Legal vacuum in hydroelectric concessions after repeal of Law 258Vacío legal en concesiones hidroeléctricas tras derogatoria de Ley 258

Opinion: 445 of 12/14/2007 (NOT APPLICABLE) (Note from SINALEVI: By Agreement of the Government Council No. 092 of April 18, 2008, and in accordance with articles 29, subsection f) and 136 of the General Law of Public Administration, and articles 2 and 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, the Public Administration, both centralized and decentralized, is exempted from mandatory compliance, binding effects, and administrative jurisprudence of this opinion.)

C-445-2007 December 14, 2007 Engineer Pedro Quirós Cortés Executive President Instituto Costarricense de Electricidad Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter No. 0060-468-2007 of August 3 of this year, through which you consult:

“Whether Law No. 276 of August 27, 1942 and its amendments, together with Law No. 7200 of September 28, 1990 and its amendments, Law No. 7593 of August 9, 1996 and its amendments, Executive Decree No. 20346 of March 21, 1991 and Executive Decree No. 32868 of August 24, 2005, constitute the necessary legal system for granting concessions of water resources for hydroelectric generation?” You attach official letter No. 0090.247.2007 of the same date from the Legal Directorate of ICE. The criterion of ICE expresses that pursuant to article 46 of the Water Law there was an integration between laws 258 and 276, which constituted the regulatory system for granting concessions for hydraulic and hydroelectric power use; it was not a “framework law, as has been considered, but rather a regulatory integration was implemented, for which reference is made to articles 19, 21, 25, 26, 17 and following of Law 276.” It adds that Law No. 7200 establishes new requirements for obtaining a hydraulic and hydroelectric power concession, because one of the objectives was to modify several provisions of Law 258. Although the legislator mentioned the joint application of both laws, the technical rigor contained in the different articles of Law No. 7200 produced a tacit repeal of Law 258, regarding the terms, capacity limits of private generation plants, special requirements such as the declaration of eligibility and the approval of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) and tariff model. It would have repealed articles 5, 4, 7 and 8 of Law 258. It adds that the set of rules formed by Law 276, 7200 and Executive Decree 20346 stands as the primary regulatory system for granting concessions of water resources for hydroelectric generation, without any violation of the principle of legal reserve being noted, since the legislator established substantial requirements for the correct processing of concessions, developed in Law 7200 and in Decree 20346. It adds that since the generation activity is defined as a public service by Law 7593, articles 12 and 59 of the General Law of Public Administration are applicable, which reinforce the integration of regulation 20346. The Legal Directorate affirms that the Attorney General's Office is not correct in considering that the framework law for granting concessions of water resources for hydroelectric generation was exhausted with Law 258, given that since 1942 there was an integration of rules that constituted the regulatory system for granting concessions, a reasoning that is consistent with what was indicated by the First Chamber regarding the fact that there can be no legal gaps in the legal system, obligating the Administration to carry out an exegetical exercise to incorporate the current rules that remedy the apparent legal gap. The Attorney General's Office does not note that core rules of Law 258 had been not only tacitly repealed by Law 7200 but better developed by it, its regulation, and Law 7593. From ruling No. 6669-2001 of the Constitutional Chamber, the Advisory Office derives that the Administration has the obligation to determine the regulatory set that exists for the use of water for the development of hydroelectric forces, an obligation which it also considers derives from the duty to satisfy the public interest, reflected in the search for the country's energy security and the maximization of energy resources, articles 59 and 66 of the General Law of Public Administration. Regarding opinion No. C-306-2001, it considers that the Attorney General's Office has interpreted article 5 of Law 7200 in an isolated manner, since the binding jurisprudence of the Constitutional Chamber must be considered in the interpretation. A regulatory system exists and regarding the possibility of extension of the concession, the Administration must deploy its competence in such a way that the extension does not imply a transfer of public domain goods.

Both the Chamber and the Attorney General's Office in its OJ-018-2006 pointed out the legal unviability of granting individuals an indefinite right to exploit public domain goods, so the Attorney General's Office's concern is supported by positive law. It deems it legally viable to note that the absence of an express rule delimiting extensions cannot lead to the conclusion that the regulatory system for granting concessions is incomplete. It is incumbent upon MINAE to ensure the correct application of the concession legal framework, complying with the resolutions of the Constitutional Chamber. Regarding the destination of the electricity generated, it is estimated that the Water Law does not oblige the indication of the final destination of the product obtained with a concession, for example, for irrigation. In the case of hydroelectric generation, the water resource is not consumed and depleted, but once used it is returned to the corresponding channel, which allows a new use. It adds that the Attorney General's Office, when answering the unconstitutionality actions against article 2 of Law 7848 of November 12, 1998, has pointed out that the electrical energy produced by private generators is not susceptible to being commercialized in the regional electricity market. Therefore, the two objections raised by the Attorney General's Office can be subject to reconsideration and revision for the reasons given by the Attorney General's Office itself. The regulatory system is completed with the provisions of Executive Decree No. 32868 which regulates the fee for water use. It concludes that the regulatory set for granting water resource concessions is composed of article 5 of Law 7200 regarding the term of the concession, article 17 of Law 276 regarding the competent body, article 26 of that Law regarding expiration, article 3 of Law 7200 and 14 of Decree 20346 on identification of the concessionaire, article 14 of Decree 20346 on location of the use site and volume of water subject to exploitation; article 5 of Law 7200 and 14 of Decree 20346 regarding the capacity of the hydroelectric plant; article 14 of Law 7200 on the tariff model and articles 5 and 10 of Decree 32868 on the fee. Therefore, it recommends consulting the Attorney General's Office on whether the set of those provisions constitutes the necessary legal system for granting water resource concessions for hydroelectric generation.

Through official letter No. 0090-267-2007 of September 29 following, the Legal Directorate submits an addition to the previous criterion, in order to provide a photostatic copy of a concession application for water use for hydraulic power generation. The Legal Directorate requests clarification on whether Law No. 276 of August 27, 1942, together with Law 7200, Law 7593, Executive Decree No. 20346 and Executive Decree 32868 constitute the necessary legal system for granting water resource concessions for hydroelectric generation.

A.- THE LEGAL GAP MUST BE RESOLVED BY THE LEGISLATOR ICE discusses the pronouncements of the Attorney General's Office regarding the existence of a regulatory gap, resulting from the repeal of the National Electricity Service Law by the Law creating the Regulatory Authority of Public Services. It is considered that from the integration of various legal and regulatory norms it is possible to establish the legal framework for granting water concessions for hydroelectric exploitation. Therefore, there would not be a legislative gap, as has been held by this Advisory Body.

1.- A legal reserve that binds the public authorities The Political Constitution grants special protection to a public domain good: the forces that can be derived from public waters, protection that is provided even before those forces have been exploited and converted into hydroelectric energy. Public waters are protected insofar as they can produce forces and particularly energy. That water force cannot be used by individuals, except through the constitutionally established requirements.

Indeed, the forces of public waters cannot be used in electrical generation if there is no concession granted by the Legislative Assembly or “in accordance” with a law that establishes the conditions and specifications to which the Public Administration and individuals shall be subject.

It is for this reason that it has been repeatedly indicated that individuals can only produce electrical energy from the forces of public waters if they enjoy a special concession, granted by the Legislative Assembly, or if the Administration grants them a concession based on a framework law that determines its conditions and specifications and, therefore, how the interested party may become a concessionaire of the legally protected good. It is important to highlight, from the outset, that only the Legislative Assembly, whether directly through the special concession, or indirectly through the framework regulation it establishes, can determine the conditions and specifications of a concession for hydroelectric energy exploitation. The legal reserve implies that the legislator must establish the regulation itself, without the possibility of referring it to the regulation. The concession must find its norm in the law:

“The legal reserve, therefore, cannot be degraded through a delegalization that would lead, by abdication of the law, to the same result as if the reserve did not exist: to the regulation of the reserved matter by infra-legal norms. And the reason for this is very clear: the legal reserve does not grant the legislator the power to decide what the rank of the norms regulating the matter in question will be; what is intended is that the regulation of the matter be forbidden to anyone other than the legislator themselves, that only the representatives of the citizens can dictate the corresponding norms. The effect of the reserve is that the legislative power becomes inalienable in the reserved matter. For this reason, it is sometimes said that legal reserves are, seen from the institutional aspect, a reserve of Parliament, attributions of the matter to the parliamentary body.

The reason that the reserve must be interpreted not only as an advantage for the law but also as a prohibition for it to refer to other norms lies in the fact that only with this content is the existence of legal reserves explicable in a State structured on the democratic principle.” Ignacio de Otto: Constitutional Law, System of Sources, Ariel Derecho, 1988, p. 152.

It follows from the foregoing that a rule attributing competence, such as article 176 of the Water Law, is not sufficient to grant a concession; on the contrary, the legislator must have regulated how the concession will be granted. And that requirement passes through the establishment, via legislative means, of the terms, conditions, stipulations, procedures, deadlines, and modes that must be observed for granting concessions for the use of public waters for the production of electrical energy. When referring to this issue, the Constitutional Chamber has indicated, in resolution No. 6240-93 of 2:00 p.m. on November 26, 1993:

“...Both possibilities (concession by law or authorized concession) presuppose the competence of the Legislative Assembly to set forth in the specific case, or else, to regulate in a general law, “conditions and stipulations” that are imperative in the execution of the contract –such as its temporary nature, form of fulfillment, minimum obligations of the executor, etc.—, which place the possibility of departing from them beyond the reach of the concessionaires or the agreement of the parties themselves...”.

What are the minimum conditions that the law must establish in order to comply with the constitutional mandate? The legislator must establish the conditions under which the water will be exploited to generate energy, the procedure for granting the concession, the obligations and rights of the concessionaire, the powers of the granting Administration, within which the inspection and sanctioning powers are fundamental, the rights of the service users, the tariff and fee regime that must be paid in favor of the Administration and the State for the use of the public domain and, where applicable, for the control exercised over it.

In summary, article 121, subsection 14 of the Constitution requires the participation of the legislator in order to regulate, plan, and control the use made of water forces for hydroelectric generation. It cannot be considered that the constitutional requirement is satisfied by incorporating, via regulation, provisions that should be contemplated in a law.

2.- Regarding the legislative gap In our country, until the issuance of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, it was considered that the constitutional requirement of article 121, subsection 14 was fulfilled through the regulation established in the National Electricity Service Law, a norm that was issued to develop the principles of numeral 82, subsection 15 of the 1971 Constitution. However, when said Law was repealed, the granting of those concessions was left without legal basis.

In opinion No. 181-98 of August 28, 1998, the Attorney General's Office considered that:

“In the current state of the legislation in force, MINAE lacks the competence to grant concessions for the use of public waters for the production of electrical energy and only the Legislative Assembly can do so. Therefore, only those individuals who have a special concession from the Legislative Assembly may aspire to be granted new public service concessions for the supply of energy of hydroelectric origin, by MINAE or ARESEP (the latter under the framework of Law No. 7200).” The Attorney General's Office added that, pursuant to article 121, subsection 14 of the Political Constitution, for the Administration to be able to grant concessions for the exploitation of hydroelectric forces, the prior law must not be limited to establishing the body competent to grant the concessions, but must stipulate the rules that set the guidelines for granting concessions and the basic conditions under which the exploitation of the public domain good will be carried out, so “that the delineation of that general regime cannot be left entirely in the hands of the regulatory authority, since it would constitute a delegation of constitutionally proscribed functions (art. 9°)”. The production of electrical energy requires not only a public service concession, but also a concession for the use of the public domain, considering the dominical character of both rivers, streams, and springs and the forces that can be derived from them. Given the supplementary character of the Water Law, it was considered that “a clearly expressed legislative will exists to subject electrical concessions to special rules in relation to the fees of the Water Law”. Given the repeal of the SNE Law, there is an insuperable regulatory gap for the legal operator, any interpretation that leads to affirming that the Water Law went from being supplementary to constituting primary regulation for granting concessions for hydroelectric developments being fraudulent. Likewise, it would be illicit to interpret that the regulation to the Water Law could provide the rest of the necessary regulation for that granting, since there are no minimum parameters legally established for such an act.

A request for reconsideration was filed against that opinion, which was resolved by the Assembly of Attorneys through opinion No. C-221-98 of October 28, 1998.

It is worth noting that the institutional position has not varied since that date, in the sense that through various pronouncements the Attorney General's Office has reaffirmed that regarding the use of water power for electrical generation we are before a legal reserve. Consequently, only insofar as there exists a legal provision that, which has not been issued, constitutes a normative framework for granting concessions, may the Administration grant them.

The criterion of the Attorney General's Office regarding the legislative gap left by the repeal of Law 258 has generated various consultations before this Body. It has also been questioned whether the first chapter of Law 7200 can constitute a normative framework based on which MINAE can grant water concessions. It is worth noting that in a hearing granted to ICE on this point, said Entity expressed in official letter No. PE-0230-P 0010.06836 of April 16, 2001, signed by Eng. Pablo Cob Saborío, Executive President of that Entity:

"In conclusion, there are two basic differences that do not allow endorsing the statement of Dr. Fajardo Salas, in the sense that it is valid to apply to Chapter I the same line of argumentation set forth by the Attorney General's Office for the case of Chapter II of Law 7200: First: the maximum term of the concession is not clear for the plants of Chapter I, while it is clearly delimited for those of Chapter II, because if the concession is for each plant; and the plant becomes the property of ICE at the end of 20 years, logically at that moment the private generator loses the water concession to exploit that plant. Second: in the case of Chapter I, the plant continues to belong to the private generator, leaving to their free will the renewal of the contract with ICE after a maximum term of 15 years. In the case of Chapter II, the principle of autonomy of will of the private generator does not apply, because by express provision of the legislator, they must necessarily transfer the plant to ICE upon expiration of the contract.” That is to say, ICE has shared the criterion regarding the absence of provisions in Law 7200, first chapter, that allow granting water concessions for electrical generation. In that sense, it has affirmed that the conditions, requirements, and specifications involved in the concession for the use of public waters for hydroelectric development purposes are not found in the legal system. Unlike what occurs with the chapter introduced by Law No. 7508, a legislative authorization is not found in the first chapter of Law 7200 for a private party to engage in the activity of using the water resource for the purpose of producing electricity.

