Legal Scope of Administrative Circulars Regarding Third PartiesAlcances jurídicos de las circulares administrativas frente a terceros

Opinion : 158 of 12/05/2008 C-158-2008 12 May 2008 Master Leonel Rosales Maroto Acting Director Dirección de Urbanismo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letters PU-C-D-403-2007 of 08 June 2007 and PU-C-D-430-2007 of 18 June 2007, in which you request that we rule on the scope of circular DCAT-0595-2006 issued by the Catastro Nacional regarding the approval of survey plans (planos de agrimensura), which was issued following ruling number 087-2005 of the Tribunal Registral Administrativo.

I. ADMISSIBILITY AND OBJECT OF THE CONSULTATION

Notwithstanding the character of this Office as a superior technical-legal consultative body, the exercise of this function is limited to the terms delimited by the legislator in our organic law (Law 6815 of 27 September 1982 and its amendments), specifically articles 3 subsection b), 4 and 5, as well as the abundant administrative jurisprudence that this body has issued on the matter. Thus, minimum admissibility requirements for consultations have been developed, which must be reviewed before addressing the substance of the consultation submitted. In this regard, it has been stated:

"That the consultation be formulated by the administrative head (jerarca administrativo) of the respective public body or institution.

That the legal opinion held by the respective legal advisory office of the public body or institution on the subject under consultation be attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern submitted for our consideration.

Consultations deal with 'legal issues' in a generic sense, that is, without being able to identify a specific case that is under study or is going to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of the superior consultative body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration." (Opinion C-151-2002 of 12 June 2002. The underlining does not correspond to the original) In accordance with the foregoing, it is apparent that the consultation has been framed in terms that lead to reviewing the content of what is provided both in the cadastre (catastro) circular and in the resolution of the Tribunal Registral Administrativo, which calls into question the competence of this body to rule in the exercise of its consultative function, as these are specific acts of the administration.

In this regard, through opinion C-430-2006 of 24 October 2006, a consultation submitted by the Municipal Council of Orotina was declared inadmissible, in which it requested a review of the opinion rendered by the Tribunal Contencioso Administrativo in its capacity as improper head (jerarca impropio) of said municipal entity, on which this advisory body noted[1]:

"…It must be framed regarding 'legal issues' in a generic sense, abstracting from the particular case. For if a specific case subject to decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to whatever is ultimately concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of 12 November) and, by responding, 'we would be contravening the nature of the superior consultative body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration' (Opinion C-151-2002 of 12 June, in the same vein: C-299-2002 of 6 November, C-018-2003 of 18 January, C-335-2004 of 15 November and C-082-2005 of 24 February). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been stated in some of our pronouncements: 'This Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the various legal institutes, principles, and rules, considered abstractly. In that line of thought, specific matters pending a decision by the active administration are not consultable. The matter now before us clearly falls under the indicated exceptional situation: although the issue is framed in general terms, the truth is that we are being invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not within our consultative role to provide this type of judgment (…) In addition to what has already been noted, observe that with a possible pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that only it is entitled to make, given the binding nature of our opinions, with the consequent neglect of the responsibilities inherent to the public agent.' (C-194-94 of 15 December, see, in the same vein: OJ-138-2002 of 8 October and C-179-2003 of 16 June, among others). '(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases for our opinion, indicating particular situations that could eventually be subject to the body's competencies or that could see their particular legal situations modified. This clearly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as a consultative administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretive element of competencies for their application to the specific cases presented to the body of the active administration.' (C-151-2002 of 12 June)." Finally, it is further observed that responding to the issue raised would involve a review of the opinion issued on the matter by the Tribunal Contencioso Administrativo. By virtue of the foregoing, this Office deems it must decline its consultative function for the case under consultation because issuing the required opinion entails contravening Article 5 of our Organic Law transcribed above." (The highlighting is not from the original).

Thus, it is clear that the consultation submitted does not deal with a generic issue; on the contrary, it concerns a specific matter and even entails the review of a specific administrative act, which falls outside the purview of the activity proper to this advisory body. Consequently, it is appropriate to issue a general opinion regarding the scope of administrative circulars, as internal acts of the public administration, but without assessing the content of the circular issued by the Catastro Nacional.

II. ADMINISTRATIVE CIRCULARS, LEGAL NATURE AND LEGAL SCOPE REGARDING THIRD PARTIES

Administrative circulars correspond to internal or interorganic[2] administrative acts of general scope (article 120.1 of the Ley General de la Administración Pública, hereinafter LGAP) which are, in turn, the result of the exercise of the power of hierarchy, specifically the power of instruction (poder de instrucción) held by the hierarchical superior (artículo 102.a LGAP). Through them, the hierarchical superior can generally determine the manner in which functions are exercised by the subordinate, both in aspects of opportunity and expediency, as well as legality, save for the restrictions established by other superior sources of the administrative order (articles 6 and 105.1 LGAP). On the subject of the hierarchical relationship and the power of command and instruction, this advisory body has stated:

"…The distribution of competencies among each of the bodies – centers of action – that make up the Public Administration is carried out, in principle, through the hierarchical criterion. Through the application of the hierarchical technique, the bodies of the Administration are subjected to the power of command and direction of the superior bodies, such that the relationship between inferior and superior bodies is essentially characterized by subordination. (…)

Indeed, the principle of hierarchy applied to public organizations seeks to guarantee superior bodies the power to maintain institutional unity of action and the faculty to direct the activity of the bodies in accordance with governmental policies. In this regard, ENTRENA CUESTA states:

'The oldest of the techniques followed in any organization, and therefore also in administrative organization, to reduce to unity the multiplicity of bodies into which it is broken down, is to establish an ordering of all of them by virtue of which, through a series of relationships of subordination, and inversely, of supremacy, they are subjected to whoever is at the apex of the organization in question. This ordering is called hierarchical, and as a consequence of it, the superior bodies have the faculty to direct, inspect, and order the conduct of the inferior ones.' (RAFAEL ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo, Tecnos. Madrid. 1988. p. 82) In our positive law, articles 102 and 103 of the Ley General de la Administración Pública establish the powers that, on the occasion of the hierarchical relationship, the superior body possesses to direct the conduct of its subordinates. It should be noted that among the superior's powers we have:

The power to issue specific orders or to issue circulars on the manner in which the public function should be exercised. This takes into account both criteria of opportunity and legality." (Opinion number C-217-2007 of 3 July 2007. The highlighting is not from the original) Consequently, administrative circulars are acts that by their nature reflect a hierarchical relationship, such that the scope of their effects – in principle – must be limited exclusively to the sphere of intra-administrative relations, and consist of regulations that order the conduct of subordinates in aspects of expediency, opportunity, and even legality, in order to reduce the scope of discretion that the subordinate may handle in decision-making[3]. The Tribunal Contencioso Administrativo has also ruled regarding the nature of circulars:

"V).- ON THE LEGAL NATURE OF THE CONTESTED PROVISIONS AND THEIR EFFECTS: The administrative authorities that have issued the contested provisions call them 'circular' and, even though 'circulars' are not expressly included among the sources of the administrative legal order (article 6 LGAP), it is one of them, with the clarification that the application of this type of norms is circumscribed to the internal sphere, such that the addressee of the same will only be the hierarchical subordinate or whoever is in a special subjection relationship, their publication being unnecessary in these cases, as their provisions lack transcendence in the external sphere. Circulars fulfill their function – internal – by simply being posted on bulletin boards or display cases (article 125 of the L.G.A.P.) or by communication to the subjects who must comply with them. Indeed, circulars have been conceived to produce effects internally within the administration, insofar as they derive from the power of command and oversight of the head (jerarca). They are produced within the framework of a special supremacy relationship, by virtue of which there exists a series of implicit powers that allow regulating the unfolding of a special and specific legal relationship…" (Resolution number 17-2006 of 15 February 2006. The highlighting is not from the original) Also, in an earlier resolution, number 600-2002 of Section Three, issued on 21 June 2002, this same Court held:

"I.- The Ley General de la Administración Pública establishes a distinction between external and internal administrative acts, which has significant legal repercussions and, consequently, entails a differentiated legal regime. The external act is the one that impacts the patrimonial or extra-patrimonial sphere of the administered parties, representing the specific application of a power of authority (potestad de imperio), so they have value and effect before the administrative legal order. Internal administrative acts, in contrast, do not have that external projection, since their effects are produced and exhausted at the interorganic level, that is, within an administrative organization, between one body and another. In Articles 120 and 121 of the aforementioned legal text, external acts are subdivided into general acts, which include the subcategory of the pure and simple decree and the decree of normative scope (regulation or regulatory decree), and specific acts, which include the singular manifestations called agreements (acuerdos) and resolutions (resoluciones). Circulars are a typical internal administrative act of general scope, since, ordinarily, they are issued by the directive bodies and are intended for an indeterminate plurality of public officials of the organization. As prescribed by Article 122, paragraph 1, LGAP, 'Internal acts shall lack value before the general order of the State to the detriment of the private individual, but not in their benefit.' For its part, Article 125, paragraph 1, of the cited normative body, in regulating the manner in which circulars become effective, indicates that they must be posted on the bulletin boards or display cases of the respective body or entity for a minimum period of one month and included in a handbook or index freely accessible to officials and administered parties. The internal circular cannot establish requirements, conditions, procedures, or burdens that are not established in the law (article 124 LGAP), first because they are internal administrative acts that lack validity before the legal order, secondly because they are not published in the Diario Oficial so that all administered parties and users of public services become aware of their content, and thirdly because their function is not to regulate laws, given that this last aspect is entrusted, exclusively and by express constitutional reservation, to the Poder Ejecutivo (article 140, subsection 18, of the Constitución Política) through executive regulations (reglamentos ejecutivos), which, in any case, cannot establish requirements, conditions, or demands not contained in the law, since one of their substantial limits is the principle of legality or reservation of law (principio de legalidad or reserva de ley), otherwise the regulation incurs a defect of ultra vires and its absolute nullity occurs. The executive regulation must develop and complement the executed law within its parameters and limits, and therefore must respect the essential content of the legislative instrument without increasing the established restrictions or creating new ones that have not been established by the legislator (Vote of the Sala Constitucional No. 3550-90). This last limitation is applicable, with greater reason, to circulars, which are simple internal administrative acts of general scope" (The highlighting is not from the original).

For its part, this advisory body has recently referred to the issue of the power of instruction (poder de instrucción). Indeed, in opinion number C-023-2008 of 25 January 2008, we stated:

"It remains to be determined whether, by virtue of his hierarchical power, the Minister of Labor and Social Security can order the conduct of the Dirección Nacional de Pensiones.

At this point, it is opportune to make a brief clarifying digression. According to Article 102 subsection a) of the Ley General de la Administración Pública, the hierarchical power that corresponds to the Minister, by his condition as hierarchical superior, entails the power of instruction. This implies the power of direction; however, the power of instruction is much broader and more intense than that emanating from the power of direction in the strict sense. (…)

Now, as we anticipated, the power of instruction contemplated in subsection a) of Article 102 of the Ley General de la Administración Pública is more intense and binding than the merely directive faculty. It consists of the possibility for the hierarchical superior to impart instructions or circulars to the subordinate on matters of opportunity and legality regarding the manner of exercising their competence.

Commenting on a similar provision in the Spanish Legal System – Article 21 of the Law on the Legal Regime of Public Administrations and Common Administrative Procedure, Law No. 30 of 26 November 1992 – Santamaría Pastor has written:

'b) Secondly, the instruction, recognized in the broadest manner in Art. 21 LRJAP. In contrast to the order, it is characterized by its general nature, and may have diverse scope and content:

• 1)the development of a legal or regulatory text, when one or the other expressly authorizes it (normative instructions) 2) the imposition on inferior bodies of a uniform interpretative criterion of certain norms or the manner of employing the discretionary elements of a power (interpretative instructions) 3) the imparting of mandates regarding internal organization, action procedure, or the specific manner of providing certain services or activities (service instructions); and 4) the indication to inferior bodies of material objectives or performance modules to be achieved, leaving them free as to the manner of achieving them (directives or guidelines) (SANTAMARIA PASTOR (Juan Alfonso), Principios de Derecho Administrativo General, Volume I, IUSTEL, 2004. pp. 493).' By virtue of the power of instruction, the hierarchical superior is empowered to impose on the subordinate – generally, without reference to a specific case – a specific interpretation of legal norms, and even to delimit the use of the discretionary elements that the norm entails. Also, the superior can establish guidelines of opportunity and expediency on the manner of exercising the subordinate's competence. Subsequently, the head (jerarca) can make use of the power of direction in the strict sense, and establish performance goals or objectives for the inferior body. All this without prejudice to the power of control that the superior exercises over the acts of the inferior, through review by means of appeal or ex officio.

Thus, by virtue of the hierarchical power, the superior is empowered not only to review what the subordinate has done, but also to indicate to them the manner of exercising their competencies. (…)

It is necessary to emphasize, however, that the power of instruction differs from the order – despite having the hierarchical power as a common foundation – by its general character[4]. Instructions or circulars, in principle, should not refer to specific cases but are provisions or ordinances that must respect a certain degree of abstraction.

It is not superfluous to add that the circulars, instructions, or guidelines issued by the hierarchical superior constitute internal acts of general scope whose addressee, as a rule, are the internal bodies of the Administration subordinate to the head (jerarca). …" (The highlighting is not from the original) It is also important to be clear that the superior is bound by the principle of legality and the system of sources of the administrative order, which is why they cannot modify, by way of circulars or instructions, the superior normative framework governing the competence, nor create, modify, or extinguish subjective legal situations related to specific cases submitted for the subordinate's knowledge. On the contrary, they can regulate, through instruction or circular, the manner in which the subordinate body must exercise its competencies, for example, the manner in which it must interpret the law in certain cases. This is without prejudice to the powers of review and even assumption of jurisdiction (avocación) over specific cases, which are available to them as the hierarchical superior.

Likewise, it is worth noting that if a specific instruction prescribes the performance of acts evidently foreign to the subordinate's competence, or manifestly arbitrary – because their execution constitutes abuse of authority or any other crime – the hierarchical subordinate must refuse to obey it (Art. 108 LGAP). In all other cases, even if the superior's act is contrary to the legal order for any other reason, the subordinate is obligated to obey, and must record and send their observations in writing to the head (jerarca) (Art. 109 LGAP).

Finally, attending to the object of this consultation, it remains to examine the legal scope of administrative circulars concerning third parties, that is, those hypotheses in which these acts come to have external effects beyond the interorganic relationship, either because said acts are invoked to claim a benefit, or because they cause harm and their invocation in judicial proceedings is necessary to declare their nullity.

In this sense, we can identify, both from the resolutions cited above and from the express provisions of Articles 122 to 125 LGAP, a series of hypotheses and situations in which administrative circulars could potentially have external effects:

• a)If the circular, by itself or through the act of application, causes a benefit to the administered party (Art. 122.1 LGAP), the latter may invoke it for purposes of their claim.
• b)If the circular, by itself or through the act of application, causes harm to a third party (Arts. 122.1 and 122.3 LGAP), it ceases to have value and its nullity can be claimed (Arts. 49 of the Constitución Política and 1, 10, 36, 37 and 42 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo, hereinafter CPCA).
• c)If the circular is regulated by law, regulation, or any other norm (Art. 123.1 LGAP), it can be invoked by the third party for the purpose of claiming the benefit or to request its nullity and/or that of the act of improper application (Arts. 122.1 and 122.3 LGAP, 49 of the Constitución Política and 1, 10, 36, 37 and 42 CPCA).
• d)If the circular affects the statutory rights of public officials and servants (123.2 LGAP), it can be invoked by the servant for the purpose of claiming the benefit or to request its nullity and/or that of the act of improper application (122.1 and 122.3 LGAP, 49 of the Constitución Política, 1, 10, 36, 37 and 42 CPCA).
• e)If, through the circular, sanctions, exactions, fees, or other similar burdens (administrative requirements or procedures) are created or established, it can be invoked by the harmed third party for the purpose of requesting its nullity (122.1 and 124 LGAP, 49 of the Constitución Política, 1, 10, 36, 37 and 42 CPCA).
• f)If an administrative act fails to comply with what is provided in the circular, the latter can be invoked in order to request the act's nullity (125.2 LGAP).
• g)If the circular contradicts or violates what is provided in a superior norm according to the system of sources of administrative law, it can be invoked for the purpose of requesting its nullity (6, 11.1, 13.1, 19.1, 59.1, 158, 166 LGAP, 49, 121.1, 140.18 of the Constitución Política, 1, 10, 36, 37 and 42 CPCA)[5] For the consideration of the consulting administration, and because it is a precedent related to the scenarios described in points b), e) and g), we allow ourselves to transcribe another excerpt from resolution 600-2002 of the Tribunal Contencioso Administrativo, which we cited above:

