Rejection for Referring to a Specific CaseRechazo por referirse a un caso concreto

Opinion : 162 of 05/13/2008 C-162-2008 May 13, 2008 Licenciada Karla González Carvajal Minister of Public Works and Transport Your Office Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication No. 2008 1295 dated February 6 of this year, and received in this Attorney General's Office on April 9, 2008, in which we are consulted as to whether, upon the conclusion of the investigative stage of administrative proceedings, the directing body has a legal obligation to issue a final report, with or without recommendations, as the act concluding the investigative stage.

The foregoing, because—as we have been informed—the Civil Service Tribunal, within a resolution relating to an administrative claim, cited as one of the grounds for the nullities justifying the declaration that the claim was upheld precisely the lack of that report within the proceedings that were conducted.

The consultation on its merits is accompanied by the legal opinion of the Legal Directorate of that Ministry, which expressly indicates that the matter refers to the case of the administrative claim filed by the employee Rosa María Jiménez Debernardi before the Civil Service Tribunal, regarding which, moreover, we are provided with a copy of resolution No. 11109 issued by that Tribunal within file No. 14391, referring precisely to the processing of said claim.

Having examined the terms of the consultation posed, we must note that the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) establishes a series of admissibility requirements, which must be verified before exercising the advisory function.

Thus, we have that every consultation must be formulated by the respective head of the entity—except in those cases where its direct filing by the internal auditor is proper—; the corresponding legal opinion must be provided; and the questions must deal with legal issues in the abstract, hence consultations must not be made regarding specific cases that are being ventilated within the Administration itself.

In this regard, through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we stated the following:

“More recently, this technical legal body has noted that ‘…notwithstanding the general advisory competence attributed to it by Article 3 of the Organic Law, the Attorney General's Office has repeatedly pointed out that by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its place to rule on specific situations, nor is it permitted to resolve the various conflicts that are submitted for decision by public entities. The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the administrative function. An exercise which would imply a substitution for the active Administration, the sole entity competent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted for its consideration. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute for the Administration, resolving specific cases.’ (C-141-2003 of May 21, 2003 and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Along the same line of reasoning, through our opinion C-390-2005 of November 14, 2005, the following was noted regarding the admissibility of advisory requests:

‘3) It must be posed regarding “legal issues” in the abstract, disregarding the particular case. Because if a specific case that is the subject of a decision by the consulting administration is identified, “it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to whatever is definitively concluded in our pronouncement” (C-306-2002 of November 12) and, if we were to respond, “we would be contravening the nature of the superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.” (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15, and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been stated in some of our pronouncements: “This Attorney General's Office has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that comprise the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the various legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In this order of ideas, specific matters regarding which a decision is pending by the active administration are not subject to consultation. The matter that now concerns us is clearly subsumed within the indicated exceptional situation: although it may be an attempt to pose the question in general terms, the truth is that we are being invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been noted, observe that with an eventual pronouncement on our part, we would be substituting for the active administration in the adoption of a decision that belongs only to it, in view of the binding nature of our opinions, with the consequent disregard of the responsibilities proper to the public agent.” (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). “(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that eventually would be subject to the body’s competencies or that could see their particular legal situations modified. This enters into open contradiction with our Article 5 transcribed above, and with our nature as an advisory administration. The very jurisprudence of our office has come to establish the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretative element of the competencies for their application to the specific cases presented to the body of the active administration.” (C-151-2002 of June 12).’ (Reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, and C-90-2008 of March 28, 2008).

Conclusion

By virtue of the fact that the consultation on its merits refers to a specific case, the respective background information of which is attached to us, we are unfortunately obliged to decline the exercise of advisory competence based on the considerations set forth, insofar as it fails to comply with the admissibility requirement that consultations must deal with questions posed in generic terms.

The foregoing, without prejudice to the fact that in the future the substantive legal concerns involved in the consultation may be submitted to this Office, correcting the admissibility aspect noted.

With all due consideration, I remain, Yours sincerely, Andrea Calderón Gassmann Deputy Attorney General

Dictamen : 162 del 13/05/2008 C-162-2008 13 de mayo de 2008 Licenciada Karla González Carvajal Ministra de Obras Públicas y Transportes Su Despacho Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° 2008 1295 fechado 6 de febrero del año en curso, y recibido en esta Procuraduría el día 9 de abril del 2008, mediante el cual se nos consulta si al finalizar la etapa de instrucción de los procedimientos administrativos, el órgano director tiene la obligación legal de emitir un informe final, con o sin recomendaciones, como acto de conclusión de la etapa de instrucción.

Lo anterior, por cuanto –según se nos indica– el Tribunal de Servicio Civil, dentro de una resolución relativa a un reclamo administrativo citó como uno de los fundamentos de las nulidades que justificaban la declaratoria con lugar del reclamo justamente la falta de ese informe dentro del procedimiento llevado a cabo.

La consulta de mérito se acompaña del criterio de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, el cual indica expresamente que el asunto está referido al caso del reclamo administrativo incoado por la servidora Rosa María Jiménez Debernardi ante el Tribunal de Servicio Civil, respecto del cual, además, se nos aportan copia de la resolución N° 11109 dictada por ese Tribunal dentro del expediente N° 14391, referido justamente a la tramitación de dicho reclamo.

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, que deben ser verificados de previo a ejercer la función consultiva.

Así, tenemos que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–; debe aportarse el criterio legal correspondiente; y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, de ahí que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

Sobre el particular, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, mediante nuestro dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, se señaló lo siguiente respecto a la admisibilidad de las gestiones consultivas:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007 y C-90-2008 del 28 de marzo del 2008).

Conclusión

En virtud de que la consulta de mérito está referida a un caso concreto, del cual se nos adjuntan los antecedentes respectivos, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva con fundamento en las consideraciones expuestas, en tanto se incumple con el requisito de admisibilidad relativo a que las consultas deben versar sobre cuestiones planteadas en términos genéricos.

Lo anterior, sin perjuicio de que en el futuro las inquietudes jurídicas de fondo involucradas en la consulta puedan ser elevadas ante este Despacho, corrigiendo el aspecto de admisibilidad señalado.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta