Inadmissibility of consultation on a specific case of public streetsImprocedencia de consulta sobre caso concreto de calles públicas

Opinion: 090 of 03/28/2008 C-090-2008 March 28, 2008 Licenciado Allan P. Sevilla Mora Secretary of the Council Municipalidad de Curridabat Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, I am pleased to refer to your official communication No. SCMC 515-12-07, received in this Office on March 25 of the current year, through which you request an opinion from this Procuraduría regarding the appropriateness of declaring public streets in settlements such as the La Corina urbanization, which do not comply with the provisions of the Urban Regulatory Plan (Plan Regulador Urbano) of that local government to be accepted as urbanizations, as well as some other questions related to that query.

In this regard, it is necessary to point out that, as is clearly evident from the terms of the consultation letter, as well as from the legal opinion (dictamen legal) provided for these purposes, the request refers to a particular case, in that all the conditions and background related to the La Corina Urban Project case are detailed, where, furthermore, there have already been actions by that Municipalidad specifically regarding the matter consulted, that is, the possible declaration of public streets in that urban settlement, which does not comply with the provisions of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of that canton.

Having reviewed the terms of the consultation raised, we must draw attention to the fact that the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) establishes a series of admissibility requirements that must be verified before exercising the advisory function.

Thus, we find that every consultation must be formulated by the respective head of the institution – except in those cases where direct submission by the internal auditor is appropriate; the corresponding legal criterion must be provided; and the questions must concern generic legal issues, hence consultation should not be made on specific cases that are pending resolution within the Administration.

On this matter, through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we stated the following:

"More recently, this technical-legal body has indicated that '...notwithstanding the general advisory competence attributed to it by Article 3 of the Ley Orgánica, the Procuraduría has repeatedly stated that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not appropriate for it to rule on specific situations, nor is it permitted to settle the various conflicts submitted for decision by public entities. The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, which is solely competent, in accordance with the legal system, to resolve cases submitted for its consideration. The Procuraduría would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Under that same line of reasoning, via our opinion C-390-2005 of November 14, 2005, the following was noted regarding the admissibility of advisory requests:

'3) It must be raised concerning generic "legal issues," disregarding the particular case. For if a specific case subject to decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's request to whatever is ultimately concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of November 12) and, by responding, 'we would be contravening the nature of the superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.' (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15, and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what was stated in some of our pronouncements: 'This Procuraduría has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice provided, through its opinions and pronouncements, to the various organs and entities comprising the Public Administration is limited to the analysis and clarification of distinct legal institutions, principles, and rules, abstractly considered. In this line of thought, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter now before us is clearly subsumed in the indicated exceptional situation: although an attempt is made to state the issue in general terms, in truth we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to render this type of judgment (...) In addition to what has already been indicated, note that with a potential pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that belongs only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the responsibilities proper to the public agent.' (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). '(…) it is also important to highlight the inappropriateness of submitting specific cases to our criterion, indicating particular situations that could eventually become the object of the organ's competencies or that could see their particular legal situations modified. This directly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as a consultative administration. The jurisprudence of our own office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of competencies for their application to the specific cases presented to the active administration organ.' (C-151-2002 of June 12)." (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated via opinions No. C-284-2007 of August 21, 2007, and C-308-2007 of September 4, 2007).

Conclusion

By virtue of the fact that the consultation under consideration is clearly referred to a specific case, of which its specific characteristics are explained to us, we are compelled to decline the exercise of the advisory competence based on the considerations set forth, given that the admissibility requirement that consultations must concern issues raised in generic terms is not met.

The foregoing is without prejudice to the possibility that, in the future, the substantive legal concerns involved in the consultation may be raised before this Office, correcting the indicated admissibility aspect.

With highest consideration, yours sincerely, Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta

Dictamen : 090 del 28/03/2008 C-090-2008 28 de marzo de 2008 Licenciado Allan P. Sevilla Mora Secretario del Concejo Municipalidad de Curridabat Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° SCMC 515-12-07, recibido en este Despacho el día 25 de marzo del año en curso, mediante el cual solicita un dictamen de esta Procuraduría en relación con la procedencia de la declaratoria de calles públicas en asentamientos como el de urbanización La Corina, que no cumplen con las disposiciones del Plan Regulador Urbano de ese gobierno local para ser recibidas como urbanizaciones, así como algunos otros cuestionamientos relacionados con esa interrogante.

Al respecto, es necesario señalar que, tal como se desprende con toda claridad de los términos del oficio de consulta, así como del dictamen legal que se acompaña para esos efectos, la gestión está referida a un caso particular, en tanto se detallan todas las condiciones y antecedentes relativos al caso del proyecto Urbanístico La Corina, en donde, además, ya han existido actuaciones de esa Municipalidad en relación justamente al aspecto consultado, es decir, la posible declaratoria de calles públicas en ese asentamiento urbano, el cual no cumple con las disposiciones del Plan Regulador de ese cantón.

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos llamar la atención sobre el hecho de que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, que deben ser verificados de previo a ejercer la función consultiva.

Así, tenemos que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–; debe aportarse el criterio legal correspondiente; y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, de ahí que no debe consultarse sobre casos concretos que estén pendientes de resolver en el seno de la Administración.

Sobre el particular, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, mediante nuestro dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, se señaló lo siguiente respecto a la admisibilidad de las gestiones consultivas:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado mediante dictámenes N° C-284-2007 del 21 de agosto del 2007 y C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007).

Conclusión

En virtud de que la consulta de mérito está claramente referida a un caso concreto, del cual se nos competencia consultiva con fundamento en las consideraciones expuestas, en tanto se incumple con el requisito de admisibilidad relativo a que las consultas deben versar sobre cuestiones planteadas en términos genéricos.

Lo anterior, sin perjuicio de que en el futuro las inquietudes jurídicas de fondo involucradas en la consulta puedan ser elevadas ante este Despacho, corrigiendo el aspecto de admisibilidad señalado.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta