Inadmissibility of parliamentary inquiry due to private interest regarding effects of opinion C-017-2005Inadmisibilidad de consulta parlamentaria por interés particular sobre efectos del dictamen C-017-2005

Legal Opinion: 003 - J of 01/15/2008 OJ-003-2008 January 15, 2008 Mr.

Mario Quirós Lara Deputy Partido Movimiento Libertario Legislative Assembly Dear Deputy:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official communication No. DD-043-2007 of November 19, 2007, through which you request the criterion of this Advisory Body on the binding nature of opinion C-017-2005 of January 14, 2005, in which it was concluded that the Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP) is competent to authorize higher education degree programs to private universities recognized as such, but lacks legal authority to authorize programs to entities that are not private universities.

Specifically, it is indicated that the purpose of the consultation is to determine whether the lack of competence (incompetencia) of CONESUP should be understood ex tunc from the enactment of Law No. 6693 of November 27, 1981 – the Law creating CONESUP – or ex nunc from the notification of opinion C-017-2005.

For the reasons set forth below, the consultation submitted is not admissible, and therefore this Advisory Body cannot and must not address the merits of the issue raised.

I.- THE ADVISORY FUNCTION OF THE PROCURADURÍA GENERAL: IMPLICIT LIMITS IN ADDRESSING CONSULTATIONS FROM DEPUTIES The Procuraduría General has already had the opportunity to examine the object and scope of the advisory function granted to it by its Organic Law, Law No. 6815 of September 27, 1982. In opinion C-329-2002 of December 4, 2002, it was established that, in general terms, its advisory function is intended to advise the active bodies, charged with adopting administrative decisions.

Article 1 of its Organic Law conceptualizes the Procuraduría General as the superior advisory body – technical-juridical – of the Public Administration, in addition to granting it the legal representation of the State. That is to say, in principle, the Procuraduría General exercises its advisory function in relation to the Public Administration and at the request of the administrative authority. Given its relevance, we transcribe Article 4 of the cited Law:

“ARTICLE 4.—CONSULTATIONS:

The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-juridical criterion of the Procuraduría; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory unit, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly”.

The advisory work is primarily materialized in the issuance of opinions. As a rule, consultation with the Procuraduría General is optional for the Public Administration, unless the Law establishes its mandatory nature, as for example, in the case contemplated by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública. It is necessary to note that the Organic Law of the Procuraduría General departs from the general principle governing advisory matters – Article 303 of the Ley General de la Administración Pública – and attributes a binding effect to its opinions. That is to say, the Administration is obliged to comply with them, to the point that the legal irregularity of an act that disregards them can be affirmed. Consequently, the Administration lacks the possibility of deciding whether or not to accept the opinion, unless the Government Council grants the corresponding dispensation, Article 6 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República. By virtue of the foregoing, the significance vested in the opinions of the Procuraduría General is undeniable.

It is of interest to highlight that, unlike other Legal Systems, Costa Rican law does not grant the superior advisory body mandatory competence to issue opinions on preliminary bills or regulations. In Spanish Law, constitutional numeral 107 grants the Council of State the character of supreme advisory body of the Government. Its Organic Law, Law No. 3/1980 of April 22, 1980, attributes to the Council of State – among others – the advisory function in relation to different manifestations of regulatory production. Thus, for example, Article 21 of the cited Law establishes the mandatory consultation on preliminary bills for constitutional reform, preliminary bills for Laws implementing International Treaties, and bills for legislative decrees or delegated legislation (a figure nonexistent in our system). Likewise, it corresponds to the Council of State to issue mandatory opinions on draft executive regulations. (On this point: Juan Alfonso Santamaría Pastor: Principios de Derecho Administrativo General. IUSTEL, Madrid. 2006. p. 561-567). In French Law, in accordance with Article 39 of its Constitution, it is mandatory to consult the Council of State on preliminary bills before the Council of Ministers submits them to Parliament for approval. Similarly, numeral 38 of the French Charter establishes that consultation on all draft ordinances is mandatory before their discussion in the Council of Ministers. Likewise, consultation on all community acts is mandatory. Additionally, the Government may consult on any legal point of public interest. (In relation to the advisory function of the French Council of State: G. PENAGOS: Fundamentos del Derecho Administrativo. Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1993. pp. 115-149) From the foregoing, it can be understood that the opinion on bills as a step prior to their submission to Parliament constitutes one of the classic competences of the supreme advisory bodies. Although, of course, it must be noted that this advisory work is always carried out in support of bodies within the executive apparatus of the political system, such that it does not constitute direct advice to Parliament.

In the Costa Rican case, the legal system does not expressly grant specific powers to the Procuraduría General regarding preliminary bills submitted by the Executive Branch to the Legislative Assembly. However, it has been the custom of the Advisory Body – motivated by the purpose of collaborating with the Legislative Assembly – to address requests made by the various legislative commissions and even by deputies in relation to certain bills.

The consideration that the Procuraduría General gives to consultations from deputies responds to a historical practice already consolidated for a long time. On this matter, it is appropriate to emphasize that already during the discussion of the Organic Law of the Procuraduría General, the then Deputy Attorney General Francisco Villa acknowledged the validity of the institutional tradition of responding to consultations from deputies (See Minutes Nos. 23 and 24, folio 59 of the legislative file corresponding to Law No. 6815.)

In the absence of a legal norm authorizing this advice, it has been based on the public interest present in the consultation. However, given the conditions under which the advice is provided, administrative jurisprudence has made important clarifications regarding the limits imposed on consultations formulated by deputies. In this regard, it has been indicated that the collaboration provided by this Advisory Body is carried out strictly in support of the duties of the office entrusted to deputies by the legal system. Subsequently, it was determined that it is not appropriate to respond to those consultations presented by parliamentarians, but whose sole and evident objective is to serve as a conduit for a legal doubt concerning a private individual or group thereof. In this matter, it is appropriate to transcribe the relevant parts of Legal Opinion OJ-147-2005 of September 26, 2005:

“It is not idle to recall that, in consideration of the consulting party’s status as a Deputy before the Legislative Assembly, this pronouncement is issued as a legal opinion, without bearing the typical binding character of our opinions (article 2 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, opinion C-231-99 of November 19, 1999). Incidentally, it is worth pointing out that this avenue of collaboration with members of Parliament is carried out in consideration of the duties inherent to that office. In compliance with a consolidated jurisprudential line, it is necessary to recall our condition as advisors to the Administration and not to private individuals, who may resort to their own attorneys.

Therefore, we could not countenance that the advisory and legal assistance work provided by this Procuraduría General is distorted by means of a mechanism such as that implied by the formulation of a request for collaboration by a deputy, merely agreeing to serve as a conduit for a legal doubt concerning a private individual or group thereof. As is clearly stated in our Organic Law, our advisory competence is exercised in attention to the procedures formulated by the Public Administration, barring not only procedures from private individuals, but also the possibility of us referring, in our opinions, to specific cases (with the exception of what is indicated in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública), due to the imminent transformation of our already indicated advisory nature into one proper to the active Administration. If this is so in the duties the Legal System expressly commands us to perform, we would do poorly to disregard the same parameters for the advisory and collaboration work provided to deputies”.

As a corollary to the foregoing, any consultation that results in a distortion of the advisory function, by facilitating a private individual's resolution of a legal doubt, is improper and cannot be addressed by the Procuraduría General de la República. Likewise, the advice provided by the Procuraduría to deputies cannot entail the mediation of the advisory function, preventing the provision of due assistance to the Public Administration. Consider what was stated in Legal Opinion OJ-034-2007 of April 20, 2007:

“It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has the object, we reiterate, of contributing to the fulfillment of parliamentary functions, and this through strictly legal advice. Advice that cannot distort the advisory function of the Procuraduría and particularly mediate its function, to the point of preventing it from providing advice to those legitimately entitled to request it, namely, the Public Administration. In that sense, the advice to deputies is limited by the specific content of the advisory function and its efficient exercise regarding the Public Administration”.

Ultimately, the purpose of the advisory function of the Procuraduría General is to assist the Public Administration in the exercise of its powers. Ergo, the advisory work provided by this Advisory Body must undoubtedly respond to the general interest. In this way, we are barred from addressing any consultation not aimed at satisfying said interest. (In a similar sense: opinion C-447-2006 of November 9, 2006).

The subordination of the advisory function to the general interest is a characteristic common to all public action in a Democratic State. In this regard, it is appropriate to transcribe what was established in Legal Opinion OJ-227-2003 of November 11, 2003:

“The public interest, which in general terms we identify with the general interest, is the ultimate goal of public action, to the point that it is considered the 'cornerstone of public action'. It is the foundation for the legitimacy of administrative action (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l'intérêt général. Le rapport public pour 1999), which guarantees the adherence of citizens to the action of the State (F. RANGEON: L'idéologie de l'intérét général, Economica, 1986, p.9). In that sense, the general interest confers upon the State the power to act upon the body of individuals, overriding the various private purposes”.

In conclusion, although with the objective of collaborating with deputies in the performance of their parliamentary functions, this Advisory Body has addressed the consultations they formulate, administrative jurisprudence has clarified the limits that constrain the Procuraduría in said activity.

II.- THE CONSULTATION DOES NOT RESPOND TO THE GENERAL INTEREST.

Regarding the matter at hand, it is not appropriate to address the consultation formulated, as it does not respond to the general interest.

Indeed, the brief DD-043-07 of November 19, 2007 that occupies us, has the object of supplementing opinion C-017-2005 of January 14, 2005, addressed to the Consejo Nacional de Educación Superior. In said opinion, it was determined that CONESUP lacks competence (incompetente) to authorize degree programs to entities that do not constitute private universities. In this manner, the exercise of CONESUP's powers in relation to private entities that are not universities would become absolutely null and void for lack of competence (incompetencia). In his communication, the Deputy requires that this conclusion be supplemented in order to determine whether the opinion rendered produces effects only from its notification to the authorities of CONESUP, or whether it is possible to apply the criterion retroactively to eventual acts issued by CONESUP since the enactment of its creating Law in 1981.

It is clear that the point consulted has the object of determining whether opinion C-017-2005 affects the validity and effectiveness of eventual authorizations that CONESUP could have extended in favor of entities lacking the character of private universities. Therefore, whether it affects the legal situation of the recipients of those authorizations and of those who undertook studies at the private study centers. That is to say, through the requested supplementation, it is intended that the Procuraduría implicitly determine the subjective legal situation of a particular group of interested parties. Indeed, within the perspective in which the consultation is raised and starting from the state of the legal system at the time of raising it, the truth is that if it were to be determined that the opinion takes effect from before its issuance, this would mean that CONESUP could exercise the power granted to it by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, now reformed by the Código Procesal Contencioso-Administrativo, regarding administrative acts issued before the opinion. Whereas if the opinion takes effect from its notification, CONESUP could not act regarding authorizations issued before that notification. Consequently, the possibilities of CONESUP regarding issued authorizations would be reduced. It could be considered that, not being before a formal opinion (dictamen), that determination of the subjective legal situation does not occur. However, the truth is that regardless of the nature adopted by the Procuraduría's pronouncement, to the extent that it proceeds to determine the moment at which opinion C-017-2005 begins to take effect, the Procuraduría would be providing a criterion on the possible legal regularity of administrative acts issued by CONESUP whose recipient is a private entity, on one hand, and eventually on the appropriateness or inappropriateness of the application of the aforementioned Article 173.

Consequently, addressing the consultation as raised would lead to the distortion of the advisory function, since far from satisfying the public interest, the consultation would be used to respond to a doubt that exclusively concerns private interests. Private interests that, in the case at hand, are not susceptible to identification with the general interest or the public interest. We emphasize, it is the interest, the particular convenience of certain private entities, beneficiaries of an authorization issued by CONESUP, to determine whether the Procuraduría's criterion applies from the issuance of Law No. 6693 or from the issuance of the opinion, all with the object of establishing what the consequences of the opinion are within their own legal sphere. It cannot be ignored, to this effect, that a pronouncement in the terms requested would affect the entities that do not constitute private universities and those to whom an authorization was granted, which could be vitiated by absolute, evident, and manifest nullity in the terms of conclusion 3 of the cited opinion.

Moreover, the direct relationship that may exist between the consulted topic and parliamentary functions is not clear, as it does not concern the strictly legislative work, nor is it evident that it could constitute a matter falling within political control, since it is not a matter of public interest (cfr. Sala Constitucional, rulings Nos. 592-1999 of 8:48 a.m. on January 29, 1999, and 7215-2000 of 9:25 a.m. on August 18, 2000).

CONCLUSIONS:

In light of the foregoing, the Procuraduría General de la República issues the following Legal Opinion:

1. The Procuraduría General de la República lacks competence (incompetente) to provide advice to private entities. This lack of competence implies an implicit prohibition against providing advice to persons, legal or natural, of a private nature.

2. A prohibition that must be respected in the exercise of the advisory function to the Public Administration, as well as in the exceptional cases where advice is provided to Deputies. The consultation must not be a means to facilitate a private individual's access to the Procuraduría's criterion on their legal doubts.

3. In the present case, the doubt regarding the effectiveness of opinion C-017-2005 of January 14, 2005, directly concerns the entities that were benefited by an authorization, as well as those who have been their students. It is these persons who could be interested in the Procuraduría pronouncing on the ex tunc or ex nunc application of the opinion in question. The Procuraduría therefore considers that we are faced with a request that distorts the advisory function assigned to it by the legal system.

4. Consequently, it is not appropriate to address the matter consulted, and, on the contrary, it is imperative to reject the consultation as inadmissible.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Jorge Oviedo Alvarez Advisory Attorney Attorney of the Procuraduría MIRCH/JOA/mvc

Opinión Jurídica : 003 - J del 15/01/2008 OJ-003-2008 15 de enero, 2008 Señor Mario Quirós Lara Diputado Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su atento oficio N° DD-043-2007 del 19 de noviembre de 2007, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo sobre el carácter vinculante del dictamen C-017-2005 del 14 de enero de 2005, en el cual se concluyó que el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP) es competente para autorizar carreras de educación superior a universidades privadas así reconocidas, empero carece de facultades legales para autorizar carreras a entidades que no sean universidades privadas.

Específicamente, se indica que el propósito de la consulta es que se determine si la incompetencia del CONESUP debe entenderse ex tunc desde la promulgación de la Ley N° 6693 del 27 de noviembre de 1981 - Ley de creación del CONESUP- o ex nunc desde la comunicación del dictamen C-017-2005.

Por las razones que de seguido se expondrán, la consulta formulada no es admisible, por lo que este Órgano Consultivo no puede ni debe conocer el fondo de la cuestión planteada.

I.- LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL: LIMITES IMPLICITOS EN LA ATENCIÓN DE CONSULTAS DE LOS SEÑORES DIPUTADOS La Procuraduría General ya ha tenido la oportunidad de examinar el objeto y alcance de la función consultiva que su Ley Orgánica, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, le otorga. En el dictamen C-329-2002 del 4 de diciembre de 2002 se estableció que, en términos generales, su función consultiva tiene como objeto asesorar a los órganos activos, encargados de adoptar las decisiones administrativas.

El artículo 1 de su Ley Orgánica conceptualiza a la Procuraduría General como el órgano consultivo superior – técnico jurídico – de la Administración Pública, amén de otorgarle la representación legal del Estado. Es decir que, en tesis de principio, la Procuraduría General ejerce su función consultiva en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Debido a su relevancia, transcribimos el artículo 4 de la Ley comentada:

“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

La labor consultiva se materializa principalmente en la emisión de dictámenes Como regla, la consulta a la Procuraduría General es facultativa para la Administración Pública, excepto que la Ley establezca su carácter preceptivo, como por ejemplo, en el supuesto contemplado por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Es necesario acotar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General se aparta del principio general que rige en materia consultiva – artículo 303 de la Ley General de la Administración Pública -, y atribuye a sus dictámenes un efecto vinculante. Es decir que la Administración está obligada a acatarlos, al punto que puede afirmarse la irregularidad jurídica del acto que los desconozca. Por consiguiente, la Administración carece de la posibilidad de decidir si acepta o no el dictamen, salvo que el Consejo de Gobierno otorgue la correspondiente dispensa, artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República . En virtud de lo anterior es indudable la significación que reviste a los dictámenes de la Procuraduría General.

Resulta de interés resaltar que a diferencia de otros Ordenamientos Jurídicos, la Ley costarricense no otorga al órgano consultivo superior competencia preceptiva para dictaminar los anteproyectos de ley o reglamentos. En el Derecho Español, el numeral 107 constitucional otorga al Consejo de Estado el carácter de supremo órgano consultivo del Gobierno. Su Ley Orgánica, Ley N° 3/1980 del 22 de abril de 1980, atribuye al Consejo de Estado – entre otras – la función consultiva en relación con distintas manifestaciones de la producción normativa. Así, por ejemplo, el artículo 21 de la Ley de cita establece la consulta preceptiva de los anteproyectos de reforma constitucional, los anteproyectos de Leyes de implementación de Tratados Internacionales y los proyectos de decretos legislativos o legislación delegada (Figura inexistente en nuestro medio). Asimismo corresponde al Consejo de Estado dictaminar preceptivamente los proyectos de reglamentos ejecutivos. (Sobre este punto: Juan Alfonso Santamaría Pastor: Principios de Derecho Administrativo General. IUSTEL, Madrid. 2006. p. 561-567). En el Derecho Francés, de conformidad con el artículo 39 de su Constitución, es obligatorio consultar al Consejo de Estado los anteproyectos de Ley antes de que el Consejo de Ministros los remita al Parlamento para su aprobación. Igualmente, el numeral 38 de la Carta Francesa establece que es preceptiva la consulta de todos los proyectos de ordenanzas antes de su discusión en el Consejo de Ministros. Asimismo, es preceptiva la consulta de todos los actos comunitarios. Adicionalmente, el Gobierno puede consultar cualquier punto jurídico que resulte de interés público. (En relación con la función consultiva del Consejo de Estado Francés: G, PENAGOS: Fundamentos del Derecho Administrativo. Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1993. pp. 115-149) De lo anterior, se puede comprender que el dictamen sobre los proyectos de Ley como paso anterior a su remisión al Parlamento, constituye una de las competencias clásicas de los supremos órganos consultivos. Aunque, por supuesto, no puede dejar de destacarse que esta labor consultiva siempre se realiza en función de órganos encuadrados en el aparato ejecutivo del sistema político, de tal forma que no constituye un asesoramiento directo al Parlamento.

En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.

La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)

En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público que presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados. Al respecto, se ha indicado que la colaboración que presta este Órgano Consultivo se realiza estrictamente en función de las labores del cargo que el ordenamiento confía a los diputados. Luego, se determinó que no procede responder aquellas consultas presentadas por parlamentarios, pero cuyo único y evidente objetivo sea servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de ellos. En la materia, es oportuno transcribir en lo conducente la Opinión Jurídica OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005:

“No es ocioso recordar que, en atención a la condición de Diputado ante la Asamblea Legislativa del consultante, el presente pronunciamiento se emite como una opinión jurídica, sin que revista el carácter vinculante típico de nuestros dictámenes (artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999). De paso, no está de más puntualizar que esta vía de colaboración con los miembros del Parlamento se realiza en atención a las labores propias de ese cargo. En acatamiento a una consolidada línea jurisprudencial, es necesario recordar nuestra condición de asesores de la Administración y no de particulares, los cuales pueden acudir a sus propios abogados.

