristics of the zone; (…)

I.7 When adjacency to other urbanizations exists, it is obligatory that the project contemplates the continuity of the infrastructure through an adequate physical and functional integration; (…)” (Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)).

Thus, then, in the case of urbanizations and subdivisions (fraccionamientos), the route that the legal system has provided for the opening of public streets is the elaboration and harmonious development of construction projects, in which, among others, the road component conforms to the existing regulatory plan (plan regulador). The streets thus established are ceded to public use and become part of the municipal public domain (demanio).

On this topic, it is also important to emphasize the special competence of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Costa Rican Institute of Urbanism (Instituto Costarricense de Urbanismo):

“IV.- ATTRIBUTION OF THE URBANISM DIRECTORATE (DIRECCION DE URBANISMO) TO AUTHORIZE THE OPENING OF STREETS IN URBANIZATIONS In matters of control of subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations, the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) holds national competence (articles 7 subsection 4, 10 subsection 2), and 77, Law 4240; 1 and 2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones) and our opinion C-073-87).- With the duty of control, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), articles 7, subsection 4), 10, subsection 2), assigns to said Directorate that of:

"Examining and approving (visar), inescapably, the plans corresponding to urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their municipal approval".

From this, within the scope of that Law, the Office of the Attorney General (Procuraduría) inferred through opinion C-235-86, that:

• a)the "...opening of a public street necessarily identifies with the defined concepts of urbanization and subdivision (fraccionamiento) for urbanization purposes", and b) "...in the hypotheses of 'urbanization' and of 'subdivision (fraccionamiento) for urbanization purposes', the corresponding plans must have the approval (visado) of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) and subsequently the municipal approval, such that, whoever authorizes the opening of streets as well as services is the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), through the indicated Directorate, prior to the approval (visado) of the respective plan by the Municipal Corporation, which would be denied if it does not have the permit from the INVU according to what is provided in article 36 subsection b) of the indicated Law".- Note that the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) article 58, subsections 1 and 2, prohibits the Municipalities from authorizing works if the building plot originates from a subdivision (fraccionamiento) made without the legally required approval (visado) or if the use of fundos is intended without observing the requirements of an urbanization.” In view of such considerations, the declaration as public of existing streets in a human settlement (understood, for the exclusive purposes of this query, as a multiple subdivision (fraccionamiento) of a property without complying with the requirements of Law No. 4240 and in contravention of the provisions of the local regulatory plan (plan regulador)) finds no legal basis; on the contrary, it seems to oppose the guiding principles of adequate urban planning by implying, at its core, a municipal acceptance of de facto conditions that do not stem from development projects previously studied and approved by the corresponding public entities.

Along these lines, the legal advisor of the Municipalidad de Curridabat is correct in indicating in her Official Letter 003-2008 of April 25, 2008, that article 32 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) does not empower such a declaration of public streets; since it refers to a very different legal assumption, which is the prohibition of total or partial closure, narrowing, fencing, or building on roads or streets delivered by law or de facto to the public service or to the service of owners or neighbors of a locality. Article 33 of the same Law establishes the procedure to proceed with the reopening of the improperly appropriated road.

Regarding the declaration in general of public roads, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) has indicated:

“III.- ADMINISTRATIVE DECLARATION OF PUBLIC ROAD In the Construction Law (Ley de Construcciones) the notion of public road is based on the acts of affectation and effective delivery. It is "any terrain of public domain and common use, that by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with the laws and planning Regulations and that, in fact, is already destined for that public use..." (article 4).- In accordance with the foregoing, this Office, in opinion No. C- 007-92 of January 15, 1992, clarified that: "the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) or to the Municipality of the place, according to the delimitation of competencies made by articles 1, 2, 32 and 33 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos)." (Opinion No. C-116-94 of July 14, 1994) From the above, it is inferred that the administrative declaration of public roads entails a recognition of the public character of the roads that normally comes from a prior procedure (administrative or judicial) for their incorporation into the public domain regime, be it expropriation, direct purchase, cession of areas in urbanizations and subdivisions (fraccionamientos), use of portions of lands according to article 7 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), etc.; therefore, its use by the corresponding authority must be done responsibly and always preceded by an analysis of the reality and legal background of the case; all aimed at avoiding arbitrary acts that may result in harm to the patrimony of third parties.

It is worth adding that on a previous occasion the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) was consulted about the possibility of omitting legal requirements during the development of urbanizations and subdivisions (fraccionamientos) that have grown in an unauthorized manner, our position being settled, as it has always been, in defense of the block of legality:

“e) Question: What should the Cadastre (Catastro) do when the urbanizations or subdivisions (fraccionamientos) are already built and the presentation of the plans to be registered constitutes the last link, since everything has been done without following the urbanization procedure and the municipality accepts it as such, without the knowledge of the INVU. Should the Cadastre (Catastro) register the plans or send the parties to the INVU so that the complete procedure is carried out? We must remember that urbanization norms exist to foresee what is going to be done, not what has been done.

Answer: The Regulation to the National Cadastre Law (Ley de Catastro Nacional), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 13,607-J of April 24, 1982, in its article 72 subsection b), provides the following: "The National Cadastre (Catastro Nacional) shall not register plans that do not adjust to the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and its regulations... When it concerns urbanizations, the National Cadastre (Catastro Nacional) shall require: A general plan signed in his own hand by the topographical engineer or other professional duly authorized by the College of Topographical Engineers (Colegio de Ingenieros Topógrafos), in his capacity as the person responsible for the topographical works of the urbanization, approved (visado) by the INVU and the respective municipality that indicates: the distribution of the lots, with their corresponding numbering and all the necessary information that permits, in a clear and concrete manner, the staking out of each one of the lots in the urbanization. In addition, the official name of the urbanization must be indicated". The underlining is not from the original.

From the transcribed norm above, it is clear that in cases where urbanization or subdivision (fraccionamiento) plans for urbanization purposes are presented to the National Cadastre (Catastro Nacional) and they do not have the respective approval (visado) of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) nor of the Municipality, said office shall not register them as the cited regulatory requirement is not met and they do not adjust to the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) in its articles 10 subsection 2), 36 subsection b) and 38 subsection a).

It is not omitted to mention that the cadastral official responsible for qualifying the plan must analyze whether it was drawn up in accordance with what is provided in the Regulation to the Cadastre Law, current legislation and other information available to the Cadastre (Catastro), subject to what is established in article 80 of said Regulation. On the other hand, in accordance with the following article 81, if the official verifies that the plan does not adjust to such provisions, he shall deny its registration, informing the interested party of the discrepancies or inconsistencies found with clear and concise indications of all the defects it contains (article 82 subsection a).

Likewise, it is appropriate to warn that in accordance with article 10 subsections 3, 4 and 5 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and point VI.5 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), it is the attribution of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) to "inform or denounce to the municipal corporations, the commission of serious infractions to this law or to the Local Regular Plan, committed in the use of lands or in the construction of buildings", being able to order the suspension of the work if the respective municipality has not acted to correct the indicated transgression, for which purpose it may require the help of the police authorities, which are obligated to lend due collaboration.” (Opinion No. C-235-86 of September 18, 1986).

Finally, regarding the responsibility of the members of the Municipal Council of Curridabat for the illegal adoption of agreements or in abuse of their administrative discretion, one must abide by the provisions of Title Seven of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); without prejudice to the criminal liability that might arise for the potential commission of crimes or infractions by reason of such actions.

Likewise, it is recalled what is established in article 26 of the Municipal Code (Código Municipal), Law No. 7794 of April 30, 1998:

“Article 26. — The duties of the councilors (regidores) shall be:

(…)

• e)To be jointly and severally liable for the acts of the Municipal Corporation, except if they have dissented with a reasoned vote, (…)”

CONCLUSION:

The declaration as public of existing streets in a human settlement (understood, for the exclusive purposes of this query, as a multiple subdivision (fraccionamiento) of a property without complying with the requirements of Law No. 4240 and in contravention of the provisions of the local regulatory plan (plan regulador)) that the Municipal Council of Curridabat could carry out finds no basis in the law. In the case of subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations, one must abide by the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) regarding the free cession of public areas to the Municipality by the subdivider (fraccionador) or developer, including roads.

Regarding the possibility of modifying the urban regulatory plan (plan regulador urbano) of the canton, to include the existing human settlements within it, article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) establishes in general the possibility of modifying a regulatory plan (plan regulador) provided that the requirements listed in said norm are met. However, this advisory body considers that the Municipalities must take care that modifications to regulatory plans (planes reguladores) stem from objective or scientific criteria of the territorial reality and not from arbitrary or empirical reasoning, or to disguise anomalous situations as legality.

Regarding the responsibility of the members of the Municipal Council of Curridabat for the adoption of illegal agreements or in abuse of their administrative discretion, one must abide by the provisions of Title Seven of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and 26 of the Municipal Code (Código Municipal); without prejudice to the criminal liability that might arise for the potential commission of crimes or infractions by reason of such actions.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

Dictamen : 243 del 15/07/2008 C-243-2008 15 de julio del 2008 Señor Allan Sevilla Mora Secretario Concejo Municipal Municipalidad de Curridabat Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su Oficio No. SCMC 128-05-08 de 5 de mayo del 2008, recibido el 7 de mayo siguiente, en que transcribe el acuerdo del Concejo Municipal de Curridabat tomado en la sesión ordinaria No. 105-2008, celebrada el 29 de abril del 2008 (artículo 2°, capítulo 3°), donde se solicita nuestro criterio sobre:

“1. Posibilidad de declarar, por el Concejo Municipal de Curridabat, las calles existentes en un asentamiento humano como publicas.

2. Posibilidad de modificar, por el Concejo Municipal de Curridabat, el Plan Regulador Urbano del cantón, para incluir los asentamientos humanos existentes en el mismo.

3. Determinación de la responsabilidad de los miembros del Concejo Municipal de Curridabat que ejecuten ambos actos consultados.” Para dar respuesta a su consulta, lo primero que debe tenerse presente es que el ordenamiento jurídico costarricense tiene normativa expresa para que los cantones administrados por las Municipalidades del país puedan desarrollarse de una manera armónica y planificada, y en la que el bienestar individual de las personas, a todo nivel, se alcance sin desmedro de los intereses colectivos y públicos existentes.

En ese sentido, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, se constituye en herramienta esencial dentro del desarrollo urbanístico del país. Mediante ella se persigue: “a) La expansión ordenada de los centros urbanos; b) El equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, por medio de una adecuada distribución de la población y de las actividades económicas; c) El desarrollo eficiente de las áreas urbanas, con el objeto de contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos; y d) La orientada inversión en mejoras públicas” (artículo 2° de esa Ley).

Como instrumento de desarrollo, la Ley No. 4240 estableció la figura del plan regulador para lograr la planificación del territorio de manera local en cada uno de los cantones del país:

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.” Sobre los planes reguladores ha indicado nuestra Sala Constitucional:

“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.” (Voto No. 11900-2007 de 21 de agosto de 2007.

Así entendidos, los planes reguladores se convierten en medios eficaces para el adecuado desarrollo urbanístico al tener fuerza normativa lo en ellos dispuesto:

“Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.” (Sala Constitucional, Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006) Igualmente, ha indicado la Procuraduría General de la República:

“… los planes reguladores que emitan las Municipalidades en ejercicio de su competencia prevalente en materia de planificación urbana, en su conjunto, tienen carácter normativo y, en consecuencia, obligan a los propietarios de los fundos que se ubiquen dentro de la jurisdicción respectiva, y a la misma Autoridad que los dicta.” (Dictamen C-178-99 de 3 de setiembre de 1999).

Como plan regulador, la Ley de Planificación Urbana entiende “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas” (artículo primero).

De conformidad con el artículo 16 de esa misma Ley, el plan regulador contendrá, por lo menos los siguientes elementos:

“a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar; b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar; f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.” Como puede verse, el plan regulador, más que un mero conjunto de normas, se constituye en un verdadero instrumento jurídico que define para el presente y para el futuro cuál es el tipo de desarrollo local que se desea y que enrumbará, entre otras, las políticas municipales y las iniciativas particulares.

En ese tanto, debe quedar claro que el desarrollo de las comunidades enmarcadas dentro de un plan regulador debe darse dentro de los lineamientos y disposiciones de éste; y no al revés, es decir, someter al plan regulador a un proceso constante de modificación porque el crecimiento sin orden y a espaldas de la ley significaron un cambio no deseado de las condiciones originales.

La Ley de Planificación Urbana sí prevé la posibilidad de que un plan regulador pueda ser modificado, de conformidad con su artículo 17, párrafo final, previo cumplimiento de los requisitos en él dispuestos:

“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

• 1)Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.” Pero deben cuidar las Municipalidades que las modificaciones a los planes reguladores se hagan conforme a criterios objetivos o científicos de la realidad territorial y no con base a razonamientos arbitrarios o empíricos, o para disfrazar de legalidad situaciones anómalas.

Téngase en cuenta al efecto lo preceptuado en los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto a discrecionalidad administrativa:

“Artículo 15.- 1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. (…)

Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. (…)” De no hacerse así, lo que tendríamos es un plan regulador que lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.

Lo mismo podría decirse a nivel de normativa urbana más particular, como es el caso de las calles.

Así, el artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana señala que el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanización, que es uno de los principales reglamentos de desarrollo urbano municipal (artículos 19 y 21 de la misma Ley), “al puntualizar las condiciones municipales para permitir fraccionamientos, urbanizaciones o ambas operaciones, entre otros requisitos, incluirá los correspondientes al acceso a vía pública, a notificación y amanzanamiento y a la cesión de áreas para uso público; establecerá, asimismo, previa consulta a los organismos competentes, normas mínimas sobre construcción de calles y aceras pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, y electrificación y alumbrado público”.

La no concordancia de proyectos particulares de fraccionamientos o urbanizaciones a la normativa de cita, conlleva la negativa del visado correspondiente o el no otorgamiento del permiso respectivo:

“Artículo 36.- Se negará la visación municipal de los planos relativos a fraccionamientos de áreas sujetas a control, por cualquiera de las siguientes razones:

• a)Cuando del simple fraccionamiento se originen lotes que tengan menos tamaño del permitido, inadecuado acceso a la vía pública o carentes de servicios indispensable; b) Que no cuenten con el permiso del caso, si se trata de notificaciones con fines o efectos de urbanización; c) En tanto pese sobre el inmueble que intente dividir, algún impedimento, como el que recae sobre áreas a renovar o reservadas a usos públicos; y d) Por cualquier otra causa técnica o de trámite que con base en esta ley, indique el reglamento.

Entre los motivos del último inciso puede comprenderse, el atraso en el pago de impuestos o servicios municipales.” “Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos:

• a)Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado; b) Por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni, en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente; y c) En tanto el desarrollo del área localizada fuera del límite zonificado se considere prematuro por carecer de facilidades y servicios públicos o por el alto costo de tales facilidades y servicios, por su distancia de otras áreas habitadas o debido a cualquier otra deficiencia determinante de condiciones adversas a la seguridad y a la salubridad públicas. (…)” Y es que, de acuerdo con el artículo 40 de Ley 4240, “todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales”; debiendo ser traspasadas a favor del dominio municipal (excepción hecho de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, o aquellas porciones que la Municipalidad autorice transferir a entidades estatales para establecer determinados servicios o facilidades).

De lo que se trata, entonces, es que los fraccionamientos y urbanizaciones que se realicen en los diferentes cantones ajusten no sólo la parte constructiva a los lineamientos del plan regulador, sino también las áreas de uso público a ceder, entre ellas, las calles, lográndose así un adecuado ordenamiento vial en toda la jurisdicción territorial respectiva:

“El desarrollo de terrenos mediante su fraccionamiento o urbanización será permitido siempre que reúna las siguientes condiciones:

I.1 Que los usos proyectados estén conformes con las normas de zonificación establecidos por el Plan Regulador, o en su defecto, por organismos competentes; (…)

I.4 Que los lotes que se originen sean de un tamaño aceptable, con acceso adecuado a la vía pública y de forma regular en lo posible; I.5 Que los lotes puedan disponer de los servicios indispensables según las características de la zona; (…)

I.7 Cuando se da la vecindad a otras urbanizaciones es obligatorio que el proyecto contemple la continuidad de la infraestructura mediante una adecuada integración física y funcional; (…) “(Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

Así, pues, tratándose de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos constructivos, en los que, entre otros, el componente de vialidad se conforme al plan regulador existente. Las calles así establecidas se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio municipal.

Sobre este tema, es también de importancia recalcar la especial competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Costarricense de Urbanismo:

“IV.- ATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES En materia de control de fraccionamientos y urbanizaciones la Dirección de Urbanismo ostenta una competencia nacional (artículos 7 inciso 4, 10 inciso 2), y 77, Ley 4240; 1 y 2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y nuestro dictamen C-073-87).- Con el deber de control, la Ley de Planificación Urbana, artículos 7, inciso 4), 10, inciso 2), le asigna a dicha Dirección el de:

"Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal".

De ello, en el ámbito de esa Ley, infirió la Procuraduría mediante dictamen C-235-86, que:

• a)la "...apertura de una calle pública de modo necesario se identifica con los conceptos definidos de urbanización y fraccionamiento para efectos de urbanización", y b) "...en las hipótesis de "urbanización" y de "fraccionamiento para efectos de urbanización", los planos correspondientes deben tener el visado de la Dirección de Urbanismo y posteriormente la aprobación municipal, de suerte que, quien autoriza la apertura tanto de calles como de servicios lo es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la indicada Dirección, previamente al visado del plano respectivo por la Corporación Municipal, el cual se negaría si no cuenta con el permiso del INVU a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 inciso b) de la Ley indicada".- Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades autorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado de ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización.” En vista de tales consideraciones, la declaratoria como públicas de calles existentes en un asentamiento humano (entendido éste, para efectos exclusivos de esta consulta, como fraccionamiento múltiple de una propiedad sin cumplir los requerimientos de la Ley No. 4240 y en contravención a lo dispuesto en el plan regulador local) no encuentra asidero legal; por el contrario, parece oponerse a los principios rectores de una adecuada planificación urbana al implicar en el fondo una aceptación municipal de condiciones de hecho que no obedecen a proyectos de desarrollo previamente estudiados y aprobados por las entidades públicas correspondientes.

En esa línea, lleva razón la asesora legal de la Municipalidad de Curridabat al indicar en su Oficio 003-2008 de 25 de abril del 2008, que el artículo 32 de la Ley General de Caminos Públicos no faculta tal declaratoria de calles públicas; ya que se refiere a un supuesto legal muy diferente, cual es la prohibición de cierre total o parcial, estrechamiento, cercado o edificación en caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietarios o vecinos de una localidad. El artículo 33 de la misma Ley fija el procedimiento para proceder a la reapertura de la vía indebidamente apropiada.

Sobre la declaratoria en general de vías públicas ha indicado la Procuraduría General de la República:

“III.- DECLARATORIA ADMINISTRATIVA DE VIA PUBLICA En la Ley de Construcciones la noción de vía pública se sustenta sobre los actos de afectación y entrega efectiva. Es "todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho este destinado ya, a ese uso público..." (artículo 4).- Acorde con lo anterior, esta Dependencia, en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: "la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos." (Dictamen No. C-116-94 de 14 de julio de 1994) De lo anterior se colige que la declaratoria administrativa de vías públicas conlleva un reconocimiento del carácter público de los caminos que proviene normalmente de un procedimiento (administrativo o judicial) previo para su incorporación al régimen demanial, llámese expropiación, compra directa, cesión de áreas en urbanizaciones y fraccionamientos, uso de porciones de terrenos conforme al artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos, etc.; por lo que su utilización por parte de la autoridad correspondiente debe hacerse de manera responsable y precedida siempre de un análisis de la realidad y antecedentes legales del caso; todo con miras a evitar actos arbitrarios que puedan derivar en lesiones al patrimonio de terceros.

Valga agregar que ya en una ocasión anterior se consultó a la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad de omitir requisitos legales durante el desarrollo de urbanizaciones y fraccionamientos que han crecido de forma no autorizada, decantándose nuestra posición, como ha sido siempre, en defensa del bloque de legalidad:

“e) Pregunta: Qué debe hacer el Catastro cuando las urbanizaciones o fraccionamientos ya están construidos y la presentación de los planos a registrar constituye el último eslabón, pues todo se ha realizado sin seguir el procedimiento de urbanización y el municipio así lo acepta, con desconocimiento del INVU. Debe el Catastro registrar los planos o enviar a las partes al INVU para que se realice el procedimiento completo? Debemos recordar que las normas de urbanización están para prever lo que se va a hacer, no lo que se ha hecho.

Respuesta: El Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto Ejecutivo Nº 13.607-J de 24 de abril de 1982, en su artículo 72 inciso b), dispone lo siguiente: "El Catastro Nacional no inscribirá planos que no se ajusten a las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana y sus reglamentos...Cuando se trate de urbanizaciones, el Catastro Nacional exigirá: Un plano general firmado de su puño y letra por el ingeniero topógrafo u otro profesional debidamente autorizado por el Colegio de Ingenieros Topógrafos, en su calidad de responsable de los trabajos topográficos de la urbanización, visado por el INVU y la respectiva municipalidad que indique: la distribución de los lotes, con su correspondiente numeración y toda la información necesaria que permita en forma clara y concreta el replanteo de cada uno de los lotes de la urbanización. Además debe indicarse el nombre oficial de la urbanización". El subrayado no es del original.

De la norma anterior transcrita resulta claro que en los casos en que se presenten al Catastro nacional planos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización y los mismos no cuenten con el respectivo visado de la Dirección de Urbanismo ni de la Municipalidad, dicha dependencia no los inscribirá al no cumplirse con la citada exigencia reglamentaria y no ajustarse a las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana en sus artículo 10 inciso 2), 36 inciso b) y 38 inciso a).

No se omite mencionar que el funcionario del Catastro a quien corresponde la calificación del plano debe analizar si éste se levantó de conformidad con lo que se dispone en el Reglamento a la Ley de Catastro, la legislación vigente y demás información a disposición del Catastro, con sujeción a lo establecido en el artículo 80 de dicho Reglamento. Por otra parte, de conformidad con el artículo 81 siguiente, si el funcionario comprobare que el plano no se ajusta a tales disposiciones, denegará su inscripción, informando al interesado sobre las discrepancias o inconsistencias encontradas con indicaciones claras y concisas de todos los defectos que contenga (artículo 82 inciso a).

De igual modo cabe advertir que de conformidad con el artículo 10 incisos 3,4 y 5 de la Ley de Planificación Urbana y el punto VI.5 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es atribución de la Dirección de Urbanismo el "informar o denunciar a las corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a esta ley o al Plan Regular Local, cometidas en el aprovechamiento de terrenos o en la factura de construcciones", pudiendo ordenar la suspensión de la obra si la municipalidad respectiva no ha actuado para corregir la transgresión señalada, para lo cual podrá requerir de la ayuda de las autoridades de policía, las cuales están obligadas a prestar la colaboración debida.” (Dictamen No. C-235-86 de 18 de setiembre de 1986).

Por último, en cuanto a la responsabilidad de los miembros del Concejo Municipal de Curridabat por la adopción ilegal de acuerdos o en abuso de su discrecionalidad administrativa, debe estarse a lo normado en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública; sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera caber por la eventual comisión de delitos o contravenciones con motivo de tales actuaciones.

Se recuerda, asimismo, lo establecido en el artículo 26 del Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998:

“Artículo 26. — Serán deberes de los regidores:

(…)

• e)Responder solidariamente por los actos de la Corporación municipal, excepto que hayan salvado el voto razonadamente, (…)”

CONCLUSION:

La declaratoria como públicas de calles existentes en un asentamiento humano (entendido éste, para efectos exclusivos de esta consulta, como fraccionamiento múltiple de una propiedad sin cumplir los requerimientos de la Ley No. 4240 y en contravención a lo dispuesto en el plan regulador local) que pudiera realizar el Concejo Municipal de Curridabat no encuentra asidero en la ley. Tratándose de fraccionamientos y urbanizaciones debe estarse a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana en cuanto a la cesión gratuita de áreas públicas a la Municipalidad por parte del fraccionador o urbanizador, incluidas las vías.

En lo que toca a la posibilidad de modificar el plan regulador urbano del cantón, para incluir los asentamientos humanos existentes en el mismo, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece en general la posibilidad de modificar un plan regulador siempre y cuando se cumplan los requisitos enumerados en dicha norma. Sin embargo, considera este órgano asesor que las Municipalidades deben cuidar que las modificaciones a los planes reguladores obedezcan a criterios objetivos o científicos de la realidad territorial y no a razonamientos arbitrarios o empíricos, o para disfrazar de legalidad situaciones anómalas.

Respecto de la responsabilidad de los miembros del Concejo Municipal de Curridabat por la adopción de acuerdos ilegales o en abuso de su discrecionalidad administrativa, debe estarse a lo normado en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública y 26 del Código Municipal; sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera caber por la eventual comisión de delitos o contravenciones con motivo de tales actuaciones.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario