Rejection of consultation on temporal effects of opinion C-017-2005Rechazo de consulta sobre efectos temporales del dictamen C-017-2005

Legal Opinion 003 Legal Opinion: 003 -J of 01/15/2008 OJ-003-2008 January 15, 2008 Mr. Mario Quirós Lara Deputy Partido Movimiento Libertario Legislative Assembly Dear Deputy:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official letter No. DD-043-2007 of November 19, 2007, by which you request the opinion of this Consultative Body regarding the binding nature of opinion C-017-2005 of January 14, 2005, in which it was concluded that the National Council of Private University Higher Education (Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, CONESUP) is competent to authorize higher education programs for private universities recognized as such, but lacks legal authority to authorize programs for entities that are not private universities.

Specifically, it is indicated that the purpose of the consultation is to determine whether the lack of competence of CONESUP should be understood *ex tunc* from the enactment of Law No. 6693 of November 27, 1981 – Law creating CONESUP – or *ex nunc* from the communication of opinion C-017-2005.

For the reasons that will be set forth below, the consultation formulated is not admissible, and therefore this Consultative Body cannot and must not address the merits of the matter raised.

I. THE CONSULTATIVE FUNCTION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE

IMPLIED LIMITS IN ADDRESSING CONSULTATIONS FROM DEPUTIES The Attorney General's Office has already had the opportunity to examine the object and scope of the consultative function granted to it by its Organic Law, Law No. 6815 of September 27, 1982. In opinion C-329-2002 of December 4, 2002, it was established that, in general terms, its consultative function aims to advise the active bodies responsible for adopting administrative decisions.

Article 1 of its Organic Law conceptualizes the Attorney General's Office as the superior – technical-legal – consultative body of the Public Administration, besides granting it the State's legal representation. That is to say, in principle, the Attorney General's Office exercises its consultative function in relation to the Public Administration and at the request of the administrative authority. Due to its relevance, we transcribe Article 4 of the aforementioned Law:

"ARTICLE 4.—CONSULTATIONS:

The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly." The consultative work materializes mainly in the issuance of opinions. As a rule, the consultation to the Attorney General's Office is optional for the Public Administration, unless the Law establishes its mandatory nature, as for example, in the case contemplated by Article 173 of the General Law of Public Administration. It is necessary to point out that the Organic Law of the Attorney General's Office departs from the general principle governing consultative matters – Article 303 of the General Law of Public Administration – and attributes a binding effect to its opinions.

That is to say, the Administration is obligated to comply with them, to the point that the legal irregularity of any act that disregards them can be affirmed. Consequently, the Administration lacks the possibility of deciding whether or not to accept the opinion, unless the Government Council grants the corresponding dispensation, Article 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic. [sic] To this effect, that the principle of legality imposes that the authority issuing the Regulation has put into effect the referred one. By virtue of the foregoing, the significance of the opinions of the Attorney General's Office is unquestionable.

It is of interest to highlight that unlike other Legal Systems, Costa Rican Law does not grant the superior consultative body mandatory competence to opine on preliminary bills or regulations. In Spanish Law, constitutional numeral 107 grants the Council of State the character of supreme consultative body of the Government. Its Organic Law, Law No. 3/1980 of April 22, 1980, attributes to the Council of State – among others – the consultative function in relation to different manifestations of normative production. Thus, for example, Article 21 of the cited Law establishes the mandatory consultation of preliminary bills for constitutional reform, preliminary bills of Laws implementing International Treaties, and projects for legislative decrees or delegated legislation (a figure nonexistent in our system). Likewise, it is the responsibility of the Council of State to mandatorily opine on executive regulation projects.

(On this point: Juan Alfonso Santamaría Pastor: Principios de Derecho Administrativo General. IUSTEL, Madrid. 2006. p. 561-567). In French Law, in accordance with Article 39 of its Constitution, it is mandatory to consult the Council of State on preliminary bills before the Council of Ministers sends them to Parliament for approval. Similarly, numeral 38 of the French Charter establishes that the consultation of all ordinance projects is mandatory before their discussion in the Council of Ministers. Also, the consultation of all community acts is mandatory. Additionally, the Government may consult on any legal point that is of public interest. (In relation to the consultative function of the French Council of State: G, PENAGOS: Fundamentos del Derecho Administrativo. Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1993. pp. 115-149) From the foregoing, it can be understood that providing opinions on Law projects, as a step prior to their referral to Parliament, constitutes one of the classic competencies of supreme consultative bodies.

Although, of course, it cannot be overlooked that this consultative work is always performed on behalf of bodies framed within the executive apparatus of the political system, such that it does not constitute direct advice to Parliament.

In the Costa Rican case, the legal system does not expressly grant specific competencies to the Attorney General's Office in relation to preliminary bills presented by the Executive Branch to the Legislative Assembly. Nevertheless, it has been the custom of the Consultative Body – motivated by the purpose of collaborating with the Legislative Assembly – to address the requests formulated by various legislative commissions and even by Deputies in relation to certain Law projects.

The consideration that the Attorney General's Office grants to consultations from Deputies responds to a historical practice consolidated since long ago. In this regard, it is timely to underscore that already during the discussion of the Organic Law of the Attorney General's Office, the then Deputy Attorney General Francisco Villa recognized the validity of the institutional tradition of responding to consultations from Deputies (See Records Nos. 23 and 24, folio 59 of the legislative file corresponding to Law No. 6815.)

In the absence of a legal norm authorizing such advice, this has been based on the public interest presented in the consultation. However, given the conditions under which the advice is provided, the administrative case law has made important clarifications regarding the limits imposed on consultations formulated by Deputies. In this respect, it has been indicated that the collaboration provided by this Consultative Body is performed strictly in function of the duties of the office that the legal system entrusts to the Deputies. Subsequently, it was determined that it is not appropriate to respond to those consultations presented by parliamentarians, but whose only and evident objective is to serve as a transmission channel for a legal doubt that concerns an individual or group of individuals. On the matter, it is timely to transcribe the relevant parts of Legal Opinion OJ-147-2005 of September 26, 2005:

"It is not idle to recall that, in consideration of the status as Deputy before the Legislative Assembly of the consultant, this pronouncement is issued as a legal opinion, without it taking on the typical binding character of our opinions (Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, opinion C-231-99 of November 19, 1999). Incidentally, it is not unnecessary to point out that this avenue of collaboration with members of Parliament is carried out in consideration of the duties inherent to that office. In compliance with a consolidated jurisprudential line, it is necessary to recall our condition as advisors to the Administration and not to individuals, who may resort to their own lawyers.

Therefore, we could not condone that the consultative and legal advisory work provided by this Attorney General's Office be distorted by means of a mechanism such as the one implied by formulating a request for collaboration, by a Deputy, solely by agreeing to serve as a transmission channel for a legal doubt that concerns an individual or group of individuals. As is clearly stated in our Organic Law, our consultative competence is exercised in consideration of the requests formulated by the Public Administration, with the prohibition not only of requests from individuals, but also, even, of the possibility of our referring, in our opinions, to specific cases (exception made of what is indicated in Article 173 of the General Law of Public Administration), due to the imminent transformation of our already indicated consultative nature into one characteristic of the active Administration. If this is so in the tasks that the Legal System expressly mandates us to perform, we would do poorly to obviate the same parameters for the advisory and collaborative work provided to Deputies." A corollary of the foregoing is that any consultation resulting in a denaturing of the consultative function, by facilitating an individual's resolution of a legal doubt, is improper and cannot be addressed by the Attorney General's Office of the Republic.

Similarly, the advice that the Attorney General's Office provides to Deputies cannot entail the mediatization of the consultative function, preventing the provision of due assistance to the Public Administration. Consider what was noted in Legal Opinion OJ-034-2007 of April 20, 2007:

"It is clear that this form of collaboration not provided for in the Law has as its object, we reiterate, to collaborate in the satisfaction of parliamentary functions, and this through advice of a strictly legal nature. Advice that cannot denature the consultative function of the Attorney General's Office and particularly mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to whom is legitimated to request it, that is, the Public Administration. In that sense, the advice to Deputies has as its limit the very content of the consultative function and its efficient exercise with respect to the Public Administration." Ultimately, the purpose of the consultative function of the Attorney General's Office is to assist the Public Administration in the exercise of its competencies. Ergo, the advisory work provided by this Consultative Body must undoubtedly respond to the general interest. In this way, we are prohibited from addressing any consultation not aimed at satisfying said interest. (In a similar sense: opinion C-447-2006 of November 9, 2006).

The subordination of the consultative function to the general interest is a characteristic common to all public action in a Democratic State. In this regard, it is fitting to transcribe what was established in Legal Opinion OJ-227-2003 of November 11, 2003:

"The public interest, which in general terms we identify with the general interest, is the ultimate goal of public action, to the point that it is considered the 'cornerstone of public action'. It is the foundation of the legitimacy of administrative action (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l'intérêt général. Le rapport public pour 1999), which guarantees the adherence of citizens to the action of the State (F. RANGEON: L'idéologie de l'intérét général, Economica, 1986, p.9). In that sense, the general interest confers upon the State the power to act upon the whole of individuals, superimposing itself upon distinct particular ends." In conclusion, although with the objective of collaborating with Deputies in the performance of their parliamentary functions, this Consultative Body has addressed the consultations they formulate, the administrative case law has clarified the limits that constrain the Attorney General's Office in this activity.

II. THE CONSULTATION DOES NOT RESPOND TO THE GENERAL INTEREST

Regarding the matter at hand, it is not appropriate to address the consultation formulated, because it does not respond to the general interest.

Indeed, the brief DD-043-07 of November 19, 2007, which concerns us, has as its object the supplementation of opinion C-017-2005 of January 14, 2005, addressed to the National Council of Higher Education. In said opinion, it was determined that CONESUP is incompetent to authorize programs for entities that do not constitute private universities. Thus, the exercise of CONESUP's competencies in relation to private entities that are not universities would become absolutely null due to lack of competence. In his letter, the Deputy requests that this conclusion be supplemented in order to establish whether the opinion prepared produces effects only from its communication to the authorities of CONESUP, or if it is possible to apply the criterion retroactively to eventual acts issued by CONESUP since the enactment of its founding Law in 1981.

It is clear that the point consulted aims to determine if opinion C-017-2005 affects the validity and effectiveness of eventual authorizations that CONESUP might have extended in favor of entities lacking the character of private universities. Therefore, if it affects the legal situation of the recipients of those authorizations and of those who pursued studies in the private study centers. That is to say, through the requested supplementation, it is intended that the Attorney General's Office implicitly determine the subjective legal situation of a particular group of interested parties. Indeed, within the perspective in which the consultation is posed and based on the state of the legal system at the time of posing it, the truth is that if it were to be determined that the opinion produces effects from a time before its issuance, this would mean that CONESUP could exercise the authority granted to it by Article 173 of the General Law of Public Administration, now reformed by the Contentious-Administrative Procedure Code, regarding administrative acts issued before the opinion.

While if the opinion produces effects as of its communication, CONESUP could not act regarding authorizations issued before that communication. Therefore, CONESUP's possibilities regarding the authorizations issued would be reduced. It could be considered that, since we are not dealing with an opinion, that determination of the subjective legal situation does not occur. However, the truth is that regardless of the nature adopted by the pronouncement of the Attorney General's Office, to the extent that it proceeds to determine the moment at which opinion C-017-2005 begins to produce effects, the Attorney General's Office would be giving a criterion on the possible legal regularity of administrative acts issued by CONESUP and whose recipient is a private entity, on the one hand, and eventually on the appropriateness or inappropriateness of applying the aforementioned Article 173.

Consequently, addressing the consultation posed would lead to the denaturing of the consultative function, because far from satisfying the public interest, the consultation would be being used to answer a doubt that exclusively concerns particular interests. Particular interests that in the instant case are not susceptible to identification with the general interest or the public interest. We emphasize, it is the interest, the particular convenience of certain private entities, beneficiaries of an authorization issued by CONESUP, to determine whether the criterion of the Attorney General's Office governs from the enactment of Law No. 6693 or from the issuance of the opinion, all with the object of establishing what the consequences of the opinion are in their own legal sphere. It cannot be ignored, to this effect, that a pronouncement in the terms requested would affect entities that do not constitute private universities and to whom an authorization was granted, which could be vitiated by absolute nullity, evident and manifest in the terms of conclusion 3 of the cited opinion.

Furthermore, the direct relationship that might exist between the matter consulted and the parliamentary functions is not clear, because it does not concern the properly legislative work, nor is it evident that it could constitute a matter encompassed within political control, since it is not a matter of public interest (cfr. Constitutional Chamber, rulings Nos. 592-1999 of 8:48 a.m. on January 29, 1999, and 7215-2000 of 9:25 a.m. on August 18, 2000).

CONCLUSIONS:

In light of the foregoing, the Attorney General's Office of the Republic issues the following Legal Opinion:

1. The Attorney General's Office of the Republic is incompetent to provide advice to private entities. This lack of competence implies an implicit prohibition against providing advice to persons, legal or physical, of a private nature.

2. A prohibition that must be respected in the exercise of the consultative function to the Public Administration, as well as in the exceptional cases in which Deputies are advised. The consultation must not be a means to facilitate an individual in obtaining the criterion of the Attorney General's Office on their legal doubts.

3. In the present case, the doubt regarding the efficacy of opinion C-017-2005 of January 14, 2005, directly concerns the entities that benefited from an authorization, as well as those who have been their students. These are the persons who might be interested in the Attorney General's Office pronouncing on the *ex tunc* or *ex nunc* application of the opinion in question. Therefore, the Attorney General's Office considers that we are faced with a request that denatures the consultative function assigned to it by the legal system.

4. Consequently, it is not appropriate to address the matter consulted and, on the contrary, it is imperative to reject the consultation as inadmissible.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Jorge Oviedo Alvarez Advisory Attorney Attorney of the Attorney General's Office MIRCH/JOA/mvc

Texto Opinión Jurídica 003 Opinión Jurídica : 003 - J del 15/01/2008 OJ-003-2008 15 de enero, 2008 Señor Mario Quirós Lara Diputado Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su atento oficio N° DD-043-2007 del 19 de noviembre de 2007, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo sobre el carácter vinculante del dictamen C-017-2005 del 14 de enero de 2005, en el cual se concluyó que el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP) es competente para autorizar carreras de educación superior a universidades privadas así reconocidas, empero carece de facultades legales para autorizar carreras a entidades que no sean universidades privadas.

Específicamente, se indica que el propósito de la consulta es que se determine si la incompetencia del CONESUP debe entenderse ex tunc desde la promulgación de la Ley N° 6693 del 27 de noviembre de 1981 - Ley de creación del CONESUP- o ex nunc desde la comunicación del dictamen C-017-2005.

Por las razones que de seguido se expondrán, la consulta formulada no es admisible, por lo que este Órgano Consultivo no puede ni debe conocer el fondo de la cuestión planteada.

I. LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL

LIMITES IMPLICITOS EN LA ATENCIÓN DE CONSULTAS DE LOS SEÑORES DIPUTADOS La Procuraduría General ya ha tenido la oportunidad de examinar el objeto y alcance de la función consultiva que su Ley Orgánica, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, le otorga. En el dictamen C-329-2002 del 4 de diciembre de 2002 se estableció que, en términos generales, su función consultiva tiene como objeto asesorar a los órganos activos, encargados de adoptar las decisiones administrativas.

El artículo 1 de su Ley Orgánica conceptualiza a la Procuraduría General como el órgano consultivo superior – técnico jurídico – de la Administración Pública, amén de otorgarle la representación legal del Estado. Es decir que, en tesis de principio, la Procuraduría General ejerce su función consultiva en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Debido a su relevancia, transcribimos el artículo 4 de la Ley comentada:

“ARTÍCULO 4 º .—CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

La labor consultiva se materializa principalmente en la emisión de dictámenes Como regla, la consulta a la Procuraduría General es facultativa para la Administración Pública, excepto que la Ley establezca su carácter preceptivo, como por ejemplo, en el supuesto contemplado por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Es necesario acotar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General se aparta del principio general que rige en materia consultiva – artículo 303 de la Ley General de la Administración Pública -, y atribuye a sus dictámenes un efecto vinculante. Es decir que la Administración está obligada a acatarlos, al punto que puede afirmarse la irregularidad jurídica del acto que los desconozca. Por consiguiente, la Administración carece de la posibilidad de decidir si acepta o no el dictamen, salvo que el Consejo de Gobierno otorgue la correspondiente dispensa, artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República EZcordar, al efecto, que el principio de legalidad impone que ectiva que emite el Reglamento. ha puso en vigenciareferidaa. En virtud de lo anterior es indudable la significación que reviste a los dictámenes de la Procuraduría General.

Resulta de interés resaltar que a diferencia de otros Ordenamientos Jurídicos, la Ley costarricense no otorga al órgano consultivo superior competencia preceptiva para dictaminar los anteproyectos de ley o reglamentos. En el Derecho Español, el numeral 107 constitucional otorga al Consejo de Estado el carácter de supremo órgano consultivo del Gobierno. Su Ley Orgánica, Ley N° 3/1980 del 22 de abril de 1980, atribuye al Consejo de Estado – entre otras – la función consultiva en relación con distintas manifestaciones de la producción normativa. Así, por ejemplo, el artículo 21 de la Ley de cita establece la consulta preceptiva de los anteproyectos de reforma constitucional, los anteproyectos de Leyes de implementación de Tratados Internacionales y los proyectos de decretos legislativos o legislación delegada (Figura inexistente en nuestro medio). Asimismo corresponde al Consejo de Estado dictaminar preceptivamente los proyectos de reglamentos ejecutivos.

(Sobre este punto: Juan Alfonso Santamaría Pastor: Principios de Derecho Administrativo General. IUSTEL, Madrid. 2006. p. 561-567). En el Derecho Francés, de conformidad con el artículo 39 de su Constitución, es obligatorio consultar al Consejo de Estado los anteproyectos de Ley antes de que el Consejo de Ministros los remita al Parlamento para su aprobación. Igualmente, el numeral 38 de la Carta Francesa establece que es preceptiva la consulta de todos los proyectos de ordenanzas antes de su discusión en el Consejo de Ministros. Asimismo, es preceptiva la consulta de todos los actos comunitarios. Adicionalmente, el Gobierno puede consultar cualquier punto jurídico que resulte de interés público. (En relación con la función consultiva del Consejo de Estado Francés: G, PENAGOS: Fundamentos del Derecho Administrativo. Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1993. pp. 115-149) De lo anterior, se puede comprender que el dictamen sobre los proyectos de Ley como paso anterior a su remisión al Parlamento, constituye una de las competencias clásicas de los supremos órganos consultivos.

Aunque, por supuesto, no puede dejar de destacarse que esta labor consultiva siempre se realiza en función de órganos encuadrados en el aparato ejecutivo del sistema político, de tal forma que no constituye un asesoramiento directo al Parlamento.

En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.

La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)

En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público que presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados. Al respecto, se ha indicado que la colaboración que presta este Órgano Consultivo se realiza estrictamente en función de las labores del cargo que el ordenamiento confía a los diputados. Luego, se determinó que no procede responder aquellas consultas presentadas por parlamentarios, pero cuyo único y evidente objetivo sea servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de ellos. En la materia, es oportuno transcribir en lo conducente la Opinión Jurídica OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005:

“No es ocioso recordar que, en atención a la condición de Diputado ante la Asamblea Legislativa del consultante, el presente pronunciamiento se emite como una opinión jurídica, sin que revista el carácter vinculante típico de nuestros dictámenes (artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999). De paso, no está de más puntualizar que esta vía de colaboración con los miembros del Parlamento se realiza en atención a las labores propias de ese cargo. En acatamiento a una consolidada línea jurisprudencial, es necesario recordar nuestra condición de asesores de la Administración y no de particulares, los cuales pueden acudir a sus propios abogados.

Por lo tanto, no podríamos cohonestar que la labor consultiva y de asesoría jurídica que presta esta Procuraduría General se vea desvirtuada por la vía de un mecanismo como el que supone la formulación de la solicitud de colaboración, por parte de un señor diputado, únicamente accediendo a servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de ellos. Como está claramente enunciado en nuestra Ley Orgánica, nuestra competencia consultiva se ejercita en atención a las gestiones que la Administración Pública formule, vedándose no sólo las gestiones de particulares, sino que, incluso, la posibilidad de que nos refiramos, en nuestros dictámenes, a casos concretos (excepción hecha de lo que indica el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), por la inminente transformación de nuestra ya indicada naturaleza consultiva a una propia de la Administración activa. Si ello es así en las labores que expresamente el Ordenamiento Jurídico nos manda a realizar, mal haríamos en obviar iguales parámetros para la labor de asesoría y colaboración que se presta a los señores diputados”.

Corolario de lo anterior, toda consulta que resulte en una desnaturalización de la función consultiva, facilitándole a un particular la evacuación de una duda jurídica, resulta impropia y no puede ser atendida por la Procuraduría General de la República. Igualmente, el asesoramiento que la Procuraduría presta a los señores diputados no puede conllevar la mediatización de la función consultiva impidiendo suministrar la debida asistencia a la Administración Pública. Téngase en cuenta lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva y su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública”.

En definitiva, el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:

“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la "piedra angular de la acción pública". Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l'intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L'idéologie de l'intérét général, Economica, 1986, p.9). En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.

En conclusión, si bien con el objetivo de colaborar con los señores diputados en el desempeño de sus funciones parlamentarias, este Órgano Consultivo ha atendido las consultas que éstos formulen, la jurisprudencia administrativa ha aclarado los límites que constriñen a la Procuraduría en dicha actividad.

II. LA CONSULTA NO RESPONDE AL INTERES GENERAL

En lo que respecta al asunto que nos ocupa, no es procedente atender la consulta formulada, pues ésta no responde al interés general.

Efectivamente, el memorial DD-043-07 del 19 de noviembre de 2007 que nos ocupa, tiene como objeto que se adicione el dictamen C-017-2005 de 14 de enero de 2005, dirigido al Consejo Nacional de Educación Superior. En dicho dictamen se determinó que el CONESUP es incompetente para autorizar carreras a entidades que no constituyan universidades privadas. De esta suerte, el ejercicio de las competencias del CONESUP en relación con entidades privadas que no sean universidades devendría absolutamente nulo por incompetencia. En su oficio, el señor Diputado requiere que se adicione esta conclusión a efecto de fijar si el dictamen elaborado produce efectos únicamente desde su comunicación a las autoridades del CONESUP, o si es posible aplicar el criterio en forma retroactiva a eventuales actos emitidos por el CONESUP desde la promulgación de su Ley de creación en 1981.

Es claro que el punto consultado tiene por objeto determinar si el dictamen C-017-2005 afecta la validez y vigencia de eventuales autorizaciones que el CONESUP hubiese podido extender a favor de entidades que carecen del carácter de universidades privadas. Por ende, si afecta la situación jurídica de los destinatarios de esas autorizaciones y de quienes realizaron estudios en los centros de estudio privado. Es decir, que a través de la adición requerida se pretende que la Procuraduría determine implícitamente la situación jurídica subjetiva de un grupo particular de interesados. En efecto, dentro de la óptica en que se plantea la consulta y partiendo del estado del ordenamiento jurídico al plantearla, lo cierto es que de llegarse a determinar que el dictamen surte efectos desde antes de su emisión, ello significaría que el CONESUP podría ejercer la facultad que le otorga el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ahora reformado por el Código Procesal Contencioso-Administrativo, respecto de actos administrativos emitidos antes del dictamen.

En tanto que si el dictamen surte efectos a partir de su comunicación, el CONESUP no podría actuar respecto de autorizaciones dictadas antes de esa comunicación. Por ende, se reducirían las posibilidades del CONESUP respecto de las autorizaciones emitidas. Podría estimarse que, al no estarse ante un dictamen, esa determinación de la situación jurídica subjetiva no se produce. No obstante, lo cierto es que independientemente de la naturaleza que adopte el pronunciamiento de la Procuraduría, en la medida en que se entre a determinar el momento en que entra a surtir efectos el dictamen C-017-2005, la Procuraduría estaría dando un criterio sobre la posible regularidad jurídica de actos administrativos emitidos por el CONESUP y cuyo destinatario es una entidad privada, por una parte, y eventualmente sobre la procedencia o no procedencia de la aplicación del artículo 173 antes mencionado.

En consecuencia, atender la consulta planteada conllevaría a la desnaturalización de la función consultiva, pues lejos de satisfacer el interés público se estaría utilizando la consulta para responder a una duda que concierne exclusivamente intereses particulares. Intereses particulares que en el caso de mérito no son susceptibles de identificación con el interés general o el interés público. Recalcamos, es el interés, la conveniencia particular de determinadas entidades privadas, beneficiarias de una autorización emitida por el CONESUP, el determinar si el criterio de la Procuraduría rige desde la emisión de la Ley N° 6693 o desde la emisión del dictamen, todo con el objeto de establecer cuáles son las consecuencias del dictamen en la esfera jurídica propia. No puede desconocerse, al efecto, que un pronunciamiento en los términos que se pide, afectaría a las entidades que no constituyen universidades privadas y a quienes se les otorgó una autorización, la cual podría estar viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los términos de la conclusión 3 del dictamen de cita.

Por demás, no resulta clara la relación directa que pueda existir entre el tema consultado y las funciones parlamentarias, pues no concierne a la labor propiamente legislativa ni tampoco se evidencia que pueda constituir un asunto que se enmarque en el control político, puesto que no se trata de un asunto de interés público (cfr. Sala Constitucional, sentencias Nos. 592-1999 de las 8:48 horas del 29 de enero de 1999 y 7215-2000 de las 9:25 horas del 18 de agosto de 2000)

CONCLUSIONES:

A la luz de lo expuesto, la Procuraduría General de la República emite la siguiente Opinión Jurídica:

1. La Procuraduría General de la República es incompetente para brindar asesoría a entidades privadas. Esta incompetencia implica una prohibición implícita de que se dé asesoría a personas, jurídicas o físicas, de naturaleza privada.

2. Una prohibición que debe ser respetada en el ejercicio de la función consultiva a la Administración Pública, así como en los supuestos excepcionales en que se asesora a los señores Diputados. La consulta no debe ser un medio para facilitarle a un particular el contar con el criterio de la Procuraduría sobre sus dudas jurídicas.

3. En el presente caso, la duda sobre la eficacia del dictamen C-017-2005 del 14 de enero de 2005 concierne directamente las entidades que resultaron beneficiadas con una autorización, así como a quienes han sido sus estudiantes. Son estas personas quienes podrían resultar interesadas en que la Procuraduría se pronuncie sobre la aplicación extunc o ex nunc del dictamen de mérito. Por lo que estima la Procuraduría que estamos ante una solicitud que desnaturaliza la función consultiva que el ordenamiento le asigna.

4. Por consiguiente, no es procedente atender lo consultado y, por el contrario, resulta imperioso rechazar la consulta por inadmisible.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Jorge Oviedo Alvarez Procuradora Asesora Abogado de Procuraduría MIRCH/JOA/mvc