Impossibility for state commercial banks to form corporations with private foundations to grant creditImposibilidad de que bancos comerciales del Estado constituyan sociedades anónimas con fundaciones privadas para otorgar créditos

Dictamen: 234 of 07/07/2008 C-234-2008 July 7, 2008 Mr.

Guillermo Quesada Oviedo General Manager Banco Crédito Agrícola de Cartago Dear Sir:

With the approval of the lady Procuradora General, I refer to your official communication No. GG-045/2008 of May 20 of this year, through which you inquire about the possibility that State commercial banks may form corporations (sociedades anónimas) with private foundations established abroad, to grant loans with the latter's resources, in favor of a target clientele that does not have access to the formal banking system.

It is the criterion of the Legal Advisory Office of BANCREDITO, official communication No. DJ-1043-2008 of May 19, that based on Articles 61 and 73, subsection 3) of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, the companies may be created through legal authorization, which corresponds to the Banco Central. The Advisory Office considers that this possibility derives from the interpretation of the Procuraduría General’s dictámenes No. 063-96 of May 3, 1996 and C-014-2001 of January 19, 2001. In the latter, the Procuraduría has interpreted the principle of specialty (principio de especialidad) in the sense that although public entities are not authorized to form corporations, the Banco Central may authorize that formation based on the purposes and objectives intended from it. The corporation created by public banks is governed by Commercial Law and, specifically, by the law of the country where it was incorporated and carries out its operations. These companies will be classified as public enterprises (empresas públicas) when the corporate capital is dominated, majority-wise, by the public entity. If the majority of the shares belonged to a private company, the corporation would be considered private, so the bank could not participate in it, neither directly nor indirectly, unless the law authorized it. Therefore, the Bank may form a corporation jointly with a private foundation whose main objective is to grant loans with resources from that foundation directed at a clientele that does not have access to credit under the banking parameters established by the Superintendencia General de Entidades Financieras for formal banking. That clientele would benefit from non-subsidiary resources in order to establish micro, small, and medium-sized enterprises, so that they may eventually gain access to commercial banking, in which case their future loans would be transferred to the bank that holds the majority of the company's shares. It adds that there is no impairment to the prohibitions and the principle of specialty because the corporation would not violate the ordinary activity of the banks, since its activity would be directed at a clientele that does not qualify within the banking standards set by SUGEF, the resources would be provided by the company and would not be raised from the public so there is no financial intermediation (intermediación financiera), which would allow for the short-term development of a future service for the Bank. The company would facilitate for the Bank the exclusive provision of services for the banking entity itself, such as the creation of a niche of new bankable clients.

The State commercial banks, like Banco Crédito Agrícola, must subject their activity to the principles of legality and specialty. This principle prohibits banks from participating in non-financial enterprises or those directed at providing services for the banks. The formation of a corporation by Banco Crédito Agrícola de Cartago, to grant loans with resources from a private foundation, falls within the activities that are prohibited for State commercial banks.

A- STATE BANKS ARE AUTHORIZED TO FORM PUBLIC ENTERPRISES WITHIN THE SCOPE OF THEIR ACTIVITY By virtue of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, State banks are Public Law entities. This means that their organization and part of their operation are governed by Public Law. Therefore, they are governed by the principle of legality. Thus, the administrative legal system regulates, among other aspects, the operations that State banks can carry out and those that are prohibited to them, either due to their condition as an instrument of public power, or by virtue of the principle of specialty that governs the actions of public enterprises.

1. State banks are subject to the principle of specialty Public enterprises are subject to the principle of specialty, according to which the enterprise is not free to expand its domain of activity to any new activities that appear in the market, even when this provides greater profitability. On the contrary, its policy and activities must be framed by the corporate purpose, as it results from its act of creation. Thus, it cannot diversify its sphere of action, unless a legal-rank norm allows it.

In the case of commercial banks, the subjection to the principle of specialty results particularly from the regulation of credit and investment operations. The Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional regulates which operations may be carried out by banks and for what purposes. Thus, Article 61 provides:

"Article 61.- Commercial banks may carry out credit operations and make investments for the following purposes:

• 1)To finance operations related to agricultural, livestock, and industrial production.
• 2)To finance national service companies in tourism, transportation, and media. (The previous subsection thus amended by Article 52, part b) of Ley N° 8634 of April 23, 2008).
• 3)For the financing of operations originating in the import, export, purchase, sale, or transportation of easily realizable products and goods.
• 4)To finance the storage of agricultural, livestock, or industrial products or of import or export goods, provided that said products or goods are insured to the satisfaction of the Bank and that they are not luxury goods.
• 5)For the execution of normal operations based on the financial needs of the State and other public law institutions, up to an amount that may not exceed, in total, for each State bank, six percent (6%) of its capital and reserves, and twenty-five percent (25%) for each private bank, provided that its capital and reserves do not exceed the amount corresponding to the commercial department of the smallest of the State banks, in which case private banks shall be governed by the provisions established for State banks.

Excluded from this provision are loans made to official institutions responsible for the price regulation of basic necessity articles. Also excluded are credits granted to the Instituto Costarricense de Electricidad, and the guarantees on credits granted abroad to said institution. For internal credit, the Instituto Costarricense de Electricidad shall be subject to the provisions of subsection 1) of Article 85 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. (Thus amended by Article 1 of Law No. 6813 of September 29, 1982) 6) To grant loans to their own administrative officials, to the ascendants, descendants, spouses, and other relatives by consanguinity or affinity of said officials, up to the second degree inclusive, and to other employees of the institution for short, medium, or long term, with mortgage guarantee or other guarantees in accordance with the respective regulation.

• 7)To buy, sell, and hold as an investment, first-class securities, of absolute safety and liquidity.
• 8)To carry out credit operations that are compatible with the technical nature of commercial banks and that are not expressly prohibited by law.
• 9)To acquire movable and immovable property that is necessary for their own use; and 10) To finance enterprises that contract with the State or with individuals, when they need credit support to compete with foreign enterprises, provided they demonstrate that their corporate capital is owned by nationals.
• 11)To acquire the movable and immovable property necessary for conducting activities related to financial or operational leasing. As this is an ordinary activity, the sale of movable or immovable property acquired as a consequence of this activity shall be sold, when necessary, in accordance with the procedures held for the sale of property acquired as payment of obligations. (The previous subsection thus added by Article 52, part b) of Ley N° 8634 of April 23, 2008).

12.- To carry out factoring operations. (The previous subsection thus added by Article 52, part b) of Ley N° 8634 of April 23, 2008).

13.- To carry out other active operations that national or international uses, practices, and techniques admit as proper to financial and banking activity. (The previous subsection thus added by Article 52, part b) of Ley N° 8634 of April 23, 2008).

For the provisions in subsections 11 and 12, public banks are authorized to form corporations (sociedades anónimas) in accordance with the relevant norms of the Código de Comercio, for the sole purpose of carrying out these activities or conducting financial or operational leasing operations. In such cases, the companies must maintain their operations and accounting totally independent from the Institution. (The previous paragraph thus added by Article 52, part b) of Ley N° 8634 of April 23, 2008).

The corporations created under subsections 11 and 12 shall be under the oversight of the Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef), which shall have identical powers as with other financial intermediaries authorized by it. To this end, the Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero must issue the norms and special regulation according to the specific characteristics of the activity of said corporations and particular norms, to regulate the operations carried out. These norms must be applied by the Superintendencia General de Entidades Financieras in order to guarantee the safeguarding of the financial soundness of these companies and the interest of the community." It is proper for the commercial bank as a financial entity to finance diverse productive, industrial, or service activities, as well as the execution of certain commercial operations. However, the execution of those activities falls outside its corporate purpose and, in particular, to assume as its own purpose, directly or indirectly, the execution of productive, service, industrial, commercial activities, etc. The bank as a financial intermediary must direct its actions to the financing of various activities and enterprises, but these must be developed precisely by the credit user, not directly by the Bank. This is, precisely, the object of financial intermediation: to raise savings from the public to allocate them, through credit, to the investment needs of society. The financial entity is prohibited from exercising activities outside its habitual and typical purpose.

Article 73 of the same Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional is the norm that traditionally specifies the prohibitions for commercial banks. Said numeral prescribes:

"Article 73.- It is strictly prohibited for commercial banks to:

• 1)Carry out credit operations that in any way contravene legal and regulatory precepts, except those that, without being prohibited, are compatible with the technical nature of commercial banks or necessary for the due fulfillment of their duties and functions. Members of the Boards of Directors, Managers, officials, and employees of the banks who authorize or consent to any prohibited operation shall lose their position and incur the responsibilities prescribed in Article 28 of this law.
• 2)Grant credits for speculative purposes. Non-compliance with this norm shall result in the loss of position for those responsible.
• 3)Participate directly or indirectly in agricultural, industrial, commercial, or any other type of enterprises, and purchase products, goods, and real estate that are not indispensable for their normal operation.

Excluded from this provision is the participation that banks may come to have in the capital of public or semi-public financial institutions that may be created and the banks that establish Almacenes Generales de Depósito in accordance with the respective law, or that, at the date of enactment of this law, already have participation in them, and solely with respect to the businesses and operations resulting from the operation of such warehouses.

Also excepted from these provisions are those cases in which State commercial banks, jointly or separately, form or employ legal entities of their exclusive ownership for the exclusive provision of services for themselves, with prior authorization from the board of directors of the Banco Central de Costa Rica, or for the administration of assets awarded in court proceedings.

• 4)Notwithstanding the prohibition established in the previous subsection, State banks, with the aim of ensuring the recovery of their credits, may agree with their debtor enterprises to intervene in them when they are in a state of difficult economic-financial situation that prevents them from properly servicing their obligations. For this purpose, banks may appoint interveners, administrators, or supervisors for them, or exercise any type of surveillance, oversight, or control of the enterprise and its administration.

The respective decision shall be taken by the bank through a vote of at least five members of its board of directors, without incurring any liability for such actions or as a consequence thereof, except where inexcusable negligence, fraud, or gross fault mediates in its management.

The expenses incurred for such interventions shall be borne by the intervened enterprise." Traditionally, it has been prohibited for commercial banks to form enterprises, except in the cases of Article 73 transcribed. Added to the principle of specialty contained therein is the fact that, in principle, public entities are not authorized to create corporations due to the risk that such creation implies. Because of that risk, the creation of companies by public enterprises requires, in principle, legal authorization. It is the legislator who must establish the rules for the creation of those companies and their operation.

However, the Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, Ley N° 8634 of April 23, 2008, opens new possibilities for the formation of enterprises. In effect, outside the cases of Article 73, subsection 3, public banks are authorized to form corporations (sociedades anónimas) to carry out factoring operations and to conduct financial or operational leasing operations. That is, these factoring and financial or operational leasing activities may be carried out by the State bank through a corporation owned by the public bank itself, subject to regulation and oversight by CONASSIF and SUGEF, respectively. Should the banks form these entities, they would be considered financial intermediaries for the purposes of the Law and are subject to the legal and prudential norms that seek to maintain the soundness, liquidity, and stability of the financial system. It is clear, moreover, that like the corporations created under Article 55 of the Ley Reguladora del Mercado de Valores, the companies now authorized by Article 61 of Law 1644 are public in nature and that the Bank creates them to participate in a specific market or operation, an object that is specified by the legislator himself. The exception, then, has a different scope than that established in the Article 73 in question.

It should be noted, on the other hand, that the specialty of financial intermediation determines that, just like banks, non-bank financial enterprises are prohibited from participating in the ownership of enterprises of any type, Article 10 of Law 5044 of September 13, 1972, Ley Reguladora de Empresas Financieras no Bancarias. Said Law does not contain an exception like the one provided in the repeatedly cited Article 73.

2. Prohibition on forming non-financial enterprises or enterprises for services to third parties The prohibitions of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional refer not only to the correctness of credit and, in general, banking operations, but also seek to maintain the principle of specialty. This determines the impossibility of performing acts not indispensable for the normal operation of the banks, or of forming enterprises that engage in non-financial activities. Let us recall the provisions of Article 73 of the cited Law:

"It is strictly prohibited for commercial banks to:

• 3)Participate directly or indirectly in agricultural, industrial, commercial, or any other type of enterprises, and purchase products, goods, and real estate that are not indispensable for their normal operation. Excluded from this provision is the participation that banks may come to have in the capital of public or semi-public financial institutions that may be created, and that of banks that establish Almacenes Generales de Depósito in accordance with the respective law, or that, at the date of enactment of this law, already have participation in them, solely with respect to the businesses and operations resulting from the operation of such warehouses.

Also excepted from these provisions are those cases in which State commercial banks, jointly or separately, form or employ legal entities of their exclusive ownership for the exclusive provision of services for themselves, with prior authorization from the Board of Directors of the Banco Central de Costa Rica, or for the administration of assets awarded in court proceedings." From the transcribed norm, the prohibition on forming or participating in enterprises of any type derives as a principle. A rule that has its exceptions: the participation of capital in "public or semi-public financial institutions that may be created"; the operation of Almacenes Generales de Depósito; and the formation of enterprises, of exclusive bank ownership, for the exclusive provision of services for the same banks or for the administration of assets awarded in court proceedings. This last possibility refers to the creation of service enterprises for the banks, which obviously excludes the formation of entities that perform banking functions for persons other than the banks, as well as any other activity whose consumer or user is different from the bank.

State banks may create and participate in financial institutions, thus keeping the principle of specialty intact: the bank's financial participation is framed within its purpose and sphere of action. That financial institution may be of a banking or non-banking nature. The important thing is that, by reason of its corporate purpose, it can be considered a financial entity and that as such it is subject to the prescriptions established for the authorization of a financial intermediary. By financial entity must be understood one whose purpose is the provision of financial services and, in particular, financial intermediation. In that sense, it concerns entities that participate in financial markets, be they monetary or securities markets.

Like any other legal entity, State banks require goods and services. These may be acquired by the banks in the market or through the formation of enterprises whose corporate purpose is exclusively the provision of services to the bank or banks. In such case, the entity thus formed is prohibited from providing services to third parties. The Bank's decision to create an enterprise to supply it with services requires the authorization of the Board of Directors of the Banco Central de Costa Rica.

3. Prohibition on forming enterprises of a private nature The principle is the prohibition on participating in enterprises of a diverse nature. The exception refers to financial entities or enterprises that provide services to the banks.

In the case of financial entities, the law qualifies them: these entities must be "of a public or semi-public nature." By public nature must necessarily be understood an entity of a public nature. That public character means that the entity must have public corporate capital, a public nature that must be affirmed even when the legal regime of its activity and organization is private, as was indicated in its time regarding BICSA BAHAMAS (dictamen No. C63-1996 of May 3, 1996).

But the legislator not only authorizes the formation of public entities but also includes in the exception "semi-public" entities, a term that does not have its own content in Administrative Law. However, taking into account the normal meaning of the word and the prohibitive nature of forming private enterprises, it could be concluded that the term "semi-public" is used to refer to financial enterprises in which although the capital is not entirely in the hands of State banks, they hold the majority of that capital, that is, at least 51%, thereby maintaining the condition of a public enterprise. In this sense, one could not consider that it is a "semi-public" enterprise if the public participation in the corporate capital is less than that percentage, such that the banks cannot direct and control the entity. In that sense, we have indicated that:

"Of course, a company cannot be classified as 'semi-public' if the public entity holding the shares becomes a regular partner, such that the company's actions must accommodate the common interest of the partners and not that of the public entity, which obliges the latter to act as just another private partner. In that case, it is clear that the enterprise will be private. And, as indicated, Article 73 of the law establishes a prohibition on participation in private enterprises, except as provided in subsection 4 (intervention of debtor enterprises) which is not the situation at hand.

(…).

From this perspective, it can be affirmed that State banks are prohibited from participating, directly or indirectly, in a minority capacity in the corporate capital of a financial entity, because in that case it could not be considered that the entity is public." There is no legal authorization for banks to participate financially in enterprises that cannot be considered public. Participation in a non-financial company and, in any case, one that cannot be classified as public or semi-public, is prohibited by law.

B- THE FORMATION OF A CORPORATION TO GRANT CREDIT IS NOT AMONG THE LEGAL EXCEPTIONS Banco Crédito Agrícola is interested in forming a corporation (sociedad anónima) with a foreign private foundation so that this company may devote itself to granting loans to persons who are not credit subjects.

To the extent that the corporate purpose of the new company would not consist of providing financial services, nor would it provide services to the Bank, the assumptions of the repeatedly cited Article 73 are exceeded.

1. The company would not be a financial entity The inquiry seeks to establish whether State commercial banks may form a corporation to grant loans with resources from foreign private foundations, in favor of a target clientele that does not have access to the Sistema Bancario Nacional.

The principle in matters of participation in enterprises refers to financial activity: State commercial banks may participate in the creation of financial entities, public or semi-public.

The exception refers to the formation by commercial banks of an entity with a specific line of activity: the financial entity is characterized by developing, precisely, financial activity. This is the activity of financial intermediation in the terms of Articles 116 and 117 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. According to the first of those articles:

"'financial intermediation' means the raising of financial resources from the public, on a regular basis, for the purpose of allocating them, on the account and risk of the intermediary, to any form of credit or investment in securities, regardless of the contractual or legal figure used and the type of document, electronic record, or other analogous means in which the transactions are formalized." That financial intermediation can only be carried out by entities expressly authorized by law. In principle, it is the activity developed by entities organized as banks or by financial entities under the terms of the Law. This does not exclude the legislator from authorizing other bodies to carry out financial intermediation.

As financial intermediaries, both banks and the entities under the Law can raise funds, in that sense, carry out passive operations. In the case of financial companies, Article 14, subsection b) of Law 5044 of September 13, 1972, Ley Reguladora de Empresas Financieras no Bancarias, expressly authorizes them to raise deposits in national or foreign currency. They are prohibited from raising deposits in current accounts and savings accounts. It is clear that they finance their activity not only with their own resources but also by resorting to the public's savings, thus they qualify as financial intermediaries.

Unlike financial companies, banks can raise funds through current accounts and savings accounts. Article 58 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional expressly indicates that they may receive "all types of deposits and other fund raisings in national or foreign currency." In the case of private banks, that fund raising is subject to the provisions of Article 59 of the Law. The possibility of receiving "all types of deposits and other fund raisings" is reiterated by Article 60 of the same Law, providing:

"Article 60.- Banks may receive all types of deposits and other fund raisings, in national or foreign currency, from any natural or legal person, which shall be subject to the provisions of this law and to the minimum legal reserve requirements and other conditions imposed in the Ley Orgánica del Banco Central. Such deposits and fund raisings shall be governed, in other respects, by the precepts of the banks' own regulations and by the provisions of common laws insofar as they are applicable. The deposits of the banks' capitalization sections shall be governed, in addition, by the special prescriptions that, with respect to them, this law establishes.

The State and public entities of a state character, as well as public enterprises whose equity belongs, in majority form, to the State or its institutions, may only make deposits and operations in current and savings accounts through the State commercial banks." (Thus amended by Article 162, subsection d), of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica No. 7558 of November 3, 1995).

These passive operations could not, obviously, be carried out by the corporation in question. For that, it would need to organize itself as a financial entity under the terms of the aforementioned Law 5044. Which implies subjecting itself to the authorization requirement, to the norms on minimum capital established by CONASSIF and SUGEF, and to the regulation and supervision of those bodies. However, precisely, there is no interest in such formation. The interest is for the new company to allocate the resources contributed by one of the partners to credit, without having to organize itself as a non-bank financial entity.

Since there is no raising of resources from the public, this is not financial intermediation. It cannot be considered that the activity is banking because it does not fit within the assumptions of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

The purpose of the activity of the company being formed is not financial. It cannot, then, be considered that through it the State bank is forming or participating in a financial company.

Since this is not a financial intermediation activity, the lending activity that the new company may carry out is not subject to the provisions governing financial credit. Simply put, the credit granted is not a manifestation of a financial activity under the terms of Law 5044 or Law 1644. Specifically, it would not be subject to the provisions of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. This law authorizes banks to conduct active operations for various purposes, including financing agricultural, livestock, industrial, and service production such as tourism, transportation, information, and foreign trade activities, Article 61 of the Law. In general, banks are authorized to conduct any credit operation compatible with the technical nature of commercial banks and insofar as such operation is not prohibited by law.

The credits that banks agree to are subject, we repeat, to the provisions of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, among which are prudential rules aimed at preventing risk situations, particularly credit risk.

This is the case with the obligation to ensure that every credit granted is duly and satisfactorily guaranteed, Article 66 of Law 1644, and that the future debtor meets the financial conditions that ensure repayment of the loan. This obligation is important because it is one of those that can dissuade a commercial bank from lending its resources to certain social or professional groups with limited resources. Article 65 provides:

“Article 65.- Before granting a credit, banks shall seek to ascertain that the persons responsible for its repayment are financially capable of fulfilling their obligation within the respective term. For this purpose, when deemed necessary, they may require from applicants a declaration of assets, income, and expenses, certified by a Certified Public Accountant (Contador Público Autorizado) when considered convenient. The declarants shall be responsible for the veracity of the data provided; if after the credit is constituted the Bank verifies the falsity of the declarations, it may declare the term expired and immediately demand payment of the outstanding balance, without prejudice to other liabilities the declarants may have incurred.” If the person is not capable of fulfilling their obligation, they may not be a credit subject. Granting credit would cause the bank to incur greater risk. Various legal provisions seek, however, to mitigate this situation, especially regarding the establishment of micro and small enterprises.

Now then, if the company cannot be considered a financial entity, one might question whether it can carry out lending activity and what the nature of such activity would be.

Lending activity is characteristic of financial entities under the terms that have been indicated. But that does not mean that a company not established as a financial entity is barred from granting credit, in this case through the lending of its own resources. We must remember that credit in the economic sense is the exchange of a present good for a future good, the situation that arises when the economic exchange is not simultaneous but rather one of the participants defers delivery of the good being exchanged (Carlos Gilberto VILLEGAS: La Cuenta corriente bancaria y el cheque, DEPALMA, 1988, pp. 2-3), the transfer of ownership with the obligation of the recipient to subsequently return goods of the same kind and quality (S. RODRIGUEZ: Contratos Bancarios. su significación en América Latina, LEGIS, 2002, p. 478).

In exercise of the autonomy of will and freedom of contract that corresponds to it, a natural or legal person may decide to lend their money to third parties. The loan is one of the contracts regulated by civil legislation, entirely independent of banking regulations. Civil legislation regulates the loan as a contract made by someone who is not a financial entity. By virtue of which, one might ask, what is the nature of the credit that the corporation (sociedad anónima) may grant?

The Civil Code regulates the loan either as a commodatum (comodato) or as a mutuum (mutuo), both gratuitous in nature, according to the provisions of Article 1334 and following of the Civil Code. However, the Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that the loan intended to be granted, even if gratuitous—which it appears is not the objective—cannot be considered a civil loan. This would be its nature if the grantor were a person of a civil nature. But it is clear from the consultation that the interest is to establish a corporation (sociedad anónima) to grant credit.

A corporation (sociedad anónima) is a merchant under the terms of Article 5, subsection c) in relation to Article 17, subsection d) of the Code of Commerce, from which it follows as a logical consequence that the acts it performs must be deemed commercial acts, Article 1. These commercial acts may consist of commercial contracts. Commercial or mercantile loans fall within that nature. These credits are governed by Commercial Law and, specifically, by Articles 495 and following of the Code of Commerce.

According to Article 495 cited, a loan is mercantile when it is granted for consideration, even if in favor of a non-merchant person. Such credit must be compensated and is so by means of legal interest calculated on the sum of money or the value of the thing lent. Ordinary interest shall begin to run from the date of the contract, and default interest from the maturity of the obligation, Article 496.

It follows from the foregoing that the credits the corporation (sociedad anónima) grants in favor of the target clientele are commercial credits governed by the provisions of the Code of Commerce. The credits granted by banks, as merchants, are also mercantile but are governed by specific provisions of banking laws and not solely by what is provided in the Code of Commerce.

With the foregoing, we emphasize that the fact that the new company’s purpose is to grant credits does not mean it can be considered a financial entity under the terms of Article 73 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Since the circumstances for creating a financial entity are not present, it follows as a logical consequence that the creation of the corporation (sociedad anónima) finds no basis in the provisions of Article 73, subsection 3). Especially since carrying out commercial acts, as indicated, cannot be considered a service for the Bank.

2. The company’s purpose is not a service for the Bank The consultant maintains that creating a corporation (sociedad anónima) to grant credits to a target clientele that has no access to the formal banking system constitutes a service for the Bank, to the extent that it would develop a future clientele for the Bank, which would receive new clients who would meet the requirements set by the Superintendencia General de Entidades Financieras.

Article 73, in its subsection 3), exempts from the prohibition on participating in enterprises the case where state commercial banks, jointly or separately, establish legal entities of their exclusive ownership for the exclusive provision of services for themselves or the administration of assets awarded in judgment. In such cases, the authorization of the Board of Directors of the Central Bank of Costa Rica (Banco Central de Costa Rica) is required.

As can be inferred from the foregoing, the Bank’s interest is to establish a commercial company with a foreign private foundation. The company thus established cannot, under any consideration, be considered an entity of exclusive ownership by the Bank. It might not even be a public entity, which depends on the distribution of the share capital, on the one hand, and on the dominion and control of the enterprise, on the other hand. It could well happen that the Bank appears as a minority partner, in which case we would not be dealing with a public or “semi-public” entity. It cannot be ignored, in this regard, that the resources with which the company is established and will operate are private funds, since it is the private foundation, a foreign legal entity, that would contribute them.

But, furthermore, the company intended to be established in no way has as its purpose the exclusive provision of services for the bank. The company’s purpose is the granting of credits. These commercial credits benefit, assuming their conditions are advantageous, persons who have no access to the formal banking system. The provision of resources to this clientele cannot be considered a service for the Bank. From the criterion of the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica), it is clear that the Bank’s interest in becoming part of the company is prospective; it is the expectation that the borrowers will eventually become clients of the Bank. This is a mere expectation for two reasons: no one guarantees that the company’s provision of commercial loans would allow the population currently excluded from the Banking System to access banking services and, particularly, bank credit. That is the aspiration, but to the extent that the success of these persons may not depend exclusively on financial assistance and it is not evident that the company will provide them with non-financial assistance, it could well happen that the objective, however laudable, is not achieved. On the other hand, it is inconceivable that these commercial loans be granted under the condition that once the borrower becomes a credit subject, they must establish a relationship with the bank that owns the company. If the person becomes a subject of bank credit, the determination of the banking entity with which they establish relations will be determined by various conditions, including the knowledge one has of a particular bank. But nothing allows us to predict with certainty that this person will “freely” choose, in exercise of their autonomy of will, to be a client of the bank that founded the company. They may well choose another public bank or even a private bank.

We emphasize: developing lending activity requires the trust of the clientele. But the fact that a person has received a soft loan from a company in which a state bank participates does not ensure that the person will establish a stable client relationship with that bank. It could well happen that, based on knowledge of the effective cost of that bank’s services, its presence in the national territory, and the totality of services the bank offers, the person decides to go to another bank and become its client instead.

On the other hand, it does not seem that developing a clientele for a future service can be framed within the concept of “exclusive provision of services for themselves,” understanding “themselves” to mean the banks.

Lastly, the population for whom the corporation’s (sociedad anónima) services are intended must be taken into account. This is a population that is not a credit subject.

It is in the State’s interest that this population has financial services adapted to their needs and financial possibilities. In particular, that they access credits allowing them to participate in the goods and services market. Various legal provisions framed within the so-called “development banking” system are aimed at these objectives. These are provisions not only directed at micro and small industries but also at any person wishing to undertake productive projects. Development banking is thus presented as a mechanism for social mobility, and this should lead to the benefited person becoming a credit subject.

The consulting Bank is aware of these objectives not only because, pursuant to Article 2 of Law No. 8634 of April 23, 2008, it is part of the Development Banking System (sistema de banca para el desarrollo) but also because, according to press information, it has been selected as trustee of the National Development Trust (Fideicomiso Nacional para el Desarrollo, FINADE). In that capacity, it must necessarily know that the Development Banking System is intended for any person who is not a subject of the credit services of public banks due to the parameters used to measure and qualify debtor risk in the banks' ordinary management, as well as due to the application of criteria used by the Superintendencia General de Entidades Financieras, Article 6 of the Law. Those persons have the right to obtain credit operations, financial factoring, financial and operating leasing, and other operations typical of banks.

The consultant’s interest in having that population become credit subjects must be channeled through the Development Banking System, and all its actions as trustee must be oriented toward that objective. It does not seem convenient or in accordance with the interests the Bank must safeguard as part of the system and, specifically, as trustee, for it to establish a company to make loans with an objective similar to that which the system should be oriented toward. It should be recalled that all public banks that are part of the System are obligated to create development financing funds internally, Article 31 and following. These funds are financed with at least 5% of net profits after income tax but can also be financed by donations or bequests from natural or legal persons, public or private, national and foreign. The administration of these funds is subject to special provisions issued by the National Council for Supervision of the Financial System (Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, CONASSIF) and will be supervised by the Superintendencia General de Entidades Financieras, Articles 33 and 34 of Law 8634.

The purpose of the corporation (sociedad anónima) in question and the fulfillment of the obligations deriving from the Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo could prove contradictory at a given moment, as well as generate confusion among the potential clientele, who might not have certainty about how the Bank acts, what regime applies to their credit, and, therefore, the advantages and disadvantages of the relationship they establish with the company while the Bank is present.

But, independently of the foregoing, what is important is that the purpose of the company in question does not fall within a scenario of the exception contemplated in the last paragraph of subsection 3) of Article 73 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the criterion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), that:

1. Public enterprises are subject to the principle of specialty, according to which their activity is framed by the corporate purpose, as it results from their act of creation. Consequently, they cannot diversify their sphere of action, unless a rule permits it.

2. The core of banking activity, as financial intermediation, is referred to the receipt of funds from the public, the carrying out of credit operations, and the provision to the clientele or management of means of payment.

3. Although the state bank, as a commercial bank, must direct its activity toward the financing of various activities or the carrying out of different commercial operations, participation in those productive or service activities or the carrying out of commercial operations is outside its purpose. According to the principle of specialty, banks are prohibited from performing acts not indispensable for the normal functioning of banks, or from establishing enterprises engaged in non-financial activities.

4. In accordance with Article 73, third subsection, first paragraph of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, state banks are authorized to establish financial entities, banking or non-banking, of a public or semi-public nature.

5. A financial entity must be understood as one whose purpose is the provision of financial services and, in particular, carrying out financial intermediation. In that sense, these are entities that participate in financial markets, whether money or securities markets.

6. The “semi-public” character implies that the entity is dominated by a state bank, since there is no express or implicit legal authorization to establish enterprises of a private nature.

7. Nor is there legal authorization for banks to participate financially in private enterprises. Participation in a non-financial company that cannot be qualified as public or semi-public is prohibited by law.

8. The corporation (sociedad anónima) that the Banco Crédito Agrícola has an interest in establishing could not be considered a financial entity. According to the information provided, it would not capture resources from the public, so it would not classify as a financial intermediary. Consequently, the purpose of its activity is not financial. Therefore, it cannot be considered a financial company.

9. The credits that said company, which will be a merchant, may grant are mercantile loans regulated by the Code of Commerce, Articles 495 and following.

10. Since the circumstances for creating a financial entity are not present, it follows as a logical consequence that the creation of the corporation (sociedad anónima) finds no basis in the provisions of Article 73, subsection 3) of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

11. Article 73, subsection 3) of the repeatedly cited law authorizes state banks to establish enterprises to supply them with the goods and services they require for their ordinary operation. The corporate purpose of those enterprises is exclusively the provision of services to the bank or to the rest of the state banks. In its case, the entity thus established is prohibited from providing services to third parties, understood as any person that is not a state commercial bank.

12. The clients to whom the corporation (sociedad anónima) that might be formed would lend money are not state commercial banks.

13. Since the cited corporation (sociedad anónima) would have a foreign private foundation as a partner, it follows as a logical consequence that it would not be a company of exclusive ownership by the founding bank.

14. Said company, furthermore, would not have as its corporate purpose the exclusive provision of services to the consulting Bank. Indeed, the development of a future clientele cannot be considered a service for the Bank.

15. It is of public interest that the population that currently lacks access to bank credit may obtain credits enabling them to develop productive projects. This objective is present, among others, in the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), created by Law 8634 of April 23, 2008, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, of which the consulting Bank forms part. It is, moreover, the trustee of the National Development Trust (Fideicomiso Nacional para el Desarrollo).

16. If, nevertheless, the Banco Crédito Agrícola considers that the creation of a corporation (sociedad anónima) aimed at lending its own resources is the most suitable mechanism to enable a specific sector of the population, currently excluded, to become a credit subject of the National Banking System (Sistema Bancario Nacional), it will require a special law that lifts the prohibition of Article 73 of the repeatedly cited law.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General (Procuradora Asesora) MIRCH/Kjm

Dictamen : 234 del 07/07/2008 C-234-2008 7 de julio, 2008 Señor Guillermo Quesada Oviedo Gerente General Banco Crédito Agrícola de Cartago Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N. GG-045/2008 de 20 de mayo del presente año, por medio del cual consulta sobre la posibilidad de que los bancos comerciales del Estado puedan constituir sociedades anónimas con fundaciones de carácter privado y constituidas en el extranjero, para conceder créditos con recursos de éstas, a favor de una clientela meta que no tiene acceso al sistema bancario formal.

Es criterio de la Asesoría Jurídica de BANCREDITO, oficio N. DJ-1043-2008 de 19 de mayo anterior, que con base en los artículos 61 y 73, inciso 3) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, las sociedades pueden ser creadas mediante autorización legal, la que corresponde al Banco Central. Considera la Asesoría que esa posibilidad se deriva de la interpretación de los dictámenes de la Procuraduría General N. 063-96 de 3 de mayo de 1996 y C-014-2001 de 19 de enero de 2001. En este último, la Procuraduría ha interpretado el principio de especialidad en el sentido de que si bien los entes públicos no están autorizados para constituir sociedades anónimas, el Banco Central puede autorizar esa constitución con fundamento a los fines y objetivos que de ella se pretende. La sociedad anónima creada por los bancos públicos se rige por el Derecho Comercial y, en concreto, por el derecho del país donde se constituyó y ejerce sus operaciones. Esas sociedades serán encasilladas como empresas públicas cuando el capital social sea dominado, mayoritariamente, por el ente público. Si la mayoría de las acciones perteneciera a una empresa privada, la sociedad se consideraría privada, por lo que el banco no podría participar en ella ni directa ni indirectamente, salvo que la ley lo autorizara. Por lo que el Banco puede constituir una sociedad anónima en forma conjunta con una fundación de carácter privado que tenga como objetivo principal el otorgar créditos con recursos de esa fundación dirigidos a una clientela que no tiene acceso al crédito bajo los parámetros bancarios establecidos por la Superintendencia General de Entidades Financieras a la banca formal. Esa clientela se beneficiaria de recursos no subsidiarios a efecto de establecer micros, pequeñas y medianas empresas, para que puedan llegar a tener acceso a la banca comercial, en cuyo caso sus futuros créditos se trasladarían al banco que ostenta la mayoría de las acciones de la sociedad. Agrega que no hay un menoscabo a las prohibiciones y al principio de especialidad porque la sociedad anónima no violentaría la actividad ordinaria de los bancos, ya que su actividad estaría dirigida a una clientela que no califica dentro de los estándares bancarios fijados por la SUGEF, los recursos serían facilitados por la sociedad y no serían captados del público por lo que no existe intermediación financiera, lo que permitiría a corto plazo el desarrollo de un servicio a futuro para el Banco. La sociedad facilitaría al Banco la prestación exclusiva de servicios para la propia entidad bancaria, como es la creación de un nicho e nuevos clientes bancarizables.

Los bancos comerciales del Estado como el Banco Crédito Agrícola deben sujetar su actividad a los principios de legalidad y especialidad. Este principio prohíbe a los bancos participar en empresas no financieras o dirigidas a la prestación de servicios para los bancos. La formación de una sociedad anónima por el Banco Crédito Agrícola de Cartago, para otorgar créditos con recursos de una fundación privada, se enmarca dentro de las actividades que resultan prohibidas para los bancos comerciales del Estado.

A- LOS BANCOS ESTATALES ESTAN AUTORIZADOS PARA CONSTITUIR EMPRESAS PUBLICAS DENTRO DEL AMBITO DE SU ACTIVIDAD En virtud de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, los bancos del Estado son entidades de Derecho Público. Lo que significa que su organización y parte de su funcionamiento están regidos por el Derecho Público. Por ende, se rigen por el principio de legalidad. Así el ordenamiento jurídico administrativo regula, entre otros aspectos, las operaciones que los bancos estatales pueden realizar y aquéllas que les están prohibidas, sea por su condición de instrumento del poder público, sea en virtud del principio de especialidad que rige la actuación de las empresas públicas.

1. Los bancos estatales se sujetan al principio de especialidad Las empresas públicas están sujetas al principio de especialidad, de acuerdo con el cual la empresa no es libre para ampliar su dominio de actividad a cualesquiera nuevas actividades que se presenten en el mercado, aun cuando éste le proporcione una mayor rentabilidad. Por el contrario, su política y actividades deben ser encuadradas por el objeto social, tal como resulta de su acto de creación. De modo que no puede diversificar su esfera de acción, salvo que una norma de rango legal se lo permita.

En tratándose de los bancos comerciales, la sujeción del principio de especialidad resulta particularmente de la regulación de las operaciones de crédito e inversión. La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional regula cuáles operaciones pueden ser realizadas por los bancos y para qué fines. Así, dispone el artículo 61:

“Artículo 61.- Los bancos comerciales podrán efectuar operaciones de crédito y hacer inversiones para los siguientes fines:

• 1)Para financiar operaciones relacionadas con la producción agrícola, ganadera e industrial.
• 2)Para financiar empresas nacionales de servicios de turismo, transporte y medios de información. (Así reformado el inciso anterior por el artículo 52 aparte b) de la Ley N° 8634 del 23 de abril de 2008).
• 3)Para la financiación de operaciones originadas en la importación, exportación, compra, venta o transporte de productos y mercaderías de fácil realización.
• 4)Para financiar el almacenamiento de productos agrícolas, ganaderos o industriales o de mercaderías de importación o exportación, siempre que dichos productos o mercaderías estén asegurados a satisfacción del Banco y que no sean bienes suntuarios.
• 5)Para la ejecución de las operaciones normales basadas en las necesidades financieras del Estado y de las demás instituciones de derecho público, hasta por un monto que no podrá exceder, en conjunto, para cada banco del Estado, del seis por ciento (6 %) de su capital y sus reservas, y del veinticinco por ciento (25 %) para cada banco privado, siempre y cuando su capital y sus reservas no superen el monto correspondiente al departamento comercial del menor de los bancos estatales, en cuyo caso los bancos privados se regirán por lo establecido para los bancos de Estado.

Se exceptúan de esta disposición los préstamos que se hagan a las instituciones oficiales encargadas de la regulación de precios de los artículos de primera necesidad. Se exceptúan, también, los créditos que se concedan al Instituto Costarricense de Electricidad, y las garantías sobre créditos que se otorguen en el exterior a dicha institución. Para el crédito interno, el Instituto Costarricense de Electricidad quedará sujeto a lo establecido en el inciso 1) del artículo 85 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. (Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 6813 de 29 de setiembre de 1982) 6) Para otorgar préstamos a sus propios funcionarios administrativos, a los ascendientes, descendientes, cónyuges y demás parientes por consanguinidad o afinidad de dichos funcionarios, hasta el segundo grado inclusive, y a los demás empleados de la institución a corto, mediano o largo plazo, con garantía hipotecaria u otras garantías de acuerdo con el respectivo reglamento.

• 7)Para comprar, vender y conservar como inversión, valores mobiliarios de primera clase, de absoluta seguridad y liquidez.
• 8)Para realizar operaciones de crédito que fueren compatibles con la naturaleza técnica de los bancos comerciales y que no estén expresamente prohibidas por las leyes.
• 9)Para adquirir bienes muebles e inmuebles que fueren necesarios para su propio uso; y 10) Para financiar empresas que contraten con el Estado o con particulares, cuando éstas necesiten apoyo crediticio para competir con empresas extranjeras, siempre que demuestren que su capital social es propiedad de nacionales.
• 11)Para adquirir los bienes muebles e inmuebles necesarios para la realización de actividades relacionadas con el arrendamiento financiero u operativo. Por tratarse de una actividad ordinaria, la venta de bienes muebles o inmuebles adquiridos como consecuencia de esta actividad, serán vendidos, cuando sea necesario, conforme a los procedimientos que se tengan para la venta de bienes adquiridos como pago de las obligaciones. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 52 aparte b) de la Ley N° 8634 del 23 de abril de 2008).

12.-Realizar operaciones de factoraje. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 52 aparte b) de la Ley N° 8634 del 23 de abril de 2008).

13.-Realizar otras operaciones activas que los usos, las prácticas y las técnicas nacionales o internacionales admitan como propios de la actividad financiera y bancaria. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 52 aparte b) de la Ley N° 8634 del 23 de abril de 2008).

Para lo dispuesto en los incisos 11 y 12, se autoriza a los bancos públicos a constituir sociedades anónimas conforme a las normas pertinentes del Código de Comercio, con el fin único de realizar estas actividades o llevar a cabo operaciones de arrendamiento financiero u operativo. En tales casos, las sociedades deberán mantener sus operaciones y la contabilidad totalmente independientes de la Institución. (Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 52 aparte b) de la Ley N° 8634 del 23 de abril de 2008).

Las sociedades anónimas que se creen al amparo de los incisos 11 y 12 estarán bajo la fiscalización de la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef), que tendrá idénticas facultades que con los demás intermediarios financieros autorizados por esta. Para ello, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero deberá emitir las normas y la regulación especial de acuerdo con las características propias de la actividad de dichas sociedades anónimas y normas particulares, para regular las operaciones que se realicen. Estas normas las deberá aplicar la Superintendencia General de Entidades Financieras con el fin de garantizar el resguardo de la solidez financiera de estas sociedades y el interés de la colectividad”.

Es propio del banco comercial como entidad financiera el financiar diversas actividades productivas, industriales o de servicio, así como la realización de determinadas operaciones comerciales. Empero, escapa a su objeto social la realización de esas actividades y en particular asumir como objeto propio, en forma directa o indirecta la realización de actividades productivas, de servicio, industriales, comerciales, etc. El banco como intermediario financiero debe dirigir su accionar al financiamiento de diversas actividades y empresas, pero éstas deben ser desarrolladas precisamente por el usuario del crédito, no directamente por el Banco. Este es, precisamente, el objeto de la intermediación financiera: captar del público el ahorro para destinarlo, por medio del crédito, a las necesidades de inversión de la sociedad. Le está prohibido a la entidad financiera el ejercicio de actividades ajenas a su objeto habitual y típico.

El artículo 73 de la misma Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional es la norma que tradicionalmente precisa las prohibiciones para los bancos comerciales. Preceptúa dicho numeral:

“Artículo 73.- Queda estrictamente prohibido a los bancos comerciales:

• 1)Realizar operaciones de crédito que en cualquier forma contravengan los preceptos legales y reglamentarios, salvo las que sin estar prohibidas, fueren compatibles con la naturaleza técnica de los bancos comerciales o necesarias para el debido cumplimiento de sus deberes y funciones. Los miembros de las Juntas Directivas, Gerentes, funcionarios y empleados de los bancos que autoricen o consientan alguna operación prohibida, perderán el puesto e incurrirán en las responsabilidades prescritas en el artículo 28 de esta ley.
• 2)Conceder créditos para fines de especulación. El incumplimiento de esta norma les acarreará la pérdida del puesto a los responsables.
• 3)Participar directa o indirectamente en empresas agrícolas, industriales, comerciales o de cualquier otra índole, y comprar productos, mercaderías y bienes raíces que no sean indispensables para su normal funcionamiento.

Se exceptúa de esta disposición la participación que los bancos pudieran llegar a tener en el capital de las instituciones financieras de orden público o semipúblico que llegaren a crearse y los bancos que establecieren Almacenes Generales de Depósito de acuerdo con la respectiva ley, o que, a la fecha de la promulgación de la presente ley tuvieren ya participación en ellos, y únicamente con respecto a los negocios y operaciones que resulten del funcionamiento de tales almacenes.

Exceptúanse también de estas disposiciones aquéllos casos en que los bancos comerciales del Estado, conjunta o separadamente, constituyan o empleen personas jurídicas de su exclusiva propiedad para la prestación exclusiva de servicios para ellos mismos, previa autorización de la junta directiva del Banco Central de Costa Rica o para la administración de bienes adjudicados en juicio.

• 4)No obstante la prohibición establecida en el inciso anterior, los bancos del Estado con el objeto de asegurar la recuperación de sus créditos, podrán convenir con las empresas deudoras suyas, la intervención de éstas cuando se encuentren en estado de difícil situación económico financiera que les impida atender adecuadamente sus obligaciones. Con tal objeto, los bancos podrán nombrarles interventores, administradores o fiscalizadores, o ejercer cualquier tipo de vigilancia, fiscalización o control de la empresa y su administración.

La decisión respectiva la tomará el banco por votación de por lo menos cinco miembros de su junta directiva, sin que incurra en responsabilidad alguna por tales actuaciones o a consecuencia de ellas, excepto que en su gestión medie negligencia inexcusable, dolo o culpa grave.

Los gastos en que se incurra por tales intervenciones correrán por cuenta de la empresa intervenida”.

Tradicionalmente le ha estado prohibido a los bancos comerciales constituir empresas, salvo en los casos del artículo 73 transcrito. Al principio de especialidad allí contenido se une el hecho de que, en principio, los entes públicos no están autorizados para crear sociedades anónimas por el riesgo que esa creación implica. Por ese riesgo la creación de sociedades por parte de las empresas públicas requiere, en principio, autorización legal. Es el legislador el que debe establecer las reglas para la creación de esas sociedades y su operación.

No obstante, la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, Ley N° 8634 del 23 de abril de 2008, abre nuevas posibilidades de constitución de empresas. En efecto, fuera de los supuestos del artículo 73 inciso 3, se autoriza a los bancos públicos para constituir sociedades anónimas para realizar operaciones de factoraje y para llevar a cabo operaciones de arrendamiento financiero u operativo. Es decir, estas actividades de factoraje y arrendamiento financiero u operativo pueden ser realizadas por el banco estatal por intermedio de una sociedad anónima propiedad del propio banco público, sujetas a regulación y fiscalización por el CONASSIF y la SUGEF, respectivamente. De llegar los bancos a constituir estas entidades se considerarían intermediarios financieros para efectos de la Ley y están sujetas a las normas legales y prudenciales que buscan mantener la solidez, liquidez y estabilidad del sistema financiero. Queda claro, por demás, que al igual que sucede con las sociedades anónimas creadas al amparo del artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, las sociedades que autoriza ahora el artículo 61 de la Ley 1644 tienen naturaleza pública y que el Banco las crea para participar en un mercado u operación determinada, objeto que es precisado por el propio legislador. La excepción tiene, entonces, un alcance diferente al establecido en el artículo 73 de mérito.

Cabe señalar, por otra parte, que la especialidad de la intermediación financiera determina que, al igual que a los bancos, a las empresas financieras no bancarias les esté prohibido participar en la propiedad de empresas de cualquier índole, artículo 10 de la Ley 5044 de 13 de septiembre de 1972, Ley Reguladora de Empresas Financieras no Bancarias. Dicha Ley no contiene una excepción como la dispuesta en el artículo 73 de repetida cita.

2. Prohibición de constituir empresas no financieras o empresas para servicio a terceros Las prohibiciones de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional se refieren no sólo a la corrección de las operaciones crediticias y, en general, bancarias, sino que también buscan mantener el principio de especialidad. Ello determina la imposibilidad de realizar actos no indispensables para el normal funcionamiento de los bancos, o de constituir empresas que se dediquen a actividades no financieras. Recordemos lo dispuesto en el artículo 73 de la citada Ley:

"Queda estrictamente prohibido a los bancos comerciales:

• 3)Participar directa o indirectamente en empresas agrícolas, industriales, comerciales o de cualquier otra índole, y comprar productos, mercaderías y bienes raíces que no sean indispensables para su normal funcionamiento. Se exceptúa de esta disposición, la participación que los bancos pudieran llegar a tener en capital de instituciones financieras de orden público o semipúblico, que llegaren a crearse, y la de los bancos que establecieren almacenes generales de depósito de acuerdo con la respectiva ley, o que, a la fecha de la promulgación de la presente ley, tuvieren ya participación en ellos, únicamente con respecto a los negocios y operaciones que resulten del funcionamiento de tales almacenes.

Exceptúanse también de estas disposiciones aquellos casos en que los bancos comerciales del Estado, conjunta o separadamente, constituyan o empleen personas jurídicas de su exclusiva propiedad para la prestación exclusiva de servicios para ellos mismos, previa autorización de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, o para la administración de bienes adjudicados en juicio".

De la norma transcrita se deriva como principio la prohibición de constituir o de participar en empresas de cualquier índole. Regla que tiene sus excepciones: la participación de capital en "instituciones financieras de orden público o semipúblico que llegaren a crearse"; la operación de almacenes generales de depósito y la constitución de empresas, de exclusiva propiedad de los bancos, para la prestación exclusiva de servicios para los mismos bancos o para la administración de bienes adjudicados en juicio. Esta última posibilidad se refiere a la creación de empresas de servicios para los bancos, lo que excluye obviamente, la constitución de entidades que realicen funciones bancarias respecto de personas diferentes a los bancos, así como cualquier otra actividad cuyo consumidor o usuario sea distinto al banco.

Los bancos estatales pueden crear y participar en instituciones financieras, con lo cual queda incólume el principio de especialidad: la participación financiera del banco está enmarcada dentro de su fin y esfera de acción. Esa institución financiera puede ser de naturaleza bancaria o no bancaria. Lo importante es que en razón de su objeto social pueda ser considerada una entidad financiera y que como tal se sujete a las prescripciones establecidas para la autorización de un intermediario financiero. Por entidad financiera debe entenderse aquélla que tiene por objeto la prestación de servicios financieros y, en particular, intermediación financiera. En ese sentido, se trata de entidades que participan en los mercados financieros, sean estos monetarios o de valores.

Como cualquier otra persona jurídica, los bancos del Estado requieren de bienes y servicios. Estos pueden ser adquiridos por los bancos en el mercado o por la constitución de empresas cuyo objeto social sea exclusivamente la prestación de servicios al banco o a bancos. En su caso, le está prohibido a la entidad que así se constituya el prestar servicios a terceros. La decisión del Banco de crear una empresa para que le suministre servicios requiere la autorización de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica.

3. Prohibición de constituir empresas de naturaleza privada El principio es la prohibición de participar en empresas de diversa naturaleza. La excepción está referida a entidades financieras o empresas que suministren servicios a los bancos.

En tratándose de las entidades financieras, la ley las califica: estas entidades deben ser "de orden público o semipúblico". Por orden público debe entenderse, necesariamente, entidad de naturaleza pública. Ese carácter público significa que la entidad debe ser de capital social público, naturaleza pública que debe predicarse aún cuando el régimen jurídico de su actividad y organización sea privado, tal como en su momento se indicó sobre BICSA BAHAMAS (dictamen N. C63-1996 de 3 de mayo de 1996) Pero el legislador no sólo autoriza la constitución de entidades públicas sino que incluye en la excepción a entidades “semipúblicas”, término que no tiene un contenido propio en el Derecho Administrativo. Empero, tomando en cuenta el sentido normal del vocablo y el carácter prohibitivo de la formación de empresas privadas, cabría concluir que el término "semipúblico" está utilizado para referirse a empresas financieras en que si bien el capital no está en su totalidad en manos de los bancos estatales, éstos dominan la mayoría de ese capital, sea al menos un 51%, con lo cual se mantiene la condición de empresa pública. En este sentido, no podría considerarse que se esté ante una empresa "semipública" si la participación pública en el capital social es inferior a ese porcentaje, de forma que los bancos no puedan dirigir y controlar la entidad. En ese sentido, hemos indicado que:

“Desde luego que no puede catalogarse una sociedad como "semipública", si el ente público titular de las acciones deviene un socio común, de forma que la actuación de la empresa debe acomodarse al interés común de los socios y no al del ente público, lo que obliga a éste a actuar como un socio privado más. En ese caso, es claro que la empresa será privada. Y, como se indicó, el artículo 73 de la ley establece una prohibición para la participación en empresas privadas, salvo lo contemplado en el inciso 4 (intervención de empresas deudoras) que no es la situación que nos ocupa.

(…).

Desde esta perspectiva, puede afirmarse que está prohibido a los bancos estatales participar, directa o indirectamente, en forma minoritaria en el capital social de una entidad financiera, porque en ese caso no podría considerarse que la entidad es pública”.

No existe autorización legal para que los bancos participen financieramente en empresas que no puedan ser consideradas públicas. La participación en una sociedad no financiera y en todo caso que no pueda calificarse de pública o semipública, está prohibida por la ley.

B- LA CONSTITUCION DE UNA SOCIEDAD ANONIMA PARA OTORGAR CREDITO NO SE ENCUENTRA ENTRE LAS EXCEPCIONES DE LEY El Banco Crédito Agrícola tiene interés en constituir una sociedad anónima con una fundación privada extranjera para que esa sociedad se dedique a otorgar créditos a personas que no son sujeto de crédito.

En la medida en que el objeto social de la nueva sociedad no consistiría en la prestación de servicios financieros, pero tampoco prestaría servicios al Banco, se exceden los supuestos del artículo 73 de repetida cita.

1. La sociedad no sería una entidad financiera La consulta se dirige a establecer si los bancos comerciales del Estado pueden constituir una sociedad anónima para conceder créditos con recursos de fundaciones privadas extranjeras, a favor de una clientela meta que no tiene acceso al Sistema Bancario Nacional.

El principio en materia de participación en empresas está referido a la actividad financiera: los bancos comerciales del Estado pueden participar en la creación de entidades de carácter financiero, públicas o semipúblicas.

La excepción está referida a la constitución por los bancos comerciales de una entidad con un giro de actividad determinado: la entidad financiera se caracteriza por desarrollar, precisamente, actividad financiera. Esta es la actividad de intermediación financiera en los términos de los artículos 116 y 117 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Conforme el primero de esos artículos:

“se entiende por intermediación financiera la captación de recursos financieros del público, en forma habitual, con el fin de destinarlos, por cuenta y riesgo del intermediario, a cualquier forma de crédito o inversión en valores, independientemente de la figura contractual o jurídica que se utilice y del tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se formalicen las transacciones”.

Esa intermediación financiera solo puede ser realizada por las entidades expresamente autorizadas conforme la ley. En principio, es la actividad desarrollada por las entidades organizadas como bancos o por entidades financieras en los términos de la Ley. Lo que no excluye que el legislador autorice a otros organismos para realizar intermediación financiera.

Como intermediarios financieros, tanto los bancos como las entidades de la Ley pueden captar, en ese sentido realizar operaciones pasivas. En el caso de las sociedades financieras, el artículo 14, inciso b) de la Ley 5044 de 13 de septiembre de 1972, Ley Reguladora de Empresas Financieras no Bancarias, expresamente les autoriza para captar depósitos en moneda nacional o extranjera. Les está prohibido captar depósitos en cuenta corriente y de ahorro. Resulta claro que financian su actividad no solo con sus propios recursos, sino recurriendo al ahorro del público, por lo que encuadran como intermediarios financieros.

A diferencia de las sociedades financieras, los bancos pueden captar mediante cuentas corrientes y de ahorro. El artículo 58 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional expresamente indica que podrán recibir “todo tipo de depósitos y otras captaciones en moneda nacional o extranjera”. En el caso de los bancos privados esa captación se sujeta a lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley. La posibilidad de recibir “todo tipo de depósitos y otras captaciones es reiterada por el artículo 60 de la misma Ley, al disponer:

“Artículo 60.- Los bancos podrán recibir todo tipo de depósitos y otras captaciones, en moneda nacional o extranjera, de cualquier persona natural o jurídica, los cuales quedarán sujetos a las disposiciones de esta ley y a los requerimientos de encaje mínimo legal y demás condiciones impuestas en la Ley Orgánica del Banco Central. Tales depósitos y captaciones se regirán, en lo demás, por los preceptos de los reglamentos de los propios bancos y por las disposiciones de las leyes comunes en lo que les fueren aplicables. Los depósitos de las secciones de capitalización de los bancos se regirán, además, por las prescripciones especiales que, en cuanto a ellos, establece la presente ley.

El Estado y las entidades públicas de carácter estatal, así como las empresas públicas cuyo patrimonio pertenezca, en forma mayoritaria, al Estado o a sus instituciones, solo podrán efectuar depósitos y operaciones en cuenta corriente y de ahorro por medio de los bancos comerciales del Estado”. (Así reformado por el artículo 162, inciso d), de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica Nº 7558 del 3 de noviembre de 1995).

Estas operaciones pasivas no podrían ser, obviamente, realizadas por la sociedad anónima que nos ocupa. Para ello requeriría organizarse como entidad financiera bajo los términos de la Ley 5044 antes citada. Lo que implica sujetarse al requisito de autorización, a las normas sobre capital mínimo establecidas por el CONASSIF y la SUGEF y a la regulación y supervisión de esos órganos. Empero, precisamente, no existe interés en esa constitución. El interés es que la nueva sociedad destine los recursos aportados por uno de los socios al crédito, sin que tenga que organizarse como entidad financiera no bancaria.

Al no existir captación de recursos del público, no se está ante una intermediación financiera. No puede estimarse que la actividad es bancaria porque no se ubica en los supuestos de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

El objeto de la actividad de la sociedad que se constituye no es financiero. No puede, entonces, considerarse que por su medio el banco estatal esté constituyendo o participando en una sociedad financiera.

Como no se está ante una actividad de intermediación financiera, la actividad crediticia que la nueva sociedad llegare a celebrar no se sujeta a las disposiciones propias del crédito financiero. Simplemente, el crédito que se otorgue no es manifestación de una actividad financiera en los términos de la Ley 5044 o de la Ley 1644. En concreto, no se sujetaría a las disposiciones de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Esta autoriza a los bancos a realizar operaciones activas para diversos fines, entre ellos el financiamiento de la producción agrícola, ganadera, industrial y de servicios como, turismo, transportes, información, actividades de comercio exterior, artículo 61 de la Ley. En general, los bancos están autorizados para realizar toda operación de crédito que fuere compatible con la naturaleza técnica de los bancos comerciales y en el tanto en que esa operación no esté prohibida por ley.

Los créditos que los bancos acuerdan se sujetan, repetimos, a las disposiciones de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, entre las cuales se encuentran normas prudenciales, dirigidas a prevenir situaciones de riesgo, en particular crediticio.

Es este el caso de la obligación de velar porque todo crédito otorgado se encuentre debida y satisfactoriamente garantizado, artículo 66 de la Ley 1644, y porque el futuro deudor reúna las condiciones financieras que aseguren el reembolso del préstamo. Importa esta obligación porque es una de las que puede disuadir a un banco comercial a prestar sus recursos a determinados grupos sociales o profesionales de escasos recursos. El artículo 65 dispone:

“Artículo 65.- Antes de conceder un crédito, los bancos procurarán cerciorarse de que las personas responsables de sus reembolsos están en capacidad financiera de cumplir su obligación dentro del plazo respectivo.

Con tal objeto, cuando lo juzguen necesario, podrán exigir de los solicitantes una declaración de bienes, ingresos y egresos, certificada por un Contador Público Autorizado, cuando se estimare conveniente. Los declarantes serán responsables de la veracidad de los datos aportados; si con posterioridad a la constitución del crédito el Banco comprobare la falsedad de las declaraciones, podrá dar por vencido el plazo y exigir inmediatamente el pago del saldo pendiente, sin perjuicio de las demás responsabilidades en que los declarantes hayan podido incurrir”.

Si la persona no está en capacidad de cumplir su obligación, puede no ser sujeto de crédito. El otorgamiento de crédito haría incurrir en un mayor riesgo al banco. Diversas disposiciones legales procuran, sin embargo, paliar esa situación sobre todo respecto de la constitución de micros y pequeñas empresas.

Ahora bien, si la sociedad no puede ser considerada una entidad financiera, cabría cuestionarse si puede realizar actividad crediticia y cuál sería la naturaleza de esta.

La actividad crediticia es propia de las entidades financieras en los términos que se ha indicado. Pero eso no significa que una sociedad no constituida como entidad financiera esté impedida de otorgar crédito, en este caso mediante el préstamo de sus propios recursos. Debemos recordar que crédito en sentido económico es el cambio de un bien presente por un bien futuro, la situación que se presenta cuando el intercambio económico no es contemporáneo sino que uno de los participantes difiere la entrega del bien que intercambia (Carlos Gilberto VILLEGAS: La Cuenta corriente bancaria y el cheque, DEPALMA, 1988, pp. 2-3), la transferencia de la propiedad con la obligación de quien recibe de devolver ulteriormente bienes de la misma especie y calidad (S, RODRIGUEZ: Contratos Bancarios. su significación en América Latina, LEGIS, 2002, p. 478).

En ejercicio de la autonomía de la voluntad y la libertad de contratación que le corresponde, una persona, física o jurídica, puede decidir prestar su dinero a terceros. El préstamo es uno de los contratos regulados por la legislación civil, con entera independencia de las regulaciones bancarias. La legislación civil regula el préstamo como contrato realizado por quien no es entidad financiera. En virtud de lo cual cabe preguntarse cuál es la naturaleza del crédito que puede otorgar la sociedad anónima?

El Código Civil regula el préstamo sea como comodato o como mutuo, ambos a título gratuito, según lo que dispone el artículo 1334 y siguientes del Código Civil. No obstante, estima la Procuraduría que el préstamo que se pretende otorgar, aún cuando fuere a título gratuito, que pareciera no es el objeto, no puede ser considerado un préstamo civil. Esta sería la naturaleza si el otorgante fuere una persona de naturaleza civil. Pero de la consulta se deriva en forma clara que el interés es constituir una sociedad anónima para que otorgue crédito.

Una sociedad anónima es un comerciante en los términos del artículo 5 inciso c) en relación con el 17, inciso d) del Código de Comercio, por lo que se sigue como lógica consecuencia que los actos que realice deben ser reputados de actos comerciales, artículo 1. Estos actos comerciales pueden consistir en contratos comerciales. Se encuentran dentro de esa naturaleza los préstamos comerciales o mercantiles. Estos créditos están normados por el Derecho Comercial y, en concreto, por los artículos 495 y siguientes del Código de Comercio.

De acuerdo con el artículo 495 de cita, el préstamo es mercantil cuando es otorgado a título oneroso, aún cuando sea a favor de una persona no comerciante. Dicho crédito debe ser retribuido y lo es por medio de intereses legales calculados sobre la suma de dinero o el valor de la cosa prestada. Los intereses corrientes empezarán a correr desde la fecha del contrato, y los moratorios desde el vencimiento de la obligación, artículo 496.

Se sigue de lo anterior que los créditos que la sociedad anónima conceda a favor de la clientela meta son créditos comerciales regidos por las disposiciones del Código de Comercio. Los créditos otorgados por los bancos, en tanto comerciantes, también son mercantiles pero se rigen por disposiciones específicas de las leyes bancarias y no solo por lo dispuesto en el Código de Comercio.

Con lo anterior remarcamos que no por el hecho de que la nueva sociedad tenga como objeto otorgar créditos puede ser considerada una entidad financiera en los términos del artículo 73 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Al no estarse ante los supuestos de creación de una entidad financiera se sigue como lógica consecuencia que la creación de la sociedad anónima no encuentra asidero en lo dispuesto en el artículo 73, inciso 3). Máxime que la realización de actos comerciales, como los indicados, no puede considerarse un servicio a favor del Banco.

2. El objeto de la sociedad no es un servicio para el Banco El consultante sostiene que la creación de una sociedad anónima para conceder créditos a una clientela meta que no tiene acceso al sistema bancario formal constituye un servicio para el Banco, en la medida en que se desarrollaría una clientela futura para este, el cual recibiría nuevos clientes que cumplirían con los requisitos fijados por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

El artículo 73, en su inciso 3) excepciona la prohibición de participar en empresas para el supuesto en que los bancos comerciales del Estado, conjunta o separadamente, constituyan personas jurídicas de su exclusiva propiedad para la prestación exclusiva de servicios para ellos mismos o la administración de bienes adjudicados en juicio. En estos supuestos se requiere la autorización de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica.

Como se desprende de lo anteriormente indicado, el interés del Banco es constituir una sociedad comercial con una fundación privada extranjera. La sociedad que así se constituya no puede ser considerada, bajo ninguna consideración, una persona de exclusiva propiedad del Banco. Incluso, podría no ser una persona pública, lo que depende de la distribución del capital social, por una parte, y del dominio y control de la empresa, por otra parte. Bien podría suceder que el Banco comparezca como socio minoritario, en cuyo no estaríamos ante una persona pública o “semipública”. No puede dejar de considerarse, al efecto, que los recursos con que la sociedad se constituye y va a operar son fondos privados, puesto que es la fundación privada, persona jurídica extranjera, la que los aportaría.

Pero, además, la sociedad que se pretende constituir en modo alguno tiene como objeto la prestación exclusiva de servicios para el banco. La sociedad tiene como objeto el otorgamiento de créditos. Estos créditos comerciales benefician, partiendo de que sus condiciones sean ventajosas, a personas que no tienen acceso al sistema bancario formal. La prestación de recursos a esta clientela no puede ser considerada un servicio para el Banco. Del criterio de la Asesoría Jurídica se desprende que el interés del Banco en entrar a formar parte de la sociedad es a futuro, es la expectativa de que los prestatarios lleguen a ser clientes del Banco. Se trata de una simple expectativa por dos razones: nadie asegura que la realización de préstamos comerciales por parte de la sociedad permitiría a la población, hoy excluida del Sistema Bancario, acceder a los servicios bancarios y, en particular, al crédito bancario. Esa es la aspiración pero en la medida en que el éxito de esas personas puede no depender exclusivamente de asistencia financiera y no se desprende que la sociedad vaya a suministrarles asistencia no financiera, bien podría suceder que el objetivo por muy loable que sea no se concretice. Por otra parte, no se concibe que estos préstamos comerciales se otorguen bajo la condición de que una vez que el prestatario devenga sujeto de crédito deba establecer una relación con el banco propietario de la sociedad. Si la persona deviene sujeto de crédito bancario, la determinación de la entidad bancaria con que establece relaciones estará determinada por diversos condicionantes, incluido el conocimiento que se tenga de un determinado banco. Pero nada permite predecir con certeza que esa persona va a “escoger” libremente, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, el ser cliente del banco fundador de la sociedad. Bien puede escoger otro banco público o incluso, un banco privado.

Recalcamos: el desarrollo de la actividad crediticia requiere la confianza de la clientela. Pero, el que una persona haya recibido un crédito blando de una sociedad en que participa un banco estatal no asegura que la persona establecerá una relación de clientela estable con el banco. Bien podría suceder que a partir del conocimiento del costo efectivo de los servicios de ese banco, su presencia en el territorio nacional, la totalidad de los servicios que el banco ofrece, la persona decida dirigirse a otro banco y devenir cliente de este.

Por otra parte, no pareciera que el desarrollo de una clientela para un servicio a futuro pueda enmarcarse en el concepto “prestación exclusiva de servicios para ellos mismos”, entendiendo por ellos mismos los bancos.

En último término, debe tomarse en cuenta la población a que se destinarían los servicios de la sociedad anónima. Esto es una población que no es sujeto de crédito.

Es interés del Estado que esa población cuente con servicios financieros adaptados a sus necesidades y posibilidades financieras. En particular, que accedan a créditos que les permitan participar en el mercado de bienes y servicios. A esos objetivos tienden diversas disposiciones legales que se enmarcan en la denominada “banca de desarrollo”. Se trata no sólo de disposiciones dirigidas a las micro y pequeñas industrias sino también a cualquier persona que quiera emprender proyectos productivos. La banca de desarrollo se presenta, así, como un mecanismo de movilidad social y esta debe conducir a que la persona beneficiada devenga sujeto de crédito.

El Banco consultante conoce de estos objetivos no sólo porque, conforme el artículo 2 de la Ley N° 8634 del 23 de abril de 2008, es parte del sistema de banca para el desarrollo sino que, de acuerdo con la información de la prensa, ha sido seleccionado como fiduciario del Fideicomiso Nacional para el Desarrollo, FINADE. En esa condición tiene necesariamente que conocer que el Sistema de Banca para el Desarrollo se destina a toda persona que no sea sujeto de los servicios de crédito de los bancos públicos por los parámetros que se utilizan para medir y calificar el riesgo del deudor en la gestión ordinaria de los bancos, así como por aplicación de los criterios utilizados por la Superintendencia General de Entidades Financieras, artículo 6 de la Ley. Esas personas tienen derecho a obtener operaciones de crédito, de factoraje financiero, de arrendamiento financiero y operativo y otras operaciones propias de los bancos.

El interés del consultante de que esa población llegue a ser sujeto de crédito debe canalizarse a través del sistema de banca para el desarrollo y a ese objetivo debe orientarse toda su actuación como fiduciario. No pareciera conveniente y conforme a los intereses que debe tutelar el Banco como parte del sistema y, concretamente, como fiduciario, que constituya una sociedad para realizar préstamos con un objetivo similar al que debe orientar el sistema. Recuérdese que todos los bancos públicos parte del Sistema están obligados a crear en su seno fondos de financiamiento para el desarrollo, artículo 31 y siguientes. Estos fondos se financian con al menos un 5% de las utilidades netas después del impuesto sobre la renta pero también pueden financiarse por donaciones o legados de personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, nacionales y extranjeras. La administración de esos fondos se sujeta a disposiciones especiales emitidas por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) y estará fiscalizada por la Superintendencia General de Entidades Financieras, artículos 33 y 34 de la Ley 8634.

El objeto de la sociedad anónima que nos ocupa y el cumplimiento de las obligaciones que derivan de la Ley del Sistema de Banca para el desarrollo podrían resultar contradictorios en un momento dado, así como generar confusión en la posible clientela que podría no tener certeza de cómo actúa el Banco, cuál es el régimen que se le aplica a su crédito y, por ende, las ventajas y desventajas de la relación que establezca con la sociedad estando presente el Banco.

Pero, independientemente de lo anterior, lo importante es que el objeto de la sociedad de mérito no se enmarca en un supuesto de la excepción que contempla el último párrafo del inciso del artículo 73 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. Las empresas públicas están sujetas al principio de especialidad, de acuerdo con el cual su actividad está enmarcada por el objeto social, tal como resulta de su acto de creación. De modo que no pueden diversificar su esfera de acción, salvo que una norma se lo permita.

2. El núcleo de la actividad bancaria, en tanto intermediación financiera, está referido a la recepción de fondos del público, la realización de operaciones de crédito y la puesta a disposición de la clientela o la gestión de medios de pago.

3. Si bien el banco estatal, como banco comercial, debe dirigir su actividad al financiamiento de diversas actividades o a la realización de distintas operaciones comerciales, escapa a su objeto la participación en esas actividades productivas o de servicio o la realización de operaciones comerciales. Conforme el principio de especialidad, está prohibido a los bancos realizar actos no indispensables para el normal funcionamiento de los bancos, o de constituir empresas que se dediquen a actividades no financieras.

4. De conformidad con el artículo 73, inciso tercero, primer párrafo de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, los bancos estatales están autorizados para constituir entidades financieras, bancarias o no bancarias, de naturaleza pública o semipública.

5. Por entidad financiera debe entenderse aquélla que tiene por objeto la prestación de servicios financieros y, en particular, realizar intermediación financiera. En ese sentido, se trata de entidades que participan en los mercados financieros, sean estos monetarios o de valores.

6. El carácter “semipúblico” implica que la entidad está dominada por un banco estatal, ya que no existe autorización legal, expresa o implícita, para constituir empresas de naturaleza privada.

7. Tampoco existe autorización legal para que los bancos participen financieramente en empresas privadas. La participación en una sociedad no financiera, que no pueda calificarse de pública o semipública, está prohibida por la ley.

8. La sociedad anónima que el Banco Crédito Agrícola tiene interés en constituir no podría ser considerada entidad financiera. De conformidad con la información aportada, no captaría recursos del público, por lo que no catalogaría como intermediario financiero. Consecuentemente, el objeto de su actividad no es financiero. Por lo que no puede ser considerada una sociedad financiera.

9. Los créditos que dicha sociedad, que será un comerciante, llegare a otorgar son préstamos mercantiles regulados por el Código de Comercio, artículos 495 y siguientes.

10. Al no estarse ante los supuestos de creación de una entidad financiera se sigue como lógica consecuencia que la creación de la sociedad anónima no encuentra asidero en lo dispuesto en el artículo 73, inciso 3) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

11. El artículo 73, inciso 3) de repetida cita autoriza a los bancos estatales a constituir empresas para que le suministren los bienes y servicios que requiere para su funcionamiento ordinario. El objeto social de esas empresas es exclusivamente la prestación de servicios al banco o al resto de los bancos estatales. En su caso, le está prohibido a la entidad que así se constituya prestar servicios a terceros, entendiéndose por tal toda aquélla persona que no constituya un banco comercial del Estado.

12. Los clientes a quienes prestaría dinero la sociedad anónima que llegare a formarse no son bancos comerciales del Estado 13. Puesto que la citada sociedad anónima tendría como socio una fundación privada extranjera, se sigue como lógica consecuencia que no se trataría de una sociedad de exclusiva propiedad del banco constituyente.

14. Dicha sociedad, además, no tendría como objeto social la prestación exclusiva de servicios al Banco consultante. En efecto, el desarrollo de una clientela a futuro no puede considerarse un servicio para el Banco.

15. Es de interés público que la población que hoy día no tiene acceso al crédito bancario pueda obtener créditos que le permitan desarrollar proyectos productivos. Este objetivo está presente, entre otros, en el Sistema de Banca para el Desarrollo, creado por la Ley 8634 de 23 de abril de 2008, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo y del cual forma parte el Banco consultante. Este es, además, el fiduciario del Fideicomiso Nacional para el Desarrollo.

16. Si no obstante, el Banco Crédito Agrícola considera que la creación de una sociedad anónima dirigida a prestar recursos propios es el mecanismo más idóneo para lograr que un determinado sector de la población, hoy excluido, llegue a ser sujeto de crédito del Sistema Bancario Nacional, requerirá una ley especial que levante la prohibición del artículo 73 de repetida cita.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/Kjm