Consequences of Illegally Issued Municipal Land Division ApprovalsConsecuencias de visados municipales otorgados ilegalmente

Opinion: 172 of 21/05/2008 May 21, 2008 C-172-2008 Mrs. Jessica Solano Sánchez Acting Secretary of the Municipal Council Municipalidad de Orotina Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official letters CMO-924-2006 of November 16, 2006, and CMO-62-2007 of January 17, 2007, through which the agreements adopted by the municipal council in ordinary sessions number 48 of November 7, 2006, and 61 of January 9, 2007, are communicated, in which a binding opinion is requested regarding the legal consequences of the non-observance of legal requirements in the granting of municipal approvals (visados municipales).

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

As is clear from the legal advisory reports, the issue raised in this consultation concerns municipal subdivision approvals (visados municipales de segregación) granted without meeting the required legal requisites. Specifically, the scenario is set forth of cadastral plans (planos catastrados) with a municipal approval (visado municipal) illicitly granted, whether or not it has given rise to a registry entry (asiento registral); the validity of the granting of municipal construction permits on properties that have subdivision plans (planos de segregación) improperly approved (indebidamente visados); and finally, the protective actions that would be appropriate to correct these defects.

II. ON THE MERITS

This Attorney General's Office has already had occasion to rule on the administrative act (acto administrativo) provided for in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, LPU). Moreover, in Opinion C-069-2003 dated March 10, 2003, we resolved a consultation raised by this Municipality regarding the topic of "cadastral plans (planos catastrados) approved (visados) in contravention of urban planning regulations, registered and not registered in the National Registry (Registro Nacional)." In this regard, we opined as follows:

"1.- Municipalities and their powers in matters of urban development.

It is well known that municipal corporations have broad powers in matters of urban development and that they exercise them autonomously. Urban planning is one of those powers that make up the constitutional concept of 'the local' (lo local), as defined by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) (see judgment number 2153-93), a power that is realized in the possibility of planning urban development within their territory through Local Regulatory Plans (Planes Reguladores Locales), as established in Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) number 4240 of November 15, 1968, and its amendments.

No less important is the power to control land subdivisions (fraccionamientos de terrenos), whether for development purposes or not, a power that can be exercised as part of planning or independently, that is, whether or not a Local Regulatory Plan exists.

Although this does not close the list, mention must be made of the powers relating to construction permits, which are a matter of urban development and which must be included within municipal powers to control said development. Now, for the purposes of this consultation, it is necessary to delve into the power that municipalities have to control the subdivision (fraccionamiento) of real estate, whether for development purposes or not.

The main legal means available to municipalities to control the subdivision of real estate is the power granted to them by Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) to approve (visar) survey plans (planos de agrimensura). [...]

According to the Dictionary of the Royal Academy (see www.rae.es), 'visar' means 'To recognize or examine an instrument, certification, etc., giving it the approval (visto bueno).' For its part, the Dictionary of Usual Law by Guillermo Cabanellas states that 'visar' means 'To recognize, examine a document. To authorize it for certain purposes.' (CABANELLAS, G., Diccionario de Derecho Usual, 1974, p.417.). Accordingly, Article 33 grants municipalities the power to give or deny the approval (visto bueno), or authorization, to plans for real estate located in urban districts and other areas subject to urban planning control. The document is the cadastral plan (plano catastrado) and, through the approval (visado), the respective Municipality authorizes its use for subdivision (fraccionamiento) purposes.

The foregoing means that, through the granting or denial of the approval (visado), municipalities exercise their urban planning control powers in relation to subdivisions (fraccionamientos), whether made for development purposes or not. The control is exercised to ensure compliance with urban planning regulations, among which it is worth highlighting, firstly, the Local Regulatory Plan, if any, which is the legal instrument defining, among others, aspects such as permitted land use, minimum lot size, access thereto, whether by public road or easements (servidumbres), etc.; or the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), approved by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) in session number 3391 of December 13, 1982, and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), among other regulatory provisions.

Consequently, municipalities are obliged to deny approval (visado) to those survey plans (planos de agrimensura), referring to subdivisions (fraccionamientos), that do not comply with urban planning regulations. Thus, said plan, as a document, will not be duly authorized so that, based on it, the segregation (segregación) that the subdivision (fraccionamiento) entails can be carried out and registered in the Registry. In relation to this, Article 34 of the aforementioned Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides:

'Article 34.- The Public Registry shall suspend the registration of documents regarding the subdivision (fraccionamiento) of properties located in urban districts, without the certification indicated in the preceding article.

The municipal approval (visado municipal) of plans or sketches, which do not need to have been cadastrally registered, shall be issued by the municipal engineer or executive, or the person to whom they delegate such functions, within fifteen (*) days following their presentation and free of charge, without being subject to the payment of stamps or any other tax, nor to the payment of taxes, contributions, or services owed by the parties. If the foregoing is not accepted, a notarial certification on the plan regarding that circumstance shall be valid as a municipal approval (visado municipal). The reasoned refusal of the respective municipality or the indicated officials, made in writing within the cited term, is excepted.' (*) Said term as amended by Article 4 of Law No. 6595 of August 6, 1981) But, in addition, if the survey plan (plano de agrimensura) is not cadastrally registered, the National Cadastre must deny registration if the respective municipality has denied the corresponding approval (visado), even though such approval (visado) is not a requirement for the cadastral registration of the plan, as follows from the provisions of Article 46 of the Regulation to the Cadastre Law (Ley de Catastro), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) number 13.607-J of April 24, 1982, which provides:

'ARTICLE 46.- The Cadastre shall only register plans that conform to the provisions of the law. In the application of the Urban Planning Law, the exceptions expressly admitted by INVU shall be registered, noting the respective approval (visado) on the plan. Likewise, the National Cadastre shall not apply the Urban Planning Law when the plans to be registered fully correspond to properties registered in the Public Property Registry.' In general, and as is clear from the transcribed provision of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), no public office, institution, or state corporation may consider as valid a survey plan (plano de agrimensura), whether cadastrally registered or not, that does not have the municipal approval (visado municipal).

On the other hand, it is worth mentioning the urban-planning-type control that municipalities exercise through construction permits or licenses. Article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones) number 833 of November 4, 1949, and its amendments, provides:

'Article 74.- Licenses. Any work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether permanent or provisional, must be executed with a license from the corresponding Municipality.' In accordance with the provisions of the transcribed Article 34 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the corresponding Municipality must not grant the construction permit or license referred to in the cited provision 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones), if said municipality has not granted the approval (visado) referred to in Article 33 of the Urban Planning Law. [...]

The municipal approval (visado municipal) and urban planning control.

As can be extracted from the above commentary, the regulations impose a set of limitations on the powers of owners to subdivide their real estate. These limitations have an urban planning purpose, so vigilance regarding their compliance is part of what we have called urban planning control. And according to the provisions of the already cited Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), it is incumbent upon the municipalities to exercise said control through the approval (visado) they grant to survey plans (planos de agrimensura) for subdivisions (fraccionamientos) on land located in districts and areas subject to such type of control.

The control exercised based on the power granted by the cited provision 33 consists, consequently, in granting or not the corresponding approval (visado) depending on whether, from the information contained in the survey plan (plano de agrimensura), the compatibility or incompatibility of the intended subdivision (fraccionamiento) with the provisions and limitations of an urban planning nature, such as those outlined above, is concluded. Thus, Article 36 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides:

'Article 36.- The municipal approval (visación municipal) of plans relating to subdivisions (fraccionamientos) of areas subject to control shall be denied for any of the following reasons:

• a)When the simple subdivision (fraccionamiento) results in lots that are smaller than the permitted size, have inadequate access to public roads, or lack essential services; b) That they do not have the corresponding permit, if it concerns lot divisions (lotificaciones) for purposes or effects of development; c) As long as there is any impediment on the property being divided, such as that affecting areas to be renewed or reserved for public uses; and d) For any other technical or procedural cause that, based on this law, the regulations indicate.

Among the reasons in the last subsection may be included the delay in the payment of municipal taxes or services.' In response to the query, if it is evident from the survey plans (planos de agrimensura) that the parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) violate some urban planning provision, such as those relating to direct access or access via easements (servidumbres) to public roads, the municipality in question must not grant the corresponding approval (visado). [...]

On the other hand, it is worth mentioning that, according to the provisions of Article 34 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the National Registry must not register properties lacking the municipal approval (visado municipal) referred to in Article 33 ibid. This provision complements the urban planning control exercised by municipalities, insofar as the municipal approval (visado municipal) of cadastral plans (planos catastrados) for real estate located in districts or areas subject to urban planning control becomes a requirement for their registration in the Registry of the document recording the transaction affecting the property in question.

3.- On cadastral plans (planos catastrados) approved (visados) in contravention of urban planning regulations, registered and not registered in the National Registry.

In response to the query, there are three hypotheses that must be analyzed in order to determine the legal duty of the municipalities in each case.

The first hypothesis is that situation in which there is a survey plan (plano de agrimensura) that has been cadastrally registered (catastrado) despite containing information that contravenes the provisions of urban planning regulations, but without having been granted the respective municipal approval (visado municipal) and, therefore, without having been used for the registration of a property in the Public Property Registry. In this case, the Municipality, simply using the powers granted by Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which have already been analyzed here, does not grant the respective municipal approval (visado municipal) to the cadastral plan (plano catastrado). [...]

The second hypothesis is that situation in which a survey plan (plano de agrimensura) registered in the National Cadastre, which expresses information not in accordance with urban planning regulations, has been granted the respective municipal approval (visado municipal), but without having been used to register a property in the Public Property Registry.

It must be taken into account that the municipal approval (visado municipal) is an administrative act (acto administrativo) whose non-conformity with the legal system entails its nullity, whether absolute or relative, depending on the seriousness of the defect. When an approval (visado) is granted to a cadastral plan (plano catastrado) in which a lot or parcel is recorded resulting from a subdivision (fraccionamiento) made in contravention of urban planning regulations, said approval (visado), as an administrative act, is non-conforming with the legal system.

Therefore, what the municipality in question must do is annul the approval (visado) granted, either administratively through the corresponding procedure and subject to the provisions of Article 173.1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), number 6227 of May 5, 1978, and its amendments, if the defect entails the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act granting the approval (visado). But, if the defect does not entail the absolute nullity of the act or this is not evident and manifest, the annulment must be pursued through judicial means, through an ordinary action of lesividad (juicio ordinario de lesividad), in accordance with the provisions of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), number 3667 of March 12, 1966, and its amendments. This process implies that the respective municipality must declare the approval (visado) whose annulment it seeks to be injurious to public interests (lesivo a los intereses públicos), as a prerequisite for initiating the lesividad process, within four years following the granting of the approval (visado) in question. Then, it has two months from said declaration to file the corresponding lawsuit before the contentious-administrative jurisdiction.

Finally, the third hypothesis consists of that situation in which the cadastral plan (plano catastrado), approved (visado) by the respective municipality, despite containing information contrary to urban planning regulations, has given rise, together with the corresponding deed, to the registration of a document in the Public Property Registry. In these cases, the first step must be the annulment of the approval (visado), either administratively or judicially, as already explained, and then proceeding to the annulment of the registry entry (inscripción registral) of the corresponding document. It should be recalled what Article 34 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides, in the sense that the Registry must not register documents regarding subdivisions (fraccionamientos) of properties that require the municipal approval (visado municipal) if they do not have it.

Thus, in the event that the approval (visado) is annulled administratively by the very Municipality that granted it, once this is done, and precisely because it lacks it, the Ministry of Justice must do the same regarding the registration of the document recording the segregation (segregación), based on the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

For the eventuality that it is necessary to initiate a lesividad process to annul the municipal approval (visado municipal), which depends on the seriousness of the defect afflicting the act of granting the approval (visado), and by reason of which it should not have been granted, the respective Municipality must make the declaration referred to in Article 10.4 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction. Then, and once the approval (visado) is annulled through this route, request the Ministry of Justice to proceed to annul administratively, and based on the provisions of Article 173.1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the registry entry (inscripción registral) of the corresponding public deed, as an action of lesividad would not be necessary for these purposes, insofar as the annulment of the approval (visado) implies the absolute, evident, and manifest nullity of the document recording the segregation (segregación) corresponding to the subdivision (fraccionamiento) in question.

The legal reason for the foregoing is that the registration in the Registry of the document recording the segregation is an administrative act (acto administrativo).

In relation to the consideration of registry entry (inscripción registral) as an administrative act, this Attorney General's Office initially refused to give it such a classification (see pronouncement C-207-92 of December 11, 1992); however, it has currently modified such position and as of opinion C-189-96 of November 27, 1996, held the following: [...]

This thesis has been reaffirmed in pronouncements number C-128-96 of November 27, 1996, and number C-167-2001 of June 5, 2001, where it has been stated, respectively, that: [...]

As an administrative act, the registry entry (inscripción registral) is subject to the rules on the nullity of administrative acts, regarding both substance and the procedure for annulling them.

Regarding substance, it is important to determine the seriousness of the defect when it consists of the lack of the municipal approval (visado municipal) referred to in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). In this sense, it is clear that the municipal approval (visado municipal) is a requirement for the registration of the respective property, as provided in Article 34 ibid, [...]

That is, the registration of documents regarding subdivisions (fraccionamientos) is not appropriate if they do not have the municipal approval (visado municipal) from Article 33 ibid, whereby said approval (visado) becomes a necessary requirement demanded by the Law for this purpose. The lack of such a requirement constitutes a defect in the registry act that entails its nullity, if it occurs, in accordance with the provisions of Article 158 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), or if the requirement disappears, as established in provision 159 ibid. As is well known, a defective act is a void act, absolutely or relatively, depending on the seriousness of the defect. If the defect implies the lack of one of the constitutive elements of the act, or the imperfection of any of these in a way that prevents the achievement of the purpose pursued by the act, its nullity is absolute, as provided in Articles 166 and 167 ibid.

The non-existence of the municipal approval (visado municipal), whether because it was never granted or because, having been granted, it was annulled for reasons of absolute nullity, affects the grounds (motivo) of the registry act, which is one of its constitutive elements. The municipal approval (visado municipal) is one of the legal aspects that make up the grounds (motivo) of the act based on which the declaration of will consisting of registering the document based on said approval (visado) was made; hence its non-existence affects said declaration of will to the point that it would not have occurred without the approval (visado). In other words, the non-existence of the approval (visado) affects the grounds (motivo) as an element of the act to the point that it disappears. Hence, it is a defect that produces the absolute nullity of the registry act.

In relation to the foregoing, it must be borne in mind that to register documents recording transactions relating to real estate, it is necessary to present a cadastral plan (plano catastrado), as provided in Article 174 of the Notarial Code (Código Notarial) number 7764 of April 17, 1998, a provision that amended Article 30 of the National Cadastre Law (Ley de Catastro Nacional) number 6545, which established that obligation only for segregations. This is precisely the cadastral plan (plano catastrado) to which the approval (visado) established by Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) must be affixed. This means that the municipal approval (visado municipal) of the corresponding cadastral plan (plano catastrado) is an indispensable requirement to proceed with the registration of the document in question. Hence its absence or non-existence is a defect that affects the grounds (motivo) of the registry act, and with it the content (Articles 132, 133, and 166 of the General Law of Public Administration) and produces its absolute nullity.

In relation to the procedure, if the defect afflicting the registration, in addition to being absolutely void, is evident and manifest, the appropriate course is to apply the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

This Consultative Body reiterates the thesis of the administrative nature of the registry entry (inscripción registral) based on the arguments put forward in Opinions C-128-99 and C-167-2001. This implies, as has been repeatedly stated, that as an administrative act it is subject to the nullity regime established by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), Articles 158 and following. Which means that, from the point of view of the procedure for declaring the corresponding nullity, the rules of 173 ibid are applicable when the nullity, besides being absolute, is evident and manifest, as occurs when the cadastral plan (plano catastrado) that served as the basis for the registry act of the document recording the subdivision (fraccionamiento) does not have the respective municipal approval (visado municipal).

Now, the foregoing leads to sustaining the non-application of the provisions of Article 474 of the Civil Code, nor of the provisions of Article 90 of the Regulation of the Public Registry (Reglamento del Registro Público) number 26.771-J.

If we start from the consideration of registry entry (inscripción registral) as an administrative act, it should be noted that what provision 474 of the Civil Code provides is tacitly repealed by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which is a later and specific norm on the nullity of administrative acts, in that part where it limits the possibilities for canceling registry entries to what is ordered by a judicial sentence (final order, according to the literal wording of the norm) or agreed by the parties deriving rights from the entry. With the entry into force of the General Law of Public Administration, it is necessary to harmonize what the cited Article 474 provides with what said Law provides, in the sense that an entry can be canceled in three ways: when so ordered by a judicial sentence (within which those resulting from a lesividad process are included); when so agreed by those who derive rights from the entry; and administratively when the entry suffers from an absolute nullity that is also evident and manifest.

[...]

Lastly, and in relation to the hypothesis we are analyzing, two clarifications must be made. One relating to the act of registration in the National Cadastre of the survey plan (plano de agrimensura) to which a municipal approval (visado municipal) was granted that was later annulled. And another in relation to the effects that the annulment of the registry act of the document recording the acquisition of that right has on the right of ownership.

In relation to the first, it must be said that, in principle, the reasoning applied regarding the administrative nature of the act of registering documents in the Property Registry is applicable. We are also faced with an administrative act subject to the nullity regime for this type of act, regarding both substance and the procedure for annulling them. What happens is that, as we already pointed out on another occasion, pronouncement number OJ-154-2002 of November 6, 2002, the municipal approval (visado municipal) referred to in the aforementioned Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) is not a requirement for the cadastral registration of the corresponding survey plan (plano de agrimensura).

As already indicated in the cited legal opinion, from the provisions of Article 34 ibid it follows that the approval (visado) may be granted to survey plans (planos de agrimensura) that have not been registered in the National Cadastre, meaning that survey plans (planos de agrimensura) can be registered in the Cadastre without having the corresponding municipal approval (visado municipal). This means that the annulment of the municipal approval (visado municipal) does not necessarily lead to the administrative annulment of the cadastral plan, because the annulment of the approval (visado) does not imply the absolute, evident, and manifest nullity of the registration act in the Cadastre, insofar as the approval (visado) is not a requirement for it. However, said plan may be annulled for the same reasons that led to the annulment of the municipal approval (visado municipal), that is, for violation of urban planning regulations. Whether it is necessary to resort to an ordinary lesividad process or whether it is possible to do so administratively depends on the nature of the nullity, that is, whether it is absolute or relative, and if absolute, whether it is also evident and manifest.

[...]

In relation to the second, the annulment of the registry entry (inscripción registral) of a document recording the acquisition of ownership rights over a piece of land does not prejudge the ownership of the proprietor. It must be remembered that in our civil law system, registration in the registry does not have constitutive effects but rather declaratory effects, as is clear from the provisions of Article 480 of the Civil Code. This article provides that ownership is acquired by the mere fact of agreement, independently of tradition and registry entry. This means that the annulment of the registry entry of the document recording the acquisitive cause does not imply the loss of the condition of owner, which is maintained.

What happens is that the annulment of the registration of the document recording the acquisition of the property and the owner's condition is one of the consequences produced by the annulment of the municipal approval (visado municipal) on the corresponding plan, which affect the effectiveness of said document. The already cited Articles 33 and 34 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) establish other consequences on the effectiveness of such documents.

[...]

Whoever acquired a property whose registry entry was annulled continues to be its owner, although the respective document lacks effectiveness against third parties, or is ineffective in the terms described, against which the actions referred to in Article 35 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) remain available, a provision that states:

'Article 35.- Anyone who has acquired, by purchase-sale or other onerous title, a property or a real right over real estate, and is harmed by the said ineffectiveness of the acquisitive act, may demand its rescission and the consequent civil compensation.' To the foregoing it must be added that, in the event of the granting of a municipal approval (visado municipal) in contravention of the provisions of Article 33 ibid, administrative and civil liabilities apply to the municipal official who granted it, under the terms established in Articles 199 and following of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and Article 151 of the current Municipal Code. ..." (The emphasis is not from the original).

The only clarification that must be made to the previously expressed opinion is that if the administration itself, the author of an act declaring rights, intends to seek its annulment through judicial means, it must do so in accordance with the provisions of Articles 34, 39.1.e), and 42 of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). This is because upon the entry into force of Law number 8508 of April 28, 2006, the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction – among others – was repealed. Apart from the foregoing, it is clear that the consultation raised regarding the action that the municipality must take in the face of a possible and eventual illegality of municipal approvals (visados municipales) granted to the detriment of the urban planning regulatory framework was already addressed in the opinion transcribed above. Indeed, the three hypotheses that summarize the distinct courses of action the Municipality must take in each case are the following:

1. First hypothesis: That scenario in which there exists a survey plan (plano de agrimensura) that has been cadastrally registered (catastrado) despite containing information that contravenes the provisions of urban planning regulations, but without having been granted the respective municipal approval (visado municipal) and without having been used for the registration of a property in the public property registry. In this case, the Municipality, simply using the powers granted by Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), does not grant the respective municipal approval (visado municipal) to the cadastral plan (plano catastrado).

2. Second hypothesis: That scenario in which there exists a survey plan (plano de agrimensura) registered in the National Cadastre that expresses information not in accordance with urban planning regulations, has been granted the respective municipal approval (visado municipal), but without having been used to register a property in the public property registry. Therefore, what the municipality in question must do is annul the approval (visado) granted. If the defect entails absolute, evident, and manifest nullity, the procedure can be pursued administratively, subject to the provisions of Article 173 LGAP. But, if the defect does not entail the absolute, evident, and manifest nullity of the act, the annulment must be pursued through judicial means, through an ordinary action of lesividad, in accordance with Articles 34, 39.1.e), and 42 of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo).

3. Third hypothesis: The scenario in which a cadastral plan (plano catastrado) that has been approved (visado) by the respective municipality, despite containing information contrary to urban planning regulations (normativa urbanística), has led, together with the corresponding deed, to the registration of a document in the public property registry. In these cases, the first step must be the annulment of the approval (visado), either administratively or judicially, and then proceeding to the annulment of the cadastral and registry inscription of the corresponding document. However, two clarifications must be made regarding this scenario:

a. Once the municipal approval (visado municipal) has been annulled, the cadastral inscription of the survey plan (plano de agrimensura) can also be annulled for the same reasons as the approval, that is, for violation of urban planning regulations. To determine whether one must resort to an ordinary proceeding for declaration of lesivity or if it is possible to do so administratively, attention must be paid to the nature of the nullity (whether it is absolute or relative, and if absolute, whether it is also evident and manifest).

b. Regarding the effects that the annulment of the registry act of the document recording the acquisition of that right has on property rights, we stated in opinion C-069-2003 that this does not prejudge the ownership of the proprietor, given that in our civil law system, registration in the registry does not have constitutive effects, but rather declaratory ones (Article 480 of the Civil Code). Thus, the annulment of the registry inscription of the document recording the cause of acquisition does not imply the loss of the condition of proprietor, which is maintained. However, the acquirer under those conditions may resort to the actions referred to in Article 35 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).

III. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, it is the reiterated opinion of this Attorney General's Office:

1. That municipalities are under a duty to deny the approval (visado) referred to in Article 33 of the Urban Planning Law to those survey plans (planos de agrimensura) relating to subdivisions (fraccionamientos) that do not comply with urban planning regulations, and should not grant the construction permit or license referred to in Article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones) if said municipality has not granted that municipal approval (visado municipal), in accordance with the provisions of Article 34 of the same law.

2. That in those cases where a survey plan (plano de agrimensura), whether cadastrally registered (catastrado) or not, has been granted municipal approval (visado municipal) even though the information contained therein violates urban planning regulations, the appropriate course of action is for the municipality to annul it administratively or through a proceeding for declaration of lesivity, depending on the seriousness of the defect affecting the administrative act of granting the approval.

3. That in the event that a plan that is cadastrally registered (catastrado) and approved (visado) by the respective municipality, despite having been prepared in violation of urban planning regulations, has led to the registration of a document in the public property registry, the first step to be taken must be the annulment of the respective approval (visado), either administratively or judicially, and then proceeding to the annulment of the registry inscription of the corresponding document.

4. That the rejection of the municipal construction license for lack of the subdivision (fraccionamiento) approval (visado) is an act that must be duly reasoned. Furthermore, the interested party must be afforded all guarantees to challenge said act, should they deem it appropriate.

Of you, with all consideration, Gloria Solano Martínez Attorney General

Dictamen : 172 del 21/05/2008 21 de mayo de 2008 C-172-2008 Señora Jessica Solano Sánchez Secretaria a.i. Concejo Municipal Municipalidad de Orotina Estimada señora:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a los oficios CMO-924-2006 del 16 de noviembre de 2006 y CMO-62-2007 del 17 de enero de 2007, por medio de los cuales se comunican los acuerdos adoptados por el concejo municipal en las sesiones ordinarias número 48 del 07 de noviembre de 2006 y 61 del 09 de enero de 2007, en los que se pide el criterio vinculante acerca de las consecuencias jurídicas de la inobservancia de requisitos legales en el otorgamiento de los visados municipales.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Conforme se desprende de los informes de asesoría legal, el tema que se plantea en esta consulta tiene que ver con los visados municipales de segregación otorgados sin reunir los requisitos legales previstos. En concreto, se expone el supuesto de planos catastrados con visado municipal ilícitamente otorgado, sea que éste haya dado lugar a un asiento registral o no; la validez del otorgamiento de permisos municipales de construcción en fincas que cuentan con planos de segregación indebidamente visados, y finalmente las acciones tutelares que procederían para corregir estos vicios.

II. SOBRE EL FONDO

Esta Procuraduría ya ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del acto administrativo previsto en el artículo 33 de la ley de planificación urbana (LPU). Aún más en el dictamen C-069-2003 de fecha 10 de marzo de 2003 evacuamos una consulta planteada por esta Municipalidad, respecto al tema de “planos catastrados visados en contravención con la normativa urbanística, inscritos y no inscritos en el Registro Nacional”. Al respecto, dictaminamos lo siguiente:

“1.- Las municipalidades y sus competencias en materia de desarrollo urbano.

Es bien sabido que las corporaciones municipales tienen amplias competencias en materia de desarrollo urbano y que las ejercen en forma autónoma. La planificación urbana es una de esas competencias que integran el concepto constitucional de "lo local", según lo ha definido la Sala Constitucional (ver sentencia número 2153-93) competencia que se concreta en la posibilidad de planificar el desarrollo urbano dentro de su territorio por medio de los Planes Reguladores Locales, tal y como lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas.

No menos importante es la competencia para controlar los fraccionamientos de terrenos, sea con propósitos urbanizadores o no, competencia que puede ejercerse como parte de la planificación o en forma independiente, esto es, haya o no Plan Regulador Local.

Aunque con ello no se cierra la lista, hay que mencionar las competencias relativas a permisos de construcción, que son materia de desarrollo urbano y que hay que incluir dentro de las competencias municipales para controlar dicho desarrollo. Ahora bien, para los propósitos de esta consulta, es necesario ahondar en la competencia que tienen las municipalidades para controlar el fraccionamiento de los inmuebles, sea con propósito de urbanización o no.

El principal medio legal con que disponen las municipalidades para controlar el fraccionamiento de inmuebles, es la competencia que el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana les otorga para visar los planos de agrimensura. […]

Según lo establece el Diccionario de la Real Academia (ver www.rae.es ) visar es ´Reconocer o examinar un instrumento, certificación, etc., poniéndole el visto bueno´. Por su parte, el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas dice que visar es ´Reconocer, examinar un documento. Autorizarlo para determinados fines´. (CABANELLAS, G., Diccionario de Derecho Usual, 1974, p.417.). De conformidad con lo cual, el artículo 33 otorga a las municipalidades la competencia para dar o negar el visto bueno, o la autorización a los planos de inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico. El documento es el plano catastrado y, por medio del visado, la Municipalidad respectiva autoriza su utilización para fines de fraccionamiento.

Lo anterior quiere decir que, por medio del otorgamiento o negación del visado, las municipalidades ejercen sus competencias de control urbanístico en relación con los fraccionamientos, se hayan hecho con propósitos urbanizadores o no. El control se da para que se cumpla la normativa urbanística, dentro de la cual cabe destacar, en primer lugar, el Plan Regulador Local, si lo hay, que es el instrumento jurídico donde se definen, entre otros, aspectos como el uso permitido del suelo, cabida mínima de los lotes, accesos a estos, sea por vía pública o servidumbres, etc.; o el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión número 3391 de 13 de diciembre de 1982 y la Ley de Planificación Urbana, entre otras disposiciones normativas.

En consecuencia, las municipalidades están en el deber de negar el visado a aquellos planos de agrimensura, referentes a fraccionamientos, que no cumplan la normativa urbanística. Con lo cual, dicho plano en tanto documento, no estará debidamente autorizado para que, con base en el mismo, se lleve a cabo y se inscriba registralmente la segregación que el fraccionamiento supone. En relación con esto, dispone el artículo 34 de la citada Ley de Planificación Urbana:

´Artículo 34.- El Registro Público suspenderá la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, sin la constancia que indica el artículo anterior.

El visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales funciones, dentro de los quince (*) días siguientes a su presentación y en forma gratuita, sin estar sujeto al pago de timbres o cualquier otro tributo, ni al pago de impuestos, contribuciones o servicios que debieren las partes. De no aceptarse lo anterior, valdrá, como visado municipal, una constancia notarial en el plano sobre esa circunstancia. Queda a salvo la negativa fundada, de la municipalidad respectiva o de los funcionarios indicados, hecha por escrito dentro del citado plazo´. (*) Así reformado dicho plazo por el artículo 4º de la ley Nº 6595 de 6 de agosto de 1981) Pero, además, si el plano de agrimensura no está catastrado, el Catastro Nacional debe denegar la inscripción si la municipalidad respectiva ha denegado el visado correspondiente, aunque tal visado no sea requisito para la inscripción catastral del plano, según se desprende de lo que establece el artículo 46 del Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto Ejecutivo número 13.607-J de 24 de abril de 1982, el cual dispone:

´ARTICULO 46.- El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajuste a las disposiciones de la ley. En la aplicación de la Ley de Planificación Urbana se inscribirán las excepciones expresamente admitidas por el INVU, consignando en el plano el respectivo visado. Asimismo no aplicará el Catastro Nacional la Ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan plenamente a fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad´.

En general, y tal y como se desprende del numeral transcrito de la Ley de Planificación Urbana, ninguna oficina pública, institución o corporación estatal, podrá tener como válido un plano de agrimensura, haya sido catastrado o no, que no tenga el visado municipal.

Por otra parte, conviene mencionar el control de tipo urbanístico que las municipalidades ejercen por medio de los permisos o licencias de construcción. El artículo 74 de la Ley de Construcciones número 833 de 4 de noviembre de 1949, y sus reformas, dispone:

´Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente´.

De conformidad con lo que establece el transcrito artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana, la Municipalidad correspondiente no debe otorgar el permiso o licencia de construcción a que hace referencia el citado numeral 74 de la Ley de Construcciones, si dicha municipalidad no ha otorgado el visado a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. […]

El visado municipal y el control urbanístico.

Como puede extraerse de lo comentado supra, la normativa impone un conjunto de limitaciones a las facultades de los propietarios para fraccionar sus inmuebles. Estas limitaciones tienen una finalidad urbanística, por lo cual la vigilancia en cuanto a su cumplimiento es parte de lo que hemos denominado control urbanístico. Y según lo que dispone el ya citado artículo 33 de la Ley de de Planificación Urbana, corresponde a las municipalidades ejercer dicho control por medio del visado que otorgan a los planos de agrimensura de fraccionamientos en terrenos ubicados en distritos y áreas sujetas a tal tipo de control.

El control ejercido con base en la competencia otorgada por el citado numeral 33 consiste, en consecuencia, en otorgar o no el visado correspondiente según que de la información contenida en el plano de agrimensura se concluya la compatibilidad o incompatibilidad del fraccionamiento pretendido con las disposiciones y limitaciones de naturaleza urbanística, como las que se ha reseñado supra. De este modo, el artículo 36 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

´Artículo 36.- Se negará la visación municipal de los planos relativos a fraccionamientos de áreas sujetas a control, por cualquiera de las siguientes razones:

• a)Cuando del simple fraccionamiento se originen lotes que tengan menos tamaño del permitido, inadecuado acceso a la vía pública o carentes de servicios indispensable; b) Que no cuenten con el permiso del caso, si se trata de lotificaciones con fines o efectos de urbanización; c) En tanto pese sobre el inmueble que intente dividir, algún impedimento, como el que recae sobre áreas a renovar o reservadas a usos públicos; y d) Por cualquier otra causa técnica o de trámite que con base en esta ley, indique el reglamento.

Entre los motivos del último inciso puede comprenderse, el atraso en el pago de impuestos o servicios municipales´.

En atención a lo consultado, si de los planos de agrimensura se desprende que las parcelas resultantes de un fraccionamiento quebrantan alguna disposición urbanística, como lo son aquellas relativas al acceso directo o por medio de servidumbres a vías públicas, la municipalidad de que se trate no debe otorgar el visado correspondiente. […]

Por otra parte, vale la pena mencionar que, según lo que dispone el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana, el Registro Nacional no debe inscribir fincas que carezcan del visado municipal a que se refiere el artículo 33 ibídem. Esta disposición viene a complementar el control urbanístico que ejercen las municipalidades, en la medida en que el visado municipal a los planos catastrados de inmuebles situados en distritos o áreas sujetas a control urbanístico, se convierte en un requisito para su inscripción en el Registro del documento, donde conste el movimiento que afecta al inmueble de que se trate.

3.- Sobre los planos catastrados visados en contravención con la normativa urbanística, inscritos y no inscritos en el Registro Nacional.

En atención a lo consultado, hay tres hipótesis que deben ser analizadas con vistas a determinar cuál es el deber jurídico de las municipalidades en cada caso.

Como primera hipótesis, tenemos aquella situación en la cual hay un plano de agrimensura que ha sido catastrado pese a que contiene información que contraviene lo dispuesto en la normativa urbanística, pero sin que se la haya otorgado el respectivo visado municipal y, por lo tanto, sin que haya sido utilizado para la inscripción de un inmueble en el Registro Público de la Propiedad. En este caso, simplemente la Municipalidad, en uso de las competencias otorgadas por el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, y que ya han sido analizadas aquí, no otorga el respectivo visado municipal al plano catastrado. […]

Como segunda hipótesis tenemos aquella situación en la cual a un plano de agrimensura inscrito en el Catastro Nacional que expresa información no acorde con la normativa urbanística, se le ha otorgado el respectivo visado municipal, pero sin que haya sido utilizado para inscribir un inmueble en el Registro Público de la Propiedad.

Hay que tomar en cuenta que el visado municipal es un acto administrativo cuya disconformidad con el ordenamiento jurídico conlleva su nulidad, sea absoluta sea relativa, dependiendo de la gravedad del vicio. Cuando se otorga un visado a un plano catastrado en el cual se consigna un lote o parcela producto de un fraccionamiento hecho en contravención con la normativa urbanística, dicho visado, en cuanto acto administrativo, resulta disconforme con el ordenamiento jurídico.

Entonces, lo que corresponde hacer a la municipalidad de que se trate es anular el visado otorgado, ya sea en vía administrativa mediante el procedimiento correspondiente y con sujeción a lo que dispone el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, número 6227 de 5 de mayo de 1978, y sus reformas, si el vicio conlleva la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de otorgamiento del visado. Pero, si el vicio no conlleva la nulidad absoluta del acto o ésta no es evidente y manifiesta, la anulación debe ser intentada en vía judicial, por medio de un juicio ordinario de lesividad, con arreglo a lo que dispone la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, número 3667 de 12 de marzo de 1966, y sus reformas. Este proceso implica que la municipalidad respectiva debe declarar lesivo a los intereses públicos el visado cuya anulación pretende, como presupuesto para incoar el proceso de lesividad, dentro de los cuatro años siguientes al otorgamiento del visado de que se trate. Luego, cuenta con dos meses a partir de dicha declaratoria, para establecer la demanda correspondiente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Finalmente, la tercera hipótesis consiste en aquella situación en la cual el plano catastrado, y visado por la municipalidad respectiva, a pesar de contener información contraria a la normativa urbanística, ha dado lugar, junto con la escritura correspondiente, a la inscripción de un documento en el Registro Público de la Propiedad. En estos casos, el primer paso debe ser la anulación del visado, ya sea administrativa o judicialmente, como ya se explicó, para luego proceder a la anulación de la inscripción registral del documento correspondiente. Recuérdese lo que dispone el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana en el sentido de que el Registro no debe inscribir documentos sobre fraccionamientos de fincas que requieran del visado municipal, si no lo tienen.

Pues bien, en el caso de que el visado sea anulado en sede administrativa por la propia Municipalidad que lo dio, una vez hecho esto y precisamente por carecer del mismo, debe hacer lo propio el Ministerio de Justicia en lo tocante a la inscripción del documento donde conste la segregación, con base en lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Para la eventualidad de que sea necesario incoar un proceso de lesividad para anular el visado municipal, lo que depende de la gravedad del vicio que aqueja al acto de otorgamiento del visado, y en razón del cual no debió otorgarse, la Municipalidad respectiva debe hacer la declaratoria a que se refiere el artículo 10.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Luego, y anulado por esta vía el visado, solicitar al Ministerio de Justicia que proceda a anular en vía administrativa, y con base en lo que dispone el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, la inscripción registral de la escritura pública correspondiente, pues no sería necesario un juicio de lesividad para estos efectos, en la medida en que la anulación del visado implica la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del documento donde consta la segregación correspondiente al fraccionamiento de que se trate.

La razón jurídica de lo anterior consiste en que la inscripción en el Registro del documento donde consta la segregación es un acto administrativo.

En relación con la consideración de la inscripción registral como acto administrativo, esta Procuraduría en un principio se negó a darle tal calificativo (vid. pronunciamiento C-207-92 de 11 de diciembre de 1992); sin embargo, actualmente ha modificado tal posición y a partir del dictamen C-189-96 de 27 de noviembre de 1996, sostuvo lo siguiente: […]

Esta tesis ha sido reafirmada en los pronunciamientos número C-128-96 de 27 de noviembre de 1996 y número C-167-2001 de 5 de junio de 2001, donde se ha dicho, respectivamente, que: […]

Como acto administrativo, la inscripción registral está sometida a las reglas sobre la nulidad de los actos administrativos, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento para anularlos.

En cuanto al fondo, es importante determinar la gravedad del vicio cuando éste consiste en la carencia del visado municipal a que se refiere el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. En este sentido, es claro que el visado municipal es un requisito para la inscripción del inmueble respectivo, pues así lo dispone el artículo 34 ibídem, […]

Es decir, no procede la inscripción de documentos sobre fraccionamientos si no tienen el visado municipal del artículo 33 ibídem, con lo cual dicho visado se constituye en un requisito necesario exigido por la Ley para ello. La carencia de tal requisito constituye un vicio del acto registral que acarrea su nulidad, si éste llega a producirse, de conformidad con lo que establece el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública, o si el requisito llega a desaparecer, tal y como lo establece el numeral 159 ibídem. Como bien se sabe, un acto viciado es un acto nulo, en forma absoluta o relativa, según la gravedad del vicio. Si el vicio implica la carencia de uno de los elementos constitutivos del acto, o la imperfección de alguno de estos de manera que impida la realización del fin que persigue el acto, su nulidad es absoluta, tal y como lo disponen los artículos 166 y 167 ibídem.

La inexistencia del visado municipal, sea porque nunca se otorgó o porque habiéndose otorgado fue anulado por razones de nulidad absoluta, afecta el motivo del acto registral que es uno de sus elementos constitutivos. El visado municipal es uno de los aspectos de derecho que conforman el motivo del acto con base en el cual se dio la manifestación de voluntad consistente en registrar el documento basado en dicho visado; de allí que su inexistencia afecta dicha manifestación de voluntad al punto de que ésta no se hubiera producido sin el visado. En otras palabras, la inexistencia del visado afecta el motivo como elemento del acto al punto de que este desaparece. De allí que se trate de un vicio que produce la nulidad absoluta del acto registral.

En relación con lo dicho, hay que tener presente que para registrar documentos en los que consten movimientos relativos a inmuebles, es necesario presentar un plano catastrado, según lo dispone el artículo 174 del Código Notarial número 7764 de 17 de abril de 1998, numeral que reformó al artículo 30 de la Ley de Catastro Nacional número 6545, que establecía esa obligación únicamente para las segregaciones. Se trata, precisamente, del plano catastrado al cual debe ponérsele el visado que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. Esto quiere decir que el visado municipal del plano catastrado correspondiente, es un requisito indispensable para proceder a la inscripción del documento de que se trate. De allí que su ausencia o inexistencia sea un vicio que afecta el motivo del acto registral, y con ello el contenido (artículos 132, 133 y 166 de la Ley General de la Administración Pública) y produce su nulidad absoluta.

En relación con el procedimiento, si el vicio que aqueja a la inscripción, además de absolutamente nulo, es evidente y manifiesto, lo procedente es aplicar lo dispuesto en el la Ley General de la Administración Pública en su artículo 173.

Este Órgano Consultivo reitera la tesis de la naturaleza administrativa de la inscripción registral con base en los argumentos esgrimidos en los dictámenes C-128-99 y C-167-2001. Esto implica, como ya se ha dicho reiteradamente, que en tanto acto administrativo está sometido al régimen de las nulidades que establece la Ley General de la Administración Pública, artículos 158 y siguientes. Lo cual significa que, desde el punto de vista del procedimiento para declarar la nulidad correspondiente, le son aplicables las reglas del 173 ibídem, cuando la nulidad además de absoluta es evidente y manifiesta, como ocurre cuando el plano de catastrado que ha servido de base para el acto registral del documento donde consta el fraccionamiento, no tiene el respectivo visado municipal.

Ahora bien, lo anterior conlleva a sostener la no aplicación de lo dispuesto en el artículo 474 del Código Civil, ni de lo dispuesto por el artículo 90 del Reglamento del Registro Público número 26.771-J.

Si partimos de la consideración de inscripción registral como acto administrativo, habría que señalar que lo que dispone el numeral 474 del Código Civil está tácitamente derogado por la Ley General de la Administración Pública, que es una norma posterior y específica sobre la nulidad de los actos administrativos, en aquella parte en que limita las posibilidades para cancelar inscripciones del registro a que lo disponga una sentencia judicial (providencia ejecutoria, al tenor literal de la norma) o lo acuerden las partes que derivan derechos de la inscripción. Con la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública, es necesario armonizar lo que dispone el citado artículo 474 con lo que dispone dicha Ley, en el sentido de que una inscripción se puede cancelar por tres vías: cuando así lo disponga una sentencia judicial (dentro de las que están incluidas las recaídas en un proceso de lesividad); cuando así lo acuerden quienes derivan derechos de la inscripción; y administrativamente cuando la inscripción adolece de una nulidad absoluta, que además es evidente y manifiesta.

[…]

Por último, y en relación con la hipótesis que analizamos habría que hacer dos precisiones. Una relativa al acto de registro en el Catastro Nacional del plano de agrimensura al cual se le otorgó un visado municipal que luego fue anulado. Y otra en relación con los efectos que sobre el derecho de propiedad tiene la anulación del acto registral del documento donde consta la adquisición de ese derecho En relación con lo primero, hay que decir que, en principio, le son aplicables los razonamientos hechos respecto a la naturaleza administrativa del acto de inscripción de documentos en el Registro de la Propiedad. También estamos frente a un acto administrativo sometido al régimen de nulidades de este tipo de actos, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento para anularlos. Lo que pasa es que, como ya señalamos en otra ocasión, pronunciamiento número OJ-154-2002 de 6 de noviembre de 2002, el visado municipal a que hace referencia el ya citado artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, no es un requisito para la inscripción catastral del plano de agrimensura correspondiente.

Como ya se señaló en la opinión jurídica citada, de lo que dispone el artículo 34 ibídem se colige que el visado puede otorgarse a planos de agrimensura que no han sido inscritos en el Catastro Nacional, lo que significa que pueden inscribirse en el Catastro planos de agrimensura sin que tengan el visado municipal correspondiente. Esto quiere decir que de la anulación del visado municipal no se sigue necesariamente la anulación en vía administrativa del plano catastral, porque la anulación del visado no implica la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de acto de registro en el Catastro, en el tanto el visado no es un requisito para ello. Ahora bien, dicho plano puede ser anulado por las mismas razones que llevaron a anular el visado municipal, esto es, por violación a la normativa urbanística. Si para ello es necesario recurrir a un proceso ordinario de lesividad o si es posible hacerlo administrativamente, depende del carácter de la nulidad, es decir, si esta es absoluta o relativa, y si siendo absoluta es, además, evidente y manifiesta.

[…]

En relación con lo segundo, la anulación de la inscripción registral de un documento en donde conste la adquisición del derecho de propiedad sobre un terreno, no prejuzga sobre la titularidad del propietario. Ha de recordarse que en nuestro sistema de derecho civil, la inscripción en el registro no tiene efectos constitutivos, sino declarativos, según se desprende de lo que establece el artículo 480 del Código Civil. Dispone este artículo que el dominio se adquiere por el sólo hecho del convenio, independientemente de la tradición y la inscripción registral. Esto quiere decir que la anulación de la inscripción registral del documento donde consta la causa adquisitiva, no implica la pérdida de la condición de propietario, que se mantiene.

Lo que sucede es que la anulación de la inscripción del documento donde consta la adquisición del inmueble y la condición propietario, es uno de las consecuencias producidas por la anulación del visado municipal en el plano correspondiente, que afectan la eficacia de dicho documento. Los ya citados artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana establecen otras consecuencias sobre la eficacia de dichos documentos.

[…]

Quien adquirió un inmueble cuya inscripción registral fue anulada, sigue siendo su propietario, aunque el documento respectivo carezca de eficacia frente a terceros, o sea ineficaz en los términos descritos, frente a lo cual le quedan las acciones a que hace referencia el artículo 35 de la Ley de Planificación Urbana, numeral que dispone:

´Artículo 35.- Quien haya adquirido por compraventa u otro título oneroso una finca o un derecho real sobre un inmueble, y resulte perjudicado por la ineficacia dicha del acto adquisitivo, podrá demandar la rescisión de éste y la reparación civil consiguiente´.

A lo dicho habría que agregar que ante el otorgamiento de un visado municipal en contravención de lo que establece el artículo 33 ibídem, caben las responsabilidades administrativas y civiles al funcionario municipal que lo otorgó, en los términos en que establecen los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 151 del Código Municipal vigente. …” (El resaltado no es del original).

La única precisión que habría que hacer al criterio antes externado, es que si la propia administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretende demandar su anulación en vía judicial, debe hacerlo con ajuste a lo que disponen los artículos 34, 39.1.e) y 42 del código procesal contencioso administrativo. Ello por cuanto al entrar en vigencia la ley número 8508 del 28 de abril de 2006, quedó derogada -entre otras- la ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativo. Aparte de lo dicho, es claro que la consulta que se plantea respecto a la actuación que debe adoptar la municipalidad frente a una posible y eventual ilicitud de visados municipales otorgados en detrimento del marco normativo urbanístico, ya fue abordada en el dictamen supra transcrito. En efecto, las tres hipótesis que resumen las distintas vías de acción que ha de tomar la Municipalidad en cada caso, son las siguientes:

1. Primera hipótesis: Aquel supuesto en el cual exista un plano de agrimensura que ha sido catastrado pese a que contiene información que contraviene lo dispuesto en la normativa urbanística, pero sin que se la haya otorgado el respectivo visado municipal y sin que haya sido utilizado para la inscripción de un inmueble en el registro público de la propiedad. En este caso, simplemente la Municipalidad, en uso de las competencias otorgadas por el artículo 33 de la ley de planificación urbana, no otorga el respectivo visado municipal al plano catastrado.

2. Segunda hipótesis: Aquel supuesto en el cual exista un plano de agrimensura inscrito en el catastro nacional que expresa información no acorde con la normativa urbanística, se le ha otorgado el respectivo visado municipal, pero sin que haya sido utilizado para inscribir un inmueble en el registro público de la propiedad. Entonces, lo que corresponde hacer a la municipalidad de que se trate es anular el visado otorgado. Si el vicio conlleva la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, se puede plantear el procedimiento en vía administrativa, con sujeción a lo que dispone el artículo 173 LGAP. Pero, si el vicio no conlleva la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto, la anulación debe ser intentada en vía judicial, por medio de un juicio ordinario de lesividad, con arreglo a los artículos 34, 39.1.e) y 42 del código procesal contencioso administrativo 3. Tercera hipótesis: Aquel supuesto en el cual un plano catastrado y visado por la municipalidad respectiva, a pesar de contener información contraria a la normativa urbanística, ha dado lugar junto con la escritura correspondiente, a la inscripción de un documento en el registro público de la propiedad. En estos casos, el primer paso debe ser la anulación del visado, ya sea administrativa o judicialmente, para luego proceder a la anulación de la inscripción catastral y registral del documento correspondiente. No obstante, en relación con este supuesto se deben hacer dos precisiones:

a. Una vez anulado el visado municipal, la inscripción catastral del plano de agrimensura también puede también se anulada por las mismas razones que el visado, esto es, por violación a la normativa urbanística. Para determinar si se debe recurrir a un proceso ordinario de lesividad o si es posible hacerlo administrativamente, deberá atenderse al carácter de la nulidad (si esta es absoluta o relativa, y si siendo absoluta es, además, evidente y manifiesta).

b. En relación con los efectos que sobre el derecho de propiedad tiene la anulación del acto registral del documento donde consta la adquisición de ese derecho, en el dictamen C-069-2003 dijimos que ésta no prejuzga sobre la titularidad del propietario, dado que en nuestro sistema de derecho civil la inscripción en el registro no tiene efectos constitutivos, sino declarativos (480 código civil). Así la anulación de la inscripción registral del documento donde consta la causa adquisitiva, no implica la pérdida de la condición de propietario, que se mantiene. No obstante, el adquirente en esas condiciones puede recurrir a las acciones a que hace referencia el artículo 35 LPU.

III. CONCLUSIONES

Conforme a lo expuesto, es criterio reiterado de esta Procuraduría:

1. Que las municipalidades están en el deber de negar el visado a que hace referencia el artículo 33 de la ley de planificación urbana a aquellos planos de agrimensura, referentes a fraccionamientos, que no cumplan la normativa urbanística, y no debían otorgar el permiso o licencia de construcción a que hace referencia el numeral 74 de la ley de construcciones, si dicha municipalidad no ha otorgado ese visado municipal, de conformidad con lo que establece el numeral 34 ibídem.

2. Que en aquellos casos en que a un plano de agrimensura, catastrado o no, se le ha dado el visado municipal a pesar de que la información contenida quebranta la normativa urbanística, lo procedente es que la municipalidad lo anule en vía administrativa o por medio de un proceso de lesividad, según la gravedad del vicio que aqueja al acto administrativo de otorgamiento del visado.

3. Que en caso de que un plano catastrado y visado por la respectiva municipalidad a pesar de haber sido confeccionado con quebranto de la normativa urbanística, haya dado lugar a la inscripción de un documento en el registro público de la propiedad, el primer paso a seguir debe ser la anulación del visado respectivo, ya sea administrativa o judicialmente, para luego proceder a la anulación de la inscripción registral del documento correspondiente.

4. Que el rechazo de la licencia municipal de construcción por no contar con el visado de fraccionamiento, es un acto que debe estar debidamente motivado. Además, se le ha de dar al administrado todas las garantías para impugnar dicho acto, si así lo considera.

De Usted, con toda consideración, Gloria Solano Martínez