Municipal authority to issue land-use certificates without a zoning planCompetencia municipal para certificados de uso de suelo sin plan regulador

Legal Opinion: 177 of 05/29/2008 C-177-2008 May 29, 2008 Mr.

Victor López Villalobos Internal Auditor Municipality of Tilarán Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, we are pleased to respond to your official communication UAI-PGR-048-Jl-2007 of July 16, 2007, through which you consult us on various topics related to the powers for issuing certificates of land use (certificados de uso de suelo).

I.ON THE SUBSTANCE OF THE CONSULTATION 1. In the absence of a Regulatory Plan (Plan Regulador), is it the competence of the Municipalities to issue the Certificates of Land Use or does it fall to INVU and the Ministry of Health as defined by the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones)?

In this regard, we take the liberty of transcribing, to the extent pertinent, what was set forth in opinion C-273-2006 of July 5, 2006, in which this very point was examined, precisely as a result of a consultation from a municipal entity:

“…I take the liberty of indicating to you that this procurator's office recently addressed a consultation formulated by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) in which it requested that ‘….it remain enabled on a transitory and supplemental basis to issue the certificates of land use in the event that the Municipalities lack regulatory plans and do not have the technical and suitable personnel resources to determine with technical-legal certainty the use of a piece of land.’ Precisely, because it is a pronouncement in which the issue You raise in your note is analyzed, I take the liberty of transcribing for you what was stated in opinion number C-249-2006, in which the position of this procurator's office is reaffirmed regarding the competence to grant the certificates of land use indicated by article 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana):

‘[…] II.- Background of the Consultation The legal advisor of the INVU urban planning department (dirección de urbanismo), Licda. Marta Cecilia Robles Martínez, estimates that, although it is a municipal power, the urban planning department can issue the certificates of land use when there is no local urban development plan, because in such cases the department can determine the land use.

III.- On the Substance of the Consultation In opinion C-312-2005 this advisory body reiterated what was stated in opinions C- 327-2001 of November 28, 2001 and C-113-2005 of March 18, 2005, in the sense that ‘….the competence to grant the certificates of land use indicated by article 28 of the Urban Planning Law corresponds to the municipalities, even in those cantons in which a regulatory plan has not been issued.’ Regarding the interpretation of article 28 of the Urban Planning Law number 4240 of November 15, 1968 (LPU), it maintains the criterion set forth in the opinions cited supra. On this topic, two aspects must be distinguished, the distinction of which has already been made: determining the land use is not the same as certifying what the normatively determined land use is. In this sense, it is appropriate to recall the basic concepts of what was expressed in opinion C- 327-2001, because, from what is apparent, some confusion persists regarding two administrative acts of different characteristics and scopes. In the cited opinion it was indicated:

‘The determination of the land use is a normative act embodied in the plan and the respective regulation, by means of which the type of permitted land use is established, according to its characteristics. This determination supposes the issuance of a zoning regulation as part of the plan in question, just as indicated by article 21, subsection 1), transcribed supra.‘ In that same opinion it was indicated:

‘The first thing to point out is that certifying land use is not the same as determining it. This latter consists of establishing what the permitted uses are by reason of the requirements of the respective regulatory plan, and it is done by means of a normative act such as the plan itself or the corresponding zoning regulation. In other words, the determination of land use is the result of its normative regulation in accordance with what is indicated by article 24 of the Urban Planning Law, transcribed supra.‘ And, in addition, it was added that:

‘By means of the certification of land use, what the permitted use is is not decided; it simply accredits what the appropriate use is according to what is established by regulation, in addition to recording whether the use being given to a specific land is or is not in conformity with said regulation.’ Once more, having made the previous clarification, it is important to point out that the INVU urban planning department does have residual or subsidiary powers for local planning and, thereby, for determining land use in the cantons where the respective municipality has not issued the corresponding urban plan. This is what Transitorio II of the LPU provides. But it does not follow from there that it can issue the certificates of land use referred to in article 28 of the LPU, which is a municipal power, because the certifying power is not the same as the planning power.

Now, the foregoing is not an obstacle to the exercise of two types of competencies: on the one hand, that which allows the urban planning department to provide technical collaboration to the municipalities (articles 7.3 and 9 of the LPU), collaboration that can occur in the field of the issuance of municipal certificates of land use; and, on the other hand, that which allows the urban planning department to certify in relation to those matters over which it is competent to decide, article 65.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), by reason of which it can certify the land use that it itself has determined, whether in the national and/or regional plans, or when it issues local plans based on Transitorio II of the LPU. This, without prejudice to the power that the cited article 28 of the LPU grants to the municipalities in this matter.