But, moreover, it must be taken into account that the thesis held by the Attorney General's Office regarding the legislative gap is present in constitutional jurisprudence. Ruling No. 10.466-2000 of 10:17 a.m. on November 24, 2000, gathers the position of the Attorney General's Office. Indeed, in this regard it stated the following:

“The Water Law (article 176), as of the amendment to Transitory Provision V of Law 7593 of August 9, 1996, certainly attributed competence to MINAE to grant concessions destined to use public waters in the production of electrical energy. However, the sole assignment of competence cannot be assimilated to a framework law regulating the process of granting the concession (requirements for the concessionaire, obligations, affectations, etc.) and even less so, when goods that cannot be disaffected even by ordinary law are at stake. A free interpretation of the regime governing this matter could lead to a ‘de facto’ disaffectation of the Nation's goods, which is clearly unsustainable. The Chamber estimates that by repealing Law 258, everything referring to water concessions for energy exploitation was left without a framework law, precisely the scenario dealt with in subsection 14) of article 121 of the Political Constitution. The framework law that this Chamber has indicated as possible in this matter must have clear, concrete regulations on the concession to be granted, as it concerns the exploitation of the Nation's goods; not by chance the constituent himself established that the law should deal with ‘conditions and stipulations’, which are nothing other than a detailed normative framework due to the good involved.

It is important, for the purposes of this ruling, to indicate that the concept of a framework law is consistent with the Law of the Constitution. The jurisprudential development of this Chamber allows us to maintain that the framework law that is sorely missed could not be similar to Law No. 258 of August 18, 1941 and its amendments, or to the current Water Law, as those ‘frameworks’ would be insufficient to achieve adequate regulation of the rational exploitation of the water resource…”.

Concluding that:

"In conclusion, currently there is no framework law that regulates matters related to the exploitation of the water resource for electrical energy production, therefore, for the granting of new concessions, interested parties must resort to the Legislative Assembly. What the Ministry of Environment and Energy currently has, by express provision of law, is the function of control and inspection of the concessions granted by the SNE, which implies, inclusive, and following the procedures established in the Water Law, the Environmental Law and the General Law of Public Administration, the possibility of declaring the extinction, expiration or nullity of the concessions; furthermore, of course, the power to intervene by dictating the adjustment measures that become necessary in the environmental impact assessments, so that the activity does not affect the environment in any way, which will be of mandatory compliance by the concessionaires. In this sense, the content of article 20 of the Organic Law of the Environment is illustrative, which provides that ‘The National Environmental Technical Secretariat shall establish instruments and means to follow up on compliance with the resolutions of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA). In cases of violation of its content, it may order the stoppage of works…’." The Chamber not only indicates that a legislative gap exists, but adds that the norm that the Legislative Assembly issues must contain greater regulations than those established at the time by Law No. 258 and, where applicable, by the current Water Law, which is understood due to the emphasis that has been placed on the environment in recent years and, in general, the appreciation of the water resource for sustainable development of the country.

Despite knowing this ruling, ICE now affirms that no legislative gap exists and that, on the contrary, the Administration has the duty to build an integrative system that allows the granting of concessions.

B.- REGARDING THE INTEGRATED REGULATORY SYSTEM In ICE's criterion, from the conjunction of the Water Law, Law 7200 and the Law of the Regulatory Authority of Public Services, as well as Executive Decrees Nos. 20346 and 32868, a legal system is derived that allows the granting of water resource concessions for hydroelectric generation.

1.- On the existence of a regulatory framework constituted by several laws In order to discard the criteria held by the Attorney General's Office regarding the need for a framework law that regulates the granting of concessions for private generation of electrical energy, the petitioner argues that before the repeal of Law No. 258, there was no framework law, but rather there was an integration between laws 258 and 276, which produced a regulatory system governing that granting. In this sense, it affirms that Law 258 was integrated with articles 19, 21, 25, 26, 17 and following of Law 276.

• a)Regarding the Water Law It has been the reiterated criterion of the Attorney General's Office that the Water Law's object is to regulate the use and conservation of water as a public domain good. However, in the case of use for electrical generation purposes, the applicable norm was the Law creating the National Electricity Service, No. 258 of August 18, 1941. This is because when issuing the Water Law, the legislator provided that the use and enjoyment of those waters for electrical energy would be governed by the provisions of the SNE Law and that the Water Law would be of supplementary application.

The use of public waters for electrical energy is the only case of special use contemplated by the Law that is not regulated within the Water Law itself. On the contrary, there is a referral to the SNE Law to continue regulating water concessions for electrical energy. Certainly, the Water Law, being subsequent to the SNE Law, could have contemplated among its provisions the regulation of the concessions that concern us. But the legislator preferred, perhaps respecting the specialty of the use or the interrelation between use concession and public service concession, for it to continue being regulated by the special norm and only supplementarily to regulate aspects of the water concession for hydroelectric use.

Article 46 of the Water Law, which has not been subject to any modification, expressly stipulates:

“Article 46.- Concessions for the use of public waters for the development of hydraulic and hydroelectric forces for public and private services shall be governed by the provisions contained in Law No. 258 of August 18, 1941 and in the Regulation that the Executive Branch shall issue on the matter. However, the provisions of this law shall also be applicable to them, as long as these do not contradict the precepts of the aforementioned Law number 258.” It was expressly established that Law 258 regulated concessions for the development of hydraulic and hydroelectric forces, both for public services, which is what interests us, and for private services. The Water Law did not have as its object to regulate such concessions. Its application in the matter became supplementary, insofar as it did not contradict the precepts of Law 258.

The foregoing means that only in the event that Law 258 did not contain an express provision on a point, could the Water Law begin to govern, and this on the condition that such application did not violate the provisions of Law 258.

In the aforementioned opinion No. C-221-98, the Attorney General's Office analyzed the relationship between the Water Law and the SNE Law. In that regard we indicated:

“The application of the Water Law, according to its own terms, proceeds as long as the principles of Law No. 258 are not contradicted. Law No. 258 having been repealed, one might think that indeed no provision of the SNE Law exists that could be contradicted by the application of the Water Law. Indeed, the provisions of the SNE Law relative to granting concessions ceased to exist with the repeal of Law 258 and consequently, that situation of ‘infringement’ cannot arise. Which, following ARESEP’s criterion, would allow the Water Law to be applied ipso jure.

Such interpretation is partial, insofar as it does not take into account that the aforementioned article 46 constitutes a referral norm and that other provisions of the Water Law also refer to the SNE Law for purposes of regulating the referred concession; which implies that, for purposes of its regulation, the concession for the use of water for the production of electrical energy is not contemplated in the scenarios of that norm. By referring to the SNE Law, the Water Law implicitly provided that the facts and acts referring to the use of public waters to produce electrical energy would not be resolved according to the Water Law, but rather according to the SNE Law. The set of these referrals implies, then, the need for a norm different from the Water Law that regulates those aspects or else the repeal of all the referral norms, which currently exclude, preventing, the application of the Water Law.” In the petitioner’s thesis, the normative integration would entail the application of articles 19, 21, 25, 26, 17 of the Water Law.

Article 17 of the Water Law provides:

“Article 17.- Authorization is required for the use of public waters, especially those dedicated to public or private interest enterprises. That authorization shall be granted by the Ministry of Environment and Energy in the manner prescribed in this law, an institution which is responsible for disposing and resolving on the domain, use, utilization, governance or oversight of public domain waters, pursuant to Law No. 258 of August 18, 1941. Excepted are potable waters destined for the construction of pipelines for populations subject to the control of the Secretariat of Public Health, pursuant to Law No. 16 of October 30, 1941". (As amended by Transitory Provision V of Law No. 7593 of August 9, 1996).

This numeral establishes the principle regarding the use of public waters. As it is a public domain asset, the private use of water requires a concession or use permit. A requirement that, in the case of use for hydroelectric generation, is of constitutional rank, as it derives from Article 121, subsection 14 of the Political Constitution. Then, numeral 17 grants competence to the Ministry of Environment and Energy to grant the concession "in the manner prescribed in this law". That is to say, Article 17 does not establish a procedure or the requirements for granting the water concession, but rather refers to other chapters of the Law. Chapters that, as has been indicated, do not regulate the concession for the use of water for hydroelectric generation purposes, because they refer to the provisions of Law No. 258. On the other hand, it is clear that the powers corresponding to MINAE are exercised in accordance with the law, which obliges reference to a text of legal value regarding said competences.

Article 21 of said Law establishes elements that must be specified in the water use concession. Because it refers to requirements, an unwary reader might consider that it serves to regulate the use of water for electric generation. However, from its text, it is evident that it is fundamentally intended to regulate the use of public water for irrigation. The sole provision of a general nature applicable to all uses is that of the first sentence, which stipulates:

"In every concession for the use of public waters, the nature thereof, the quantity in liters per second of the water granted, shall be established." For the use of water for hydroelectric generation, the extent of land that can be irrigated is absolutely irrelevant, the class of crops that can be irrigated and, of course, if dealing with hydroelectric generation, it would not be possible to consider that the concession will set the number of hours per day, per week, or per month in which the water can be used. Note that this specification ordered by the Law is in function of the extent of the crops that must be irrigated. This demonstrates that it cannot constitute an integrating provision of a framework law for the granting of concessions for hydroelectric purposes.

But, furthermore, it should be remembered that Article 8 of the SNE Law expressly regulated matters relating to the requirement of water volume in liters per second intended for use and the power in horsepower or kilowatts and the drop in meters to be used if dealing with hydraulic force, which reaffirms the inapplicability of Article 21 to the concession at hand. In effect, Article 8 provided:

"Article 8º.- In every concession, it shall be essential that the following be specified:

1.- The name, nationality and domicile of the concessionaire.

2.- The place, district or locality where the use in question will be made.

3.- The name of the stream, river, channel or canal if it concerns water rights or hydraulic force and the producing source of energy if it is other than water.

4.- The volume of water in liters per second intended for use.

5.- The power in horsepower or in kilowatts, as the case may be, and the drop in meters to be used if dealing with hydraulic force.

6.- The duration of the concession.

7.- The obligations of the concessionaire.

8.- The tariffs that will be charged or the method or basis for establishing them if it is to supply electric power to third parties.

9.- The causes that produce the extinction of the concession.

10.- The fee to be received by the National Electricity Service." Because a specific provision exists on this point in Article 8 of merit, Article 21 is not applicable and, therefore, it did not have the force to integrate a normative system for the granting of the water concession at hand.

It is adduced that the integration is produced with Article 19 of the Water Law, according to whose tenor:

"Article 19.- Every concession for the use of public waters shall be understood as granted, even if not order determined by Article 27. The duration of the concessions shall be determined, in each case, according to the circumstances, and a maximum limit of thirty years is set." What is provided regarding duration is of interest. According to what is indicated there, the maximum limit of a concession is thirty years. A term that precisely contradicts that of Law 258. In effect, Article 5 of Law 258 expressly established that:

"Article 5º.- The concessions and rights for the use of waters and the forces derived from them as well as the development, transmission, transformation and distribution of electric forces from any source of energy and that are included in this law may only be obtained conditionally and for a limited time, which shall not exceed twenty-five years." It is clear that there is incompatibility between the provision of Article 19 that established a maximum term of thirty years and the provision of Article 5, which set a maximum term of twenty-five years. Because incompatibility exists, both articles are not integrable to form a unit, but rather, on the contrary, the application of Article 5 of merit excludes the provision of Article 19 of the Water Law. Ergo, numeral 19 is not integrated with the provisions of Law 258.

Articles 25 and 26 of the Water Law regulate the extinction of the concession.

According to numeral 25, concessions are extinguished by expiration of the term for which they were granted, by cessation of the purpose of the use, and by administratively declared forfeiture. Forfeiture declared by the Ministry of Environment and Energy in the presence of any of the grounds established in numeral 26, namely: lack of use and utilization of the waters for a period of three consecutive years or three within five; application of the waters to uses different from those indicated in the concession, conviction of the concessionaire for taking, to the prejudice of a third party, a greater volume of water than that authorized by the title; administration or total or partial encumbrance of the concession, directly or indirectly, in favor of foreign Governments or States, or their admission with any kind of participation in the concession or in the company that operates it, as well as the transfer or encumbrance of the concession, in whole or in part, or of the works to which it refers, without prior authorization from the Ministry of Environment and Energy. Observe that in the various grounds, the concession for irrigation of lands is mentioned.

These articles are not applicable because the SNE Law contained specific provisions in Article 9:

"Article 9º.- Concessions for the use of waters, development of hydraulic and electric force, as well as those for transmission and distribution of electric energy, are automatically forfeited if their term has expired, if they are used in services or conditions different from those for which they were granted, if they have not been used within the term indicated for that purpose, and if tariffs higher than those established or approved by the National Electricity Service are charged." Observe that the concession for water use and electric service provision was forfeited not only due to a purpose different from the one granted, but also when the use or provision of the service was carried out under conditions different from those established in the concession. The grounds for extinction of the water concession for hydroelectric generation are the specific ones of Law 258, namely: expiration of the term, change of purpose of use, change of conditions, absence of use within the established term, and charging of tariffs higher than those established or approved by the SNE. Therefore, Articles 25 and 26 of the Water Law were not applicable.

The supplementary nature of the Water Law has been evidenced by various pronouncements of the Attorney General's Office and by the Constitutional Chamber itself. Therefore, it should not be subject to discussion at this time.

• b)Law No. 7200 In support of the thesis of a normative system integrated by various laws, it is affirmed that the SNE Law had been modified and partially repealed by Law No. 7200, so it cannot be considered that Law 258 was a framework law. Thus, the repeal of Articles 5, 4, 7 and 8 of Law 258 is affirmed.

Certainly, Law 7200 contemplates a special type of electric generation. From that fact, its provisions intended to regulate that generation are special with respect to the general regulation contained in the SNE Law. The incompatibility between the provisions of one and the other law is determined by the fact that Law 7200 aims to regulate the private generation of electric energy for purposes of its sale to ICE. It must be taken into account that the regulation concerns all types of electric generation, regardless of the source. On the contrary, from the set of provisions of Law No. 258 and, in particular, those noted as repealed, it is not possible to establish that it regulates energy generation for purposes of its sale to ICE. Since the normative scope of one and the other law is different, it cannot be considered that Law 7200 produced a repeal beyond that provided by its Article 22, that is, an lost validity and absolute efficacy after Law No. 7200. The rest of the SNE Law remained valid for purposes of water concessions for hydroelectric generation for purposes different from those established by Law No. 7200. The latter does not claim to regulate every type of concession for hydroelectric generation, but rather that in which private parties can generate to sell surpluses to ICE.

Moreover, it is clear that the antinomy between Law 258 and Law 7200 had to be resolved with the prevalence of the latter, as it regulates generation for a specific purpose (sale to ICE) and by the very fact of being subsequent. That is to say, the conjunction of the chronological and specialty criteria determined the application of Law 7200, without this meaning that Law 258 had lost validity upon the issuance of Law 7200.

