Procedure for nullification of municipal administrative acts: requirements of Article 173 LGAPProcedimiento de nulidad de actos administrativos municipales: requisitos del artículo 173 LGAP

Opinion: 128 of 21/04/2008 C-128-2008 April 21, 2008 Mr.

Marvin Elizondo Cordero Municipal Mayor Municipality of Garabito Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your official letter, without a consecutive number or date, received at this institution on March 31, in which you indicate that "a person appears to initiate a NULLITY PROCEEDING OF AN ADMINISTRATIVE ACT," but without specifying or identifying said act, only the names of the persons in whose favor it appears said act was issued.

Then, a general reference is made to construction permits (permisos de construcción) and commercial licenses (patentes comerciales), apparently granted irregularly, regarding a property located in that territorial circumscription and concludes with the following "PETITION." The foregoing requests certainly reveal a lack of knowledge, or at least confusion, on the part of the Legal Department of that territorial corporation regarding the ex officio review procedure contemplated by Article 173 of the General Law on Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978, and its amendments (hereinafter LGAP).

It should not be surprising, then, that we return your request without the requested favorable opinion, given that the study of one of the four attached copies of the administrative file of Mr. Oscar García Castro and Grettel Hernández Nelly, referring to property number 45029 of the Partido de Puntarenas, shows, as we will see below, that the procedural prerequisites contemplated by said Article 173 of the LGAP were not met.

I. CLARIFYING QUESTION REGARDING THE POWER OF EX OFFICIO REVIEW IN THE ADMINISTRATIVE VENUE

Perhaps the first thing that must be clarified to the consulting municipality is that the Office of the Attorney General of the Republic lacks the legal authority, through the avenue of Article 173 of the LGAP, to, in addition to declaring the requested nullity, order a demolition, the closure of an establishment, or the annotation in the margin of this proceeding regarding the property in question.

The foregoing, because our work by virtue of the referenced legal provision is limited to overseeing, within our own sphere of competence and through the mandatory opinion, the legality of the administrative action from a dual perspective: from a formal point of view, ensuring that the Public Administration conducted an ordinary procedure, in which the principles and guarantees of due process and particularly the right of defense of the interested parties were observed, to verify whether the questioned act presents an absolute, evident, and manifest nullity; and from a substantial or merits point of view, verifying that the act or acts intended to be annulled ex officio indeed present the aforementioned features of non-conformity with the legal system.

Recall in this regard that Article 173 of the LGAP establishes an exception to the principle of intangibility of one's own acts, by empowering the Administration to revisit its acts declaring subjective rights in patent cases of absolute, evident, and manifest nullity, provided such nullity is declared within an ordinary administrative procedure (Articles 308 and following also of the LGAP). In that sense, the general rule establishes that to render such acts ineffective, the Administration must resort to the judicial avenue and request that a jurisdictional body declare said nullity through the lesividad proceeding currently regulated by numerals 34 and 39 of the Code of Contentious-Administrative Procedure (Ley No. 8508, of April 28, 2006), which entered into force on January 1 of the current year.

Consequently, we are faced with two different avenues. The first, regulated in Article 173 of the repeated citation, refers solely and exclusively to the hypothesis of an "evident and manifest" absolute nullity, for the declaration of which the corresponding ordinary procedure must be observed, at the end of which the Administration could declare the nullity, should the mandatory opinion of this body be affirmative. It will then be the exclusive purview of the consulting Administration to conduct the prior assessment of the type of invalidity that vitiates the administrative acts under examination and, based on that, also the determination of the applicable procedure for their annulment.

The second avenue, regulated in the aforementioned articles of the Code of Contentious-Administrative Procedure, can lead to the Judge in this matter annulling the questioned act, in which case it is not necessary for it to be preceded by an ordinary administrative procedure; rather, a substantiated declaration of lesividad by the corresponding supreme hierarchical body (which in this case would be the Concejo Municipal) stating that said act is harmful to public interests is sufficient to then proceed with filing the corresponding lawsuit. In this lawsuit, it is here that the Municipality can request from the Judge all the interim measures (precautionary measures) (Articles 19 to 30 of the referenced Code) it deems convenient to safeguard the public domain assets and the public and local interests whose protection is entrusted to it by the legal system.

Having clarified this point, it is now appropriate to review the specific reasons that prevent us from issuing the favorable opinion requested in this specific case.