IV.- Conclusions:

Based on the foregoing, it is concluded:

• 1)The power established in article 28 of the LPU is exclusive to the municipalities.
• 2)The urban planning department can provide technical collaboration to the municipalities (articles 7.3 and 9 of the LPU), which includes that necessary for the issuance of municipal certificates of land use.
• 3)The INVU urban planning department can certify the land use that the same body has determined, whether in the national and/or regional plans, or when it issues local plans based on Transitorio II of the LPU, based on what article 65.2 of the LGAP provides.‘ …“ (The highlighting is not from the original) Thus, in accordance with the administrative jurisprudence of this advisory body, the power for the granting of certificates of land use (article 28 LPU) is exclusive to the municipalities, even in those cantons in which a regulatory plan has not been issued. However, the INVU urban planning department can provide technical collaboration to the municipalities (articles 7.3 and 9 of the LPU), which includes that necessary for the issuance of municipal certificates of land use. Exceptionally, however, besides the municipalities, the INVU urban planning department could certify the land use only when, in the absence of a local regulatory plan, this department has issued national and/or regional plans, or local plans based on Transitorio II of the LPU, according to what article 65.2 of the LGAP provides.

2. If it is the competence of the Municipalities, what is the legal tool that would be used to issue the Certificates of Land Use, if the zones for the different uses are not defined, understood as: residential, commercial, industrial, etc.? How to certify a use that is not defined in a regulatory plan?

As has been determined in the administrative jurisprudence of this advisory body, the competence for issuing certificates of land use according to article 28 of the urban planning law corresponds exclusively to the municipalities. Likewise, the certificate of land use is issued in accordance with what is determined in the zoning regulation and other regulations of the local regulatory plan[1].

Now, regarding the content, reason, and procedure for issuing these administrative certification acts (actos administrativos certificatorios), we have that through opinion C-327-2001 of November 28, 2001 -partially transcribed among the precedents cited above- a series of guidelines were established, which, although they are directed mainly toward cantons located within the Gran Área Metropolitana of San José (GAM), also are applicable to cantons located outside of it:

“The cited numeral 28 establishes that the municipal certificate of land use must accredit, ‘...the conformity of use to the requirements of the zoning’ (conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación). Which means that the respective municipality, by means of the certificate of use, accredits what the permitted use is for a specific land according to the zoning requirements.

In principle, such zoning is that which is established in the local plan and its zoning regulation. Article 28 presupposes the existence of a local plan, because it is systematically located in the second section of the Urban Planning Law dedicated to local planning, which is what municipal governments are responsible for carrying out, according to what is established by article 15 of that same normative body. But, and in accordance with what Transitorio II of that law indicates, if there is no local plan in force, the zoning is that which is established by the Regional Plan, its zoning regulation, and other regulatory provisions related to zoning within the GAM, for the municipalities that are part of it. But what is important is that, even in these cases and even if certification is made in relation to the Regional Plan, the act of certifying continues to be the competence of the respective municipalities, as it is even in the case of not being within the GAM.

The certificates of land use must be issued taking into account, in the first place, what the laws and their regulations on the matter provide in this regard. Particularly, what is provided by the Construction Law (Ley de Construcciones) and its regulation, the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), and the Regulation on the Horizontal Property Regime (Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal), Executive Decree number 26.259-MIVAH-MP. This is the basic regulation to be applied by municipalities that do not have a local or regional regulatory plan at the time of certifying the permitted land use in relation to a specific land. […] Municipalities that have a local regulatory plan must certify the land use in accordance with what said plan and its respective zoning regulation establish, whether or not they are within the GAM.

In any of the analyzed cases, the respective municipality must certify what the regulations establish in relation to the permitted use. As stated above, there is no discretion in this area. Now, in the case of GAM municipalities that do not have a local plan, although they exercise that competence by reason of the constitutionally guaranteed autonomy ....-article 170 of the Political Constitution- ...they must certify the land use in accordance with what the Regional Plan and the respective zoning regulation establish, following the recommendations that the INVU Urban Planning Department establishes for this purpose, in accordance with what is established by subsection 4) of article 7, subsection 1) of article 21, and Transitorio II, all of the Urban Planning Law.

The foregoing is so, since the Urban Planning Department fulfills the function of coordinating local interests with regional and national interests in matters of urban planning; but, also, because by reason of what Transitorio II of the Urban Planning Law establishes, when the respective municipalities do not have a regulatory plan, the Urban Planning Department exercises the regulatory power recognized in article 21 of the Urban Planning Law, which includes that of zoning for land uses. That is why, in such cases, the certification of land use, when accrediting what the permitted land use is according to the applicable regulations, cannot deviate from the recommendations and directives emanating from the Urban Planning Department of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo that have to do with the determination of land use. This is so not only in relation to municipalities that belong to the GAM, but also in relation to those that do not belong.” (The highlighting is not from the original).

In effect, as we concluded on that occasion, it is the competence of the municipalities to grant the certificate of land use, but through it, a use not permitted by the respective regulations cannot be authorized, be it a local regulatory plan with its zoning regulation, or in its absence a regional plan and the respective zoning regulations, the applicable national legislation, and the directives and recommendations of the INVU urban planning department.

In other words, in the absence of a zoning regulation and a local regulatory plan, the determination of land uses and the subsequent certification thereof must be carried out on a case-by-case or specific case basis, so that each of the requests presented before the municipality be evaluated individually with respect to the rest of the urban planning system and thus establish the legality of the intended use, which fundamentally reflects the non-discretionary nature (naturaleza reglada) of this administrative activity[2].

3. In rural zones, where there are properties (fincas) that have been for agricultural use and commercial, tourism, and other developments are sought to be carried out, is article 56 of the regulation to the Law on Use, Management and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos) applicable?

The cited article 56 expressly provides:

“Article 56.—To authorize the change of agricultural land use (cambio de uso del suelo agrícola) to other types of use, it will necessarily require the approval of the MAG, which, attending to the National Plans and Area Plans, as well as the regulations established by SETENA, and the criteria established by the Committees for Use, Management and Conservation of Soils by Area, will determine its appropriateness or not considering its agronomic value. Given its agronomic value, and its heritage value as a national asset, in the future, in urban planning, agricultural soils will be respected and reserved as much as possible.” In accordance with what the text of the rule establishes, the answer to your question must be affirmative. In effect, given a factual scenario consisting of the change of “agricultural” land use to any other use, the requirement prescribed by Decree 29375 (of August 8, 2000) must be met, which requires having a authorizing administrative act. This by virtue of the importance of this type of land use. Note that in the second part of the article, it is determined that a parameter to be used in the exercise of the power of territorial planning and management, specifically in the determination of land use, will be the respect and reservation of agricultural soils.

However, it is appropriate to clarify that the new use itself (once authorized and even certified) does not imply the granting of a personal right to the exercise of the ius aedificandi, or other attributes of ownership, since these remain subject to administrative intervention (for example, the approval (visado) of subdivision (fraccionamiento) of article 33 of the urban planning law in the case of disposal of the property through segregation).

II. CONCLUSIONS

• 1)In accordance with the administrative jurisprudence of this advisory body, the power for the granting of certificates of land use (article 28 LPU) is exclusive to the municipalities, even in those cantons in which a regulatory plan has not been issued. However, the INVU urban planning department can provide technical collaboration to the municipalities (articles 7.3 and 9 of the LPU), which includes that necessary for the issuance of municipal certificates of land use. However, exceptionally, besides the municipalities, the INVU urban planning department could certify the land use, only when, in the absence of a local regulatory plan, it has issued national and/or regional plans, or local plans based on Transitorio II of the LPU, according to what article 65.2 of the LGAP provides.
• 2)The urban planning powers to determine and certify land use must be exercised -in the absence of a zoning regulation and a local regulatory plan- on a case-by-case or specific case basis, so that each of the requests presented before the municipality are evaluated individually with respect to the rest of the urban planning system and thus establish the legality or conformity of the intended land use.
• 3)In accordance with what article 56 of the regulation to the law on use, management and conservation of soils establishes, to authorize the change of use of agricultural soil to other types of use, it will necessarily require the approval of the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

With every consideration, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Procuradora Attorney of the Procuraduría GSM/DAM/meml [1] On the certificate of land use and its legal nature, as well as on the zoning regulations, see opinion C-313 –2005 of August 30, 2005.

[2] On the non-discretionary nature (carácter reglado) of the certificate of land use, see opinion C-427-2007 of November 30, 2007, addressed to the municipal council of Tilarán.

Dictamen : 177 del 29/05/2008 C-177-2008 29 de mayo de 2008 Señor Victor López Villalobos Auditor Interno Municipalidad de Tilarán Estimado señor:

Con aprobación de la Procuradora General de la República, nos es grato dar respuesta a su oficio UAI-PGR-048-Jl-2007 del 16 de julio de 2007, por medio del cual nos consulta distintos tópicos relacionados con las potestades para el dictado de certificados de uso de suelo.

I.SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO 1. En ausencia de un Plan Regulador ¿es competencia de las Municipalidades emitir los Certificados de Uso del Suelo o le corresponde al INVU y al Ministerio de Salud tal como lo define el Reglamento de Construcciones?

Al respecto, nos permitimos transcribir en lo conducente, lo dispuesto en dictamen C-273-2006 del 5 de julio de 2006, en el cual se examinó este mismo punto, precisamente a raíz de la consulta de un ente municipal:

“…me permito indicarle que esta procuraduría evacuó recientemente una consulta formulada por el instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU) en la nos solicitaba que ´….se mantenga habilitada en forma transitoria y supletoria para emitir los certificados de uso del suelo en el caso en que las Municipalidades carezcan de planes reguladores y que no cuenten con los recursos técnicos y de personal idóneo para determinar con certeza técnico jurídica el uso de un suelo.´ Precisamente, por tratarse de un pronunciamiento en el que se analiza el tema que Usted nos plantea en su nota, es que me permito trascribirle lo dicho en el dictamen número C-249-2006, en el cual se reafirma la posición de esta procuraduría sobre la competencia para otorgar los certificados de uso de suelo que señala el artículo 28 de la ley de planificación urbana:

´[…] II.- Antecedente de la consulta La asesora legal de la dirección de urbanismo del INVU, licda. Marta Cecilia Robles Martínez, estima que, aunque se trata de una potestad municipal, la dirección de urbanismo puede emitir los certificados de uso del suelo cuando no hay un plan local de desarrollo urbanístico, pues en tales casos la dirección puede determinar el uso del suelo.

III.- Sobre el fondo de lo consultado En el dictamen C-312-2005 este órgano consultivo reiteró lo dicho en los dictámenes C- 327-2001 del 28 de noviembre de 2001 y C-113-2005 del 18 de marzo del 2005, en el sentido de que ´….la competencia para otorgar los certificados de uso del suelo que señala el artículo 28 de la ley de planificación urbana, corresponde a las municipalidades, aún en aquellos cantones en los que no se haya dictado un plan regulador.´ En cuanto a la interpretación del artículo 28 de la ley de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968 (LPU), mantiene el criterio vertido en los dictámenes citados supra. En este tema hay que distinguir dos aspectos cuya distinción ya ha sido hecha: no es lo mismo determinar el uso del suelo que certificar cual es el uso del suelo normativamente determinado. En este sentido, conviene recordar los conceptos básicos de lo expresado en el dictamen C- 327-2001, pues, por lo visto, aún persiste cierta confusión respecto a dos actos administrativos de características y alcances distintos. En el citado dictamen se señaló:

´La determinación del uso del suelo es un acto normativo plasmado en el plan y el reglamento respectivo, mediante el cual se establece cuál es el tipo de uso del suelo permitido, según sus características. Esta determinación supone el dictado de un reglamento de zonificación como parte del plan de que se trate, tal y como lo señala el artículo 21, inciso 1), transcrito supra.´ En ese mismo dictamen se señaló:

´Lo primero que hay que señalar es que no es lo mismo certificar el uso del suelo que determinarlo. Esto último consiste en establecer cuáles son los usos permitidos en razón de los requerimientos del respectivo plan regulador, y se hace por medio de un acto normativo como es el propio plan o el correspondiente reglamento de zonificación. En otras palabras, la determinación del uso del suelo es el resultado de su regulación normativa de conformidad con lo que señala el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, transcrito supra.´ Y, además se agregó que:

´Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación.´ Hecha una vez más la aclaración anterior, es importante señalar que la dirección de urbanismo del INVU si cuenta en con potestades residuales o subsidiarias para la planificación local y, con ello, para determinar el uso del suelo en los cantones donde la municipalidad respectiva no ha dictado el plan urbano correspondiente. Esto es lo que dispone el transitorio II de la LPU. Pero de allí no se sigue que pueda emitir los certificados de uso del suelo a que se refiere el artículo 28 de la LPU, que es una potestad municipal, porque no es lo mismo la potestad certificante que la potestad de planificación.

Ahora bien, lo anterior no es óbice para que se puedan ejercer dos tipos de competencias: por un lado, aquella que permite a la dirección de urbanismo prestar colaboración técnica a las municipalidades, (artículo 7.3 y 9 de la LPU) colaboración que puede darse en el campo de la emisión de certificados municipales de uso del suelo; y, por otro lado, aquella que permite a la dirección de urbanismo certificar en relación con aquellos asuntos sobre los cuales es competente para decidir, artículo 65.2 de la ley general de administración pública (LGAP), en razón de la cual puede certificar el uso del suelo que ella misma ha determinado ya sea en los planes nacionales y/o regionales, o cuando dicta planes locales con base en el transitorio II de la LPU. Esto, sin perjuicio de la potestad que el citado artículo 28 de la LPU otorga a las municipalidades en esta materia.

IV.-Conclusiones:

Con base en lo dicho se concluye:

• 1)La potestad establecida en el artículo 28 de la LPU es exclusiva de las municipalidades.
• 2)La dirección de urbanismo puede prestar colaboración técnica a las municipalidades, (artículo 7.3 y 9 de la LPU) lo que incluye aquella necesaria para la emisión de certificados municipales de uso del suelo.
• 3)La dirección de urbanismo del INVU puede certificar el uso del suelo que el mismo órgano ha determinado ya sea en los planes nacionales y/o regionales, o cuando dicta planes locales con base en el transitorio II de la LPU, con base en lo que dispone el artículo 65.2 de la LGAP´. …“ (El resaltado no es del original) Así pues, conforme a la jurisprudencia administrativa de éste órgano asesor, la potestad para el otorgamiento de certificados de uso de suelo (artículo 28 LPU) es exclusiva de las municipalidades, aún en aquellos cantones en los que no se haya dictado un plan regulador. No obstante, la dirección de urbanismo del INVU puede prestar colaboración técnica a las municipalidades (artículos 7.3 y 9 de la LPU), lo que incluye aquella que sea necesaria para la emisión de certificados municipales de uso del suelo. Excepcionalmente, sin embargo, además de las municipalidades, la dirección de urbanismo del INVU podría certificar el uso del suelo únicamente cuando, a falta de plan regulador local, ésta dirección haya emitido planes nacionales y/o regionales, o planes locales con base en el transitorio II de la LPU, según lo que dispone el artículo 65.2 de la LGAP.

2. Si es competencia de las Municipalidades ¿Cuál es la herramienta legal que se utilizaría para emitir los Certificados de Uso del Suelo, si no se tienen definidas las zonas para los diferentes usos, entiéndase: residencial, comercial, industrial, etc.? Cómo certificar un uso que no se tiene definido en un plan regulador?

Como se ha determinado en la jurisprudencia administrativa de este éste órgano asesor, la competencia para la emisión de certificados de uso de suelo según el artículo 28 de la ley de planificación urbana le corresponde exclusivamente a las municipalidades. Asimismo, el certificado de uso de suelo se emite conforme lo determinado en el reglamento de zonificación y demás normativa del plan regulador local[1].

Ahora bien, en lo que respecta al contenido, motivo y procedimiento para la emisión de estos actos administrativos certificatorios, tenemos que mediante dictamen C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001 -trascrito parcialmente entre los precedentes citados arriba- se establecieron una serie de pautas, las cuales si bien están dirigidas principalmente hacia cantones ubicados dentro de la gran área metropolitana de San José (GAM), también resultan aplicables a los cantones ubicados fuera de ésta:

“El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar, ´...la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación´. Lo cual quiere decir que la municipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.

En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de zonificación. El artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local, que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM.

Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno […] Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no dentro de la GAM.

En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente ....-artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.

Lo anterior es así, ya que la Dirección de Urbanismo cumple la función de coordinar los intereses locales con los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana; pero, además, porque en razón de lo que establece el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, cuando las respectivas municipalidades no tienen plan regulador, la Dirección de Urbanismo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye el de la zonificación para usos de la tierra. Por ello es que, en tales casos, la certificación de uso del suelo, al momento de acreditar cuál es el uso del suelo permitido según la normativa aplicable, no puede apartarse de la recomendaciones y directrices emanadas de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que tengan que ver la con la determinación del uso del suelo. Esto es así no sólo en relación con las municipalidades que pertenecen al GAM, sino también en relación con aquellas que no pertenecen.” (El resaltado no es del original).

En efecto, tal como concluimos en dicha ocasión, es competencia de las municipalidades otorgar el certificado de uso de suelo, pero por su intermedio no se puede autorizar un uso no permitido por la normativa respectiva, sea un plan regulador local con su reglamento de zonificación, o en su ausencia un plan regional y los respectivos reglamentos de zonificación, la legislación nacional aplicable y las directrices y recomendaciones de la dirección de urbanismo del INVU.

En otras palabras, a falta de reglamento de zonificación y plan regulador local, la determinación de los usos del suelo y la posterior certificación de los mismos ha de realizarse sobre una base casuística o de caso concreto, de modo que cada una de las solicitudes presentadas ante la municipalidad sean valoradas individualmente respecto del resto del ordenamiento urbanístico y así establecer la legalidad del uso pretendido, lo cual refleja en el fondo la naturaleza reglada de esta actividad administrativa[2].

3. En las zonas rurales, donde existen fincas que han sido de uso agropecuario y se quieren realizar desarrollos comerciales, turísticos, entre otros ¿es aplicable el artículo 56 del reglamento a la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos?

El citado artículo 56 dispone expresamente:

“Artículo 56.—Para autorizar el cambio de uso del suelo agrícola a otros tipos de uso, necesariamente deberá de contarse con la aprobación del MAG, quien atendiendo a los Planes Nacionales y Planes de Área, así como a las regulaciones establecidas por SETENA, y los criterios establecidos por los Comités de Uso, Manejo y Conservación de Suelos por Áreas, determinará su procedencia o no considerando su valor agronómico. Dado su valor agronómico, y su valor patrimonial como activo nacional, en el futuro, en la planificación del urbanismo, se respetarán y reservarán en lo posible los suelos agrícolas.” Conforme a lo que establece el texto de la norma, la respuesta a su pregunta ha de ser afirmativa. En efecto, ante un supuesto de hecho consistente en el cambio del uso del suelo “agrícola” a cualquier otro uso, se debe cumplir con el requisito que prescribe el decreto 29375 (del 8 de agosto de 2000), que exige contar con un acto administrativo autorizatorio. Ello en virtud de la importancia de este tipo de uso de suelo. Nótese que en la segunda parte del artículo, se determina que un parámetro a utilizar en el ejercicio de la potestad de planificación y ordenamiento del territorio, específicamente en la determinación del uso del suelo, será el respeto y reserva de los suelos agrícolas.

No obstante, si conviene aclarar que el nuevo uso en si mismo (una vez autorizado e inclusive certificado) no implica el otorgamiento de un derecho subjetivo al ejercicio del ius aedificandi, o bien, otros atributos del dominio, pues éstos quedan sujetos a la intervención administrativa (por ejemplo, el visado de fraccionamiento del artículo 33 de la ley de planificación urbana en caso de enajenación de la finca mediante segregación).

II. CONCLUSIONES

• 1)Conforme la jurisprudencia administrativa de éste órgano asesor, la potestad para el otorgamiento de certificados de uso de suelo (artículo 28 LPU) es exclusiva de las municipalidades, aún en aquellos cantones en los que no se haya dictado un plan regulador. No obstante, la dirección de urbanismo del INVU puede prestar colaboración técnica a las municipalidades (artículos 7.3 y 9 de la LPU), lo que incluye aquella necesaria para la emisión de certificados municipales de uso del suelo. Sin embargo, excepcionalmente, además de las municipalidades, la dirección de urbanismo del INVU podría certificar el uso del suelo, únicamente cuando a falta de plan regulador local, ésta haya emitido planes nacionales y/o regionales, o planes locales con base en el transitorio II de la LPU, según lo que dispone el artículo 65.2 de la LGAP.
• 2)Las potestades urbanísticas de determinar y certificar el uso de suelo han de ejercerse -a falta de reglamento de zonificación y plan regulador local- sobre una base casuística o de caso concreto, de modo que cada una de las solicitudes presentadas ante la municipalidad sean valoradas individualmente respecto del resto del ordenamiento urbanístico y así establecer la legalidad o conformidad del uso de suelo pretendido.
• 3)De acuerdo con lo que establece el artículo 56 del reglamento a la ley de uso, manejo y conservación de suelos, para autorizar el cambio de uso del suelo agrícola a otros tipos de uso, necesariamente deberá de contarse con la aprobación del ministerio de agricultura y ganadería.

De Usted, con toda consideración, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Procuradora Abogado de Procuraduría GSM/DAM/meml [1] Sobre el certificado del uso de suelo y su naturaleza jurídica, así como sobre los reglamentos de zonificación, véase el dictamen C-313 –2005 del 30 de agosto de 2005.

[2] Sobre el carácter reglado del certificado de uso de suelo, véase el dictamen C-427-2007 del 30 de noviembre de 2007, dirigido al concejo municipal de Tilarán.