Finally, it must be taken into account that Law No. 7200 does not claim to regulate all aspects pertaining to the concession for hydroelectric generation. On the contrary, Article 6 of said Law provides:

"ARTICLE 6.- To grant a concession intended to operate limited-capacity plants, the National Electricity Service, in addition to what is stipulated in the Law on Nationalization of Waters, Hydraulic and Electric Forces, No. 258 of August 18, 1941 and its amendments, shall require a declaration of eligibility granted by the Costa Rican Electricity Institute. This declaration must be issued within a period no longer than one hundred twenty calendar days, counted from the date of submission of the application." That is to say, Law No. 7200 refers to the SNE Law, No. 258 of August 18, 1941, regarding the granting of the concession. This means that the granting of a concession is determined by the provisions of the now-repealed Law, without a rule having been provided to modify it.

• c)Articles 12 and 59 of the LGAP The consulting party adds that since the generation activity is defined as a public service by Law 7593, Articles 12 and 59 of the General Law of Public Administration are applicable, which reinforce the integration of Executive Decree No. 20346. The articles of merit provide:

"Article 12.- 1. A public service shall be considered authorized when the subject and the purpose of the same have been indicated. In this case, the responsible entity may provide it in accordance with its own internal regulations on the other aspects of the activity, under the rule of Law. 2. Powers of authority that affect private rights extraneous to the service relationship may not be created by regulation.

Article 59.- 1. Competence shall be regulated by law whenever it contains the attribution of public powers.

2. The internal distribution of competences, as well as the creation of services without public powers, may be done by autonomous regulation, but the same shall be subordinate to any future law on the matter.

3. Relations between bodies may be regulated by means of autonomous regulation, which shall also be subordinate to any future law." Regarding the application of Articles 12 and 59 of the General Law of Public Administration, it is necessary to remember that the legal vacuum derived from the repeal of Law No. 258 does not arise due to a lack of determination of the competent body to grant the concessions. On the contrary, from Articles 17 and 176 of the Water Law, amended by the ARESEP Law, it is evident that said competence corresponds to the Ministry of Environment and Energy. The problem is that the constitutional imperative of Article 121, subsection 14, is not satisfied by the mere determination of the competent subject. On the contrary, it is necessary that the law define the conditions and stipulations, as ordered by the Constitution, for the granting of the concession.

Moreover, there can be no doubt whatsoever that the granting of a concession is an exercise of a public power. Therefore, the determination of the competent body cannot be left to autonomous regulation. Ergo, Article 59 of the General Law of Public Administration is not applicable in this matter.

Inapplicability derived, furthermore, from the fact that we are not facing an absence of regulation for the granting of a public service concession. Rather, what is at issue is the set of provisions that serve as a framework law for the exploitation of a public domain asset. Since the doubt is generated regarding the use of the forces of waters, a public domain asset, it logically follows that the topic alludes to the concession for the use of the public domain. By consequence, we are not before the creation of a public service. From which derives the inapplicability of Article 12 of that same normative body. Certainly, this numeral authorizes the entity responsible for a public service to regulate the public service activity, which implies authorization to issue the necessary autonomous service regulations. The case at hand is different. It is not about the absence of legal regulation of a public service but about the absence referring to the use of a public domain asset which, by provision of the Constitution, has a special legal regime. Note, further, that the authorization to regulate the service is granted to the entity responsible for providing it, and the truth is that it could not be considered that the granting of a water concession for hydroelectric generation can be considered a public service, nor can it be considered that MINAE can regulate that granting through an autonomous service regulation.

As to the Administration's obligation to determine the normative set that exists for the use of water destined for the development of hydroelectric forces, an obligation it considers also derives from the duty to satisfy the public interest reflected in the search for the country's energy security and in the maximization of energy resources, Articles 59 and 66 of the General Law of Public Administration, it is appropriate to remember that the integration of the legal order cannot be done against the grain of that same legal order. By consequence, in the absence of provisions that allow granting the concession, the Administration could hardly interpret that it can grant a water concession for electric generation. The satisfaction of the general interest cannot be done by violating the legal order and, in particular, the constitutional order. It is worth reiterating, in this regard, what was indicated in opinion 221-98:

"Regarding the foregoing, it is necessary to state that although the legal operator must interpret and integrate the legal order in order to concretize the public interest, this task cannot disregard the legal mandate. Interpretation must remain within the legal precept, as it cannot substitute the legislator in the creation of Law and in the assessment of the political options implicit in the law. In the case at hand, there is an express rule that refers to another rule and excludes certain scenarios from its sphere of application. An aspect that this Attorney General's Office cannot ignore." 2.- A legislative vacuum that cannot be filled with regulatory norms The legislative vacuum that the Attorney General's Office has pointed out in repeated opinions concerns the requirements and conditions for the granting of a concession. In this sense, it has been said that there are no provisions of legal rank that operate as the framework law that the Constitution requires for the granting of the concession for the use of waters for hydroelectric generation. Consequently, any attempt to demonstrate that this framework law exists requires, obviously, the determination of the existence of a norm with legal rank that regulates the granting of that concession and not only establishes the competence for it. A regulation that tends to permit the granting of the concession, to regulate the corresponding procedure so that the Ministry of Environment and Energy can issue an administrative act, called a concession, that authorizes the use of water for hydroelectric purposes.

If there is a constitutionally established reservation in favor of the law, the regulation must be a necessary development of the law in the matter, without the possibility of disregarding what is provided by it or innovating regarding requirements or conditions not foreseen legally. Remember that the reservation of law implies that the legislator must establish the regulation by itself, without any possibility of referring to other norms, specifically to the regulation, to do so. The concessions referred to in Article 121, subsection 14, must find their regulation in the law, so it is not the regulation that is the norm to establish such a requirement.

This normative system cannot be constructed, then, with norms of infralegal rank that are intended to regulate the exploitation of a concession granted based on other norms. The very reference to regulatory provisions demonstrates the legal vacuum to which we have made reference, with the aggravating factor that part of the regulatory provisions presuppose that MINAE has already granted a concession. This is the case of Executive Decree No. 32868 of August 24, 2005, "fee for water use (canon por concepto de aprovechamiento de aguas)", issued in exercise of the regulatory power and based on the provisions of Water Law No. 276 of August 27, 1942, the Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995, Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996 and Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997.

The fee for water use is an instrument for regulating the use and administration of water, which will allow the availability of the resource for human consumption and the country's development, Article 1. As it regulates the use of water, all its provisions presuppose that MINAE has granted a use concession. In this sense, the decree does not establish requirements or conditions for the granting of the concession or for its enjoyment. The fee does not operate if there is no prior concession, and Decree No. 32868 does not regulate what requirements interested parties must meet to obtain a concession and, therefore, what elements MINAE must demand to grant it or under what conditions it can grant concessions.

Article 2 of the Decree evidences this aspect: all persons, public or private, who use water "under the legal figure of an administrative concession or authorization, whatever the title under which their rights are protected, for the use of waters in any of their modalities of use, must pay the respective amounts for the fee." Among the uses, the use of water in electricity generation is found. Mentioning that the use of hydraulic force for electricity generation determines the payment of the fee is not sufficient to know the amount to be paid. In effect, the fee is charged based on the volume, units of annual cubic meters assigned in concession or registered in the National Registry for the Use of Water and Watercourses. If the water volume has not been determined, it is not feasible to establish how much must be paid for the concession. And that water volume is established in the concession or authorization and is determined by the provisions of a legal norm. In what interests us here, Article 5 of the Decree provides:

"…The annual fee will be the result of the product of the volume of water assigned in concession or registered, multiplied by the value of the fee for each use and differentiated according to whether it is surface or groundwater, using the formula, Annual fee = (Water Volume in cubic meters per year) X (colones per cubic meter for surface or groundwater), where the values of colones per cubic meter are given in the following schedule:

| Hydraulic Force | 0.12 | |" Indeed, by reason of the provisions of numeral 6 of the Decree, it is essential that MINAE has granted the water use concession, since according to said numeral, a distinction is made between projects with less than 2000 KW of installed capacity and those less than 500 KW. When the latter allocate the energy for self-consumption, they will recognize an amount of 0.03 per annual cubic meter in concession.

Consequently, although the Decree establishes the fee that the water concessionaire must pay, including the hydroelectric energy generator, it in no way regulates the conditions and elements for granting the concession.

The need for a prior concession for purposes of imposing the fee has been even upheld by the Constitutional Chamber as a fundamental criterion for differentiating between the fee and taxes. In effect, in ruling No. 9170-2006 at 4:36 p.m. on June 28, 2006, the Constitutional Chamber differentiated between the fee, as a consideration for the use or it qualifies as contractual, aimed at allowing the use or exploitation of the public domain asset. A charge demanded of the individual not only by virtue of the use of the asset but also of the expenses that the Administration incurs to ensure the proper use of that asset. It goes so far as to state that the obligation to pay the fee "comes paired" with the concession:

"In summary, there are three differences that can be established between a tax and a fee, although both are pecuniary obligations demanded by the Administration: first, the collection of a tax occurs by virtue of the exercise of a public power and the collection of a fee by virtue of a concession or permit, therefore it obliges whoever voluntarily requests the concession or permit; second, because the tax obligor is a generality of administered parties, for the collection of a tax it is not necessary to sign a contract, a different situation from the concessionaire or permittee, where a bilateral relationship is established with the Administration, for which generally a contract is signed or the granting of a permit occurs; and third, the administered party who pays a tax does not do so by virtue of a consideration but for the duty to contribute to public burdens, in contrast, the administered party who pays a fee does so by virtue of receiving in exchange the right of use and/or exploitation of a public domain asset." Precisely because this is not a tax, the Chamber resolves that the principle of legal reservation in tax matters does not apply to the creation of the fee, therefore it is possible to create fees for the use of the public domain by means of decrees:

"Having verified that the legal nature of the pecuniary obligation created in the challenged decree is effectively a fee and not a tax, it is acceptable that its creation and regulation be given by a decree and not by a law, since the establishment of fees is not subject to legal reservation, but rather a power of the Public Administration when the use or pecuniary payment that encumbers a public concession or the permit for enjoyment in the public domain, being the amount that the holder of a concession or a permit periodically pays to the Administration." It follows from the foregoing that Decree No. 32868 cannot integrate a normative system for the granting of water resource concessions for hydroelectric generation, in the same way that no law whose object is to establish a tax on the concession already agreed upon can integrate it.

Regarding the Regulation to the Law of Autonomous Parallel Electric Generation, certainly its Article 1 provides that it "establishes the requirements and procedures that will regulate the activity of autonomous or parallel electric generation, under the provisions of Law No. 7200." However, if the established provisions are observed, it is determined that the decree retains the proper function of the regulatory norm of the law, that is, to complement it, to develop it to allow its execution, without innovating in the areas specific to the law. From that perspective, it is considered that Decree No. 20346-MIRENEM does not violate the reservation of law and, therefore, numeral 121, subsection 14 of the Political Constitution. And this because the regulatory norm does not fill the legislative vacuum, innovating in order to the conditions and stipulations for the granting of the concession, which must be imposed by Law.

It is worth remembering that although the regulatory power of laws is a way to "contribute to the formation of the legal order, through the creation of written norms (Article 140 subsections 3 and 18 of the Political Constitution)", it has its limits derived from its secondary and complementary character to the law, which prevents the decree from attempting:

"…to render legal precepts without effect or to contradict them, it cannot substitute for the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm that is being regulated. The administrative legal order has a hierarchical order, to which all State bodies must subject themselves in function of the so-called principle of legality or what is the same, that none of them is permitted to arbitrarily alter that hierarchical scale, which in our case, has been collected by Article 6 of the General Law of Public Administration. As set forth in ruling No. 0243-93 at three forty-five in the afternoon on January nineteenth, nineteen ninety-three of this Court, within the Regulations that the Administration can issue, there is what is called 'Executive Regulation', whereby that Branch in exercise of its own constitutional powers, is used to make possible the application or execution of the laws, filling in or providing indispensable details to ensure not only their compliance, but also the purposes intended by the legislator, purposes that can never be altered by that path; executing a law is not enacting another law, but developing it, without altering its spirit by means of exceptions." Resolution No. 1809-2006 at 2:58 p.m. on February 15, 2006. The italics are not from the original.

Therefore, it is reiterated that the legislative gap we have pointed out cannot be filled by creating a regulatory system composed of regulations, which are secondary to the statute. Precisely because Decree 20346 was issued by the Executive Branch, it cannot be said that the legislature established substantial requirements for the proper processing of concessions.

• c)With respect to Opinion N° C-306-2001 In requesting the Office of the Attorney General (Procuraduría) to reconsider its previous opinions concerning the legislative gap left by the repeal of Law N° 258, ICE refers to Opinion N° C-306-2001 of November 5, 2001. It considers that the two objections that the Office of the Attorney General retained as an obstacle to considering Law N° 7200 as the regulatory framework for water concessions for hydroelectric generation (the term of the concession to operate the power plants and the purpose of the concession) are not well-founded.

With respect to the term, the Office of the Attorney General noted that the term of the concession to operate the power plants established by Article 5 of Law N° 7200 is renewable; however, the law does not indicate for how long, making the term "uncertain," such that a key element, essential for granting the water-use concession, would be missing. The regulation does not take into account the right of future generations to enjoy the water resource and the other natural resources that depend on it. This element cannot be specified based on the regulatory provisions governing the contract term, especially given that this term can be renewed by mutual agreement, such that it becomes indefinite. The Office of the Attorney General considered that the only case where the term is defined is when the plant has an estimated useful life of less than 15 years, a scenario regulated in Article 25 of the Regulations.

The other element identified was the purpose to which the electricity produced from the water resource may be put. The Office of the Attorney General objected to the absence of a provision such as that established in the second chapter of the law, concerning the destination of the plant. In that regard, it was noted that the first chapter of the law does not make it clear that, once the contract term with ICE has expired, the concession will allow the continued satisfaction of the country's general electricity demand. Private generators could use their plant for generation for the Central American electricity market under the terms of Law 7848. This aspect is considered something that cannot be left to the free will of the private generator, since the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in its ruling Voto 10.466-2000, indicated that the exploitation of natural resources, their rational (adequate and planned) use, must benefit the current and future inhabitants of the country (third-generation right). Therefore, the framework law must contain the heuristic criteria that will allow the maximum benefit for the public interest to be obtained from the economic activity.

ICE considers that integrating the legal system allows responding to the Office of the Attorney General’s objections: the extension (prórroga) can be granted by the Administration in a manner that does not imply a transfer of public domain assets. In that sense, it accepts that both constitutional and administrative case law have pointed to the legal impossibility of granting private parties an indefinite right for the exploitation of public domain assets (bienes demaniales), and therefore considers that the Office of the Attorney General’s concern is supported by positive law.

Contrary to ICE’s opinion, the Office of the Attorney General must reiterate that there is no provision of legal rank that clearly and definitively regulates the aspect of the term of the water concession. Certainly, Law N° 7200 establishes that the term of the concession for the operation of limited-capacity power plants is twenty years, with the granting of extensions (prórrogas) being foreseen, but it does not indicate for what term it may be extended and, therefore, how many extensions may be agreed upon. The only thing established is that legislative authorization will be required to extend, modify, or transfer the concession when the "operation" (explotación) exceeds twenty thousand kilowatts or the acquirer has other approved concessions that together exceed that amount. However, nothing is provided regarding the water concession. This provision is all the more necessary given that, in principle, the contract with ICE is for fifteen years, and given the very fact that only a surplus is sold to ICE.

As for the purpose of the electricity to be generated, ICE maintains that the Water Law (Ley de Aguas) does not require indicating the ultimate purpose of the product obtained with a concession, for example, for irrigation. In the case of hydroelectric generation, the water resource is not consumed and depleted; rather, once used, it is returned to the corresponding watercourse, which allows for a new use. It adds that the Office of the Attorney General, when responding to unconstitutionality actions against Article 2 of Law 7848 of November 12, 1998, has indicated that the electrical energy produced by private generators cannot be commercialized in the regional electricity market.

Given that the Constitution protects the forces that can be generated from public waters, the logical consequence is that it is not possible to treat the use of the water resource for electric generation as if it were a water concession for another type of use, for example, irrigation. It should be noted, moreover, that the interpretation given by the Office of the Attorney General regarding Article 2 of Law 7848 is fully consistent with the opinions expressed thus far concerning water concessions for hydroelectric operation. Consequently, it cannot be dissociated or used to support the interpretation now presented by ICE. In responding to the actions in question, the Office of the Attorney General has considered the legislative gap referred to and, therefore, that the market is limited to those who obtained a concession before the repeal of Law N° 258. These concession holders can only produce electrical energy for the purpose established in Law 7200. The provisions regulating the concession prevent them from generating electrical energy for sale to third parties. Similarly, if they obtained a water concession, it is linked to the generation of electricity under certain conditions, one of which is precisely generation for sale to ICE or for satisfying their own needs, without sale to the end user being permitted.

It is evident, however, that the aforementioned opinion would have to change in a context of "regulatory integration" like that suggested by ICE. If it were determined that there is no legislative gap preventing the granting of water concessions for hydroelectric energy generation, the truth is that, in the absence of an express provision on the matter, at the end of its contractual relationship with ICE, the private generator could use its water-use concession to generate for the Central American market. Simply put, Law 7200 does not contain provisions like that established in Law 7058 concerning the destination of the dam once the indicated contractual relationship ends. Note that we already indicated in Unconstitutionality Action N° 04-006799-0007-CO:

"Should it have domestic legislation regulating private generation outside the scope of ICE, the Costa Rican State cannot oppose Article 2 to any action taken with the purpose of enabling an economic agent." On the other hand, Law 7200 does not contain a provision stating that the water concession granted to the generator expires because the contractual relationship with ICE ends. Certainly, it could not generate for the domestic market, but it could for the Central American market under the terms of the Central American Electricity Market Framework Treaty.

In summary, it is appropriate to recall that the Constitutional Chamber has expressly indicated that the law regulating the granting of concessions for hydroelectric generation must contain more detailed provisions than those contained in Laws 258 and 276, which it qualifies as insufficient. In that sense, the Office of the Attorney General could hardly interpret that a regulatory system exists based on Articles 3 and 5 of Law N° 7200 and Articles 17 and 26 of the Water Law, much less by integrating regulatory provisions, as ICE proposes. The existence of a regulatory framework of legal rank cannot be considered to exist based on the simple definition of the competent body, the regulation of the concession term for establishing power plants, or the grounds for expiration (caducidad). Simply put, to give due compliance to Article 121, subsection 14, a law is required to establish the terms, conditions, stipulations, procedures, timeframes, and methods that must be observed for the granting of concessions for the use of public waters for the production of electrical energy. The legislature must establish the conditions under which water will be exploited to generate energy, the procedure for granting the concession, the obligations and rights of the concession holder, the powers of the granting Administration, among which the power of oversight and sanction is fundamental, the rights of the service users, and the regime of tariffs and fees to be paid to the Administration and the State for the use of the public domain and, as applicable, for its control. Let us recall:

"The jurisprudential development of this Chamber allows for the assertion that the framework law that is lacking could not be similar to Law No. 258 of August 18, 1941 and its amendments, nor to the current Water Law, because those 'frameworks' would prove insufficient to achieve adequate regulation of the rational exploitation of the water resource. … In accordance with the foregoing, the repealed Law of the SNE and the old Water Law are far from being the model of framework law currently required by Constitutional Law. For the reasons stated, the Chamber considers inadmissible interpretations suggesting that the Water Law is the required framework law for the exploitation of the 'force of the waters' by private parties, as it has never been the regulatory framework for this matter; its content was limited to complementing certain provisions on the matter, at a historical moment, without it being possible now, in the absence of adequate regulation, to give it a function it does not have. ..”. Constitutional Chamber, Resolution N° 10.466-2000 cited above.

It could be said that the legislature has understood it this way, since when regulating the generation of electrical energy by rural electrification cooperatives and municipal companies, Law N° 8345 of February 26, 2003, substantially modifies the legal regime governing the functioning of these entities regarding the use of the water resource and, therefore, the concession that may be granted to them (Cf. to this effect Articles 12 to 16 of the cited Law).

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

• a)The use of public water for hydroelectric generation requires a water concession by virtue of the provisions of Article 121, subsection 14 of the Political Constitution, which establishes a legislative reservation (reserva de ley) on the matter.
• b)The legal system for the granting of water concessions for hydroelectric generation purposes cannot be constructed from norms of regulatory rank, as is the case with the Regulations to the Autonomous Electric Generation Law (Reglamento a la Ley de Generación Eléctrica Autónoma), N° 20346 of March 21, 1991, and Executive Decree N° 32868 of August 24, 2005, which regulates the "fee for water use" (canon por concepto de aprovechamiento de aguas).
• c)In this order of ideas, it must be taken into account that the cited Decree N° 32868 not only does not regulate the granting of the cited concessions, but the application of its provisions presupposes the existence of a concession.
• d)By reason of the provisions of Article 8 of Law 258 of August 18, 1941, Article 21 of the Water Law was not applicable in the granting of water concessions for hydroelectric generation.
• e)The term for the granting of water concessions for hydroelectric purposes was governed by the provisions of Article 5 of the Law of the SNE and not by the provisions of Article 19 of the Water Law.
• f)The expiration (caducidad) of water concessions for hydroelectric generation was governed by the provisions of Article 9 of the Law of the SNE and not by the provisions of Articles 25 and 26 of the Water Law.
• g)It follows from the foregoing that the Water Law did not form a single regulatory body with the Law of the SNE for the purpose of granting water concessions for hydroelectric generation.
• h)In light of the provisions of the aforementioned Law N° 258, the Law Authorizing Autonomous or Parallel Electric Generation constituted a special rule regulating generation for a specific purpose (sale to ICE). Given that purpose, its provisions prevailed over the provisions of the National Electricity Service Law, which remained in force until its formal repeal by the Regulatory Authority for Public Services Law, except with respect to Article 7.
• i)Articles 12 and 59 of the General Public Administration Law do not regulate the granting of a public domain concession. By virtue of the provisions of Article 121, subsection 14 of the Constitution (Carta Política), it is not possible to conclude that the legal regime for granting concessions for the use of the force of waters for electric generation can derive from regulatory norms. Simply put, the concessions referred to in Article 121, subsection 14 must find their regulation in the law, meaning the regulation is not the appropriate legal instrument for establishing the requirements of the concession.
• j)Given that Law N° 7200 does not regulate the specific conditions and stipulations of water concessions for hydroelectric generation, its Executive Regulations also cannot establish the corresponding legal regime as their content.
• k)Consequently, it is appropriate to reiterate that there is no regulatory framework of legal rank that can be considered a development of Article 121, subsection 14 a) of the Political Constitution and, therefore, that permits the granting of a water concession for hydroelectric generation. Excepted from this is the situation under the second chapter of the cited Law N° 7200 and the provisions of Law 8345 of February 26, 2003.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General (Procuradora Asesora) MIRCH/mvc Copy: Dr. Roberto Dobles Mora, Minister of Environment and Energy Dr. Fernando Herrero Acosta, Regulator General

Dictamen : 445 del 14/12/2007 ( INAPLICABLE ) (Nota de SINALEVI: Mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno N° 092 del 18 de abril del 2008, y de conformidad con los artículos 29, inciso f) y 136 de la Ley General de la Administración Pública, y los artículos 2 y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se dispensa a la Administración Pública, tanto central como descentralizada, del acatamiento obligatorio, efectos vinculantes y de jurisprudencia administrativa de este dictamen) C-445-2007 14 de diciembre, 2007 Ingeniero Pedro Quirós Cortés Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Electricidad Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° 0060-468-2007 de 3 de agosto del presente año, mediante el cual consulta:

“Si la Ley No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, conjuntamente con la Ley No. 7200 del 28 de setiembre de 1990 y sus reformas, la Ley No. 7593 del 9 de agosto de 1996 y sus reformas, el Decreto Ejecutivo No. 20346 del 21 de marzo de 1991 y el Decreto Ejecutivo No. 32868 del 24 de agosto del 2005, constituyen el sistema jurídico necesario para el otorgamiento de concesiones del recurso hídrico para la generación hidroeléctrica?”.

Adjunta Ud. el oficio N° 0090.247.2007 de misma fecha de la Dirección Jurídica del ICE.

entre las leyes 258 y 276, que constituían el sistema normativo para otorgar las concesiones para uso de fuerza hidráulica e hidroeléctrica, no se trataba de una “ley marco, como se ha considerado sino que se implementó una integración normativa, para lo cual se hace referencia a los artículos 19, 21, 25, 26, 17 y siguientes de la Ley 276. Agrega que la Ley N° 7200 establece nuevos requisitos para obtener una concesión de fuerza hidráulica e hidroeléctrica, porque uno de los objetivos era modificar varias disposiciones de la Ley 258. Si bien el legislador mencionó la aplicación conjunta de ambas leyes, la rigurosidad técnica contenida en los distintos artículos de la Ley N° 7200 produjo una derogación tácita de la Ley 258, en orden a los plazos, límites de capacidad de las centrales de generación privada, requisitos especiales como la declaratoria de elegibilidad y la aprobación del estudio de impacto ambiental y modelo tarifario. Habría derogado los artículos 5, 4, 7 y 8 de la Ley 258. Agrega que el conjunto de normas formado por la Ley 276, 7200 y el Decreto Ejecutivo 20346 se erige como sistema normativo primordial para el otorgamiento de concesiones del recurso hídrico para generación hidroeléctrica, sin que se advierta la infracción al principio de reserva de ley, ya que el legislador instauró requisitos sustanciales para la correcta tramitación de las concesiones, desarrollados en la ley 7200 y en el Decreto 20346. Añade que al ser definida la actividad de generación como servicio público por la Ley 7593, resultan aplicables los artículos 12 y 59 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales refuerzan la integración del reglamento 20346. Afirma la Dirección Jurídica que la Procuraduría no lleva razón al considerar que la ley marco para el otorgamiento de concesiones de recurso hídrico para generación hidroeléctrica se agotaba con la ley 258, por cuanto desde 1942 existía una integración de normas que constituía el sistema normativo para el otorgamiento de concesiones, razonamiento que es conforme con lo indicado por la Sala Primera en cuanto a que en el ordenamiento no puede haber vacíos legales, obligando a la Administración a realizar un ejercicio exegético para incorporar las normas vigentes que subsanen el aparente vacío legal. La Procuraduría no advierte que normas medulares de la ley 258 habían sido no solo tácitamente derogadas por la ley 7200 sino mejor desarrolladas por esta, su reglamento y la ley 7593. De la sentencia N° 6669-2001 de la Sala Constitucional deriva la Asesoría que la Administración tiene la obligación de determinar el conjunto normativo que existe para el aprovechamiento del agua con destino al desarrollo de fuerzas hidroeléctricas, obligación que considera deriva también del deber de satisfacer el interés público, reflejado en la búsqueda de la seguridad energética del país y de la maximización de los recursos energéticos, artículos 59 y 66 de la Ley General de la Administración Pública. En orden al dictamen N° C-306-2001 considera que la Procuraduría ha interpretado en forma aislada el artículo 5 de la Ley 7200, ya que en la interpretación debe considerarse la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional. Existe un sistema normativo y en orden a la posibilidad de prórroga de la concesión la Administración debe desplegar su competencia de forma tal que la prórroga no implique un traspaso de los bienes de dominio público.

Tanto la Sala como la Procuraduría en su OJ-018-2006 apuntaron la inviabilidad jurídica de otorgar a los particulares un derecho indefinido para la explotación de los bienes demaniales, de modo que la inquietud de la Procuraduría está sustentada en el derecho positivo. Estima jurídicamente viable acotar que la ausencia de una norma expresa que delimite las prórrogas no puede llevar a la conclusión de que el sistema normativo para el otorgamiento de concesiones está incompleto. Corresponde al MINAE velar por la correcta aplicación del ordenamiento de concesiones, dando cumplimiento a las resoluciones de la Sala Constitucional. En cuanto al destino de la electricidad que se genere, se estima que la Ley de Aguas no obliga a indicar el destino último del producto que se obtenga con una concesión, por ejemplo, de riego. En el caso de la generación hidroeléctrica el recurso hídrico no es consumido y agotado, sino que una vez utilizado es reintegrado al cauce correspondiente, lo cual permite una nueva utilización. Agrega que la Procuraduría, al contestar las acciones de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 7848 de 12 de noviembre de 1998, ha señalado que la energía eléctrica producida por los generadores privados no es susceptible de ser comercializada en el mercado eléctrico regional. Por lo que las dos objeciones planteadas por la Procuraduría General pueden ser objeto de replanteamiento y revisión por las razones dadas por el propio órgano procurador. El sistema normativo se completa con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 32868 que regula el canon por aprovechamiento de agua. Concluye que el conjunto normativo para el otorgamiento de concesiones de recurso hídrico está compuesto por el artículo 5 de la Ley 7200 en orden al plazo de la concesión, el 17 de la Ley 276 respecto del órgano competente, el 26 de esa Ley en orden a la caducidad, artículo 3 de la Ley 7200 y 14 del Decreto 20346 sobre identificación del concesionario, 14 del Decreto 20346 sobre ubicación del sitio de aprovechamiento y volumen de agua objeto de explotación; 5 de la Ley 7200 y 14 del Decreto 20346 respecto de la capacidad de la central hidroeléctrica; 14 de la Ley 7200 sobre modelo tarifario y 5 y 10 del decreto 32868 sobre el canon. Por lo que recomienda consultar a la Procuraduría si el conjunto de esas disposiciones constituye el sistema jurídico necesario para el otorgamiento de concesiones del recurso hídrico para la generación hidroeléctrica.

Mediante oficio N° 0090-267-2007 de 29 de agosto siguiente, la Dirección Jurídica remite una adición al criterio anterior, a efecto de aportar copia fotostática de una solicitud de concesión de aprovechamiento de agua para generación de fuerza hidráulica. La Dirección Jurídica solicita se aclare si la Ley N° 276 del 27 de agosto de 1942 en conjunto con la Ley 7200, la Ley 7593, el Decreto Ejecutivo N° 20346 y el Decreto Ejecutivo 32868 constituyen el sistema jurídico necesario para el otorgamiento de concesiones del recurso hídrico para la generación hidroeléctrica.

A.- EL VACIO LEGAL DEBE SER RESUELTO POR EL LEGISLADOR Discute el ICE los pronunciamientos de la Procuraduría General en orden a la existencia de un vacío normativo, producto de la derogatoria de la Ley del Servicio Nacional de Electricidad por la Ley que crea la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se considera que de la integración de diversas normas legales y reglamentarias es posible establecer el marco jurídico para el otorgamiento de concesiones de agua para la explotación hidroeléctrica. Por lo que no se estaría ante un vacío legislativo, como ha sido sostenido por este órgano Consultivo.

1.- Una reserva de ley que vincula a los poderes públicos La Constitución Política otorga una protección especial a un bien de dominio público: las fuerzas que pueden derivarse de las aguas públicas, protección que se brinda incluso para antes de que esas fuerzas hayan sido explotadas y convertidas en energía hidroeléctrica. Se protegen las aguas públicas en cuanto pueden producir fuerzas y particularmente energía. Esa fuerza del agua no puede ser aprovechada por los particulares, salvo que medien los requisitos establecidos constitucionalmente.

En efecto, las fuerzas de las aguas públicas no pueden ser utilizadas en la generación eléctrica si no se cuenta con una concesión otorgada por la Asamblea Legislativa o “de acuerdo” con una ley que establezca las condiciones y especificaciones a que se sujetarán la Administración Pública y los particulares.

Es por ello que reiteradamente se ha indicado que los particulares sólo pueden producir energía eléctrica a partir de las fuerzas de las aguas públicas si gozan de una concesión especial, otorgada por la Asamblea Legislativa, o bien, si la Administración les otorga concesión con base en una ley marco que determine sus condiciones y especificaciones y, por ende, cómo podrá el interesado devenir concesionario del bien jurídicamente protegido. Interesa resaltar, desde ya, que sólo la Asamblea Legislativa, sea directamente a través de la concesión especial, sea indirectamente a través de la regulación marco que establezca, puede determinar las condiciones y especificaciones de una concesión para explotación de energía hidroeléctrica. La reserva de ley implica que el legislador ha de establecer por sí mismo la regulación, sin posibilidad de que ésta se remita al reglamento. La concesión debe encontrar su normación en la ley:

“La reserva de ley, por tanto, no puede degradarse mediante una deslegalización que conduciría, por abdicación de la ley, al mismo resultado que si la reserva no existiese: a la regulación de la materia reservada por normas infralegales. Y la razón de ello es bien clara: con la reserva de ley no se concede al legislador la facultad de decidir cuál será el rango de las normas que regulen el asunto de que se trate; lo que se pretende es que la regulación de la materia quede vedada a quien no sea el legislador mismo, que sólo los representantes de los ciudadanos puedan dictar las normas correspondientes. El efecto de la reserva es que la potestad legislativa resulta irrenunciable en la materia reservada. Por ello se dice en ocasiones que las reservas de ley son, vistas donde el aspecto institucional, reserva de Parlamento, atribuciones de la materia al órgano parlamentario.

La razón de que la reserva haya de interpretarse no sólo como ventaja para la ley sino también como prohibición de que ésta remita a otras normas radica en que sólo con este contenido resulta democrático”. Ignacio de Otto: Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Ariel Derecho, 1988, p. 152.

Se sigue de lo expuesto que una norma atributiva de competencia, como lo es el artículo 176 de la Ley de Aguas, no es suficiente para otorgar una concesión; se requiere, por el contrario, que el legislador haya normado cómo se otorgará la concesión. Y ese requisito pasa por el establecimiento en vía legal de los términos, condiciones, estipulaciones, procedimientos, plazos y modos que deben observarse para el otorgamiento de las concesiones para aprovechamiento de aguas públicas para la producción de energía eléctrica. Al referirse a este tema, la Sala Constitucional ha indicado, en resolución N° 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993:

“...Ambas posibilidades (concesión por ley o concesión autorizada) presuponen la competencia de la Asamblea Legislativa para fijar en el caso concreto, o bien, regular en una ley general, “condiciones y estipulaciones” imperativas en la ejecución del contrato –como su naturaleza temporal, forma de cumplimiento, obligaciones mínimas del ejecutor, etc-, las cuales sitúan fuera del alcance de los concesionarios o del acuerdo mismo de las partes, la posibilidad de apartarse de ellas...”.

Cuáles son las condiciones mínimas que la ley debe establecer para efecto de cumplir con el mandato constitucional? El legislador debe establecer las condiciones bajo las cuales se y derechos del concesionario, las potestades de la Administración concedente, dentro de las cuales es fundamental la de fiscalización y la sancionatoria, los derechos de los usuarios del servicio, el régimen de tarifas y cánones que deben cubrirse a favor de la Administración y del Estado por el uso del demanio y, en su caso, por el control que sobre él se ejerce.

En resumen, el artículo 121, inciso 14 de la Constitución requiere la participación del legislador a efecto de normar, planificar y controlar el uso que se haga de las fuerzas de las aguas para generación hidroeléctrica. No puede considerarse que la exigencia constitucional se satisface con la incorporación vía reglamento de las disposiciones que deberían contempladas en una ley.

2.- En orden al vacío legislativo En nuestro país hasta la emisión de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos se consideró que el requisito constitucional del artículo 121, inciso 14 se cumplía a través de la regulación establecida en la Ley del Servicio Nacional de Electricidad, norma que fue emitida para desarrollar los principios del numeral 82, inciso 15 de la Constitución del 71. Empero, al ser derogada dicha Ley quedó sin fundamento legal el otorgamiento de esas concesiones.

En dictamen N° 181-98 de 28 de agosto de 1998 la Procuraduría consideró que:

“En el estado actual de la legislación vigente el MINAE carece de competencia para otorgar concesiones de aprovechamiento de aguas públicas para la producción de energía eléctrica y sólo la Asamblea Legislativa puede hacerlo.

Por ello, sólo aquellos particulares que cuenten con una concesión especial de la Asamblea Legislativa podrán aspirar a que se les confiera nuevas concesiones de servicio público para el suministro de energía de origen hidroeléctrico, por parte de MINAE o la ARESEP (esta última bajo el marco de la Ley N° 7200)”.

Agregó la Procuraduría que, conforme el artículo 121, inciso 14 de la Constitución Política, para que la Administración pueda otorgar concesiones para la explotación de las fuerzas hidroeléctricas, la ley previa no debe limitarse a establecer el órgano competente para otorgar las concesiones, sino que tiene que estipular las reglas que fijen las pautas para concesionar y las condiciones básicas en que se efectuará la explotación del bien demanial, de forma “que el delineamiento de ese régimen general no puede ser dejado enteramente en manos de la autoridad reglamentaria, puesto que constituiría una delegación de funciones constitucionalmente proscrita (art. 9°)”. La producción de energía eléctrica requiere no sólo de la concesión de servicio público, sino de una concesión de uso de dominio público, atendiendo al carácter dominical tanto de los ríos, arroyos y manantiales como de las fuerzas que pueden derivarse de ellos. Dado el carácter supletorio de la Ley de Aguas, se consideró que “existe una voluntad legislativa claramente expresada de someter las concesiones eléctricas a reglas especiales en relación con los cánones de la Ley de Aguas”. Dada la derogatoria de la Ley del SNE existe un vacío normativo insubsanable para el operador jurídico, siendo fraudulenta cualquier interpretación que conduzca a afirmar que la Ley de Aguas pasó de ser supletoria a constituirse en una regulación principal para el otorgamiento de concesiones para desarrollos hidroeléctricos. En igual forma, sería ilícito que se interpretara que el reglamento a la Ley de Aguas podría proporcionar el resto de la regulación necesaria para ese otorgamiento, ya que no existen parámetros mínimos establecidos legalmente para tal acto.

Contra ese dictamen se interpuso solicitud de reconsideración, que fue resuelto por la Asamblea de Procuradores mediante dictamen N° C-221-98 de 28 de octubre de 1998.

Es de advertir que la posición institucional desde la fecha no ha variado, en el sentido de que a través de diversos pronunciamientos la Procuraduría ha reafirmado que en orden al uso de la fuerza hídrica para generación eléctrica estamos ante una reserva de ley. Por consiguiente, solo en el tanto en que exista una disposición legal que, no ha sido emitida, se constituya en un marco normativo para el otorgamiento de concesiones, puede la Administración otorgarlas.

El criterio de la Procuraduría sobre el vacío legislativo dejado por la derogación de la Ley 258 ha generado diversas consultas ante este Órgano. Se ha cuestionado, además, si el primer capítulo de al Ley 7200 puede constituirse en un marco normativo con base en el cual el MINAE pueda otorgar concesiones de agua. Es de advertir que ante una audiencia otorgada al ICE sobre este punto, dicho Ente expresó en oficio N° PE-0230-P 0010.06836 del 16 de abril del 2001, suscrito por el Ing. Pablo Cob Saborío, Presidente Ejecutivo de esa Entidad:

"En conclusión, hay dos diferencias básicas que no permiten avalar la afirmación del Dr. Fajardo Salas, en el sentido de que es válido aplicar al Capítulo I, la misma línea de argumentación primera: el plazo máximo de la concesión no queda claro para las plantas del Capítulo I, en tanto está claramente delimitado para las del Capítulo II, pues si la concesión es para cada planta; y la planta pasa al final de 20 años a pertenecer al ICE, lógicamente en ese momento el generador privado pierde la concesión de agua para explotar esa planta. La segunda: en el caso del Capítulo I, la planta sigue perteneciendo al generador privado, quedando a su libre arbitrio la renovación del contrato con el ICE al cabo de un plazo máximo de 15 años. En el caso del Capítulo II no rige el principio de autonomía de la voluntad del generador privado, pues por disposición expresa del legislador, necesariamente debe traspasar la planta al ICE al vencimiento del contrato” Es decir, el ICE ha compartido el criterio en orden a la ausencia de disposiciones en la Ley 7200, primer capítulo, que permitan otorgar concesiones de agua para generación eléctrica. En ese sentido, ha afirmado que en el ordenamiento no se encuentran las condiciones, requisitos y especificaciones que intervienen en la concesión del aprovechamiento de las aguas públicas para fines de desarrollo hidroeléctrico. A diferencia de lo que lo que ocurre con el capítulo introducido por la Ley N° 7508, en el primer capítulo de la 7200 no se encuentra una autorización legislativa para que un privado se dedique a la actividad de aprovechamiento del recurso hídrico a los fines de producir electricidad.

Pero, además, debe tomarse en cuenta que la tesis sostenida por la Procuraduría en orden al vacío legislativo se encuentra presente en la jurisprudencia constitucional. La sentencia N° 10.466-2000 de 10:17 hrs. de 24 de noviembre de 2000 recoge la posición de la Procuraduría General de la República. En efecto, al respecto dijo lo siguiente:

“ La Ley de Aguas (artículo 176), a partir de la reforma al transitorio V de la Ley 7593 del 9 de agosto de 1996, ciertamente atribuyó competencia al MINAE para otorgar concesiones destinadas a aprovechar las aguas públicas en producción de energía eléctrica. Sin embargo, la sola asignación de competencia no puede asimilarse a una ley marco regulatoria del proceso de otorgamiento de la concesión (requisitos para el concesionario, obligaciones, afectaciones, etc.) y menos aún, cuando están de por medio bienes que ni siquiera por ley ordinaria pueden ser desafectados. Una interpretación libre del régimen que regula esta materia, podría conducir a una desafectación "de hecho" de los bienes de la Nación, lo que a todas luces es insostenible. La Sala estima que al derogarse la Ley 258, se dejó sin ley marco todo lo referente a las concesiones de agua para la la Constitución Política. La ley marco que ha señalado esta Sala como posible en esta materia, debe tener regulaciones claras, concretas sobre la concesión a otorgar, pues se trata de la explotación de bienes de la Nación; no por casualidad el propio constituyente estableció que la ley debía ocuparse de "condiciones y estipulaciones", que no son otra cosa que un marco normativo detallado en razón del bien involucrado.

Resulta importante, a los efectos de esta sentencia, indicar que el concepto de ley marco resulta acorde con el Derecho de la Constitución. El desarrollo jurisprudencial de esta Sala permite sostener que la ley marco que se echa de menos, no podría ser similar a la Ley No. 258 del 18 de agosto de 1941 y sus reformas, ni a la vigente Ley de Aguas, pues esos "marcos" resultarían insuficientes para lograr la adecuada regulación de la explotación racional del recurso hídrico…”.

Concluyendo que:

"En conclusión, actualmente no existe una ley marco que regule lo relacionado con la explotación del recurso hídrico para producción de energía eléctrica, por lo que, para el otorgamiento de nuevas concesiones deben los interesados acudir a la Asamblea Legislativa. Lo que sí tiene actualmente el Ministerio de Ambiente y Energía, por disposición expresa de ley, es la función de control y fiscalización de las concesiones otorgadas por el SNE, lo que implica, inclusive, y siguiendo los procedimientos establecidos en la ley de Aguas, La Ley del Ambiente y la Ley General de la Administración Pública, la posibilidad de declarar la extinción, caducidad o nulidad de las concesiones; además, desde luego, la de intervenir dictando las medidas de ajuste que resulten necesarias en los estudios de impacto ambiental, para que la actividad no afecta en forma alguna el medio ambiente, lo que será de obligado acatamiento por parte de los concesionarios. En este sentido resulta ilustrativo el contenido del artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente que dispone que ‘ La Secretaría Técnica Nacional Ambiental establecerá instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones de la evaluación del impacto ambiental. En los casos de violación a su contenido, podrá ordenar la paralización de las obras…’." La Sala no solo indica que existe un vacío legislativo, sino que agrega que la norma que la Asamblea Legislativa emita debe contener mayores regulaciones que las establecidas en su momento por la Ley N° 258 y en su caso por la actual Ley de Aguas, lo que se comprende por el énfasis que en los últimos años se ha dado al ambiente y, en general, la apreciación del recurso agua para un desarrollo sostenible del país.

No obstante conocer esta sentencia, el ICE afirma ahora que no existe vacío legislativo y que, por el contrario, la Administración está en el deber de construir un sistema integrativo que permita el otorgamiento de concesiones.

B.- EN CUANTO AL SISTEMA NORMATIVO INTEGRADO En criterio del ICE, de la conjunción de la Ley de Aguas, la Ley 7200 y la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, así como de los Decretos Ejecutivos Ns. 20346 y 32868 se deriva un sistema jurídico que permite el otorgamiento de concesiones del recurso hídrico para generación hidroeléctrica.

1.- Sobre la existencia de un marco regulador constituido por varias leyes A efecto de descartar los criterios sostenidos por la Procuraduría en orden a la necesidad de una ley marco que regule el otorgamiento de concesiones para generación privada de energía eléctrica, el consultante aduce que antes de la derogatoria de la Ley N° 258 no existía una ley marco, sino que existía una integración entre las leyes 258 y 276, lo que producía un sistema normativo regulador de ese otorgamiento. En ese sentido, afirma que la Ley 258 se integraba con los artículos 19, 21, 25, 26, 17 y siguientes de la Ley 276.

• a)En orden a la Ley de Aguas Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que la Ley de Aguas tiene como objeto regular el aprovechamiento y conservación del agua como bien demanial. No obstante, en tratándose del aprovechamiento para fines de generación eléctrica, la norma aplicable era la Ley de creación del Servicio Nacional de Electricidad, N° 258 de 18 de agosto de 1941. Ello por cuanto al emitir la Ley de Aguas, el legislador dispuso que el uso y aprovechamiento de esas aguas para energía eléctrica se regiría por lo dispuesto en la Ley del SNE y que la Ley de Aguas sería de aplicación supletoria.

El aprovechamiento de aguas públicas para energía eléctrica es el único caso de aprovechamiento especial contemplado por la Ley que no se regula en la propia Ley de Aguas. Existe, por el contrario, una remisión a la Ley del SNE para que continúe regulando la concesión de aguas para energía eléctrica. Ciertamente, la Ley de Aguas, al ser posterior a la Ley del SNE, pudo contemplar entre sus disposiciones la regulación de las concesiones que nos ocupan. Pero el legislador prefirió, quizá respetando la especialidad del aprovechamiento o la interrelación entre concesión de uso y concesión de servicio público, que se siguiera regulando por la norma especial y sólo supletoriamente entrar a regular aspectos de la concesión de agua para aprovechamiento hidroeléctrico.

El artículo 46 de la Ley de Aguas, que no ha sido objeto de modificación alguna, expresamente estipula:

“Artículo 46.- Las concesiones para el aprovechamiento de aguas públicas para el desarrollo de fuerzas hidráulicas e hidroeléctricas para servicios públicos y particulares, se regirán por las disposiciones contenidas en la ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941 y en el Reglamento que sobre el particular dictará el Poder Ejecutivo. Sin embargo, también les serán aplicables las disposiciones de la presente ley, mientras éstas, no contradigan los preceptos de la referida ley número 258”.

Se estableció expresamente que la Ley 258 regulaba las concesiones para el desarrollo de las fuerzas hidráulicas e hidroeléctricas, tanto para servicios públicos, que es lo que nos interesa, como para servicios particulares. La Ley de Aguas no tuvo como objeto regular dichas concesiones. Su aplicación en la materia devino supletoria, en el tanto no contradijera los preceptos de la Ley 258.

Lo anterior significa que solo en caso de que la Ley 258 no contuviera una disposición aplicación no vulnerare lo dispuesto por la Ley 258.

En el dictamen N° C-221-98 antes citado, la Procuraduría analizó la relación entre la Ley de Aguas y la Ley del SNE. En ese sentido indicamos:

“La aplicación de la Ley de Aguas, según sus propios términos, procede en tanto no se contradigan los principios de la Ley No. 258. Al ser derogada la Ley No. 258, podría pensarse que efectivamente no existe disposición alguna de la Ley del SNE que pueda ser contradicha por la aplicación de la Ley de Aguas. En efecto, las disposiciones de la Ley del SNE relativas al otorgamiento de concesiones dejaron de existir con la derogación de la Ley 258 y por consiguiente, no puede presentarse esa situación de “infracción”. Lo que, para seguir el criterio de la ARESEP, permitiría aplicar ipso iures la Ley de Aguas.

Dicha interpretación es parcial, en tanto no toma en cuenta que el artículo 46 antes transcrito constituye una norma de remisión y que otras disposiciones de la Ley de Aguas remiten también a la Ley del SNE para efectos de regular la referida concesión; lo que implica que, para efectos de su regulación, la concesión para aprovechamiento del agua para producción de energía eléctrica no está contemplada en los supuestos de esa norma. Al remitir a la Ley de SNE, la Ley de Aguas dispuso implícitamente que los hechos y actos referidos al aprovechamiento de aguas públicas para producir energía eléctrica no se resolverían conforme la Ley de Aguas, sino por la del SNE. El conjunto de esas remisiones implica, entonces, la necesidad de una norma diferente de la Ley de Aguas que regule esos aspectos o bien la derogatoria de todas las normas de remisión, que excluyen, impidiendo, actualmente la aplicación de la Ley de Aguas.

En la tesis del consultante, la integración normativa conllevaría la aplicación de los artículos 19, 21, 25, 26, 17 de la Ley de Aguas.

Dispone el artículo 17 de la Ley de Aguas:

“Artículo 17.- Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941. Exceptúanse las aguas potables destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones sujetas al control de la Secretaría de Salubridad Pública, según ley número 16 de 30 de octubre de 1941”. (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996).

Este numeral establece el principio en orden del aprovechamiento de las aguas públicas. Tratándose de un bien demanial, el uso privativo del agua requiere de una concesión o permiso de uso. Requisito que en tratándose del uso para generación hidroeléctrica es de rango constitucional, por derivar del artículo 121 inciso 14 de la Carta Política. Luego, el numeral 17 otorga competencia al Ministerio del Ambiente y Energía para que otorgue la concesión “en la forma que se prescribe en la presente ley”. Es decir, el artículo 17 no establece un procedimiento ni los requisitos para otorgar la concesión de agua, sino que se remite a otros capítulos de la Ley. Capítulos que, como se ha indicado, no regulan la concesión de aprovechamiento del agua para fines de generación hidroeléctrica, porque se remiten a lo dispuesto en la Ley N° 258. por otra parte, queda claro que las potestades que corresponden al MINAE se ejercen conforme a la ley, lo que obliga a referirse a un texto de valor legal en orden a dichas competencias.

El artículo 21 de dicha Ley establece elementos que deben especificarse en la concesión de aprovechamiento de agua. A partir de que se refiere a requisitos, un lector no avisado podría considerar que viene a normar el aprovechamiento del agua para generación eléctrica. No obstante, de su texto se evidencia que está destinado fundamentalmente a regular el aprovechamiento del agua pública para riego. La sola disposición de carácter general aplicable a todo aprovechamiento es la de la primera frase, que estipula:

“En toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de ésta, la cantidad en litros por segundo del agua concedida”.

Para el aprovechamiento del agua para generación hidroeléctrica es absolutamente irrelevante la extensión de terreno que puede regarse, la clase de cultivos que pueden ser regados y desde luego que si se trata de generación hidroeléctrica no cabría considerar que la concesión fijará número de horas por día, por semana o mes en las que puede hacerse aprovechamiento del agua. Nótese que esta especificación que ordena la Ley está en función de la extensión de los cultivos que deben ser regados. Lo que demuestra que no puede constituirse en una disposición integradora de una ley marco para el otorgamiento de concesiones para fines hidroeléctricos.

Pero, además, cabe recordar que el artículo 8 de la Ley del SNE expresamente regulaba lo relativo al requisito de volumen de agua en litros por segundo que se pretende utilizar y la potencia en caballos de fuerza o en kilovatios y la caída en metros que se utilizará si se trata de fuerza hidráulica, lo que reafirma la inaplicabilidad del artículo 21 a la concesión que nos ocupa. En efecto, el artículo 8 disponía:

“Artículo 8º.- En toda concesión será indispensable que se especifique:

1.- El nombre, nacionalidad y domicilio del concesionario.

2.- El lugar, distrito o localidad donde se hará el aprovechamiento de que se trata.

3.- El nombre de la corriente, río, caño o canal si concierne a pajas de agua o de fuerza hidráulica y la fuente productora de energía si ésta es otra que el agua.

4.- El volumen de agua en litros por segundo que se pretende utilizar.

5.- La potencia en caballos de fuerza o en kilovatios, según el caso, y la caída en metros que se utilizará si se trata de fuerza hidráulica.

6.- La duración de la concesión.

7.- Las obligaciones del concesionario.

8.- Las tarifas que se cobrarán o el modo o base para establecerlas si fuere para suministrar fuerza eléctrica a terceros.

9.- Las causas que producen la extinción de la concesión.

10.- El canon que percibirá el Servicio Nacional de Electricidad”.

Al existir una disposición específica sobre el punto en el artículo 8 de mérito, no resulta aplicable el artículo 21 y, por ende, este no tenía la fuerza de integrar un sistema normativo para el otorgamiento de la concesión de agua que nos ocupa.

Se aduce que la integración se produce con el artículo 19 de la Ley de Aguas, a cuyo tenor:

“Artículo 19.- Toda concesión de aprovechamiento de aguas pública se entenderá hecha, aunque no se diga orden que determina el artículo 27. La duración de las concesiones se determinará, en cada caso, según las circunstancias y se fija como límite máximo el término de treinta años”.

Interesa lo dispuesto en orden a la duración. Conforme lo que allí se indica, el límite máximo de una concesión es de treinta años. Plazo que precisamente contradice el de la Ley 258. En efecto, el artículo 5 de la Ley 258 expresamente establecía que:

“Artículo 5º.- Las concesiones y derechos para el aprovechamiento de las aguas y las fuerzas derivadas de las mismas así como el desarrollo, trasmisión, transformación y distribución de fuerzas eléctricas de cualquier fuente de energía y que estén comprendidas en esta ley sólo pueden obtenerse condicionalmente y por tiempo limitado, el que no excederá de veinticinco años”.

Es claro que existe incompatibilidad entre la disposición del artículo 19 que establecía como plazo máximo el término de treinta años y lo dispuesto en el artículo 5, que fijaba un plazo máximo de veinticinco años. Por existir incompatibilidad, ambos artículos no son integrables para formar una unidad, sino que, por el contrario, la aplicación del artículo 5 de mérito excluye lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Aguas. Ergo, el numeral 19 no se integra con lo dispuesto en la Ley 258.

Los artículos 25 y 26 de la Ley de Aguas regulan la extinción de la concesión.

Según el numeral 25, las concesiones se extinguen por expiración del plazo para el cual fueron otorgadas, por cesación del objeto de destino del aprovechamiento y por caducidad declarada administrativamente. Caducidad declarada por el Ministerio de Ambiente y Energía en presencia de alguna de las causales establecidas en el numeral 26, sea: falta de uso y aprovechamiento de las aguas por un período de tres años consecutivos o de tres dentro de cinco; aplicación de las aguas a usos distintos de los señalados en la concesión, condena del concesionario por tomar, en perjuicio de tercero, un volumen mayor de agua que aquel a que está autorizado por el título; administración o gravamen total o parcial de la concesión, directa o indirectamente, a favor de Gobiernos o Estados extranjeros, o la admisión de éstos con cualquier clase de participación en la concesión o en la empresa que la explote, así como el traspaso o gravamen de la concesión, en todo o en parte, o de las obras a que se refiera, sin previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía. Obsérvese que en las distintas causales se menciona la concesión para riego de tierras.

Estos artículos no son aplicables porque la Ley del SNE contenía disposiciones específicas en el artículo 9:

“Artículo 9º.- Caducan de hecho las concesiones para el aprovechamiento de aguas, desarrollo de fuerza hidráulica y eléctrica como también las de trasmisión y distribución de energía eléctrica si ha expirado su término, si se utilizan en servicios o condiciones diferentes de aquéllos que para que fueron concedidas, si no han sido utilizadas dentro del término señalado con tal objeto y si se cobraren tarifas mayores de las establecidas o aprobadas por el Servicio Nacional de Electricidad”.

Obsérvese que la concesión de aprovechamiento del agua y de la prestación del servicio eléctrico caducaba no solo por un destino diferente al concedido, sino cuando el aprovechamiento o prestación del servicio se realizara en condiciones diferentes a las establecidas en la concesión. Las causales de extinción de la concesión de agua para generación hidroeléctrica son las específicas de la Ley 258, sea expiración del plazo, cambio de destino de uso, cambio de condiciones, ausencia de aprovechamiento dentro del plazo establecido y cobro de tarifas mayores a las establecidas o aprobadas por el SNE. Por lo que no resultaban aplicables los artículos 25 y 26 de la Ley de Aguas.

El carácter supletorio de la Ley de Aguas ha sido puesto en evidencia por los distintos pronunciamientos de la Procuraduría y por la propia Sala Constitucional. Por lo que no debería ser objeto de discusión en estos momentos.

• b)Ley N° 7200 En apoyo a la tesis de un sistema normativo integrado por diversas leyes, se afirma que la Ley del SNE había sido modificada y derogada parcialmente por la Ley N° 7200, por lo que no puede considerarse que la ley 258 fuera una ley marco. Así, se afirma la derogación de los artículos 5, 4, 7 y 8 de la Ley 258.

Ciertamente, la Ley 7200 plantea un tipo especial de generación eléctrica. De ese hecho, sus disposiciones destinadas a regular esa generación son especiales frente a la regulación general que contenía la Ley del SNE. La incompatibilidad entre las disposiciones de una y otra ley está determinada por el hecho de que la Ley 7200 tiene como objeto normar la generación privada de energía eléctrica para efectos de su venta al ICE. Debe tomarse en cuenta que la regulación concierne todo tipo de generación eléctrica, independientemente de cuál sea la fuente. Por el contrario, del conjunto de disposiciones de la Ley N° 258 y, en particular, de las que se apuntan como derogadas, no es posible establecer que regule la generación de energía para efectos de su venta al ICE. Puesto que el ámbito normativo de una y otra ley es diferente, no puede considerarse que la Ley 7200 haya producido una derogación más allá de lo dispuesto por su artículo 22, sea en referencia explícita al artículo 7 de la primera ley. Es este el único artículo de la Ley 258 que perdió vigencia y eficacia absoluta luego de la Ley N° 7200. El resto de la Ley del SNE quedó vigente para efectos de las concesiones de agua para generación hidroeléctricas con fines distintos de los establecidos por la Ley N° 7200. Esta no tiene pretensión de regular todo tipo de concesión para generación hidroeléctrica, sino aquélla en que los particulares pueden generar para vender excedentes al ICE.

Por demás, resulta claro que la antinomia entre la Ley 258 y la 7200 tenía que resolverse con la prevalencia de esta última, en cuanto reguladora de una generación para un destino específico (venta al ICE) y por el hecho mismo de ser posterior. Es decir, la conjunción de los criterios cronológico y de especialidad determinaba la aplicación de la Ley 7200, sin que eso signifique que la Ley 258 hubiese perdido vigencia a partir de la emisión de la Ley 7200.

En último término, debe tomarse en cuenta que la Ley N° 7200 no pretende regular todos los aspectos atinentes a la concesión para la generación hidroeléctrica. Por el contrario, el artículo 6 de dicha Ley dispone:

“ARTICULO 6.- Para otorgar una concesión destinada a explotar centrales de limitada capacidad, el Servicio Nacional de Electricidad, además de lo estipulado en la Ley de Nacionalización de Aguas, Fuerzas Hidráulicas y Eléctricas, No. 258 del 18 de agosto de 1941 y sus reformas, deberá exigir una declaratoria de elegibilidad otorgada por el Instituto Costarricense de Electricidad. Esta declaratoria deberá producirse en un plazo no mayor de ciento veinte días naturales, contados a partir de la presentación de la solicitud”.

Es decir, la Ley N° 7200 se remite a la Ley del SNE, N° 258 de 18 de agosto de 1941 en orden al otorgamiento de al concesión. Lo que significa que el otorgamiento de una concesión está determinado por lo dispuesto en la Ley hoy derogada, sin que se haya previsto una norma que lo modifique.

• c)Los artículos 12 y 59 de la LGAP Agrega el consultante que al ser definida la actividad de generación como servicio público por la Ley 7593, resultan aplicables los artículos 12 y 59 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales refuerzan la integración del Decreto Ejecutivo N° 20346. Disponen los artículos de mérito:

“Artículo 12.- 1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho. 2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.

Artículo 59.- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.

3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura”.

Sobre la aplicación de los artículos 12 y 59 de la Ley General de la Administración Pública es necesario recordar que el vacío legal derivado de la derogación de la Ley N° 258 no se presenta por falta de determinación del organismo competente para otorgar las concesiones. Por el contrario, de los artículos 17 y 176 de la Ley de Aguas, reformados por la Ley de la ARESEP, resulta evidente que dicha competencia corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía. El problema es que el imperativo constitucional del artículo 121 inciso 14 no se satisface con la sola determinación del sujeto competente. Por el contrario, se hace necesario que la ley defina las condiciones y estipulaciones, como lo ordena la Constitución, para el otorgamiento de la concesión.

Por demás, no puede caber duda alguna en orden a que el otorgamiento de una concesión es ejercicio de una potestad de imperio. Por ende, la determinación del órgano competente no puede dejarse al reglamento autónomo. Ergo, el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública no resulta aplicable en la materia.

Inaplicabilidad derivada, además, del hecho de que no se está ante una ausencia de normación del otorgamiento de una concesión de servicio público. Antes bien, lo que está de por medio es el conjunto de disposiciones que sirvan de ley marco para la explotación de un bien demanial. Puesto que la duda se genera en orden al uso de la fuerzas de las aguas, bien demanial, se sigue como lógica consecuencia, que el tema alude a la concesión de uso del dominio público. Por consiguiente, no se está ante la creación de un servicio público. De lo que se deriva la inaplicabilidad del artículo 12 de ese mismo cuerpo normativo. Ciertamente este numeral autoriza al ente encargado de un servicio público a reglamentar la actividad de servicio público, lo que implica autorización para emitir los reglamentos autónomos de servicio que sean necesarios. El supuesto que nos ocupa es diferente. No se trata de la ausencia de regulación legal de un servicio público sino de la ausencia referida al uso de un bien de dominio público que, por disposición de la Constitución, tiene un régimen jurídico especial. Nótese, además, que la autorización para reglamentar el servicio se otorga al ente encargado de prestarlo, y lo cierto es que no podría considerarse que el otorgamiento de una concesión de agua para generación hidroeléctrica pueda ser considerado un servicio público, así como tampoco cabe considerar que el MINAE puede normar ese otorgamiento a través de un reglamento autónomo de servicio.

En cuanto a que la Administración tiene la obligación de determinar el conjunto normativo que existe para el aprovechamiento del agua con destino al desarrollo de fuerzas hidroeléctricas, obligación que considera deriva también del deber de satisfacer el interés público reflejado en la búsqueda de la seguridad energética del país y en la maximización de los recursos energéticos, artículos 59 y 66 de la Ley General de la Administración Pública, procede recordar que la integración del ordenamiento no puede hacerse en contrapelo de ese mismo ordenamiento. Por consiguiente, en ausencia de disposiciones que permitan otorgar la concesión, mal podría la Administración interpretar que puede otorgar una concesión de agua para generación eléctrica. La satisfacción del interés general no puede hacerse violentando el ordenamiento jurídico y, en particular, el constitucional. Cabe reiterar, al efecto, lo indicado en el dictamen 221-98:

“En orden a lo expuesto, es necesario manifestar que si bien el operador jurídico debe interpretar e integrar el ordenamiento jurídico a efecto de concretizar el interés público, esa labor no puede desconocer el mandato legal. La interpretación debe mantenerse dentro del precepto legal, ya que no puede sustituir al legislador en la creación del Derecho y en la valoración de las opciones políticas implícitas en la ley. En el caso que nos ocupa, existe norma expresa que remite a otra norma y excluye de su esfera de aplicación ciertos supuestos. Aspecto que no puede ignorar esta Procuraduría”.

2.- Un vacío legislativo que no puede ser llenado con normas reglamentarias El vacío legislativo que la Procuraduría General ha señalado en reiterados criterios concierne los requisitos y condiciones para el otorgamiento de una concesión. En ese sentido, se ha dicho que no existen las disposiciones de rango legal que operen como la ley marco que la Constitución requiere para el otorgamiento de la concesión de uso de las aguas para generación hidroeléctrica. En consecuencia, cualquier tentativa de demostrar que esa ley marco existe requiere, obviamente, que se determine la existencia de una norma con rango legal que regule el otorgamiento de esa concesión y no sólo establezca la competencia para ello. Una regulación que tienda a permitir el otorgamiento de la concesión, a normar el procedimiento correspondiente a efecto de que el Ministerio de Ambiente y Energía pueda dictar un acto administrativo, llamado concesión, que autorice el aprovechamiento del agua para fines hidroeléctricos.

Si existe una reserva constitucionalmente establecida a favor de la ley, el reglamento tiene que ser necesario desarrollo de la ley en la materia, sin posibilidad de desconocer lo dispuesto por ella o innovar en materia de requisitos o condiciones no previstas legalmente. Recuérdese que la reserva de ley implica que el legislador ha de establecer por sí mismo la regulación, sin posibilidad alguna de remitirse a otras normas, en concreto al reglamento, para hacerlo. Las concesiones a que se refiere el artículo 121, inciso 14 deben encontrar su regulación en la ley, de modo que no es el reglamento la norma para establecer tal requisito.

Ese sistema normativo no puede construirse, entonces, con normas de rango infralegal que están destinadas a normar la explotación de una concesión otorgada con base en otras normas. La referencia misma a las disposiciones reglamentarias demuestra el vacío legal a que hemos hecho referencia, con el agravante de que parte de las disposiciones reglamentarias presuponen que el MINAE ha otorgado ya una concesión. Este es el caso del Decreto Ejecutivo N° 32868 de 24 de agosto de 2005, “canon por concepto de aprovechamiento de aguas”, dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria y con base en lo dispuesto en la Ley de Aguas N° 276 del 27 de agosto de 1942, la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 4 de octubre de 1995, Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996 y el Decreto Ejecutivo N° 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997.

El canon por aprovechamiento de agua es un instrumento de regulación del aprovechamiento y administración del agua, que permitirá la disponibilidad del recurso para el consumo humano y el desarrollo del país, artículo 1. Como se regula el aprovechamiento del agua, todas sus disposiciones presuponen que el MINAE ha otorgado una concesión de aprovechamiento. En ese sentido, el reglamento no establece requisitos ni condiciones para el otorgamiento de la concesión ni para el disfrute de la misma. El canon no opera si no existe una concesión anterior, sin que sea objeto de regulación del Decreto N° 32868 cuáles son los requisitos que deben reunir los interesados en obtener una concesión y, por ende, qué elementos debe exigir el MINAE para otorgarla o bajo cuáles condiciones puede concesionar.

El artículo 2 del Decreto evidencia este aspecto: todas las personas, públicas o privadas que aprovechan el agua “bajo la figura legal de una concesión administrativa o autorización, cualquiera que sea el título en que amparen sus derechos, para el aprovechamiento de aguas en cualquiera de sus modalidades de uso, deberán cancelar los respectivos montos por concepto de canon”. Entre los usos, se encuentra el aprovechamiento del agua en la generación de electricidad. Mencionar que el aprovechamiento de la fuerza hídrica para generación de electricidad determina el pago del canon, no es suficiente para conocer el monto que se debe pagar. En efecto, el canon se cobra con base en el volumen, unidades de metros cúbicos anuales asignados en concesión o inscritos en el Registro Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Cauces. Si no se ha determinado el volumen de agua, no es factible establecer cuánto se debe pagar por concepto de concesión. Y ese volumen de agua se establece en la concesión o autorización y está determinado por lo dispuesto en una norma legal. En lo que aquí interesa el artículo 5 del Reglamento dispone:

“…El canon anual será el resultado del producto del volumen de agua asignado en concesión o inscrito, por el valor del canon para cada uso y diferenciado según se trate de agua superficial o subterránea, mediante la fórmula, Canon anual = (Volumen de Agua en metros cúbicos por año) X (colones por metro cúbico para agua superficial o subterránea), donde los valores de colones por metro cúbico están dados en el siguiente pliego:

(1) (2) Uso canon (COLONES/ m³) Agua Agua Superficial subterránea (…)

Fuerza Hidráulica 0,12 Incluso, en razón de lo dispuesto por el numeral 6 del Reglamento, resulta indispensable que el MINAE haya otorgado la concesión de uso del agua, por cuanto conforme dicho numeral se diferencia entre los proyectos con menos de 2000 KW de potencia instalada y los menores de 500 KW. Cuando estos últimos destinan la energía al consumo propio reconocerán un monto de 0.03 por metro cúbico anual en concesión.

En consecuencia, si bien el Decreto establece el canon que debe pagar el concesionario de agua, incluido el generador de energía hidroeléctrica, no regula en modo alguno las condiciones y elementos para otorgar la concesión.

La necesidad de una concesión previa para efectos de la imposición del canon ha sido incluso retenida por la Sala Constitucional como criterio fundamental para diferenciar entre el canon y los tributos. En efecto, en la resolución N° 9170-2006 de 16:36 hrs. de 28 de junio de 2006, la Sala Constitucional diferenció entre el canon, como contraprestación por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, que surge en virtud de la relación bilateral, que califica de contractual, dirigida a permitir utilizar o explotar el bien demanial. Un cobro que se exige del particular no sólo en virtud del aprovechamiento del bien sino de los gastos en que la Administración incurre para velar por el buen uso de ese bien. Se llega, incluso, a afirmar que la obligación de pagar el canon “viene aparejada” a la concesión:

“En síntesis son tres las diferencias que se pueden establecer entre un tributo y un canon, aunque ambas son obligaciones pecuniarias exigidas por la Administración, primero el cobro de un tributo se da en virtud del ejercicio de una potestad de imperio y el cobro de un canon en virtud de una concesión o permiso, por lo tanto se obliga a quien solicita voluntariamente la concesión o el permiso; segundo en virtud de que el obligado tributario es una generalidad de administrados, para el cobro de un tributo no es necesario suscribir un contrato, situación diferente al concesionario o permisionario, donde se establece una relación bilateral con la Administración, por lo cual generalmente se firma un contrato o se da el otorgamiento de un permiso; y tercero el administrado que paga un tributo no lo hace en virtud de una contraprestación sino por el deber de contribuir a las cargas públicas, en cambio, el administrado que paga un canon lo hace en virtud de que a cambio recibe el derecho de uso y/o aprovechamiento de un bien de dominio público”.

Precisamente porque no se está ante un tributo, resuelve la Sala que a la creación del canon no se le aplica el principio de reserva de ley en materia de tributos, por lo que es posible crear cánones por uso del dominio público por medio de reglamentos:

“Habiéndose comprobado que la naturaleza jurídica de la obligación pecuniaria creada en el reglamento impugnado es efectivamente un canon y no un tributo, resulta aceptable que su creación y regulación esté dada por un reglamento y no por una ley, pues el establecimiento de cánones no es de reserva legal, sino una potestad de la Administración Pública cuando esté de por medio el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, en otras palabras, el canon es una prestación pecuniaria periódica que grava una concesión pública o el permiso de disfrute en el dominio público, siendo la cantidad que periódicamente paga a la Administración el titular de una concesión o un permiso”.

Se sigue de lo expuesto que el Decreto N° 32868 no puede integrar un sistema normativo para el otorgamiento de concesiones de recurso hídrico para la generación hidroeléctrica, de la misma forma que no lo puede integrar ninguna ley cuyo objeto sea establecer un tributo sobre la concesión ya acordada.

En lo que se refiere al Reglamento a la Ley de la Generación Eléctrica Autónoma Paralela, ciertamente su artículo 1 dispone que “establece los requisitos y procedimientos que regularán la actividad de generación eléctrica autónoma o paralela, al amparo de lo dispuesto en la ley N°7200”. No obstante, si se observan las disposiciones establecidas se determina que el reglamento guarda la función propia de la norma reglamentaria de la ley, sea complementarla, desarrollarla para permitir su ejecución, sin innovar en los ámbitos propios de la ley. Desde esa perspectiva, se estima que el Decreto N° 20346-MIRENEM no violenta la reserva de ley y, por ende, el numeral 121, inciso 14 de la Carta Política. Y ello por cuanto la norma reglamentaria no suple el vacío legislativo, innovando en orden a las condiciones y estipulaciones para el otorgamiento de la concesión, las cuales deben ser impuestos por la Ley.

Cabe recordar que si bien la potestad reglamentaria de las leyes es una forma de “contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política)”, tiene sus límites derivados de su carácter secundario y complementario de la ley, lo que impide que el reglamento intente:

“…dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Tal y como se expuso mediante la sentencia Nº 0243-93 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres de este Tribunal, dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones." Resolución N° 1809-2006 de 14:58 hrs. de 15 de febrero de 2006. La cursiva no es del original.

Por consiguiente, se reitera que el vacío legislativo que hemos señalado no puede ser suplido mediante la creación de un sistema normativo integrado por normas reglamentarias, secundarias de la ley. Precisamente porque el Decreto 20346 fue emitido por el Poder Ejecutivo no puede decirse que el legislador instauró requisitos sustanciales para la correcta tramitación de as concesiones.

• c)En orden al dictamen N° C-306-2001 Al solicitar de la Procuraduría una reconsideración de sus criterios anteriores en orden al vacío legislativo dejado por la derogatoria de la Ley N° 258, el ICE se refiere al dictamen N° C-306-2001 de 5 de noviembre del 2001. Estima que las dos objeciones que la Procuraduría retuvo como obstáculo para considerar que la Ley N° 7200 es el marco regulatorio de las concesiones de agua para generación hidroeléctrica (plazo de la concesión para operar las centrales eléctricas y el destino de la concesión) no son de recibo.

En orden al plazo, la Procuraduría señaló que el plazo de la concesión para operar las centrales eléctricas dispuesto por el artículo 5 de la Ley N° 7200 es prorrogable; pero la ley no indica por cuánto tiempo, por lo que el plazo “se torna incierto”, de modo que faltaría un elemento clave, esencial para otorgar la concesión de aprovechamiento del agua. La regulación no toma en cuenta el derecho de las futuras generaciones a disfrutar del recurso hídrico y los demás recursos naturales que de él dependen. Ese elemento no puede precisarse a partir de la regulación reglamentaria del plazo del contrato, máxime que ese plazo puede renovarse de común acuerdo, de forma tal que se vuelve indefinido. Consideró la Procuraduría que el único caso donde se define el plazo es cuando la planta tiene una vida útil estimada menor a los 15 años, supuesto regulado en el artículo 25 del Reglamento.

El otro elemento que se señaló es el destino que puede darse a la electricidad producida a partir del recurso hídrico. Objetó la Procuraduría la ausencia de una disposición como la establecida en el segundo capítulo de la ley, en orden al destino de la planta. En ese sentido, se señaló que el capítulo primero de la ley no deja claro que una vez vencido el plazo del contrato con el ICE, la concesión permitirá seguir satisfaciendo la demanda general de electricidad del país. Los generadores privados podrían destinar su planta a la generación para el mercado eléctrico centroamericano en los términos de la ley 7848. Aspecto que se considera no puede ser dejado al libre arbitrio del generador privado, ya que la Sala Constitucional en su voto 10.466-2000 señaló que la explotación de los recursos naturales, su uso racional (adecuado y planificado), debe beneficiar a los actuales y los futuros habitantes de país (derecho de la tercera generación). Por lo que la ley marco debe contener los criterios heurísticos que permitan obtener el máximo provecho para el interés público de la actividad económica.

Considera el ICE que la integración del ordenamiento permite responder a las objeciones de la Procuraduría: la prórroga puede ser otorgada por la Administración de manera que no implique un traspaso de los bienes de dominio público. En ese sentido, acepta que tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa han apuntado la inviabilidad jurídica de otorgar a los particulares un derecho indefinido para la explotación de los bienes demaniales, por lo que estima que la inquietud de la Procuraduría está sustentada en el derecho positivo.

Contrario al criterio del ICE, la Procuraduría debe reiterar que no existe ninguna disposición de rango legal que regule en forma clara y definitiva el aspecto del plazo de la concesión de agua. Ciertamente, la Ley N° 7200 establece que el plazo de la concesión para la explotación de las centrales eléctricas de capacidad limitada es de veinte años, previéndose el otorgamiento de prórrogas, pero no se indica por qué plazo podrá prorrogarse y, por ende, cuántas prórrogas podrán acordarse. Lo único que se establece es que se requerirá la autorización legislativa para prorrogar, modificar o traspasar la concesión cuando la “explotación” sobrepase los veinte mil kilovatios o el adquirente tenga otras concesiones aprobadas que juntas excedan esa cantidad. Empero, no se dispone nada respecto de la concesión de agua. Disposición que es tanto más necesaria que, en principio, la contratación con el ICE es por quince años y del hecho mismo de que, al ICE solo se vende un excedente.

En cuanto al destino de la electricidad que se genere, sostiene el ICE que la Ley de Aguas no obliga a indicar el destino último del producto que se obtenga con una concesión, por ejemplo, de riego. En el caso de la generación hidroeléctrica el recurso hídrico no es consumido y agotado, sino que una vez utilizado es reintegrado al cauce correspondiente, lo cual permite una nueva utilización. Agrega que la Procuraduría, al contestar las acciones de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 7848 de 12 de noviembre de 1998, ha señalado que la energía eléctrica producida por los generadores privados no es susceptible de ser comercializada en el mercado eléctrico regional.

Puesto que la Constitución protege las fuerzas que pueden generarse con las aguas públicas, se sigue como lógica consecuencia que no es posible tratar el aprovechamiento del recurso hídrico para generación eléctrica como si se tratase de una concesión de agua para otro tipo de uso, verbi gratia, el de riego. Es de advertir, además, que la interpretación dada por la Procuraduría en orden al artículo 2 de la Ley 7848 se corresponde en un todo con los criterios que se han externado hasta ahora en orden a la concesión de agua para la explotación hidroeléctrica. En consecuencia, no puede ser disociada ni utilizada para amparar la interpretación que ahora presenta el ICE. Al contestar las Acciones de mérito, la Procuraduría ha considerado el vacío legislativo a que se ha hecho referencia y, por ende, que el mercado está circunscrito a quienes obtuvieron una concesión antes de la derogatoria de la Ley N° 258. Estos concesionarios solo pueden producir energía eléctrica para el objeto establecido en la Ley 7200. Las disposiciones que regulan la concesión les impiden generar energía eléctrica para su venta a terceros. En igual forma, si obtuvieron una concesión de agua esta está referida a la generación de electricidad bajo determinadas condiciones, una de las cuales es precisamente la generación para su venta al ICE o satisfacer necesidades propias, sin que sea permitida la venta al usuario final.

Resulta evidente, sin embargo, que el referido criterio tendría que cambiar en un contexto de “integración normativa” como el sugerido por el ICE. Si se llegare a determinar que no existe vacío legislativo para otorgar concesiones de agua para generación de energía hidroeléctrica, lo cierto es que, en ausencia de una disposición expresa en la materia, al término de su relación contractual con el ICE el generador privado podría aprovechar su concesión de uso del agua para generar para el mercado centroamericano. Simplemente, la ley 7200 no contiene disposiciones como la establecida en la Ley 7058 en orden al destino de la represa una vez finalizada la indicada relación contractual. Nótese que ya en la Acción de Inconstitucionalidad N° 04-006799-0007-CO, indicamos:

“De contar con una legislación interna que regule la generación privada fuera del ámbito del ICE, el Estado costarricense no puede oponer el artículo 2 a cualquier gestión que se realice con el objeto de habilitar un agente económico”.

Por otra parte, tampoco la Ley 7200 contiene una disposición que indique que la concesión de agua otorgada al generador caduque por el hecho de que finalice la relación contractual con el ICE. Ciertamente, no se podría generar para el mercado interno, pero sí para el mercado centroamericano en los términos del Tratado Marco de Mercado Eléctrico de América Central.

En resumen , procede recordar que la Sala Constitucional expresamente ha indicado que la ley que regule el otorgamiento de las concesiones para generación hidroeléctrica debe contener disposiciones más detalladas que las contenidas en las Leyes 258 y 276, a las que califica de insuficientes. En ese sentido, mal podría la Procuraduría interpretar que existe un sistema normativo a partir de los artículos 3, 5 de la Ley N° 7200 y 17 y 26 de la Ley de Aguas y mucho menos integrando normas reglamentarias, como propone el ICE. No puede considerarse que existe un marco regulatorio de rango legal a partir de la simple definición del órgano competente, la regulación del plazo de concesión para constituir centrales eléctricas, las causales de caducidad. Simplemente, para dar debido cumplimiento al artículo 121, inciso 14, se requiere que una ley establezca los términos, condiciones, estipulaciones, procedimientos, plazos y modos que deben observarse para el otorgamiento de las concesiones para aprovechamiento de aguas públicas para la producción de energía eléctrica. El legislador debe establecer las condiciones bajo las cuales se explotará el agua para generar energía, el procedimiento para otorgar la concesión, las obligaciones y derechos del concesionario, las potestades de la Administración concedente, dentro de las cuales es fundamental la de fiscalización y al sancionatoria, los derechos de los usuarios del servicio, el régimen de tarifas y cánones que deben cubrirse a favor de la Administración y del Estado por el uso del demanio y, en su caso, por el control. Recordemos:

“El desarrollo jurisprudencial de esta Sala permite sostener que la ley marco que se echa de menos, no podría ser similar a la Ley No. 258 del 18 de agosto de 1941 y sus reformas, ni a la vigente Ley de Aguas, pues esos "marcos" resultarían insuficientes para lograr la adecuada regulación de la antigua Ley de Aguas, distan mucho de ser el modelo de ley marco que actualmente requiere el Derecho de la Constitución. Por lo expuesto, la Sala estima inadmisibles las interpretaciones que sugieren que la Ley de Aguas es la ley marco requerida para la explotación de la "fuerza de las aguas" por particulares, pues nunca ha sido el marco normativo regulatorio de esta materia; su contenido se limitó a complementar determinadas disposiciones sobre la materia, en un momento histórico, sin que pueda dársele ahora, en ausencia de una adecuada regulación, una función que no tiene. ..”. Sala Constitucional, resolución N° 10.466-2000 antes citada.

Podría decirse que así lo ha entendido el legislador, ya que al regular la generación de energía eléctrica por parte de las cooperativas de electrificación rural y de las empresas municipales, Ley N° 8345 de 26 de febrero del 2003, modifica sustancialmente el régimen jurídico que rige el funcionamiento de esos entes en orden al uso del recurso hídrico y, por ende, de la concesión que puede serles acordada (Cfr. al efecto los artículos 12 a 16 de la citada Ley).

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

• a)El aprovechamiento del agua pública para generación hidroeléctrica requiere concesión de agua en virtud de de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14 de la Constitución Política, que establece una reserva de ley en la materia.
• b)El sistema legal para el otorgamiento de concesiones de agua para fines de generación hidroeléctrica no puede ser construido a partir de normas de rango reglamentario, como es el caso del Reglamento a la Ley de Generación Eléctrica Autónoma, N° 20346 de 21 de marzo de 1991 y del Decreto Ejecutivo N° 32868 de 24 de agosto de 2005, que regula el “canon por concepto de aprovechamiento de aguas”.
• c)En este orden de ideas, debe tomarse en cuenta que el Decreto N° 32868 de cita no solo no regula el otorgamiento de las citadas concesiones, sino que la aplicación de sus disposiciones presupone la existencia de una concesión.
• d)En razón de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 258 de 18 de agosto de 1941, en el otorgamiento de concesiones de agua para generación hidroeléctrica no resultaba aplicable el artículo 21 de la Ley de Aguas.
• e)El plazo para el otorgamiento de las concesiones de agua para fines hidroeléctricos se regía por lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley del SNE y no por lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Aguas.
• f)La caducidad de las concesiones de agua para generación hidroeléctrica se regía por lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley del SNE y no por lo dispuesto en los numerales 25 y 26 de la Ley de Aguas.
• g)Se sigue de lo anterior, que la Ley de Aguas no integraba un único cuerpo normativo con la Ley del SNE a efecto del otorgamiento de la concesión de agua para generación hidroeléctrica.
• h)Frente a lo dispuesto por la Ley N° 258 antes citada, la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela constituía una norma especial reguladora de una generación para un destino específico (venta al ICE). Dado ese objeto, sus disposiciones prevalecían sobre lo dispuesto por la Ley del Servicio Nacional de Electricidad, que mantuvo su vigencia hasta la derogatoria formal por la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, salvo en lo relativo al artículo 7.
• i)Los artículos 12 y 59 de la Ley General de la Administración Pública no regulan el otorgamiento de una concesión de dominio público. En virtud de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14 de la Carta Política, no es posible concluir que el régimen jurídico para el otorgamiento de concesiones para uso de la fuerza de las aguas para generación eléctrica puede derivar de normas reglamentarias. Simplemente, las concesiones a que se refiere el artículo 121, inciso 14 deben encontrar su regulación en la ley, de modo que no es el reglamento la norma para establecer los requisitos de la concesión.
• j)Puesto que la Ley N° 7200 no regula las condiciones y estipulaciones propias de la concesión de agua para generación hidroeléctrica, su Reglamento Ejecutivo tampoco puede tener como contenido el establecimiento del régimen jurídico correspondiente.
• k)En consecuencia, procede reiterar que no existe un marco regulador de rango legal que pueda considerarse desarrollo del artículo 121, inciso 14 a) de la Constitución Política y, por ende, que permita el otorgamiento de una concesión de agua para generación hidroeléctrica. Se exceptúa la situación del segundo capítulo de la Ley N° 7200 de cita y lo dispuesto en la Ley 8345 de 26 de febrero del 2003.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc Copia: Dr. Roberto Dobles Mora, Ministro de Ambiente y Energía Dr. Fernando Herrero Acosta, Regulador General