II.FAILURE TO OBSERVE PARAGRAPHS 1) AND 3) OF ARTICLE 173 OF THE LGAP REGARDING THE PROCESSING OF THE ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND THE PROCEDURAL MOMENT FOR REQUESTING THE OPINION OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC.

After carefully reviewing the documentation you sent with your submission, we find that in the case subject to our consideration, the ordinary administrative procedure has not materialized. This procedure, as just explained, must necessarily and inexcusably precede the declaration of absolute, evident, and manifest nullity, in the administrative venue, of an administrative act that recognizes a right in favor of a private individual.

In accordance with paragraphs 1 and 3 of Article 173 of the LGAP, both in its previous wording and the current one—following the reform to said numeral effective January 1 of the current year by Article 200, subsection 6) of the Code of Contentious-Administrative Procedure—the procedural moment to request our opinion is only after the referenced ordinary procedure has been conducted and before the final act is issued by the deciding body which, in this case, as will be specified later, is the Concejo Municipal.

Indeed, paragraph 1 of the article under discussion maintains that when the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative avenue, without the need to resort to the lesividad contentious proceeding, regulated at the time by Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (No. 3667, of March 12, 1966) and currently, as stated, by numerals 34 and 39 of the Code of Contentious-Administrative Procedure, "with a prior favorable opinion of the Office of the Attorney General of the Republic"; the current wording of said paragraph emphasizes the "mandatory and binding" nature of said opinion.

Said paragraph must be linked with the subsequent paragraph 3, which clearly established that "Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been given to all the involved parties"; and whose current text practically does not vary substantially, indicating that "Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary administrative procedure established in this Law" (emphasis ours).

This is consistent with what the Constitutional Chamber has expressed in an abundant and not insignificant line of jurisprudence, as we can verify from the text transcribed below:

"V.- THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration—author of the act intended to be annulled or reviewed—must, prior to the declaration of nullity, open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3, of the General Law on Public Administration). The justification for observing that procedure lies in the fact that the final act may suppress a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is indispensable to obtain the opinion of the Office of the Attorney General or the Office of the Comptroller General, it being a procedural act within the same. As indicated supra, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity (Article 173, paragraph 4, of the General Law on Public Administration). If the opinion of the Office of the Attorney General or the Office of the Comptroller General of the Republic is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act in the administrative avenue and must irremediably resort to the ordinary lesividad contentious-administrative process. The opinion of the two cited advisory bodies is binding for the respective administration regarding the evident and manifest nature of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1, of the General Law on Public Administration prescribes that 'Outside the cases provided for in Article 173, the administration may not annul ex officio acts declaring rights in favor of the administered party, and to obtain their elimination, it must resort to the lesividad proceeding provided for in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction.'" (Resolution No. 2005-03004, of 8:31 a.m. on March 18, 2005. In the same vein, Resolutions No. 2005-12324 of 10:28 a.m. on September 9, 2005; 2006-8767, of 4:40 p.m. on June 21; and 2006-8960, of 10:53 a.m. on June 23, both of the year 2006).

Therefore, the request submitted by the Municipal Mayor of Garabito is clearly premature, since a reading of the administrative file sent confirms that no proceeding has been opened aimed at the annulment of the construction permits (permisos de construcción) and licenses (patentes) that are, in principle, being questioned.

It is quite true that your request transcribes official letter 56-CR-2008-DL, undated, from the Legal Department of that territorial corporation, in which it states:

"Notify this, as the first resolution, to all those who hold licenses (patentes), applications, and permits on property 6-045029-000, so that they may appear in accordance with the law or alternatively use the defense mechanisms established by Costa Rican law, first exhausting the administrative avenue according to Chapters I and II of Title VI of the current Municipal Code. This resolution may be appealed based on the same articles, within the peremptory term of FIVE days after its effective notification." However, that "resolution" cannot be taken even as the act of opening the ordinary procedure that this opinion finds lacking, because, as indicated in your own request, said official letter is the "response" to a formal complaint filed by Mr. xxx (visible from folio 108 to 112 of the administrative file). Furthermore, there is no record of the Concejo Municipal agreement deciding to initiate a procedure under Article 173 of the LGAP, nor are the questioned acts that would constitute the object of said procedure or the interested parties specified, nor the appointment of the directing body in the person of Licentiate Roger Carmona. Still less, there is no record whatsoever of the hearing that, as just indicated, that Municipality must hold as a guarantee of the right of defense of the persons benefited by the questioned administrative acts.

We must insist that, before requesting the opinion of this advisory body, the ordinary procedure established by Articles 308 and following of the LGAP must be initiated, as just explained; a procedure that, besides guaranteeing the principles of due process and the right of defense of the interested parties (Article 39 of the Political Constitution), allows the verification of the real truth of what happened, seeking greater capacity for correctness by the Administration in the exercise of its ex officio review power and in the resolution of the matter (Articles 214, 221, and 297, subsection 1 in fine of the cited law). In this sense, our opinions No. C-233-2001, of August 27, 2001, C-180-2002 of July 11, 2002, C-312-2002 of November 18, 2002, C-225-2003 of July 23, 2003, C-194-2007 of June 13, 2007, C-065-2004 of April 24, 2004, C-211-2004 of June 29, 2004, C-455-2006 and C-457-2006, both of November 10, 2006, C-054-2007 of February 22, 2007, C-223-2007, of July 5, 2007, C-240-2007, of July 19, 2007, and C-432-2007, of December 3, 2007, can be consulted.

Consequently, what is legally appropriate is that the Concejo Municipal of said territorial corporation first resolves to initiate an ordinary procedure, the instruction of which it may delegate to a directing body, who will ready the case file—with strict adherence to the law, observing due process and the right of defense of the interested parties—for its final decision by the deciding body. It will be only at that moment, that is, before the Concejo Municipal issues the final act, that said body may send the administrative file to the Office of the Attorney General and request its opinion. The purpose of the foregoing is so that we may "exercise a prior or preventive legality control regarding whether the situation effectively corresponds to the hypothesis contemplated by Article 173 of the LGAP (absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring subjective rights), whether the various principles and formalities that inform the administrative procedure were met, and whether the deadline to decree the nullity of the act is still in effect" (Opinion C-194-2007, of June 13, 2007).

It is important to recall from the cited constitutional judgment No. 2005-3004 the legal consequences arising from the omission to conduct an ordinary administrative procedure when the Administration uses its ex officio review power regarding acts declaring rights:

"VI.-LEGAL CONSEQUENCES OF THE FAILURE TO OBSERVE THE FORMAL AND SUBSTANTIVE REQUIREMENTS OF ORDINAL 173 OF THE GENERAL LAW ON PUBLIC ADMINISTRATION. The ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding whereas clauses—'whether due to omission of the provided formalities or because the absolute nullity is not evident and manifest'—(e.g., that the opinion is unfavorable, that the opinion was not obtained, or that an ordinary administrative procedure was not opened) is absolutely null and makes both the public administration and the public servant liable for the damages caused (Article 173, paragraph 6, ibidem)." (Underlining not in the original).

Finally, we consider it timely to remind you that if the ordinary administrative procedure is carried out and our opinion is again requested pursuant to Article 173 of the LGAP, the administrative file that the Municipality must send must be certified—in the case of copies—, complete, ordered, and chronologically foliated, as a condition sine qua non for the corresponding favorable opinion to be issued. This advisory body has so expressed in its pronouncement C-103-2007, of April 10, 2007, the following:

"Article 173 of the General Law on Public Administration establishes that before declaring the nullity of an act through the procedure provided for in that norm, it is necessary that an ordinary administrative procedure has been followed, in which the constitutional principles of due process and defense have been met (...) The guarantee of due process allows the procedure to function as a suitable means for the production of an administrative will that is, effectively, just, both for the purposes pursued by the Administration itself and for the protection of the constitutional rights of the administered party. Part of that guarantee of due process lies in the fact that the administrative file meets certain physical requirements, such as being compiled in a folder, binder, or file; that it contains, in chronological order, all the documents that were presented by the administered party or have been added by the Administration; among others. Failure to comply with these requirements, as this Office of the Attorney General has pointed out on other occasions, can lead to a violation of the principles of due process. By way of example, in our opinion C-158-2005 of April 28, 2005, we indicated that the administrative file must contain all the documentation related to the case under investigation and, moreover, must follow a strict chronological order. This forms part of the constitutional guarantee of due process and the right of defense, because if the file is incomplete or disordered, its analysis is hindered and can cause confusion or mistakes to the detriment of the administered party. In other words, these requirements transcend the aspect of order." (In the same sense, see opinions C-054-2007, of February 22, C-110-2007, of April 11, and C-138-2007, of May 3, all of the year 2007).

III. THE REQUEST FOR THE OPINION MUST COME FROM THE BODY COMPETENT TO DECLARE THE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY

THE CONCEJO MUNICIPAL.

This Office of the Attorney General of the Republic has pointed out, on repeated occasions, that in the case of the ex officio review power of municipal corporations over acts declaring rights, the competence to decide on the initiation of an administrative procedure, to conduct it, or to delegate its instruction to a directing body—which, in principle, should fall upon the person of the Secretary of the Concejo— and to issue the final act, corresponds to the Concejo Municipal, as it is the supreme body of that municipal organization, in accordance with the second paragraph of Article 173 of the LGAP.

The foregoing, with the exception of acts declaring rights in personnel or employment matters, since in these cases, it is the Mayor who is the competent body to exercise the ex officio review power enshrined in Article 173 of the repeated citation (see pronouncements No. 457-2006, of November 10, 2006, and No. C-194-2007, of June 13, 2007).

But outside that specific assumption, the Concejo Municipal is the competent body to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaring rights (see our opinions C-093-2001, of March 28, and C-263-2001, of October 1, both of the year 2001).

As a corollary to the foregoing, this advisory body has also clarified that, pursuant to Article 173 of the LGAP and Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (No. 6815, of September 27, 1982, and its amendments), said Concejo is also the competent body to decide—through the respective municipal agreement—to send the administrative file (through which the instructed investigation has been documented) to this Office and to request our opinion (see pronouncements C-109-2005, of March 14; C-172-2005, of May 9, both of 2005; C-054-2007, of February 22, C-175-2007, of June 1, and C-194-2007, of June 13, all of the year 2007).

In this particular case, dealing with the annulment of construction permits (permisos de construcción) and commercial licenses (patentes comerciales), it is clear that the request for our opinion, besides being premature, was made by a body that lacks competence to do so, namely, the Municipal Mayor, and not by the Concejo Municipal, which is the highest-ranking authority of the consulting territorial corporation.

IV.IT IS NECESSARY THAT THE ACTS INTENDED TO BE ANNULLED ARE DULY INDIVIDUALIZED AND THAT THEY APPEAR IN THE FILE AS A GUARANTEE OF DUE PROCESS, IN PARTICULAR OF THE PRINCIPLES OF INTIMATION AND IMPUTATION.

Finally, as warned from the beginning, your submission neither specifies nor individualizes the acts emanating from that Municipality that are deemed vitiated by absolute, evident, and manifest nullity. This is of utmost importance, not only because it allows the correct identification of the persons benefited by said acts, who must necessarily be considered as interested parties in the ordinary procedure to be opened, in order to guarantee their right of defense, but also to verify that the statute of limitations period contained in Article 173 of the LGAP for the exercise of the ex officio review power has not already expired.

Therefore, it is not sufficient to make a general reference to the municipal action deemed irregular or illegitimate to consider the procedure decided to be initiated as valid.

Precisely, the principles of intimation and imputation are among those substantial or basic formalities that must be respected in the processing of the ordinary administrative procedure, as they form an integral part of the content of the guarantee of due process, regulated in Article 41 of the Political Constitution.

This implies that the object, the nature, and the purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed. Therefore, when seeking the annulment in the administrative venue of acts that confer subjective rights, the directing body must take into consideration that it becomes indispensable, from the initiation of the administrative procedure, that is, with the notification of charges, that the affected or interested party has full knowledge not only that it is a special procedure based exclusively on the power of administrative self-protection expressed in Article 173 of the General Law on Public Administration, but also of which is the act declaring rights, duly individualized—which must also appear reliably in the respective file—that is intended to be annulled, and therefore, to be forewarned of the possible legal consequences of such a procedure (See in this regard, among others, opinions C-243-2001, of September 10; C-255-2001, of September 25; C-326-2001, of November 28; C-340-2001 and C-341-2001, both of December 10, all of the year 2001; C-289-2005, of August 8; C-337-2005, of September 27, both of the year 2005; and C-090-2006, of March 3, 2006). Only in this way is the effectiveness of the principle of legal certainty achieved, understood as the certainty or reasonable grounded expectation of the citizen regarding the applicable legal system to the specific case (doctrine extracted from resolutions 176/199, of September 30, and 74/2000, of March 16, both from the Spanish Constitutional Court).

Thus, failure to observe the referenced principles, by not specifying the acts intended to be annulled and consequently, by not duly identifying the persons who derive rights from them, violates the sphere of their fundamental rights, causing the absolute nullity of all actions taken (Articles 173, subsection 5, and 223 of the LGAP).

V. CONCLUSION

Based on the foregoing considerations, this Office of the Attorney General is legally unable to issue the mandatory opinion established by Article 173 of the LGAP. In effect, several irregularities of a substantial nature were detected that prevent us from granting your request, including: the request for our opinion, besides being premature, was not managed by the supreme head of the municipal corporation in the matter of challenge; furthermore, the administrative acts intended to be annulled were not clearly and precisely individualized; and finally, there is no record that any ordinary administrative procedure directed to that end has been conducted.

The file sent at the time is returned, attached to this opinion.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya María Gabriela Pérez López Deputy Attorney General Attorney of the Office of the Attorney General AAM/MGPL/acz Attachment as indicated.

Dictamen : 128 del 21/04/2008 C-128-2008 21 de abril de 2008 Señor Marvin Elizondo Cordero Alcalde Municipal Municipalidad de Garabito Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio, sin número de consecutivo, ni fecha, recibido en esta institución el pasado 31 de marzo, en el que nos indica que “se apersona a incoar PROCESO DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO”, pero sin que se precise o se identifique dicho acto, tan solo los nombres de las personas a cuyo favor parece que se dictó dicho acto.

Luego, se hace una referencia general a permisos de construcción y patentes comerciales, aparentemente otorgadas de manera irregular, respecto a una propiedad situada en esa circunscripción territorial y finaliza con la siguiente “PETITORIA”.

Los requerimientos anteriores ciertamente ponen de manifiesto un desconocimiento o al menos una confusión del Departamento Legal de esa corporación territorial, en relación con el procedimiento de revisión de oficio que contempla artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 del 2 de mayo de 1978 y sus reformas (en adelante LGAP).

No debe extrañar, entonces, que devolvamos su solicitud, sin el dictamen favorable solicitado, toda vez, que del estudio de una de las cuatro copias adjuntadas del expediente administrativo del señor Oscar García Castro y Grettel Hernández Nelly, referente a la propiedad del Partido de Puntarenas n.°45029, se desprende, como veremos a continuación, que no se cumplieron con los presupuestos de orden procedimental que contempla el citado artículo 173 de la LGAP.

I. CUESTIÓN ACLARATORIA EN RELACIÓN CON LA POTESTAD DE REVISIÓN DE OFICIO EN SEDE ADMINISTRATIVA

Tal vez lo primero que haya que aclararle a la municipalidad consultante es que la Procuraduría General de la República carece de facultades legales por la vía del artículo 173 de la LGAP para además de declarar la nulidad solicitada, ordenar una demolición, la clausura de un establecimiento o bien la anotación al margen de este procedimiento sobre la propiedad en cuestión.

Lo anterior, debido a que nuestra labor en virtud de la referida disposición legal, se circunscribe a fiscalizar, en el ámbito de competencia que nos es propio y a través del dictamen preceptivo, la legalidad de la actuación administrativa desde una doble perspectiva: desde un punto de vista formal, asegurando que la Administración pública instruyó un procedimiento ordinario, en el que se observaron los principios y las garantías del debido proceso y particularmente, el derecho de defensa de los interesados, para constatar si el acto cuestionado presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y desde un punto de vista sustancial o de fondo, verificando que el acto o los actos que se pretenden anular de oficio, efectivamente presentan los rasgos anteriores de disconformidad con el ordenamiento.

Recuérdese a este respecto, que el artículo 173 de la LGAP establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, al facultar a la Administración para volver sobre sus actos declaratorios de derechos subjetivos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en el tanto ésta sea declarada dentro de un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes también de la LGAP). En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado actualmente por los numerales 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006) que entró en vigencia el pasado 1º de enero del año en curso.

Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías distintas. La primera regulada en el artículo 173 de repetida cita, que se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta “evidente y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación.

La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo, puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente. En la cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.

Habiendo aclarado este punto, procede ahora pasar revista a las razones concretas que nos impiden verter el dictamen favorable solicitado en este caso en concreto.

II.INOBSERVANCIA DE LOS PÁRRAFOS 1) y 3) DEL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP, EN CUANTO A LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO Y AL MOMENTO PROCEDIMENTAL PARA SOLICITAR EL DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Después de ser revisada con detenimiento la documentación que se nos remitió con su gestión, tenemos que en el caso sujeto a nuestra consideración, no se ha materializado el procedimiento administrativo ordinario que, según se acaba de explicar, debe preceder necesaria e inexcusablemente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, de un acto administrativo que reconoce un derecho a favor de un particular.

De conformidad con los párrafos 1° y 3° del artículo 173 de la LGAP, tanto en su redacción anterior, como en la actual – a partir de la reforma operada a dicho numeral el pasado 1º de enero del año en curso por el artículo 200 inciso 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo – el momento procedimental para requerir nuestro dictamen es hasta después de haberse tramitado el referido procedimiento ordinario y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor que, en este caso como se precisará más adelante, es el Concejo Municipal.

En efecto, el párrafo 1° del artículo de comentario mantiene que cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, regulado en su momento por los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (n.°3667, de 12 de marzo de 1966) y actualmente, como se dijo, por los numerales 34 y 39 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, ”previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República”; que la redacción actual de dicho párrafo enfatiza en el carácter “obligatorio y vinculante” de dicho dictamen.

Dicho párrafo hay que enlazarlo con el párrafo 3° siguiente en el que claramente se establecía que “Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas”; y cuyo texto vigente prácticamente no varía sustancialmente, al indicar que “Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley” (el destacado es nuestro).

Ello en coherencia con lo expresado por la Sala Constitucional en una abundante y nada despreciable línea jurisprudencial, según lo podemos comprobar del texto que transcribimos a continuación:

“V.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. (Resolución n.° 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005. En igual sentido, las resoluciones n.° 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006).

Por lo tanto, la solicitud planteada por Alcalde Municipal de Garabito es a todas luces prematura, ya que de la lectura del expediente administrativo remitido se constata que no se ha abierto procedimiento alguno dirigido a la anulación de los permisos de construcción y patentes que en principio están siendo cuestionadas.

Bien es cierto, que en su solicitud se transcribe el oficio 56-CR-2008-DL, sin fecha, del Departamento Legal de esa corporación territorial, en el cual se indica:

“Notifíquese la presente, como primera resolución, a todos los que posean patentes, solicitudes y permisos en la propiedad 6-045029-000, para que se pongan a derecho o en su defecto utilicen los mecanismos de defensa entablados por el derecho costarricense, agotando primero la vía administrativa de acuerdo al Capital I y II del Título VI del Código Municipal vigente, la presente resolución podrá ser recurrida con base en el mismo articulado, en el plazo perentorio de CINCO días luego de su efectiva notificación.” No obstante, esa “resolución” no puede ser tomada ni siquiera como el acto de apertura del procedimiento ordinario que en este dictamen se echa en falta, pues tal y como se indica en su misma solicitud, dicho oficio es la “contestación” a una queja formal planteada por el señor xxx (visible del folio 108 a 112 del expediente administrativo). Además, no consta el acuerdo del Concejo Municipal por el que se decide iniciar un procedimiento del artículo 173 de la LGAP, tampoco se precisan los actos cuestionados que constituirían el objeto de dicho procedimiento o las partes interesadas, ni el nombramiento del órgano director en la persona del licenciado Roger Carmona. Menos aún, no aparece acta alguna de la audiencia que según acabamos de indicar, esa Municipalidad debe practicar como garantía del derecho de defensa de las personas beneficiadas con los actos administrativos cuestionados.

Debemos insistir en que, antes de pedir el criterio de este órgano asesor debe iniciarse, según se acaba de explicar, el procedimiento ordinario que establecen los artículos 308 y siguientes de la LGAP; procedimiento que amén de garantizar los principios del debido proceso y el derecho de defensa de las partes interesadas (artículo 39 de la Constitución Política), permite la verificación de la verdad real de lo acontecido, procurando mayor capacidad de acierto de la Administración en el ejercicio de su potestad de revisión oficiosa y en la resolución del asunto (artículos 214, 221 y 297 inciso 1 in fine de la ley citada). En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes n.° C-233-2001, del 27 de agosto del 2001, C-180-2002 del 11 de julio del 2002, C-312-2002 del 18 de noviembre del 2002, C-225-2003 del 23 de julio del 2003, C-194-2007 del 13 de junio del 2007, C-065-2004 de 24 de abril del 2004, C-211-2004 del 29 de junio del 2004, C-455-2006 y C-457-2006, ambos del 10 de noviembre del 2006, C-054-2007 del 22 de febrero del 2007, C-223-2007, del 5 de julio del 2007, C-240-2007, del 19 de julio del 2007 y C-432-2007, del 3 de diciembre del 2007.

En consecuencia, lo que corresponde en Derecho es que el Concejo Municipal de dicha corporación territorial, resuelva primero acerca del inicio de un procedimiento ordinario, cuya instrucción podrá delegar en un órgano director, quien dejará los autos listos – con estricto apego a la ley, observando el debido proceso y el derecho de defensa de los interesados – para su decisión final a cargo del órgano decisor. Será hasta ese momento, es decir, antes de que el Concejo Municipal dicte el acto final, en que dicho órgano podrá remitir el expediente administrativo a la Procuraduría y requerir su dictamen. Lo anterior a efectos de que nosotros podamos “ejercer un control previo o preventivo de legalidad en cuanto a que efectivamente se esté ante el supuesto que contempla el artículo 173 de la LGAP (nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos), que se cumplieron los diversos principios y formalidades que informan el procedimiento administrativo, así como que se esté dentro del plazo previsto para decretar la nulidad del acto” (Dictamen C-194-2007, del 13 de junio del 2007).

Es importante recordar de la citada sentencia constitucional n.° 2005-3004, las consecuencias jurídicas que se derivan de la omisión de tramitar un procedimiento administrativo ordinario cuando la Administración hace uso de su potestad de revisión de oficio respecto a actos declaratorios de derechos:

“VI.-CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta ” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).” (El subrayado no es del original).

Finalmente, consideramos oportuno recordar, que en caso de ser llevado a cabo el procedimiento administrativo ordinario y de solicitarse nuevamente nuestro dictamen al tenor del artículo 173 de la LGAP, el expediente administrativo que la Municipalidad deberá remitir, ha de estar certificado – en caso de que sean copias –, completo, ordenado y foliado cronológicamente, como requisito sine qua non para que se pueda emitir el dictamen favorable correspondiente. Así lo ha expresado este órgano asesor, al señalar en su pronunciamiento C-103-2007, del 10 de abril del 2007 lo siguiente:

“El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública establece que antes de declarar la nulidad de un acto por medio del procedimiento previsto en esa norma, es necesario que se haya seguido un procedimiento administrativo ordinario, en el cual se hayan cumplido los principios constitucionales de debido proceso y de defensa (…) La garantía del debido proceso permite que el procedimiento funcione como un medio idóneo para la producción de una voluntad administrativa que, efectivamente, sea justa, tanto para los fines que persigue la Administración en sí misma, como para la protección de los derechos constitucionales del administrado. Parte de esa garantía de debido proceso radica en el hecho de que el expediente cumpla con ciertos requisitos físicos, tales como estar compilado en fólder, ampo o carpeta; que en él consten, en orden cronológico, todos los documentos que se presentaron por parte del administrado o hayan sido agregados por la Administración; entre otros. El incumplimiento de esos requisitos, tal y como lo ha señalado en otras oportunidades esta Procuraduría, puede aparejar la violación a los principios del debido proceso. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-158-2005 del 28 de abril de 2005, indicamos que el expediente administrativo debe contener toda la documentación relativa al caso que se investiga y que, además, debe responder a un estricto orden cronológico. Ello forma parte de la garantía constitucional a un debido proceso y derecho de defensa, pues si el expediente está incompleto o desordenado, su análisis se dificulta y puede provocar confusiones o equivocaciones en perjuicio del administrado. En otras palabras, esos requerimientos trascienden el aspecto del orden.” (En el mismo sentido se pueden ver los dictámenes C-054-2007, del 22 de febrero, C-110-2007, del 11 de abril, y el C-138-2007, del 3 de mayo, todos del año 2007).

III. LA SOLICITUD DEL DICTAMEN DEBE PROVENIR DEL ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD ASBOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA

EL CONCEJO MUNICIPAL.

Esta Procuraduría General de la República ha señalado, en reiteradas ocasiones, que tratándose de la potestad de revisión de oficio de las corporaciones municipales de actos declaratorios de derechos, la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director – que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo – y dictar el acto final, corresponde al Concejo Municipal, por ser éste el órgano superior supremo de esa organización municipal, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP.

Lo anterior, con la salvedad de los actos declaratorios de derechos en materia de personal o de empleo, pues en estos casos, sí es el Alcalde el órgano competente para ejercitar la potestad de revisión de oficio que consagra el artículo 173 de repetida cita (ver pronunciamientos n.° 457-2006, del 10 de noviembre del 2006 y n.° C-194-2007, del 13 de junio del 2007).

Pero fuera de ese supuesto concreto, el Concejo Municipal es el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos (ver nuestros dictámenes C-093-2001, del 28 de marzo y C-263-2001, del 1° de octubre, ambos del año 2001).

