Private Lands Conservation Bill: PGR ObservationsProyecto de ley sobre conservación en tierras privadas: observaciones de la PGR

Legal Opinion: 022 - J of 05/22/2008 OJ-022-2008 May 22, 2008 Mrs. Hannia M. Durán Area Chief Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General, we refer to your unnumbered official communication dated June 18, 2007, through which you request the opinion of this Attorney General's Office regarding the substitute text of the bill entitled "Promotion of conservation on private lands," legislative file No. 14.924.

Before addressing the substance of the bill, it is clarified that the advisory opinion being issued is not binding, in accordance with the provisions of Article 4 of our organic law, given that this involves a request from a legislative commission and not from a public administration body.

Furthermore, since this body already issued a report on the bill in question through legal opinion OJ-212-2003 of October 29, 2003, we will limit ourselves on this occasion to making a brief general comment and several specific comments on some of the articles of the substitute text.

I. GENERAL COMMENT

The text we are consulted on—like the original text—regulates only three private forms of in situ conservation, without integrating other forms of conservation, whether in situ or ex situ (such as those provided for in Articles 8 and 9 of the Convention on Biological Diversity) and without itself constituting a system that allows for the organization and coordination of efforts made by private subjects who have decided to protect the ecosystems on their properties. Moreover, the text under discussion does not take into account the provisions contained in the current Forest Law (Ley Forestal) regarding voluntary submission to the forest regime and the benefits and incentives granted by said law.

On the other hand, the substitute text makes little distinction regarding the legal regime associated with each of the figures, to the point that most of the articles refer without distinction to reserves, easements (servidumbres), and private monuments (monumentos privados). However, these forms of conservation cannot, and should not, be treated in the same manner, as otherwise it would make no sense to differentiate legal figures without their own substantive content. For example, the easement corresponds to an ancient legal institution, originating from Roman law, with a scope very different from that proposed in the text for the reserve and the private monument[1]. Therefore, if the aim is to build an orderly and coherent legal regime, a clear distinction must be made between the easement, the reserve, and the monument.

In this vein, we agree with the Comptroller General of the Republic (official communication FOE-PGA-313 of August 1, 2007) in stating that if the proposed text moves forward, the most suitable approach would be to simplify the bill to convert it into a series of pertinent reforms to the legal framework, instead of enacting a special law, or else, to add it to a comprehensive bill on protected areas that includes all forms of in situ and ex situ conservation; public, private, and mixed.

II. ANALYSIS OF THE SUBSTITUTE TEXT

1. Contents of the Articles Article 1.- Objective If the current content of the bill is maintained, this article should modify its wording to reflect that its purpose is to promote and facilitate the creation of ecological easements (servidumbres ecológicas), private reserves (reservas privadas), and private natural monuments (monumentos naturales privados), and to achieve a model of sustainable development and the preservation of species and ecosystems present on private property. Otherwise, the commitment assumed by the Costa Rican State at the international level[2], which is the comprehensive protection and promotion of multiple forms of public or private, in situ or ex situ conservation, would be left aside, a commitment that is not satisfied by the current proposal.

Article 3.- Definitions The substitute text presents several important modifications in this provision, as the definitions of "development rights," "management category," "trade in development rights," and "baseline file (expediente de línea base)" were eliminated from the text; in addition, the remaining concepts have wording with substantial changes, as we see below:

Ecological Easement (Servidumbre ecológica): It is laconically established that the content of the agreement concerns "the activities and use restrictions that may take place on that property in the future," whereas previously it referred to the planning, type, and intensity of use. The notion of environmental services (servicios ambientales) is eliminated, and it remains that it is in favor of the custodian entity (ente de custodia).

Private Natural Monuments (Monumentos naturales privados): It is the same definition except that it now determines that it is established contractually.

Private Nature Reserve (Reserva natural privada): The new definition establishes a minimum size for properties on which one wishes to establish a private reserve, which did not exist before. However, it establishes a new term or area of "natural" cover (cobertura "natural"), which, to be consistent with the current regulatory framework, should correctly refer to "forest" cover (cobertura "forestal"), which is the existing and widely developed legal term. It maintains that management must be carried out according to sustainability criteria and that its constitution is by agreement between the owner and the qualified or custodian entity, but eliminates the requirement that it must be done by public deed.

Qualified Entities (Entes calificados): Their name is changed to "Land Custody Entities (Entidades de custodia del territorio)" and their content, even though fundamentally it is maintained, since previously it stated "agreeing" with the owners on the constitution of the management categories, and now it provides "promoting and working with the owners in the constitution, management, and verification of compliance with the agreements" by which the private protected areas are constituted.

In addition to the previous modifications, new concepts and definitions are added in the substitute text, such as "environmental services (servicios ambientales)" and "management plan (plan de manejo)." However, in the case of the first, it is not a definition but rather a referral to Art. 3, subsection K of the current Forest Law. Regarding the concept of the management plan, its definition is incomplete in principle, as it is not simply a document showing planning results, but rather a detailed technical-legal instrument for the land-use planning (ordenamiento territorial) of a territory subject to conservation purposes, according to the management objective assigned to that territory through the act of creation of the protected area, and in accordance with its corresponding management category.

Article 4.- Constitution of Ecological Easements, Private Natural Monuments, and Private Nature Reserves It is specified that the constitution of these protected areas is established contractually on private properties, between their owners and the Land Custody Entities.

On the other hand, the list of purposes of these areas is reduced from 8 to 1, basically to conservation of natural habitats. It is important to note that the idea of the environmental services provided by these spaces is resumed here.

Unlike the original text, the new legislative proposal distinguishes between ecological easements established outside or within public protected areas, biological corridors, and soils of forestry aptitude and conservation according to the Official Methodology for the Determination of Land Use Capacity of Costa Rica (presumably classes VII and VIII), establishing that only the latter can access the legal regime established in the law, including the specific incentives provided therein. Such provision represents a contradiction with the proposed purpose, since although Class VII and VIII soils should be a conservation priority, the application of these biodiversity protection instruments cannot be limited to one soil class, because nature does not distinguish between them.

Article 5.- Land Custody Entities Article 5 of the original text is eliminated from the text, although it could be resumed. In the substitute text, the topic of qualified entities (which in the first version were located in Article 6) is developed, now calling them "Land Custody Entities (Entidades de Custodia del Territorio)." Likewise, what was originally provided in Article 7 regarding changes of entities when these cannot take charge of follow-up is included in this provision.

Finally, regarding the last paragraph, we consider that the powers contemplated therein should be better regulated, whether they are under the responsibility of the Administration or a private organization, since it does not seem advisable to omit establishing which entity or body is responsible for exercising this competence, nor the control parameters for its exercise. It also does not stipulate when an entity has or does not have the "institutional capacity in the field of nature conservation," nor when or how it is lost, nor suitability criteria for the custodian entity that must replace the "incapable" entity.

Article 6.- Forms of creation and registration This article merges the topic originally covered by provisions 8, 9, and 10. It basically regulates the registration aspects of these contracts, establishing that easements and monuments must be agreed upon by public deed (formality ab substantiam) and registered as encumbrances (requirement for effectiveness against third parties; registry publicity), while reserves can be established in simple private contracts.

This is a substantial variation, given that previously both formalities were required for all 3 categories of private areas regulated in the proposal (Art. 10). In addition, the original text allowed usufructuaries to create easements, monuments, or reserves, unless they had some prohibition in that regard; however, this is lost in the new text.

Registral actions are exempt from the payment of registration fees and all kinds of stamps. It implies a type of fiscal incentive, which should also be recognized in the specific section.

Articles 7 and 8.- Management Plan (Plan de Manejo) and activities The substitute text of Article 7 establishes as a new requirement for the constitution of private protected areas to have a management plan; however, it presents important deficiencies in the conception of a management plan. As an example of this, the "activities" mentioned in Article 8 are nothing more than the forms of land use within the private protected area, and this is precisely what is conditioned in the management plan.

Therefore, a true management plan—a tool for in situ conservation—must be conceptualized as a scientific and multidisciplinary instrument for planning and territorial planning[3], and not as a mere contractual clause about land use, as observed in the bill.

Article 9.- Duration Regarding the stipulation that the contracts for ecological easement and private natural monuments will be understood as constituted in "perpetuity," we refer to what was stated by this Attorney General's Office in opinion number C-254-2000, referring to "perpetuity" lease contracts for spaces in a municipal cemetery. And it is that although the lease does not have the character of a real right, the findings in said pronouncement could be applicable in this case:

"The practical problem that arises from the foregoing consists in establishing whether 'perpetuity' lease contracts are subject to a defined term or not. Regarding that problem, don Alberto Brenes Córdoba himself pointed out:

'Although the parties enjoy considerable freedom regarding the stipulation of the term during which the lease is to operate, its perpetuity is inadmissible in law, because it is not in the public interest for ownership to remain indefinitely dismembered, nor for things to be out of the possession and management of whoever has the quality of owner for many years. That is why the law establishes—with reference to real estate, where the phenomenon of extended periods can occur—a term of ninety-nine years, beyond which it is not lawful to extend the lease. (Article 269 of the Civil Code) […] The term of ninety-nine years represents a figure that according to ancient criteria amounts to the set of three generations (3 X 33), a term beyond which it is considered inconvenient and unjust that one generation can encumber or limit the rights of future ones.' (2) BRENES CORDOBA (Alberto), op. cit., page 169.

In accordance with the foregoing, it is then clear that the perpetuity lease referred to in Article 40 of the General Cemetery Regulations should not be confused with the sale of a right and that the effects of the former, in any case, are subject to the 99-year term provided in Article 269 of the Civil Code." (Highlighting is not from the original).

Article 10.- Modification The new text of Article 10 corresponds to Article 15 of the original text, but contains 3 variations: the first is that "qualified entity (ente calificado)" is replaced by "land custody entity (ente de custodia del territorio)"; second, it is permitted to modify the clauses of the private reserve (which previously could not be done); and finally, it specifies that only in the case of easements and monuments must they be registered in the National Registry. Regarding this last point, we refer to the commentary on Article 6.

Article 11.- Verification and follow-up Article 11 of the original text is eliminated, and the text that originally corresponded to provision 16 is placed in its stead. The new text, however, omits to take into account that one of the custodian entities will be the Ministry of Environment and Energy (MINAE), so it would be necessary to determine that the powers regulated herein do not undermine the police powers that MINAE holds in this matter. Furthermore, since owners are being granted fiscal incentives, the financial and tax oversight powers held by the tax administration or the Comptroller's Office could not be eliminated either.

Article 12.- Compliance Article 12 of the original proposal is eliminated, and the text initially regulated in Article 17 is placed in its stead, which detailed the judicial protection mechanisms, including alternative means, to which recourse should be had when dealing with mere contractual non-compliance and not violations of the legislation (it could be complemented with the content of original Article 18).

The new text presents the same omission as the previous one, in that it does not distinguish when the custodian entity is public or private. Nor does it differentiate between a mere contractual non-compliance and a legal infraction, since in that case the avenues of protection cannot be limited solely to the interdict of amparo de posesión. Regarding this procedural channel, it is worth saying that it is unsuitable given that its purpose is to protect the possessor (461 and 462 of the Civil Procedure Code; 307 and 308 of the Civil Code), which is not consistent with the figure of the custodian entity, since it does not derive real rights over the real estate subject to ecological easement, natural monument, or private reserve.

Apart from the above, the provision could well be more precise regarding the procedural avenues and the jurisdictional competence by subject matter, in order to avoid problems in its determination, since it is not clear whether it pertains to agrarian, civil, or contentious-administrative jurisdiction[4].

In another vein, and as for the last paragraph of the provision under study, it should be taken into account that Article 2 of the bill provides for the mandatory compliance with the principles established in the Biodiversity Law, including that of in dubio pro natura. Hence, it is not necessary to cite it again in this part of the bill.

Article 13.- Incentives The content of Article 13 of the substitute text was regulated in the text of Article 19 of the original bill. Modifications were made to two of the incentives. First, the Payment for Environmental Services (Pago de Servicios Ambientales, PSA) is eliminated as one of the incentives, although this does not exclude the possibility for owners to request its enjoyment based on the provisions of the Forest Law, its regulations, and specific decrees. However, they could be granted some degree of priority when selecting beneficiaries by the State's forest administration. Second, and regarding the tax exemption for the real estate tax, it is suggested to follow the provisions of Article 62 of the Code of Tax Norms and Procedures.

Section III- Final Provisions

The substitute text eliminates all the articles of the original bill from Article 14 onward, although part of the content of the articles that ran from provision 14 to 19 can be found in this new proposal.

Sole Transitory Provision.- In the substitute text, it is kept exactly with the same wording.

2. Substantive Considerations on the Substitute Text The substitute text of this bill presents imprecise definitions, which could be improved in order to give coherence to the bill in relation to the rest of the environmental legal system. It also presents inconsistencies, such as the one established in Article 4, according to which the territorial scope for the establishment of ecological easements is restricted; however, such limitation does not align with its definition, nor with the purpose of the bill, nor with the objectives established in national and international legislation regarding the conservation of biological diversity. Thus, the bill lacks systematization and articulation with the rest of the legal framework.

In this sense, it is suggested to analyze more thoroughly the topic of the so-called "land custody entities (entidades de custodia del territorio)," given the implications and the powers granted to these legal persons. It is important for the legislator to consider that despite constituting private forms of conservation, and although participation is limited to non-profit associations and foundations, we are in the presence of goods and services subject to commercial traffic or a market, which, upon the entry into force of this law, will be in the hands of said custodian entities.

Finally, we take the liberty of suggesting the incorporation into the text of some norm that determines that nothing stipulated in said law may be interpreted to the detriment of the norms that regulate the public protection of the environment, and that in case of normative incompatibility, the latter shall always prevail.

III. CONCLUSION

Although the approval or rejection of the bill related to file 14.924 is a matter of strict legislative policy, the Attorney General's Office of the Republic recommends taking into consideration the observations that have been made herein so that their relevance may be assessed.

Yours faithfully, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Attorney Attorney's Office Lawyer [1] Note that ecological easements respond to a very specific need, both in countries with an Anglo-Saxon legal tradition—where the figure originated—and in those with a Roman-Germanic tradition such as ours, in which it is used as a way of restricting, in the long term, economic activities on a property for preservation purposes. It constituted an option given the absence—at the time—of adequate legal instruments that facilitated conservation without the suppression of private property.

[2] Convention on Biological Diversity (Law 7416 of June 30, 1994); Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America (Law 7433 of September 14, 1994); Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America (Law 3763 of October 19, 1966); Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Law 7224 of April 2, 1991); Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (Law 5605 of October 30, 1974); Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals (Law 8586 of March 21, 2007), among others.

[3] For example, through Decree 24205-MIRENEM of April 5, 1995, which establishes the management plan for Isla del Coco National Park, the management plan is defined as "…a guiding document that incorporates general guidelines for the planning and management of a protected area, based on a programmatic structure scheduled semiannually where priorities are established for a five-year period, supported by programs, subprograms, lines of action, and activities that involve the participation of governmental entities, the private sector, non-governmental organizations, and communities that depend directly or indirectly on the protected area.

The General Management Plan responds to an interdisciplinary and dynamic process, which, within a framework of variables, guidelines for time, space, economic and human resources, is aimed at identifying immediate and mediate actions within the existing reality that lead to consolidating a desired situation within a defined period, which in this case is five years." [4] See report of the Supreme Court of Justice on folios 250 to 257 of the file of this bill.

Opinión Jurídica : 022 - J del 22/05/2008 OJ-022-2008 22 de mayo de 2008 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su oficio sin numero con fecha del 18 de junio de 2007, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Promoción de la conservación en tierras privadas”, expediente legislativo N° 14.924.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, se aclara que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de nuestra ley orgánica dado que se está ante una solicitud de una comisión legislativa y no de un órgano de la administración pública.

Por otro lado, dado que éste órgano mediante la opinión jurídica OJ–212–2003 del 29 de octubre de 2003, ya rindió un informe sobre el proyecto de ley en cuestión, nos limitaremos en esta oportunidad a realizar un breve comentario general y varios comentarios puntuales sobre algunos de los artículos del texto sustitutivo.

I. COMENTARIO GENERAL

El texto que se nos consulta -al igual que el texto original- regula únicamente tres formas privadas de conservación in situ, sin integrar otras formas de conservación sean in situ o ex situ (como las previstas en los artículos 8 y 9 del convenio sobre la diversidad biológica) y sin constituir en si mismo un sistema que permita ordenar y coordinar los esfuerzos realizados por los sujetos privados que han decidido proteger los ecosistemas en sus propiedades. Además, el texto en comentario no toma en cuenta las disposiciones contenidas en la actual ley forestal relativas al sometimiento voluntario al régimen forestal y los beneficios e incentivos que concede dicha ley.

Por otro lado, en el texto sustitutivo no se hace mayor diferencia en cuanto al régimen jurídico que conlleva cada una de las figuras, al punto que la mayoría del articulado se refiere sin distinción tanto a las reservas, como a las servidumbres y los monumentos privados. Sin embargo, estas formas de conservación no pueden, ni deben ser tratadas de la misma manera, pues caso contrario no tendría sentido hacer una diferenciación de figuras jurídicas sin contenido propio. Por ejemplo, la servidumbre corresponde a un instituto jurídico antiguo, proveniente del Derecho romano, con un alcance muy diferente al que se propone en el texto para la reserva y el monumento privado[1]. Por tanto, si lo que se pretende es construir un régimen jurídico ordenado y coherente, debe diferenciarse claramente entre la servidumbre, la reserva y el monumento.

Conforme este orden de ideas, coincidimos con la contraloría general de la república (oficio FOE–PGA–313 del 1 de agosto de 2007) al decir que de continuar adelante con el texto propuesto, lo más adecuado sería simplificar el proyecto para convertirlo en una serie de reformas pertinentes al marco jurídico, en lugar del dictado de una ley especial, o bien, añadirlo a una propuesta de ley integral en materia de áreas protegidas que incluya todas las formas de conservación in situ y ex situ; públicas, privadas y mixtas.

II. ANÁLISIS DEL TEXTO SUSTITUTIVO

1. Contenidos del articulado Artículo 1.- Objetivo Si se mantiene el contenido actual del proyecto, este artículo debería modificar su redacción para reflejar que su finalidad es la de promover y facilitar la creación de servidumbres ecológicas, reservas privadas y monumentos naturales privados, y alcanzar un modelo de desarrollo sostenible y la preservación de especies y ecosistemas presentes en propiedad privada. Caso contrario, se estaría dejando de lado el compromiso adquirido por el Estado costarricense a nivel internacional[2], que es la protección y promoción integral de múltiples formas de conservación pública o privada, in situ o ex situ, el cual no se satisface con la propuesta actual.

Artículo 3.- Definiciones El texto sustitutivo presenta varias modificaciones importantes en este numeral, pues se eliminaron del texto las definiciones de “derechos de desarrollo”, “categoría de manejo”, “comercio de derechos de desarrollo”, y “expediente de línea base”; además, los restantes conceptos poseen redacciones con cambios sustanciales, como vemos a continuación:

Servidumbre ecológica: Se establece lacónicamente que el contenido del acuerdo versa sobre “las actividades y restricciones de uso que pueden tener lugar en ese bien en el futuro”, mientras que anteriormente se hablaba de planificación, tipo e intensidad del uso. Se elimina la noción de servicios ambientales y se mantiene que es en favor del ente de custodia.

Monumentos naturales privados: Es la misma definición salvo que determina ahora que se establece de manera contractual.

Reserva natural privada: La nueva definición establece una cabida mínima para las propiedades sobre las que se desee establecer una reserva privada, lo que antes no existía. No obstante, establece un término nuevo o área de cobertura “natural”, que para ser coherente con el marco normativo vigente debería aludir correctamente a cobertura “forestal” que es el término jurídico existente y ampliamente desarrollado. Mantiene que el manejo debe hacerse conforme a criterios de sostenibilidad y que su constitución es por acuerdo entre el dueño y el ente calificado o de custodia, pero elimina que deba hacerse por escritura pública.

Entes calificados: Se varía su denominación a “Entidades de custodia del territorio” y su contenido, aún cuando en el fondo sí lo mantiene, dado que anteriormente decía “acordar” con los propietarios la constitución de las categorías de manejo, y ahora dispone “promover y trabajar con los propietarios en la constitución, manejo y verificación del cumplimiento de los convenios” por los que se constituyen las áreas protegidas privadas.

Además de las anteriores modificaciones, en el texto sustitutivo se añaden nuevos conceptos y definiciones, tales como “servicios ambientales” y “plan de manejo”, sin embargo, en el caso de la primera no se trata de una definición, sino una remisión al art. 3, inciso K de la ley forestal vigente. Respecto del concepto de plan de manejo su definición en principio es incompleta, pues no se trata simplemente de un documento que muestra resultados de planificación, sino de un detallado instrumento técnico–jurídico para el ordenamiento de un territorio sometido a fines de conservación, según el objetivo de manejo asignado a ese territorio por medio del acto de creación del área protegida, y conforme la categoría de manejo que le corresponda.

Artículo 4.- Constitución de Servidumbres Ecológicas, monumentos naturales privados y Reservas Naturales Privadas Se específica que la constitución de éstas áreas protegidas se constituyen contractualmente sobre propiedades privadas, entre sus dueños y las Entidades de Custodia del Territorio.

Por otra parte, el listado de los fines de estas áreas se reduce de 8 a 1, básicamente a conservación de hábitats naturales. Es importante notar que aquí se retoma la idea de los servicios ambientales proveídos por dichos espacios.

A diferencia del texto original, la nueva propuesta legislativa distingue entre las servidumbres ecológicas establecidas afuera o dentro de áreas protegidas públicas, corredores biológicos y suelos de aptitud forestal y de conservación según la Metodología oficial para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica (presumiblemente clases VII y VIII), estableciendo que sólo estas últimas pueden acceder al régimen jurídico establecido en la ley, incluyendo los incentivos específicos dispuestos en ella. Tal disposición representa un contrasentido con la finalidad propuesta, pues si bien los suelos clase VII y VIII deberían ser una prioridad de conservación, no puede limitarse la aplicación de estos instrumentos de protección de la biodiversidad a una clase de suelo, pues la naturaleza no distingue entre estos.

Artículo 5.- Entidades de Custodia del Territorio El artículo 5 del texto original es eliminado del texto, aunque podría retomarse. En el texto sustitutivo, se desarrolla el tema de los entes calificados (que en la primera versión se ubicaban en el artículo 6) denominándolos ahora como “Entidades de Custodia del Territorio”. Asimismo, se incluye en este numeral, lo dispuesto originalmente en el artículo 7 relativo a los cambios de entidades cuando estas no puedan hacerse cargo del seguimiento.

Finalmente, en lo que concierne al último párrafo consideramos que las potestades allí contempladas, deberían estar mejor reguladas, sea que estén a cargo de la Administración o de una organización privada, ya que no parece conveniente que se omita establecer qué ente u órgano es responsable del ejercicio de esta competencia, ni los parámetros de control para su ejercicio. Tampoco se estipula cuándo un ente tiene o no la “capacidad institucional en el campo de la conservación de la naturaleza”, ni cuándo o cómo se pierde, ni tampoco criterios de idoneidad para el ente de custodia que ha de de reemplazar a la entidad “incapaz”.

Artículo 6.- Formas de creación e inscripción registral Este artículo viene a fusionar el tema cubierto originalmente por los numerales 8, 9, y 10. Básicamente regula los aspectos registrales de éstos contratos, estableciendo que las servidumbres y los monumentos deben acordarse en escritura pública (formalidad ab sustantiam) e inscribirse como gravámenes (requisito de eficacia ante terceros; publicidad registral), mientras que las reservas pueden ser establecidas en simples contratos privados.

Esto es una variación sustancial, dado que anteriormente se exigía ambas formalidades para las 3 categorías de áreas privadas reguladas en la propuesta (art. 10). Además el texto original, permitía a los usufructuarios crear servidumbres, monumentos o reservas, salvo que tuvieran alguna prohibición en ese sentido, sin embargo, esto se pierde en el nuevo texto.

Los movimientos registrales están exentos del pago de derechos de registro y toda clase de timbres. Implica un tipo de incentivo fiscal, que debería ser reconocido también en el apartado específico.

Artículos 7 y 8.-Plan de Manejo y actividades El texto sustitutivo del artículo 7 establece como nuevo requisito para la constitución de áreas protegidas privadas contar con un plan de manejo, sin embargo, presenta deficiencias importantes en la concepción de plan de manejo. Como ejemplo de lo dicho, está que las “actividades” que se mencionan en el artículo 8, no son más que las formas de uso de suelo dentro del área protegida privada, y esto es lo que queda condicionado precisamente en el plan de manejo.

Por tanto, un verdadero plan de manejo -herramienta para la conservación in situ- ha de ser conceptualizado como un instrumento científico y multidisciplinario de planificación y ordenamiento territorial[3], y no como una mera cláusula contractual acerca del uso del suelo, tal como se observa en el proyecto.

Artículo 9.-Duración Respecto a la estipulación de que los contratos de servidumbre ecológica y los monumentos naturales privados se entenderán constituidos a “perpetuidad”, remitimos a lo dicho por esta Procuraduría en el dictamen número C-254-2000, referido a contratos de arrendamiento a “perpetuidad”, de espacios en un cementerio municipal. Y es que si bien el arrendamiento no tiene carácter de derecho real, lo dictaminado en dicho pronunciamiento podría ser de aplicación en este caso:

“El problema práctico que se origina con lo anterior, consiste en establecer si los contratos de arrendamiento "a perpetuidad" están sujetos o no a un plazo determinado. Respecto a ese problema, el mismo don Alberto Brenes Córdoba señalaba:

"Aunque las partes gozan de bastante libertad en orden a la estipulación del plazo durante el cual ha de operar el arriendo, la perpetuidad del mismo es inadmisible en derecho, porque no conviene al interés público que el dominio permanezca indefinidamente desmembrado, ni que las cosas estén por muchos años fuera de la posesión y manejo de quien tiene la calidad de propietario. Por eso la ley establece –con referencia a bienes inmuebles que es en los que puede presentarse el fenómeno de dilatados períodos– un término de noventa y nueve años, más allá del cual no es lícito extender el arrendamiento. (artículo 269 del Código Civil) […] El término de noventa y nueve años representa una cifra que según el criterio antiguo viene a ser el conjunto de tres generaciones (3 X 33), término fuera del cual se considera inconveniente e injusto que una generación pueda gravar o limitar los derechos de las futuras" .(2) BRENES CORDOBA (Alberto), op. cit., página 169.

De conformidad con lo anterior, queda claro entonces que el arrendamiento a perpetuidad a que hace referencia el artículo 40 del Reglamento General de Cementerios, no debe confundirse con el de venta de un derecho y que los efectos del primero, en todo caso, se encuentran sujetos al plazo de 99 años previsto en el artículo 269 del Código Civil.” (El resaltado no es del original).

Artículo 10.-Modificación El nuevo texto del artículo 10 corresponde al artículo 15 del texto original, pero contiene 3 variaciones: la primera, es que se modifica “ente calificado” por “ente de custodia del territorio”; segunda, se permite modificar las cláusulas de la reserva privada (que antes no se podía); y por último, puntualiza que sólo en el caso de las servidumbres y los monumentos, deben las mismas ser inscritas en el registro nacional. Sobre esto último, remitimos al comentario del artículo 6.

Artículo 11.-Verificación y seguimiento El artículo 11 del texto original se elimina, y se coloca en su lugar el texto que originalmente correspondía al numeral 16. El nuevo texto, no obstante, omite tomar en cuenta que una de las entidades de custodia va a ser el ministerio de ambiente y energía (MINAE), de modo que habría que determinar que las atribuciones que aquí se regulan, no vayan en detrimento de las potestades de policía que el MINAE ostenta en la materia. Además, dado que a los propietarios se les está otorgando incentivos fiscales, tampoco podría eliminarse las competencias de vigilancia fiscal y financiera en manos de la administración tributaria o de la Contraloría.

Artículo 12.-Cumplimiento El artículo 12 de la propuesta original se elimina, y se coloca en su lugar el texto regulado inicialmente en el artículo 17, el cual detallaba los mecanismos de tutela judicial, incluyendo medios alternativos, a los cuales debería recurrirse cuando se trate de meros incumplimientos contractuales y no violaciones a la legislación (podría complementarse con el contenido del artículo 18 original).

El nuevo texto presenta la misma omisión que contiene el anterior, en tanto no distingue cuando la entidad de custodia es pública o privada. Tampoco diferencia entre un mero incumplimiento contractual y una infracción legal, pues en ese caso las vías de tutela no pueden ser limitadas únicamente al interdicto de amparo de posesión. Sobre este cauce procesal, valga decir que resulta inidóneo dado que el mismo tiene por finalidad proteger al poseedor (461 y 462 del código procesal civil; 307 y 308 código civil), lo cual no es coherente con la figura del ente de custodia, ya que éste no deriva derechos reales sobre los inmuebles sujetos servidumbre ecológica, monumento natural o reserva privada.

Aparte de lo anterior, la disposición bien podría ser más precisa con respecto a las vías procesales y con la competencia jurisdiccional por materia, a fin de evitar problemas en su determinación, ya que no es claro si se trata de la jurisdicción agraria, civil o contenciosa[4].

En otro orden de ideas, y en cuanto al último párrafo del numeral bajo estudio, tómese en cuenta que en el artículo 2 del proyecto se dispone el obligado cumplimiento de los principios establecidos en la ley de biodiversidad, incluyendo el de in dubio pro natura. De allí que no sea necesario citarlo nuevamente en esta parte del proyecto.

Artículo 13.-Incentivos El contenido del artículo 13 del texto sustitutivo se encontraba regulado en el texto del artículo 19 del proyecto original. Se hicieron modificaciones a dos de los incentivos. En primer lugar, se elimina el pago de servicios ambientales como uno de los incentivos, aunque esto no excluye la posibilidad para los propietarios de solicitar su disfrute con base en lo dispuesto en la ley forestal, su reglamento y decretos específicos. No obstante, se les podría otorgar algún grado de prioridad a la hora de seleccionar a los beneficiados por parte de la administración forestal del Estado. En segundo lugar, y en cuanto a la exención tributaria del impuesto de bienes inmuebles, se sugiere seguir lo dispuesto por el artículo 62 del código de normas y procedimientos tributarios.

Sección III- Disposiciones Finales

El texto sustitutivo elimina todo el articulado del proyecto original desde el artículo 14 en adelante, aunque parte del contenido de los artículos que corrían del numeral 14 al 19, es posible encontrarla en esta nueva propuesta.

Transitorio Único.-

En el texto sustitutivo, se mantiene exactamente con la misma redacción.

2. Consideraciones de fondo sobre el texto sustitutivo El texto sustitutivo de este proyecto presenta definiciones imprecisas, que podrían mejorarse a efectos de dar coherencia al proyecto de ley en relación con el resto del ordenamiento jurídico ambiental. Presenta además inconsistencias, tales como la establecida en el artículo 4, según la cual se restringe el ámbito territorial para el establecimiento de servidumbres ecológicas, no obstante tal limitación no concuerda con su definición, ni con la finalidad del proyecto, ni con los objetivos establecidos en la legislación nacional e internacional respecto de la conservación de la diversidad biológica. Así pues, el proyecto carece de sistematización, y de articulación con el resto del marco jurídico.

En este sentido, se sugiere analizar más a fondo el tema de las denominadas “entidades de custodia del territorio”, dadas las implicaciones y las facultades otorgadas a estas personas jurídicas. Es importante que el legislador tenga en consideración que a pesar de constituir formas privadas de conservación, y aunque la participación esté limitada a asociaciones y fundaciones sin fines de lucro, estamos en presencia de bienes y servicios sujetos a un tráfico mercantil o mercado, que a partir de la entrada en vigencia de esta ley, quedará en manos de dichas entidades de custodia.

Finalmente, nos permitimos sugerir la incorporación al texto de alguna norma que determine que nada de lo estipulado en dicha ley podrá interpretarse en detrimento de las normas que regulan la tutela pública del ambiente, y que en caso de incompatibilidad normativa, prevalecerá siempre aquella.

III. CONCLUSIÓN

Aunque la aprobación o no del proyecto de ley relativo al expediente 14.924 es un asunto de estricta política legislativa, la Procuraduría General de la República recomienda tomar en consideración las observaciones que aquí se han hecho a fin de se valore su pertinencia.

De Usted, con toda consideración, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Procuradora Abogado de Procuraduría [1] Nótese que las servidumbres ecológicas responden a una necesidad muy concreta, tanto en los países de tradición anglosajona –donde nace la figura– como en los de tradición romano-germánica tales como el nuestro, en los cuales se recurre a ella como una forma de restringir a largo plazo las actividades económicas en un fundo con fines de preservación. Constituyó una opción ante la ausencia –en su momento– de instrumentos legales adecuados que facilitaran la conservación sin la supresión de la propiedad privada.

[2] Convenio sobre la diversidad biológica (ley número 7416 del 30 de junio de 1994); Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central (ley número 7433 del 14 de setiembre de 1994); Convención para la protección de la flora, de la fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América (ley número 3763 del 19 de octubre de 1966); convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (ley número 7224 del 2 de abril de 1991); Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (ley número 5605 del 30 de octubre de 1974); convención sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres (ley número 8586 del 21 de marzo de 2007), entre otras.

[3] Por ejemplo, mediante decreto 24205-MIRENEM del 05 de abril de 1995 en el cual se establece el plan de manejo del parque nacional Isla del Coco, se define al plan de manejo como “…un documento guía que incorpora lineamientos generales para la planificación y manejo de un área protegida, con base en una estructura programática calendarizada semestralmente donde se establecen prioridades para un período quinquenal, sustentando en programas, subprogramas, líneas de acción y actividades que involucren la participación de entidades gubernamentales, sector privado, organizaciones no gubernamentales y, comunidades que dependan directa o indirectamente del área protegida.

El Plan General de Manejo responde a un proceso interdisciplinario y dinámico, que dentro de un contenido de variables, lineamientos de tiempo, espacio, recursos económicos y humanos, se dirige a identificar acciones inmediatas y mediatas dentro de la realidad existente que llevan a consolidar una situación deseada en un plazo definido, que en este caso es de cinco años.” [4] Véase informe de la corte Suprema de Justicia a folios 250 a 257 del expediente del presente proyecto de ley