Por lo tanto, no podríamos cohonestar que la labor consultiva y de asesoría jurídica que presta esta Procuraduría General se vea desvirtuada por la vía de un mecanismo como el que supone la formulación de la solicitud de colaboración, por parte de un señor diputado, únicamente accediendo a servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de ellos. Como está claramente enunciado en nuestra Ley Orgánica, nuestra competencia consultiva se ejercita en atención a las gestiones que la Administración Pública formule, vedándose no sólo las gestiones de particulares, sino que, incluso, la posibilidad de que nos refiramos, en nuestros dictámenes, a casos concretos (excepción hecha de lo que indica el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), por la inminente transformación de nuestra ya indicada naturaleza consultiva a una propia de la Administración activa. Si ello es así en las labores que expresamente el Ordenamiento Jurídico nos manda a realizar, mal haríamos en obviar iguales parámetros para la labor de asesoría y colaboración que se presta a los señores diputados”.

Corolario de lo anterior, toda consulta que resulte en una desnaturalización de la función consultiva, facilitándole a un particular la evacuación de una duda jurídica, resulta impropia y no puede ser atendida por la Procuraduría General de la República. Igualmente, el asesoramiento que la Procuraduría presta a los señores diputados no puede conllevar la mediatización de la función consultiva impidiendo suministrar la debida asistencia a la Administración Pública. Téngase en cuenta lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva y su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública”.

En definitiva, el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:

“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la "piedra angular de la acción pública". Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l'intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L'idéologie de l'intérét général, Economica, 1986, p.9). En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.

En conclusión, si bien con el objetivo de colaborar con los señores diputados en el desempeño de sus funciones parlamentarias, este Órgano Consultivo ha atendido las consultas que éstos formulen, la jurisprudencia administrativa ha aclarado los límites que constriñen a la Procuraduría en dicha actividad.

II.- LA CONSULTA NO RESPONDE AL INTERES GENERAL.

En lo que respecta al asunto que nos ocupa, no es procedente atender la consulta formulada, pues ésta no responde al interés general.

Efectivamente, el memorial DD-043-07 del 19 de noviembre de 2007 que nos ocupa, tiene como objeto que se adicione el dictamen C-017-2005 de 14 de enero de 2005, dirigido al Consejo Nacional de Educación Superior. En dicho dictamen se determinó que el CONESUP es incompetente para autorizar carreras a entidades que no constituyan universidades privadas. De esta suerte, el ejercicio de las competencias del CONESUP en relación con entidades privadas que no sean universidades devendría absolutamente nulo por incompetencia. En su oficio, el señor Diputado requiere que se adicione esta conclusión a efecto de fijar si el dictamen elaborado produce efectos únicamente desde su comunicación a las autoridades del CONESUP, o si es posible aplicar el criterio en forma retroactiva a eventuales actos emitidos por el CONESUP desde la promulgación de su Ley de creación en 1981.

Es claro que el punto consultado tiene por objeto determinar si el dictamen C-017-2005 afecta la validez y vigencia de eventuales autorizaciones que el CONESUP hubiese podido extender a favor de entidades que carecen del carácter de universidades privadas. Por ende, si afecta la situación jurídica de los destinatarios de esas autorizaciones y de quienes realizaron estudios en los centros de estudio privado. Es decir, que a través de la adición requerida se pretende que la Procuraduría determine implícitamente la situación jurídica subjetiva de un grupo particular de interesados. En efecto, dentro de la óptica en que se plantea la consulta y partiendo del estado del ordenamiento jurídico al plantearla, lo cierto es que de llegarse a determinar que el dictamen surte efectos desde antes de su emisión, ello significaría que el CONESUP podría ejercer la facultad que le otorga el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ahora reformado por el Código Procesal Contencioso-Administrativo, respecto de actos administrativos emitidos antes del dictamen. En tanto que si el dictamen surte efectos a partir de su comunicación, el CONESUP no podría actuar respecto de autorizaciones dictadas antes de esa comunicación. Por ende, se reducirían las posibilidades del CONESUP respecto de las autorizaciones emitidas. Podría estimarse que, al no estarse ante un dictamen, esa determinación de la situación jurídica subjetiva no se produce. No obstante, lo cierto es que independientemente de la naturaleza que adopte el pronunciamiento de la Procuraduría, en la medida en que se entre a determinar el momento en que entra a surtir efectos el dictamen C-017-2005, la Procuraduría estaría dando un criterio sobre la posible regularidad jurídica de actos administrativos emitidos por el CONESUP y cuyo destinatario es una entidad privada, por una parte, y eventualmente sobre la procedencia o no procedencia de la aplicación del artículo 173 antes mencionado.

En consecuencia, atender la consulta planteada conllevaría a la desnaturalización de la función consultiva, pues lejos de satisfacer el interés público se estaría utilizando la consulta para responder a una duda que concierne exclusivamente intereses particulares. Intereses particulares que en el caso de mérito no son susceptibles de identificación con el interés general o el interés público. Recalcamos, es el interés, la conveniencia particular de determinadas entidades privadas, beneficiarias de una autorización emitida por el CONESUP, el determinar si el criterio de la Procuraduría rige desde la emisión de la Ley N° 6693 o desde la emisión del dictamen, todo con el objeto de establecer cuáles son las consecuencias del dictamen en la esfera jurídica propia. No puede desconocerse, al efecto, que un pronunciamiento en los términos que se pide, afectaría a las entidades que no constituyen universidades privadas y a quienes se les otorgó una autorización, la cual podría estar viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los términos de la conclusión 3 del dictamen de cita.

Por demás, no resulta clara la relación directa que pueda existir entre el tema consultado y las funciones parlamentarias, pues no concierne a la labor propiamente legislativa ni tampoco se evidencia que pueda constituir un asunto que se enmarque en el control político, puesto que no se trata de un asunto de interés público (cfr. Sala Constitucional, sentencias Nos. 592-1999 de las 8:48 horas del 29 de enero de 1999 y 7215-2000 de las 9:25 horas del 18 de agosto de 2000)

CONCLUSIONES:

A la luz de lo expuesto, la Procuraduría General de la República emite la siguiente Opinión Jurídica:

1. La Procuraduría General de la República es incompetente para brindar asesoría a entidades privadas. Esta incompetencia implica una prohibición implícita de que se dé asesoría a personas, jurídicas o físicas, de naturaleza privada.

2. Una prohibición que debe ser respetada en el ejercicio de la función consultiva a la Administración Pública, así como en los supuestos excepcionales en que se asesora a los señores Diputados. La consulta no debe ser un medio para facilitarle a un particular el contar con el criterio de la Procuraduría sobre sus dudas jurídicas.

3. En el presente caso, la duda sobre la eficacia del dictamen C-017-2005 del 14 de enero de 2005 concierne directamente las entidades que resultaron beneficiadas con una autorización, así como a quienes han sido sus estudiantes. Son estas personas quienes podrían resultar interesadas en que la Procuraduría se pronuncie sobre la aplicación extunc o ex nunc del dictamen de mérito. Por lo que estima la Procuraduría que estamos ante una solicitud que desnaturaliza la función consultiva que el ordenamiento le asigna.

4. Por consiguiente, no es procedente atender lo consultado y, por el contrario, resulta imperioso rechazar la consulta por inadmisible.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Jorge Oviedo Alvarez Procuradora Asesora Abogado de Procuraduría MIRCH/JOA/mvc