Como corolario de lo anterior, este órgano asesor también ha aclarado que a tenor del artículo 173 de la LGAP y el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815, del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), dicho Concejo es también el competente para decidir – mediante el respectivo acuerdo municipal – el envío del expediente administrativo (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho y solicitar nuestro dictamen (ver los pronunciamientos C-109-2005, del 14 de marzo; C-172-2005, del 9 de mayo, ambos del 2005; C-054-2007, del 22 de febrero, C-175-2007, del 1° de junio y C-194-2007, del 13 de junio, todos del año 2007).

En este caso en particular, tratándose de la anulación de permisos de construcción y de patentes comerciales, es claro que la solicitud de nuestro dictamen, amén de prematura, fue hecha por un órgano que carece de competencia para ello, a saber, el Alcalde Municipal, y no por el Concejo Municipal, que es el máximo jerarca de la corporación territorial consultante.

IV.ES NECESARIO QUE LOS ACTOS QUE SE PRETENDEN ANULAR ESTÉN DEBIDAMENTE INDIVIDUALIZADOS Y QUE CONSTEN EN EL EXPEDIENTE COMO GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO, EN PARTICULAR DE LOS PRINCIPIOS DE INTIMACIÓN E IMPUTACIÓN.

Finalmente, tal y como se advirtió desde un inicio, su gestión no precisa ni individualiza los actos emanados de esa Municipalidad que se estiman viciados de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Lo anterior resulta ser de suma importancia, no solo porque permite la correcta identificación de las personas beneficiadas con dichos actos a los que necesariamente hay que tener como partes interesadas del procedimiento ordinario que se vaya a abrir, a fin de garantizar su derecho de defensa, sino también para constatar que el plazo de caducidad que recoge el artículo 173 de la LGAP para el ejercicio de la potestad de revisión de oficio no ha acaecido ya.

Por tanto, no basta con hacer una referencia general a la actuación municipal que se estima irregular o ilegítima, para tener como válido el procedimiento que se decide iniciar.

Precisamente, los principios de intimación e imputación son de esas formalidades sustanciales o básicas que tienen que respetarse en la tramitación del procedimiento administrativo ordinario, al ser parte integral del contenido de la garantía del debido proceso, regulado en el artículo 41 de la Constitución Política.

Lo que implica que necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación en sede administrativa de actos que confieren derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable, desde el inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos, que el afectado o interesado tenga pleno conocimiento no sólo de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa el acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado – el cual, además debe constar fehacientemente en el respectivo expediente – que se pretende anular, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver al respecto, entre otros, los dictámenes C-243-2001, del 10 de setiembre; C-255-2001, de 25 de setiembre; C-326-2001, de 28 de noviembre; C-340-2001 y C-341-2001, ambos del 10 de diciembre, y todos del año 2001; C-289-2005, del 8 de agosto; C-337-2005, del 27 de setiembre, ambos del año 2005; y C-090-2006, del 3 de marzo del 2006). Solo así se logra la efectividad del principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza o expectativa razonable fundada del ciudadano sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto (doctrina extraída de las resoluciones 176/199, de 30 de setiembre, y 74/2000, de 16 de marzo, ambas del Tribunal Constitucional Español).

De manera que la inobservancia de los referidos principios, al no precisarse los actos que se pretenden anular y consecuentemente, al no identificarse debidamente a las personas que derivan derechos de ellos, conculca la esfera de sus derechos fundamentales, provocando la nulidad absoluta de todo lo actuado (artículos 173 inciso 5 y 223 de la LGAP).

V. CONCLUSIÓN

Con fundamento en las consideraciones anteriores, esta Procuraduría se encuentra legalmente imposibilitada para emitir el dictamen preceptivo que establece el artículo 173 de la LGAP. Al efecto, se detectaron varias irregularidades de carácter sustancial que nos impide acceder a su petición, como lo son: la solicitud de nuestro dictamen amén de prematura, no fue gestionada por el máximo jerarca de la corporación municipal en la materia de impugnación; además, no se individualizaron de manera clara y precisa los actos administrativos que se pretenden anular y finalmente, no consta que se haya tramitado procedimiento administrativo ordinario alguno dirigido a tal fin.

Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente remitido en su momento.

De usted, muy atentamente; Alonso Arnesto Moya María Gabriela Pérez López Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría AAM/MGPL/acz Adjunto lo señalado.