"II.- In the case at hand, the Registro de la Propiedad Mueble, at the time of qualification, noted to the appellant as omissions in the document they intend to register – transfer of a motor vehicle –, all based on circular No. DRPM-115-98 of 13 July 1998, the following: a) chassis number; b) technical inspection (revisión técnica) and c) sworn statement (declaración jurada). Under that understanding, the central point of the sub judice consists of determining precisely what the requirements imposed by law are for the transfer of a vehicle. Article 8 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (No. 7331 of 13 April 1993 and its amendments) fixes, with clear clarity, the requirements that the transfer of a motor vehicle must fulfill by indicating the following: a) names, identity card numbers (números de cédulas) and exact address of the grantors; b) price, make, style, model, color, engine number, license plate number, type of fuel and displacement; c) time, date, place of grant and name of the notary authorizing the public deed (escritura pública). Clearly, the legislator does not require in a transfer the chassis number, the technical inspection, and a sworn statement; these are requirements whose verification the Directorate of the Registro Público de la Propiedad Mueble has been demanding of registrars, at the time of qualification, based on internal circular No. DRPM-115-98. The Registro de la Propiedad Mueble, in this manner, attempts to demand from the users of registry services requirements imposed by way of circular and not by law, given that, as already indicated, the way to regulate laws is through executive regulations (reglamentos ejecutivos), and even these cannot exceed the parameters set by those laws by establishing ex novo conditions not contained in the regulated law. This collegiate body must, consequently, apply Article 122, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública, so the requirements established in the aforementioned circular, insofar as they harm the users of registry services, lack all value and effect before the administrative legal order and the jurisdictional bodies, which is why they cannot be demanded of them. In any case, this Court is called upon to disapply the illegal requirements of circular No. DRPM-115-98 in strict accordance with Article 8, subsection 2, of the Organic Law of the Judicial Branch, which mandates the non-application of regulations or administrative acts of general scope that are manifestly and evidently illegal.

III.- The registries that make up the Registro Nacional, in the future, must abstain from the illegal practice of 'regulating' by way of circulars the requirements, conditions, and procedures for the registration or recording of acts and documents, since, in such cases, they must coordinate, through the Junta del Registro Nacional, with the Poder Ejecutivo in order for the pertinent executive regulations to be issued, provided that these respect the formal and substantial limits of the regulatory power (potestad reglamentaria)." (The highlighting is not from the original) Thus, and in accordance with the foregoing, it would be possible to resort to the procedural means provided in the legal order to challenge a circular whose external effects harm a third party.

III. CONCLUSIONS

• 1)As this involves a specific matter, which even entails the review of a specific administrative act, the exercise of the consultative function is declined as to the analysis of the substance of the consultation. However, by way of general guiding considerations, we proceed to analyze the issue of the scope of administrative circulars.
• 2)Administrative circulars correspond to internal or interorganic administrative acts of general scope. They are the result of the exercise of the power of hierarchy, specifically the power of instruction (poder de instrucción) in the hands of the hierarchical superior.
• 3)Through circulars, the hierarchical superior can generally determine the manner in which functions are exercised by the subordinate, in aspects of opportunity and expediency, as well as legality, save for the restrictions established by other superior sources of the administrative order.
• 4)The scope of their effects – in principle – must be limited exclusively to the sphere of intra-administrative relations. However, these acts can have external effects beyond the interorganic relationship, either because said acts are invoked to claim a benefit, or because they cause harm and their invocation in judicial proceedings is necessary to declare their nullity.
• 5)It is appropriate to resort to the procedural means provided in the legal order to challenge a circular whose external effects harm a third party.

Yours faithfully, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Attorney Office Attorney GSM/DAM/meml [1] In the same vein, opinion number C-390-2005 of 14 November 2005 can be consulted.

[2] Cf. ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Volume II. San José, Biblioteca Jurídica Diké, 2002, p. 420.

[3] According to Ortiz, to reduce or restrict their freedom of determination. See below citation.

[4] In an analysis of the power of direction, Eduardo Ortiz indicates the differences between it and the power of command, supremacy, or instruction, and specifies the following regarding the order: “The power to issue guidelines (directrices) is, in the first place, radically different from that of giving orders; just as it cannot be confused with that of comptroller, neither can it be equated to the common power of command. The order is a mandate that exhaustively regulates the conduct ordered, as much in terms of moment and motive as in terms of content. It is a punctual and concrete regulation of the conduct of the inferior and eliminates all freedom of determination on their part. The guideline (directriz) is an imposition of lesser binding intensity.” (Highlighting is not from the original) ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. San José, Biblioteca Jurídica Diké, 2002, p. 361.

[5] For example, through judgment number 2001-01465 of February 21, 2001, the Constitutional Chamber declared a circular of the National Institute of Criminology unconstitutional for considering that it had illegitimately interfered in the exercise and enjoyment of fundamental rights of persons deprived of liberty. The constitutional court indicated that from Article 28 of the Constitution four corollaries of great importance in the regulation and limitation of fundamental rights are derived:

a.) The very principle of “legislative reserve (reserva de ley),” from which it results that only through a formal law, issued by the Legislative Power through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and freedoms; b.) That only the executive regulations of those laws can develop the precepts of the latter; c.) That neither in executive regulations, much less in autonomous ones or other norms or acts of lower rank, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it is enabled to impose; and d.) Finally, that all administrative activity in this matter is necessarily regulated, without being able to grant the Administration discretionary powers.

Dictamen : 158 del 12/05/2008 C-158-2008 12 de mayo de 2008 Máster Leonel Rosales Maroto Director a. í.

Dirección de Urbanismo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimado señor:

Con aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio PU- C-D-403-2007 del 08 de junio de 2007 y PU-C-D-430-2007 del 18 de junio de 2007, en los que solicita pronunciarnos acerca de los alcances de la circular DCAT-0595-2006 emitida por el catastro nacional sobre la calificación de planos de agrimensura, la cual fue emitida a raíz del voto del tribunal registral administrativo número 087-2005.

I. ADMISIBILIDAD Y OBJETO DE LA CONSULTA

No obstante el carácter de órgano superior consultivo técnico – jurídico que ostenta esta Procuraduría, el ejercicio de esta función se encuentra limitada a los términos delimitados por el legislador en nuestra ley orgánica (ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), específicamente los numerales 3 inciso b), 4 y 5, así como la profusa jurisprudencia administrativa que éste órgano ha emitido al respecto. De este modo, se han desarrollado requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta planteada. En ese sentido se ha manifestado:

“Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002. El subrayado no corresponde al original) Acorde con lo anterior, se desprende que la consulta ha sido planteada en términos que conducen a revisar el contenido de lo dispuesto tanto en la circular de catastro como en la resolución del tribunal registral administrativo, lo cual pone entredicho la competencia de este órgano para pronunciarse en el ejercicio de su función consultiva, por tratarse de actos concretos de la administración.

En este sentido, mediante dictamen C-430-2006 del 24 de octubre de 2006 se declaró inadmisible una consulta realizada por el concejo municipal de Orotina en la que se solicitaba revisar el criterio vertido por el tribunal contencioso administrativo en su carácter de jerarca impropio de dicho ente municipal, a lo cual éste órgano asesor señaló[1]:

“…Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante ´indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento´ (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, ´estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa´ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio).” Finalmente, se observa, además, que dar respuesta a la cuestión planteada involucraría una revisión del criterio emitido sobre el particular por el Tribunal Contencioso Administrativo. En virtud de lo anterior, estima esta Procuraduría General que debe declinar la función consultiva para el caso consultado en razón de que emitir el criterio requerido supone contravenir el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica transcrito anteriormente.” (El resaltado no es del original).

Así las cosas, resulta evidente que la consulta presentada no trata acerca de una cuestión genérica, por el contrario, versa sobre un asunto concreto, e incluso conlleva a la revisión de un acto administrativo específico, lo cual es de resorte ajeno a la actividad propia de éste órgano asesor. Por consiguiente, lo que procede es emitir un criterio general acerca de los alcances de las circulares administrativas, en tanto actos internos de la administración pública, pero sin entrar a valorar el contenido de la circular dictada por el catastro nacional.

II. LAS CIRCULARES ADMINISTRATIVAS, NATURALEZA JURÍDICA Y ALCANCES JURIDICOS RESPECTO DE TERCEROS

Las circulares administrativas corresponden a actos administrativos internos o interorgánicos[2] de alcance general (artículo 120.1 ley general de la administración pública, en adelante LGAP) que a su vez son resultado del ejercicio de la potestad de jerarquía, específicamente del poder de instrucción en manos del superior jerárquico (artículo 102.a LGAP). A través de ellas, el superior jerárquico puede determinar de manera general la forma en la que se ejercen las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia, como de legalidad, salvo las restricciones que establecen otras fuentes superiores del ordenamiento administrativo (artículos 6 y 105.1 LGAP). Sobre el tema de la relación de jerarquía y la potestad de mando e instrucción, éste órgano asesor ha señalado:

“…El reparto de competencias entre cada uno de los órganos – centros de acción – que conforman la Administración Pública se realiza, en principio, a través del criterio jerárquico. Mediante la aplicación de la técnica jerárquica se somete a los órganos de la Administración al poder de mando y dirección de los órganos superiores, de tal suerte que la relación entre órganos inferiores y superiores, se caracteriza esencialmente por la subordinación. (…)

Efectivamente, el principio de jerarquía aplicado a las organizaciones públicas busca garantizar a los órganos superiores el poder de mantener la unidad de acción institucional y la facultad de dirigir la actividad de los órganos conforme con las políticas gubernamentales. En este sentido, señala ENTRENA CUESTA:

“La más antigua de las técnicas seguidas en toda organización y, por ello, también, en la organización administrativa para reducir a unidad la multiplicidad de órganos en que se descompone es la establecer una ordenación de todos ellos en virtud de la cual, a través de una serie de relaciones de subordinación, e, inversamente, de supremacía, se hallan sometidos a quien se encuentra en la cúspide de la organización de que se trate. A este ordenación se le denomina jerárquica, y como consecuencia de ella los órganos superiores disponen de la facultad de dirigir, inspeccionar y ordenar la conducta de los inferiores.” (RAFAEL ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo, Tecnos. Madrid. 1988. p. 82) En nuestro derecho positivo, los artículos 102 y 103 de la Ley General de la Administración Pública establecen las potestades que, en ocasión de la relación jerárquica, el órgano superior posee para dirigir la conducta de sus inferiores. Debe destacarse que entre los poderes del superior tenemos:

La potestad de impartir órdenes particulares o dictar circulares sobre el modo en que se debe ejercer la función pública. Esto tomando en cuenta tanto criterios de oportunidad como de legalidad.” (Dictamen número C-217-2007 del 3 de julio de 2007. El resaltado no es del original) Por consiguiente, las circulares administrativas son actos que por su naturaleza reflejan una relación de jerarquía, de manera que el alcance de sus efectos –en principio– han de circunscribirse exclusivamente al ámbito de las relaciones intra-administrativas, y consisten en regulaciones que ordenan la conducta de los subordinados en aspectos de conveniencia, oportunidad e inclusive legalidad, con el fin de disminuir el ámbito de discrecionalidad que pueda manejar el inferior en la toma de decisiones[3]. El tribunal contencioso administrativo también se ha pronunciado respecto a la naturaleza de las circulares:

“V).- SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DE LAS DISPOSICIONES COMBATIDAS Y SUS EFECTOS: Las autoridades administrativas que han emitido las disposiciones combatidas las denominan ´circular´ y, aún cuando las ´circulares´ no se encuentran de manera expresa incluidas dentro de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo (artículo 6 LGAP) es una de ellas, con la aclaración de que la aplicación de este tipo de normas está circunscrita al ámbito interno, de tal suerte que el destinatario de las mismas solo será el subordinado jerárquico o quien se encuentre en relación de sujeción especial, resultando en estos supuestos innecesaria su publicación, al carecer sus disposiciones de trascendencia en el ámbito externo. Las circulares cumplen su función -interna- con la simple deben acatarlas. En efecto, las circulares han sido concebidas para producir efectos a lo interno de la administración, en tanto provienen de la potestad de mando y fiscalización del jerarca. Se producen dentro del marco de una relación de supremacía especial, merced a la cual existen una serie de potestades implícitas que permiten regular el desenvolvimiento de una especial y concreta relación jurídica…” (Resolución número 17-2006 del 15 de febrero de 2006. El resaltado no es del original) También en una resolución anterior, la número 600-2002 de la sección tercera, dictada el 21 de junio de 2002, este mismo Tribunal sostuvo:

“I.- La Ley General de la Administración Pública establece una distinción entre actos administrativos externos e internos, que tiene relevantes repercusiones jurídicas y que, por consiguiente, supone un régimen jurídico diferenciado. El acto externo es el que repercute en la esfera patrimonial o extrapatrimonial de los administrados, al representar la aplicación específica de una potestad de imperio, por lo que tienen valor y efecto ante el ordenamiento jurídico administrativo. Los actos administrativos internos, en contraposición, no tienen esa proyección externa, toda vez, que sus efectos se producen y agotan a nivel interorgánico, esto es, en el seno de una organización administrativa, entre un órgano y otro. En los ordinales 120 y 121 del texto legal supracitado los actos externos se subdividen en generales que incluye las subcategoría del decreto puro y simple y el decreto de alcance normativo (reglamento o decreto reglamentario) y los concretos que comprende las singulares manifestaciones denominadas acuerdos y resoluciones. Las circulares son un típico acto administrativo interno de alcance general, puesto que, de ordinario son dictadas por los órganos de dirección y están destinadas a una pluralidad indeterminada de funcionarios públicos de la organización. Tal y como lo prescribe el artículo 122, párrafo 1°, LGAP “Los actos internos carecerán de valor ante el ordenamiento general del Estado en perjuicio del particular, pero no en su beneficio”. De su parte, el numeral 125, párrafo 1°, del cuerpo normativo citado, al regular la forma en que adquieren eficacia las circulares, indica que deben ser expuestas en las vitrinas o murales del respectivo órgano o ente por un plazo mínimo de un mes e incluidas en un prontuario o repertorio de libre acceso para los funcionarios y administrados. La circular interna no puede establecer requisitos, condiciones, trámites o cargas que no están establecidas en la ley (artículo 124 LGAP), primero por tratarse de actos administrativos internos que carecen de validez ante el ordenamiento jurídico, segundo por cuanto no son publicadas en el Diario Oficial para que todos los administrados y usuarios de los servicios públicos se impongan de su contenido y tercero por que su función no es la de reglamentar las leyes, dado que, este último aspecto le está librado, en exclusiva y por reserva constitucional expresa, al Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política) a través de los reglamentos ejecutivos, los cuales, en todo, caso no pueden establecer requisitos, condiciones o exigencias no contenidas en la ley, ya que, uno de sus límites sustanciales lo constituye el principio de legalidad o de reserva de ley, de lo contrario el reglamento incurre en un vicio de ultra vires y se produce su nulidad absoluta. El reglamento ejecutivo debe desarrollar y complementar la ley ejecutada dentro de sus parámetros y límites, por lo que debe respetar el contenido esencial del instrumento legislativo sin incrementar las restricciones establecidas o crear nuevas que no han sido establecidas por el legislador (Voto de la Sala Constitucional No. 3550-90). Esta última limitación es aplicable, por mayoría de razón, a las circulares que son simples actos administrativos internos de alcance general” (El resaltado no es del original).

Por su parte, éste órgano asesor se ha referido recientemente respecto al tema del poder de instrucción. En efecto, en el dictamen número C-023-2008 del 25 de enero de 2008, dijimos:

“Resta por determinar si, en virtud de su potestad jerárquica, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social puede ordenar la conducta de la Dirección Nacional de Pensiones.

Al llegar a este punto, es oportuno hacer un breve excurso aclaratorio. De acuerdo con el numeral 102 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública, la potestad jerárquica que corresponde al Ministro, por su condición superior Jerárquico, conlleva el poder de instrucción. Este implica el poder de dirección; sin embargo, el poder de instrucción es mucho más amplio e intenso que el que dimana del poder de dirección en sentido estricto. (…)

Ahora bien, como ya adelantábamos, el poder de instrucción que contempla el inciso a) del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública es más intenso y vinculante que la facultad meramente directiva. Consiste en la posibilidad del superior jerárquico de impartir instrucciones o circulares al inferior sobre cuestiones de oportunidad y legalidad en orden al modo de ejercer su competencia.

Al comentar una norma semejante del Ordenamiento Jurídico Español –artículo 21 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley n.° 30 del 26 de noviembre de 1992– Santamaría Pastor ha escrito:

“b) En segundo lugar, la instrucción, reconocida de la forma más amplia en el art. 21 LRJAP. Frente a la orden, se caracteriza por su naturaleza general, pudiendo tener un diverso alcance y contenido:

• 1)el desarrollo de un texto legal o reglamentario, cuando uno u otro lo autorizan expresamente (instrucciones normativas) 2) la imposición a los órganos inferiores de un criterio interpretativo unitario de determinadas normas o del modo de empleo de los elementos discrecionales de una potestad (instrucciones interpretativas) 3) la impartición de mandatos en cuanto a la organización interna, procedimiento de actuación o forma de prestación concreta de determinados servicios o actividades (instrucciones de servicio); y 4) el señalamiento a los órganos inferiores de unos objetivos materiales o módulos de rendimiento a alcanzar, dejando en libertad a éstos en cuanto a la forma de conseguirlos (directivas o directrices)” (SANTAMARIA PASTOR (Juan Alfonso), Principios de Derecho Administrativo General, Tomo I, IUSTEL, 2004. pp. 493).

En virtud del poder de instrucción, el superior jerárquico se encuentra habilitado para imponer al inferior –de manera general, sin referencia a un caso concreto– una determinada interpretación de las normas jurídicas, e incluso para delimitar el uso de los elementos discrecionales que la norma comporte. También, el superior puede establecer lineamientos de oportunidad y conveniencia sobre la forma de ejercer la competencia del inferior. Luego, el jerarca puede hacer uso del poder de dirección en sentido estricto, y establecer metas u objetivos de rendimiento al órgano inferior. Todo esto sin perjuicio del poder de control que el superior ejerce sobre los actos del inferior, a través de la revisión por vía de recurso u oficiosa.

Así las cosas, en virtud de la potestad jerárquica, el superior está habilitado no solamente para revisar lo actuado por el inferior, sino para indicarle el modo de ejercer sus competencias. (…)

Es menester remarcar, empero, que el poder de instrucción se diferencia de la orden –a pesar de tener por fundamento común la potestad jerárquica– por su carácter general[4]. Las instrucciones o circulares, por principio, no deben referirse a casos concretos, sino que se trata de disposiciones u ordenanzas que deben respetar cierto grado de abstracción.

No está de más acotar que las circulares, instrucciones o lineamientos que dicte el superior jerárquico constituyen actos internos de alcance general cuyo destinatario, por regla, son los órganos internos de la Administración subordinados al jerarca. …” (El resaltado no es del original) También es importante tener claro que el superior se halla vinculado por el principio de legalidad y el sistema de fuentes del ordenamiento administrativo, razón por la cual no puede modificar, por vía de circulares o instrucciones, el marco normativo superior que rige la competencia, ni tampoco crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas relacionadas con casos concretos sometidos a conocimiento del inferior. Por el contrario, sí puede regular, mediante instrucción o circular, la forma en que en el órgano subordinado debe ejercer sus competencias, verbigracia la forma en que debe interpretar la ley en determinados casos. Ello, sin perjuicio de las facultades de revisión e incluso de avocación sobre casos concretos, que le asisten en tanto superior jerárquico.

Asimismo, vale acotar que si una instrucción en particular prescribe la realización de actos evidentemente extraños a la competencia del inferior, o manifiestamente arbitrarios –por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito– el inferior jerárquico debe negarse a obedecerla (art. 108 LGAP). En todos los demás casos, aunque el acto del superior sea contrario al ordenamiento por cualquier otra razón, el inferior está en la obligación de obedecer, debiendo consignar y enviar por escrito sus observaciones al jerarca (art. 109 LGAP).

Finalmente, atendiendo al objeto de esta consulta, quedaría por examinar los alcances jurídicos de las circulares administrativas respecto de terceros, es decir, aquellas hipótesis en las cuales estos actos pasan tener efectos externos más allá de la relación interorgánica, bien por que dichos actos sean invocados para reclamar un beneficio o bien por que los mismos causen un perjuicio y su invocación en estrados judiciales sea necesaria para declarar su nulidad.

En este sentido, podemos identificar tanto de las resoluciones antes citadas y como de lo dispuesto circulares administrativas eventualmente podrían tener efectos externos:

• a)Si la circular por si misma o por el acto de aplicación causa beneficio al administrado (art. 122.1 LGAP), éste puede invocarlo a efectos de su reclamo.
• b)Si la circular por si misma o por el acto de aplicación causa perjuicio a tercero (arts. 122.1 y 122.3 LGAP), deja de tener valor y su nulidad puede ser reclamada (arts. 49 de la constitución política y 1, 10, 36, 37 y 42 del código procesal contencioso-administrativo, en adelante CPCA).
• c)Si la circular esta regulada por ley, reglamento o cualquier otra norma (art. 123.1 LGAP), puede ser invocada por el tercero a efectos de reclamar el beneficio o para pedir su nulidad y/o la del acto de indebida aplicación (arts. 122.1 y 122.3 LGAP, 49 de la constitución política y 1, 10, 36, 37 y 42 CPCA).
• d)Si la circular afecta los derechos estatutarios de los funcionarios y servidores públicos (123.2 LGAP) puede ser invocada por el servidor a efectos de reclamar el beneficio o para pedir su nulidad y/o la del acto de indebida aplicación (122.1 y 122.3 LGAP, 49 de la constitución política, 1, 10, 36, 37 y 42 CPCA).
• e)Si mediante la circular se crean o establecen sanciones, exacciones, tasas, u otra carga similar (requisitos o trámites administrativos) puede ser invocada por el tercero perjudicado a efectos de solicitar su nulidad (122.1 y 124 LGAP, 49 de la constitución política, 1, 10, 36, 37 y 42 CPCA).
• f)Si un acto administrativo omite el acatamiento de lo dispuesto en la circular, ésta puede ser invocada en aras de solicitar su nulidad (125.2 LGAP).
• g)Si la circular contradice o violenta lo dispuesto en una norma superior según el sistema de fuentes del derecho administrativo, puede ser invocada a efectos de solicitar su nulidad (6, 11.1, 13.1, 19.1, 59.1, 158, 166 LGAP, 49, 121.1, 140.18 de la constitución política, 1, 10, 36, 37 y 42 CPCA)[5] Para consideración de la administración consultante, y por tratarse de un precedente que tiene relación con los supuestos descritos en los puntos b), e) y g), nos permitimos transcribir otro extracto de la resolución 600-2002 del tribunal contencioso administrativo, que citamos líneas arriba:

“II.- En la especie, el Registro de la Propiedad Mueble, al momento de la calificación, le apuntó al recurrente como omisiones del documento que pretende inscribir –traspaso de un vehículo automotor-, todo con fundamento en la circular No. DRPM-115-98 del 13 de julio de 1998, los siguientes: a) número de chasis; b) revisión técnica y c) declaración jurada. Bajo esa inteligencia, el punto medular del sub júdice consiste en determinar con precisión cuáles son los requisitos impuestos por la ley para el traspaso de un vehículo. El artículo 8 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (No. 7331 del 13 de abril de 1993 y sus reformas) fija, con meridiana claridad, los recaudos que debe cumplir el traspaso de un vehículo automotor al indicar los siguientes: a) nombres, números de cédulas y domicilio exacto de los otorgantes; b) precio, marca, estilo, modelo, color, número de motor, número de placas, clase de combustible y cilindraje; c) hora, fecha, lugar de otorgamiento y nombre del notario que autoriza la escritura pública. A todas luces, el legislador no exige en un traspaso el número de chasis, la revisión técnica y una declaración jurada, estos son requisitos cuya verificación la Dirección del Registro Público de la Propiedad Mueble le ha venido exigiendo a los registradores, al momento de la calificación, con sustento en la circular interna No. DRPM-115-98. El Registro de la Propiedad Mueble, de esta forma, pretende exigirle a los usuarios de los servicios registrales requisitos impuestos por vía de circular y no de ley, siendo que como ya se indicó la forma de reglamentar las leyes es a través de los reglamentos ejecutivos, siendo que, incluso éstos, no pueden exceder los parámetros fijados por aquéllas estableciendo ex novo condiciones no contenidas en la ley reglamentada. Este órgano colegiado debe, por consiguiente, aplicar el ordinal 122, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública por lo que los requisitos establecidos en la circular supracitada, en tanto perjudican a los usuarios de los servicios registrales, carecen de todo valor y efecto ante el ordenamiento jurídico administrativo y los órganos jurisdiccionales, razón por la que no les pueden ser exigidos. En todo caso, este Tribunal está llamado a desaplicar los requisitos ilegales de la circular No. DRPM-115-98 en estricto apego del artículo 8, inciso 2°, de la Ley Orgánica del Poder Judicial el que manda a no aplicar reglamentos o actos administrativos de alcance general que resulten manifiesta y evidentemente ilegales.

III.- Los registros que conforman el registro nacional, para un futuro, deben abstenerse de la práctica ilegal de “reglamentar” por vía de circulares los requisitos, condiciones y trámites para la inscripción o registro de actos y documentos, puesto que, en tales casos deben coordinar, a través de la Junta del Registro Nacional, con el Poder Ejecutivo a fin de ser dictados los reglamentos ejecutivos pertinentes, siempre y cuando éstos, respeten los límites formales y sustanciales de la potestad reglamentaria.” (El resaltado no es del original) Así las cosas, y conforme a lo expuesto, cabría la posibilidad de recurrir a los medios procesales previstos en el ordenamiento, para impugnar una circular cuyos efectos externos perjudiquen a un tercero.

III. CONCLUSIONES

• 1)En tratándose de un asunto concreto, que incluso conlleva a la revisión de un acto administrativo específico, se declina el ejercicio de la función consultiva en cuanto al análisis del fondo de la consulta. Empero, a modo de consideraciones orientativas generales se procede a analizar el tema del alcance de las circulares administrativas.
• 2)Las circulares administrativas corresponden a actos administrativos internos o interorgánicos de alcance general. Son resultado del ejercicio de la potestad de jerarquía, específicamente del poder de instrucción en manos del superior jerárquico.
• 3)A través de las circulares, el superior jerárquico puede determinar de manera general la forma en la que se ejercen las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia, como de legalidad, salvo las restricciones que establecen otras fuentes superiores del ordenamiento administrativo.
• 4)El alcance de sus efectos –en principio– han de circunscribirse exclusivamente al ámbito de las relaciones intra-administrativas. No obstante, estos actos pueden tener efectos externos más allá de la relación interorgánica, bien por que dichos actos sean invocados para reclamar un beneficio, o bien por que los mismos causen un perjuicio y su invocación en estrados judiciales sea necesaria para declarar su nulidad.
• 5)Procede recurrir a los medios procesales previstos en el ordenamiento, para impugnar una circular cuyos efectos externos perjudiquen a un tercero.

De Usted, con toda consideración, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Procuradora Abogado de Procuraduría GSM/DAM/meml [1] En el mismo sentido, puede consultarse el dictamen número C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005.

[2] Cfr. ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. San José, Biblioteca Jurídica Diké, 2002, p. 420.

[3] Al decir de Ortiz, reducir o restringir su libertad de determinación. Ver infra cit.

[4] En un análisis sobre la potestad de dirección, Eduardo Ortiz nos indica las diferencias entre ésta y la potestad de mando, supremacía o instrucción, y específica lo siguiente sobre la orden: “La potestad de impartir directrices es, en primer lugar, radicalmente diferente de la de dar órdenes; así como no puede confundirse con la de contralor, tampoco puede equipararse a la potestad común de mando. La orden es un mandato que regula exhaustivamente la conducta ordenada, tanto en cuanto a momento y motivo como en cuanto a contenido. Es una regulación puntual y concreta de la conducta del interior y elimina toda libertad de determinación de éste. La directriz es una imposición de menor intensidad vinculante.” (Resaltado no es del original) ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. San José, Biblioteca Jurídica Diké, 2002, p. 361.

[5] Por ejemplo, mediante sentencia número 2001-01465 del 21 de febrero del 2001, la sala constitucional declaró inconstitucional una circular del instituto nacional de criminología por considerar que la misma había interferido ilegítimamente en el ejercicio y disfrute de derechos fundamentales de los privados de libertad. Señaló el tribunal constitucional que del artículo 28 de la Constitución se derivan cuatro corolarios de gran importancia en la regulación y limitación de los derechos fundamentales:

a.) El principio mismo de «reserva de ley», del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del poder legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales; b.) Que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas; c.) Que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; y d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales.