State exemption from construction permits and land-use certificatesExención estatal de licencia de construcción y certificado de uso de suelo

Opinion : 341 of 09/26/2007 C-341-2007 September 26, 2007 Licenciado Fernando Trejos Ballestero Mayor Municipalidad de Montes de Oca Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter D.Alc. 1024-2007 of September 20, 2007, through which our opinion is consulted regarding the following points:

a. If the exception established in favor of the State and its institutions in Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones), Law No. 833 – in the sense of not needing a Municipal License – also exempts from the requirement of having a land-use certificate (certificado de uso de suelo).

b. If the Central Government and its institutions are exempt from complying with the local regulations of the Regulatory Plans (Planes Reguladores). If the answer is affirmative, we are consulted on the scope of the legal powers granted in this matter and especially the principle of municipal autonomy.

c. If it is legally possible for the Central Government and its institutions to construct a work contrary to the provisions of the zoning regulations of the regulatory plans.

In the consultation made by the Mayor, the opinion of the Legal Department of the Municipality is transcribed, in which it is concluded that public institutions are exempt from the construction license. However, the legal opinion notes that in the event that the use proposed by the State for a specific property is incompatible with the zoning of the Regulatory Plan, the corresponding Municipality could oppose the projected construction. Otherwise, according to said opinion, the Government's action would be a violation of the principles of municipal autonomy and the principle of legality.

It is evident that the consultation submitted for our consideration deals with two main points. First, the relationship between the land-use certificate and the powers that authorize the Municipality to exercise urban development control through construction licenses. Then, on the legal possibility of establishing an exemption in favor of the State in relation to the land-use certificate, which – the Municipality believes – could violate the autonomy of the local governments.

Consequently, for the purpose of addressing the consultation, we will first refer to the scope of the provisions of Article 75 of the Construction Law in relation to the provisions of Article 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Subsequently, it will be determined if the norms in question could imply a violation of the municipal autonomy guaranteed in the Constitution.

I.- The State is not subject to the obligation to require a municipal construction license, and therefore, nor to the obligation to obtain a land-use certificate prior to carrying out construction.

Article 74 of the Construction Law (No. 833 of November 2, 1949), establishes – as a general rule – that all construction works, whether permanent or provisional, require a license from the Municipality within whose territory the building is projected to be erected. In this regard, Article 74 under discussion provides:

"Article 74.- Licenses. All works related to construction, which are executed in the populations of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality." However, the Construction Law equally establishes that public buildings constructed by the State are not subject to the obligation to require a municipal license for their building projects. This stipulation of non-subjection also extends to decentralized entities, under the condition that the works to be constructed are supervised by the competent body of the Ministry of Public Works and Transport. In this line of thought, Article 75 of said Law clearly prescribes:

"Article 75.- Public Buildings. Public buildings, that is, buildings constructed by the Government of the Republic, do not need a Municipal license. Nor do buildings constructed by other State agencies need one, provided they are authorized and supervised by the General Directorate of Public Works (Dirección General de Obras Públicas)." This Advisory Body has already had the opportunity to rule on the scope of this legal provision. Thus, in opinion No. C-192-1995 of September 5, 1995, we stated:

"From the analysis of the indicated articles, two important aspects emerge: a) that the Urban Planning Law establishes a subjective exemption in favor of the Central Government, autonomous institutions, and educational and medical-social assistance institutions regarding the payment of the 1% tax on the value of constructions, and b) that the Construction Law exempts public buildings constructed by the Government of the Republic from the municipal license for the start of their works." That is, in accordance with Article 75 of the Construction Law, the State does not need to require a municipal license to execute the pertinent works for the construction of its buildings. As has been emphasized in legal opinion OJ-106-2002 of June 24, 2002, this is a subjective exception that operates solely and exclusively in favor of the State and its institutions. Pertinently, the cited opinion holds the following reasoning:

"Based on the provisions, both in Article 70 of Law No. 4240, and in the already cited Articles 75 and 80 of the Construction Law, we can arrive at the conclusion that the legislator established a subjective exception, solely and exclusively, in favor of the State and its institutions, regarding both the obligation to obtain a municipal license to carry out construction works, and the payment of the respective 1% municipal tax on the value of those constructions." (This opinion has been reiterated by opinion C-318-2002 of November 27, 2002) This thesis has also been adopted by our courts. In this line of argument, the judgment of the Third Chamber of the Supreme Court of Justice No. 261-2002 of 3:21 p.m. on March 21, 2002, must be cited, through which a complaint filed by the Municipality of Desamparados against the then Minister of Justice was dismissed. The cited resolution stated:

"Finally, regarding the problem of whether permission should have been required from the aforementioned cantonal entity to carry out the construction works at the El Buen Pastor Institutional Care Center (Centro de Atención Institucional El Buen Pastor), it must be indicated that the Public Ministry is again correct. Contrary to what the complainant states, Article 75 of the Construction Law is clear in establishing that public buildings" (which are defined as those constructed by the Government of the Republic) do not need a municipal license. If one starts from what Article 9 of the Constitution defines as 'Government of the Republic', one reaches the conclusion that said term encompasses the four Branches of State: the Executive, the Legislative, the Judicial, and the Electoral (regarding the latter, note that the Fundamental Law provides in the article under discussion that the Supreme Electoral Tribunal holds 'the rank and independence' of the Branches of State and confers exclusive powers upon it, so technically it is correct to speak of an Electoral Branch). Thus, if the Ministry of Justice and Grace is a component of the Executive Branch (Articles 21 and 23 of the General Law of Public Administration), it is then clear that the works it constructs are attributable to the Government of the Republic and in that sense do not require – by unequivocal provision of law – permission from any Municipality. Therefore, the denounced absence of municipal authorization is not constitutive of a crime either. A different situation occurs with the second sentence of Article 75 of the Construction Law, where it is said that, in principle, buildings constructed by public entities alien to the Government of the Republic (such as autonomous institutions or public companies) require a municipal permit, except when the construction has been authorized and supervised in its development by the General Directorate of Public Works (which is a dependency of the Ministry of Public Works and Transport). Since the denounced facts relate to a building of the Ministry of Justice and Grace, the provisions of the second part of Article 75 of the Construction Law are not applicable, but rather what is established in the first, so the works at the El Buen Pastor penitentiary establishment did not have to depend on a permit from the Municipality of Desamparados." (The underlining is from the original) Similarly, in judgment No. 376-99 of 11:30 a.m. on November 17, 1999, the Second Section of the Contentious Administrative Court also emphasized that buildings constructed by the Government of the Republic do not require a license from the Municipality of San José, in the following terms:

"IV.- Regarding the other aspect submitted to litigation and which refers to the processing of the municipal license established in Article 74 of the Construction Law, the situation is different because in the following article – 75 – it is established that public buildings, that is, buildings constructed by the Government of the Republic DO NOT NEED A MUNICIPAL LICENSE." (The capitalization belongs to the original) This last judgment was confirmed by judgment No. 823-F-2000 of 4:00 p.m. on September 1, 2000, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which resolved:

"Likewise, it is declared that the Judicial Branch is exempt from the payment of the 1% tax referred to in Article 70 of the Urban Planning Law, as well as from requesting a municipal license to carry out any construction on its buildings. The Municipality of San José is ordered to return any sum paid by the Judicial Branch as a consequence of the referred charge, together with its interest, at the legal rate, from the date on which the payment was made." As things stand, it is irrefutable that according to our legal system – and in accordance with the interpretation given to it by this Advisory Body and the Courts of Justice – the Central Government is not subject to the obligation to require a municipal license to construct public buildings. This exemption extends to decentralized entities provided that the works are supervised by the Ministry of Public Works and Transport, through the competent dependency.

It is worth drawing attention to the fact that this legal exemption responds to the evident superior interest held by State buildings, which are destined for public service, and, for this reason, the differentiated treatment that the norm grants them with respect to those belonging to private subjects finds justification.

For its part, the Urban Planning Law No. 4240 of November 15, 1968, grants important public powers to the Municipalities in matters of urban planning. In this regard, Article 15 of the cited Law provides:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them will provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific control regime." As the transcribed precept indicates, the urban planning power of the municipalities is articulated through the Regulatory Plan, which must include provisions referring to the zoning of the municipal territory. Thus, in accordance with Article 21, subsection 1) of the Law under discussion, the municipalities are under the obligation to issue a zoning regulation that regulates land use (uso del suelo). On this matter, Article 24 of the Urban Planning Law states:

"Article 24.- The Zoning Regulation will divide the urban area into use zones, regulating for each one of them: a) The use of lands, buildings, and structures, for agricultural, industrial, commercial, residential, public, and any other purposes that may be the case; residential zones shall be classified as single-family and multi-family, according to the intensity of the use given to them; single-family zones shall be classified, in turn, according to the area and dimensions of the lots that best suit their location; b) Location, height, and floor area of the buildings; c) Surface area and dimensions of the lots; d) Size of setbacks, patios, and other open spaces, and the coverage of the lot by buildings and structures; e) The provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) Size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) Any other urban development or architectural element related to land use, the regulation of which is of interest to the local community." In order for the municipalities to be able to effectively control that the buildings constructed within their territory comply with the municipal provisions on zoning, the Law limits the use rights of the owners, so that this use must conform to the municipal zoning regulation. For this purpose, the owners must obtain a land-use certificate to be issued by the municipality. In this matter, it is provided:

"Article 28.- It is forbidden to utilize or dedicate lands, buildings, structures to any use that is incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that accredits the conformity of use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing this circumstance. Each zoning regulation shall set the date from which said certificates will be mandatory." However, it is important to highlight that the land-use certificate only has declarative effects, since it is limited to accrediting what the land use permitted by the zoning regulation is. That is, through the issuance of a land-use certificate, a legal situation is not limited or modified, for example, the owner's right to erect a building on a piece of land. On the contrary, the land-use certificate essentially constitutes a declarative administrative act that serves as a basis for the Municipality – within the exercise of its legal powers – to issue an act that does create, modify, or extinguish legal situations, which is precisely the case of construction permits or licenses. At this point, it is appropriate to cite, pertinently, our opinion No. C-327-2001 of November 28, 2001, when it develops the following considerations:

"The certification of land use is a specific legal act through which the local Administration accredits the conformity or not of the land use with the provisions established in the respective zoning. This is clearly deduced from what Article 28 of the Urban Planning Law provides. Said article states:

'Article 28.- It is forbidden to utilize or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the established zoning.

Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that accredits the conformity of use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing this circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates will be mandatory.' Through the land-use certification, the permitted use is not decided; it simply accredits what the due use is according to the regulatory provisions, in addition to recording whether the use being given to a specific piece of land is or is not in conformity with said regulation. As an administrative act, the land-use certificate is merely declarative, in the sense that it is limited to accrediting a fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it, as does occur with constitutive administrative acts (In this sense, see, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, as well as PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. and ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

In the above sense, the land-use certificate, as a declarative administrative act, accredits facts or legal situations that serve as a basis for the adoption of administrative acts through which legal situations are indeed created, modified, or extinguished. Such is the case, for example, of authorizations to build or municipal licenses to exercise certain activities, the adoption of which requires a land-use certificate." Likewise, our opinion No. C-357-2003 of November 13, 2003, stated: "Due to its declarative nature, land-use certificates do not give rise, by themselves, to the acquisition of a subjective right nor do they consolidate, by themselves, any legal situation. But, furthermore, and by reason of what they declare, they do not give rise to the acquisition of a subjective right or to the consolidation of a legal situation, by reason of a pre-existing right or legal situation. The land-use certification is merely descriptive regarding a specific factual situation in relation to what is normatively provided, by reason of which, through its means, a legal situation pre-existing the certifying act is not consolidated. (...) in relation to construction permits not granted, there is no retroactive application of the norm because acquired rights or consolidated legal situations are not affected. The foregoing is so even if one has a land-use certificate as a requirement to request the corresponding construction permit. As already indicated, the land-use certificate does not result in the consolidation of a legal situation nor, much less, the acquisition of a subjective right." (emphasis added) The Constitutional Court has adopted the same thesis. Indeed, under this line of argument, its judgment No. 644-2005 of 6:35 p.m. on January 25, 2005, has pointed out that the land-use certificate produces strictly declarative effects. Hence, the requirement of a land-use certificate is conceptualized as a necessary requirement for the Municipality to be able to issue a construction license. Pertinently, the cited judgment provided:

"This land-use certificate is an administrative act of a declarative nature, that is, it accredits facts or circumstances but does not create or modify legal situations; specifically, through it, the local Administration accredits the conformity or not of the land use with the provisions of the respective zoning, but it does not grant a construction permit; rather, it only accredits what the due use is according to the regulatory provisions. Hence, this certificate is required as one of the necessary requirements – not the only one – for the municipal entity to issue the respective authorization to build or to issue a license that allows the exercise of a specific activity, that is, to dictate an administrative act that does create subjective rights." (The underlining is ours)[1] An analogous position had already been exposed by the same Constitutional Chamber in its judgment No. 4336-1999 of 2:24 p.m. on June 4, 1999, a resolution that states the following:

"IV.- Land-Use Certificates. The legal effects, over time, of the land-use certificate are alleged in the amparo action. This requirement arises from the so-called zoning regulations, conceived in Article 21 and developed in Articles 24 and following of the Urban Planning Law. Specifically, Article 28 states that it is forbidden to utilize or dedicate lands, buildings, or structures to any use that is incompatible with the zoning in force; therefore, owners must possess a municipal certificate that accredits the conformity of use, and licenses for commercial or industrial establishments will not be granted without the corresponding use certificate. The institution of the land-use certificate, although it had not been used in Costa Rica, is not a legal innovation, but rather an essential instrument in Urban Development Law. The doctrine has pointed out that urban development plans are acts of authority with which the land is disciplined, in such a way that they impact private rights (property rights) by predetermining the modes of enjoyment and use of the property, and this is inferred from what the first five articles of the Zoning Regulation of Land Use provide. The regulations assume, based on the zoning, that every property has an urban development vocation that is declared in the master plan and for this reason, Article 12 states that every interested party must previously obtain the corresponding certificate stating the permitted use, which will be valid for one calendar year from the moment it is issued, adding in Article 12.4 that if works have not been started within the year of validity, the permit must be renewed. Then Article 13 states: 'The certificate will indicate the use and will not be interpreted as a definitive permit for use, occupation, expansions, remodeling, construction, or subdivision (fraccionamiento). The Alignment and the Land-Use Certificate will be valid for one year from their issuance.' The meaning of the cited norms is evident: the issuance of the land-use certificate cannot be assimilated to a construction license, since its value is limited to defining the vocation of the property within the general plan in force; and in the event of not using a legitimately issued construction permit within the following year, it implies its expiration and the duty to renew it. However, these norms have no more value, for the case now being heard, than that indicated. On the other hand, the transcribed paragraph of Article 13 is of importance, in relation to the response of the Municipality of San José in its report, which has affirmed that since the land-use certificate had not been renewed, the commercial license could not be issued, as explained by Article 15 of the same Zoning Regulation. In the judgment of the Chamber, there is an erroneous application of the legal institutions at play. The land-use certificate that is validly issued is not subject to temporal validity, as long as the Master Plan is not modified; that is, land with residential vocation, maintains it for the entire term that the general urban development plan is in effect; that which can be commercial, equally, since zoning does not cease its effects annually. If that were the case, it would be affirmed that every owner in the Canton is obliged to obtain a land-use certificate each year, so that they are notified what use is permitted during the following year and so on consecutively, the Municipality being able to vary that land use annually. This interpretation not only violates the very essence of Urban Development Law, but also completely eliminates the value of legal certainty and leaves in the hands of the municipal administration the power to define, discretionally, what the urban development vocation of each property is. Therefore, the Chamber considers, it is not possible to admit the criterion that the mere expiration of the land-use certificate after one year implies that an authorized activity becomes prohibited the following year. Furthermore, of elementary logic, two presuppositions: a) all properties built and located in the Canton of San José, upon the entry into force of the Urban Master Plan, had, at that date, the land use defined and confirmed by their mere existence and by the issuance of construction licenses, so their situations cannot be modified with the entry into force of that regulation, if compensation is not provided by the Municipality, for the injury implied by giving retroactive effect to the Master Plan; and b), on the same level are all commercial businesses that obtained, in their time, licenses for the exercise of commercial activities (licenses), except for what will be stated later." (The underlining is ours) From all the foregoing, it can be concluded that the land-use certificate – as an institution of Urban Development Law – is required and makes sense insofar as the Municipality must grant a construction license, given that it is conceived as one of the requirements to be assessed within the process involved in obtaining said license. Ergo, if in a specific case – provided for by Law – the State and its institutions are exempted from requiring a license from the Municipality to construct a public building, it is not logical to require the interested entity to obtain a land-use certificate. The contrary would imply the contradiction of demanding a requirement inherent to a power that, in this particular case of exception, the Municipal Government cannot exercise.

In the scenario at hand, it is clear that Article 75 of the Construction Law establishes that the construction of public buildings is not subject to the control power that the Law grants to the municipalities in matters of urban zoning via the construction license, and therefore, to all the requirements entailed in obtaining such a license.

II.- The powers of the Municipalities in matters of urban development must be exercised in accordance with the law The administrative jurisprudence of this Advisory Body has been in agreement with the constitutional jurisprudence in the sense of emphasizing that the power of urban planning is framed within the concept of the "administration of local interests and services," which Article 169 of the Constitution entrusts to the Municipal Government. However, it has also pointed out that despite the territorial decentralization that the municipalities enjoy, the Law can regulate the exercise of their competencies. In this regard, it is worth citing what is established in our opinion C-032-1998 of February 25, 1998, in the following terms:

"Article 169 of our Political Constitution indicates that 'the administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal council members of popular election, and an executive official to be designated by law.' As determined by our Constitutional Chamber, within the concept of 'local interests and services' referred to in the constitutional text as the competence of the Municipalities, is the power to plan the territory of their jurisdiction:

'The Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does form part of the constitutional concept of "local interests and services" referred to in Article 169 of the Constitution, ...' (Ruling No. 6706-93 of 3:21 p.m. on December 21, 1993).

This constitutional power is also found embodied in several legal texts, such as, for example, the Municipal Code, Article 4, subsection 4:

'Article 4.- The administration of local services and interests corresponds to the municipalities, for the purpose of promoting the integral development of the cantons in harmony with national development.

Within these objectives, the municipalities shall:

(...)

• 4)Establish a comprehensive urban planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, which pursues the efficient and harmonious development of urban centers and guarantees at least: efficient electrification and communication services; good systems for potable water supply and wastewater evacuation, through adequate aqueduct and sewer systems; modern lighting and ornamental systems for the cities; efficient construction, repair, and cleaning services for streets and other public roads; adequate programs for parks, gardens, and green zones for public use; social-interest housing programs and in general concrete and practical plans to make the life of the urban population comfortable.' (Law No. 4574 of May 4, 1970).

For its part, the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, stipulates in its articles 15 and 19:

Article 15-. In accordance with the precept of article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors where qualified reasons prevail for establishing a specific control regime.’ Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the necessary procedural rules for the due observance of the regulatory plan (plan regulador) and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community.’ Thus, our legislator has wished to vest in the municipalities, in a prevalent manner, the authority to prepare regulatory plans (planes reguladores) for their territories, as they are the administrators of local interests and services. Our Constitutional Chamber has pronounced in the same sense:

‘Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law therefore are not unconstitutional, since they merely recognize the competence of the municipalities to plan urban development within the limits of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the petitioner; the principle of legal reserve (reserva de ley), since being—as stated—local urban planning an inherent function of the municipalities by virtue of an express text of the Constitution, and the limits of the exercise of that authority being fixed in the Urban Planning Law, the Regulations or Regulatory Plans are the development of those principles (...) Thus, as previously stated, the powers that the Municipalities hold to plan urban development within the limit of their territory derive not only from the law and the regulations, but from a constitutional precept —article 169—, for which reason it ceased to be a delegated function and therefore an unrestrained authority.’ (Voto No. 5757-94 of 15 hours 3 minutes of October 4, 1994).”(This opinion has been reiterated in opinion C-304-2006 of August 1, 2006) (The underlining is not from the original) Likewise, in our Legal Opinion N° OJ-108-2000 of September 29, 2000, it was emphasized that the Municipality—as a territorially decentralized entity (ente descentralizado territorialmente)—is subject to the general ordering of the State, such that in the exercise of its powers, the municipal council (ayuntamiento) is bound by what the laws of the Republic provide. The cited pronouncement states:

“III- Territorial Decentralization:

The municipality is a public corporation that as such represents the community of residents that form it. It is a territorial entity and the country's only territorial decentralization (6), which alludes to the power to issue acts of authority and its faculties to provide public services within a specific territory: the canton (cantón).

(6) Constitutional Chamber. Voto 2934-93 of 15:27 hours of June 22, 1993.

It is that territory that explains the attribution of powers to act and the legality of that conduct is the validity of the action, which depends on having it within a specific territory. The attribution of powers is for a general and not a specific purpose, which allows the municipal corporation to pursue any purpose related to the common good of the inhabitants of its territory, unlike the rest of the decentralized entities. Furthermore, it possesses the freedom to set its own tasks and define its own sphere of action, within respect for the state ordering and the own space of other territorial entities.

When speaking of decentralization it is impossible to set aside that the decentralized entity, even when it is a territorial entity, has a sphere of action that is defined by the state ordering itself. Hence, its scope is harmonized with the spheres of action of other entities through a distribution of powers, generally shared and exceptionally by subordination or superiority. The determination of purposes is not free because the power of the entity to set them is framed by the general ordering of the State, to which it is subject and which it must respect.

As a decentralized entity, the Municipality is local public administration, the public entity par excellence in the canton (cantón) is the Municipality. It is a public administrative power founded on the local: the institutionalized expression of the own interests of a local community. The very fact that the division of the national territory is administrative determines the administrative character of the entity that administers the territory, as well as that the community settled in that territory lacks a power of political self-determination.(7) (7) Constitutional Chamber. Voto 2009-95 of 10:30 hours of April 21, 1995.

Since it is an administrative entity, the Municipality is subject to the principle of legality. In this respect, the scholar Eduardo Ortíz Ortíz stated:

..." the legal power is only administrative, not legislative nor jurisdictional—and inferior to the state and subordinated to the laws thereof, in relation to which municipal norms are merely regulations..." (8) (8) Ortíz Ortíz Eduardo. "The Municipality in Costa Rica". Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, p. 276.” In this same line of ideas, the Constitutional Chamber in its judgment N.° 3493-2002 of 14:41 hours of April 17, 2002, noted that the Law can regulate the exercise of the powers of the municipal entity, of course, under the condition that the rule is reasonable. In the pertinent part, it was established:

“.. the Chamber has recognized local governments, along with political, tax and administrative autonomy, the normative autonomy, "by virtue of which the municipalities have the power to issue their own order in the matters of their competence, a power that in our country is refers only to the regulatory power that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous regulations of organization and of service)" (Sentencia #5445-99). That normative capacity must be understood, in general, under the criterion that "the public power of the territorial entity is not unlimited nor exclusive; its definition is received from the State, generally by constitutional means, and it holds it together with other entities of the same nature and of greater or lesser spatial radius, with respect to which it is harmonized through the distribution of powers. For this reason it is said that the municipal is a true decentralization of the political function in local matters, which includes the capacity to issue norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, in matters relating to the local, regulations of no other public entity are permissible, unless the law provides otherwise, which implies a well-founded reason for issuing the regulation; or what is the same, the municipality is not coordinated with the State's policy and only by way of the law can a matter that may be linked to the local be regulated, but on the condition that this legal norm is reasonable, according to the purposes pursued" (The underlining is ours) In this way, it is accurate to support that notwithstanding that urban planning is an inherent function of the Municipality, it is subject to what is provided by Law, without this implying, in principle, a violation of the autonomy guaranteed by the Constitution. Based on this thesis, in opinion C-250-2005 of July 7, 2005, we have determined that for the purpose of granting a construction license, the Municipality must subject its action to the Construction Law and other current legal norms, in such a way that it is understood that municipal regulations must respect the Law. This because while it is true the Constitution assures the Municipality exclusive competence over local interests and services, these entities cannot disregard current legality. For its relevance, we cite the relevant part of opinion C-250-2005, as follows:

“Additionally, even though the Municipality must take all necessary precautions to resolve the problems presented to it for the sake of achieving the greatest possible communal well-being, it is also true that such solutions cannot disregard the principle of legality that governs its relations. The Constitutional Chamber points out in this respect that:

“From this very general view of the problem, there is no other way to face the present issue than to conclude that each municipality is responsible for giving the solution it deems most appropriate to its own local problem, which it must do respecting, of course, the legal norms that define the framework of action in which they can develop, be it from the urban planning point of view, or from that of public health and the applicable municipal ordinances; among others, the Municipal Code, the current urban development plans and the General Health Law.” Thus, insofar as municipal autonomy is subject to the principle of legality in that the Law can regulate the exercise of its powers, we must highlight that the exemption that frees the State from requesting a license to construct public buildings, having its basis in the Construction Law, forms part of that legal framework to which every municipality must subject itself in the exercise of its powers in matters of urban planning, a dispensation that, according to the reasoning developed here, equally frees the State from the obligation to obtain the land-use certificate (certificado de uso de suelo), insofar as it constitutes a requirement for the granting of the license, hence it must inevitably follow the same fate of exception that covers the cited license.

For the foregoing reasons, there would be no legal basis to affirm that the existence of this exemption regime could violate the autonomy of the municipality, in the terms expressed by the Constitutional Chamber.

III.- Conclusions Based on the foregoing, this General Procuraduría (Procuraduría General) concludes that:

According to numeral 75 of the Construction Law, the State is exempt from the obligation to request a construction license for public buildings.

According to the same numeral, decentralized entities (entes descentralizados) are also exempt, as long as the constructed works are supervised by the competent body in the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes).

Municipal land-use certificates (certificados de uso de suelo) have strictly declaratory effects and do not constitute, extinguish, or modify legal situations. They do not produce the effects of a municipal license.

In administrative and constitutional jurisprudence, the land-use certificate (certificado del uso del suelo) is conceptualized as a prerequisite for obtaining a municipal authorization that does have a constitutive character, for example, a construction license or a patent (patente).

Ergo, if the State is not subject to the obligation to require a construction license from the local municipality, neither must the land-use certificate (certificado del uso del suelo) be required of it, due to the fact that the latter makes sense exactly insofar as the Municipality must grant a construction license, given that it is conceived as one of the requirements to be assessed within the procedure involved in obtaining said license. The contrary would imply the contradiction of demanding a requirement proper to a power that, in this particular case of exception, the Municipal Government cannot exercise.

The power of urban planning is an inherent function of the Municipality, as it forms part of the concept framed by “local services and interests”.

In the exercise of its powers in matters of urban planning, the Municipality is subject to the Law.

The exemption in favor of the State that frees it from the obligation to obtain a construction license has a legal basis, and therefore forms part of the legal framework that every municipality must respect in the exercise of its powers in matters of urban planning.

Of you with all consideration, respectfully subscribed, Andrea Calderón Gassmann Jorge Oviedo Alvarez Assistant Procuradora (Procuradora Adjunta) Procuraduría (Procuraduría) Attorney [1] The same criterion had already been followed in judgment N° 9439-2004.

Dictamen : 341 del 26/09/2007 C-341-2007 26 de setiembre de 2007 Licenciado Fernando Trejos Ballestero Alcalde Municipalidad de Montes de Oca Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su atento oficio D.Alc. 1024-2007 del 20 de setiembre de 2007, mediante el cual se consulta nuestro criterio respecto de los siguientes puntos:

a. Si la excepción establecida a favor del Estado y sus instituciones en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, Ley N.° 833 –en el sentido de no necesitar Licencia Municipal– también exime del requisito de contar con un certificado de uso de suelo.

b. Si el Gobierno Central y sus instituciones están exentos de cumplir la normativa local de los Planes Reguladores. Si la respuesta es afirmativa, se nos consulta cuál es el alcance de las potestades legales otorgadas en esta materia y especialmente el principio de la autonomía municipal.

c. Si es legalmente posible que el Gobierno Central y sus instituciones puedan construir una obra en contra de lo dispuesto en los reglamentos de zonificación de los planes reguladores.

En la consulta efectuada por el señor Alcalde, se transcribe el criterio del Departamento Legal de la Municipalidad, en el cual se concluye que las instituciones públicas se encuentran exentas de la licencia de construcción. Sin embargo, en la opinión legal se anota que en caso de que el uso propuesto por el Estado para determinado fundo sea incompatible con la zonificación del Plan Regulador, la correspondiente Municipalidad podría oponerse a la construcción proyectada. De lo contrario, según sostiene dicho criterio, la actuación del Gobierno sería una violación a los principios de autonomía municipal y al principio de legalidad.

Es evidente que la consulta sometida a nuestro conocimiento versa sobre dos puntos principales. En primer lugar, la relación entre el certificado de uso del suelo y las potestades que facultan a la Municipalidad para ejercer el control urbanístico a través de las licencias de construcción. Luego, sobre la posibilidad legal de que se establezca una exención a favor del Estado en relación con el certificado del uso de suelo, lo cual – estima la Municipalidad – podría violentar la autonomía de los ayuntamientos.

Por consiguiente, a efectos de evacuar la consulta, nos referiremos en primer lugar al alcance de lo dispuesto en el numeral 75 de la Ley de Construcciones en relación con lo establecido en el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Posteriormente, se determinará si las normas en cuestión podrían implicar una violación a la autonomía municipal garantizada en la Constitución.

I.- El Estado no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal de construcción, y por ende, tampoco a la obligación de obtener un certificado de uso del suelo previo a efectuar una construcción.

El numeral 74 de la Ley de Construcciones (N.° 833 del 2 de noviembre de 1949), establece – como norma general – que toda obra de construcción, sea ésta permanente o provisional, requiere licencia de la Municipalidad dentro de cuyo territorio se proyecta levantar la edificación. Al respecto, el ordinal 74 en comentario dispone:

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” Empero, la Ley de Construcciones igualmente establece que los edificios públicos construidos por el Estado no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal para efectos de sus edificaciones. Esta estipulación de no sujeción también alcanza a los entes descentralizados, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En este orden de ideas, el numeral 75 de dicha Ley claramente prescribe:

“Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.” Ya este Órgano Asesor ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de esta disposición legal. Así, en el dictamen N° C-192-1995 del 5 de setiembre de 1995 señalamos:

“Del análisis de los artículos indicados, se desprenden dos aspectos de importancia: a) que la Ley de Planificación Urbana, establece una exención subjetiva a favor del Gobierno Central, de las instituciones autónomas y de las instituciones educativas y de asistencia médico-social en cuanto al pago del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, y b) que la Ley de Construcciones exime a los edificios públicos construidos por el Gobierno de la República de la licencia municipal para el inicio de sus obras.” Es decir, de conformidad con el numeral 75 de la Ley de Construcciones, el Estado no debe requerir licencia municipal para ejecutar las obras pertinentes a la construcción de sus edificios. Tal y como se ha subrayado en la opinión jurídica OJ-106-2002 del 24 de junio de 2002, se trata de una excepción subjetiva que opera única y exclusivamente a favor del Estado y sus instituciones. En lo conducente, el criterio de cita sostiene el siguiente razonamiento:

“Partiendo de lo establecido, tanto en el artículo 70 de la Ley N° 4240, como en los ya citados artículos 75 y 80 de la Ley de Construcciones, podemos arribar a la conclusión de que el legislador estableció una excepción subjetiva, única y exclusivamente, a favor del Estado y sus instituciones, en lo que respecta tanto a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción, como al pago del respectivo impuesto municipal del 1% sobre el valor de esas construcciones.” (Este criterio ha sido reiterado por el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre de 2002) Esta tesis ha sido también la adoptada por nuestros tribunales. En esta línea de argumentación, debe citarse la sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia N.° 261-2002 de las 15:21 horas del 21 de marzo de 2002, mediante la cual se desestimó una denuncia interpuesta por la Municipalidad de Desamparados contra la entonces Ministra de Justicia. La citada resolución señaló:

“Por último, en lo que atañe al problema de si debía requerirse permiso al ente cantonal mencionado para realizar los trabajos de construcción en el Centro de Atención Institucional El Buen Pastor, debe indicarse que nuevamente le asiste razón al Ministerio Público. Contrario a lo que señala el denunciante, el artículo 75 de la Ley de Construcciones es claro al establecer que los edificios públicos ” (los cuales son definidos como aquellos construidos por el Gobierno de la República) no necesitan licencia municipal . Si se parte de lo que el artículo 9 de la Constitución define como “Gobierno de la República”, se llega a la conclusión de que dicho término abarca a los cuatro Poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Electoral (en cuanto a este último, adviértase que la Ley Fundamental dispone en el artículo de comentario que el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta “el rango e independencia” de los Poderes del Estado y le confiere atribuciones exclusivas, por lo que técnicamente es correcto hablar de un Poder Electoral). Así, si el Ministerio de Justicia y Gracia es un componente del Poder Ejecutivo (artículos 21 y 23 de la Ley General de la Administración Pública), es entonces claro que las obras que construya son atribuibles al Gobierno de la República y en ese sentido no requieren –por disposición inequívoca de ley- de permiso por parte de Municipalidad alguna. Por ello, la ausencia de autorización municipal denunciada tampoco es constitutiva de delito. Algo diferente sucede con la segunda oración del artículo 75 de la Ley de Construcciones, donde se dice que, en principio, las edificaciones construidas por entes públicos ajenos al Gobierno de la República (como lo serían las instituciones autónomas o las empresas públicas) requieren de permiso municipal, excepto cuando la construcción haya sido autorizada y supervisada en su desarrollo por la Dirección General de Obras Públicas (que es una dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes). Relacionándose los hechos denunciados con una edificación del Ministerio de Justicia y Gracia, no cabe aplicarle lo dispuesto en la segunda parte del artículo 75 de la Ley de Construcciones, sino lo que se establece en la primera, por lo que los trabajos en el establecimiento penitenciario El Buen Pastor no tenían por qué depender de un permiso por parte de la Municipalidad de Desamparados.” (Lo subrayado es del original) De igual forma, en la sentencia N.° 376-99 de las 11:30 horas del 17 de noviembre de 1999, la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo también enfatizó que los edificios construidos por el Gobierno de la República no requieren licencia del Ayuntamiento de San José, en los siguientes términos:

“IV.- En lo concerniente al otro aspecto sometido a litigio y que se refiere al trámite de la licencia municipal establecida en el numeral 74 de la Ley de Construcción, la situación es distinta porque en el ordinal siguiente – 75 -, se establece que los edificios públicos, o sean los edificios construidos por el Gobierno de la República NO NECESITAN LICENCIA MUNICIPAL.” (La mayúscula pertenece al original) Esta última sentencia fue confirmada por la sentencia N.° 823-F-2000 de las 16:00 horas del 1° de setiembre de 2000 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la cual resolvió:

“Asimismo, se declara que el Poder Judicial está exento del pago del impuesto del 1% referido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, así como de solicitar licencia municipal para efectuar construcción alguna en sus edificios. Se ordena a la Municipalidad de San José la devolución de cualquier suma cancelada por el Poder Judicial como consecuencia del cobro referido, junto con sus intereses, al tipo legal, a partir de la fecha en que se realizó el pago.” Así las cosas, resulta irrefutable que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico –y conforme la interpretación que le ha otorgado este Órgano Asesor y los Tribunales de Justicia– el Gobierno Central no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal para construir los edificios públicos. Exención que se extiende a los entes descentralizados siempre que las obras sean supervisadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, a través de la dependencia competente.

Valga llamar la atención sobre el hecho de que esta exención legal responde al evidente interés superior que revisten las edificaciones del Estado, las cuales están destinadas al servicio público, y, por tal motivo, encuentra justificación el trato diferenciado que la norma les dispensa respecto de aquellas que pertenecen a los sujetos privados.

Por su parte, la Ley de Planificación Urbana N.° 4240 del 15 de noviembre de 1968 otorga importantes potestades públicas a las Municipalidades en materia de planificación urbana. Al respecto, el numeral 15 de la Ley de cita dispone:

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.” Tal y como señala el precepto transcrito, la potestad de ordenación urbana de las municipalidades se articula a través del Plan Regulador, el cual debe comprender disposiciones referentes a la zonificación del territorio municipal. De esta suerte, de acuerdo con el artículo 21 inciso 1) de la Ley en comentario, las municipalidades se encuentran en la obligación de emitir un reglamento de zonificación que regule el uso del suelo. Sobre el particular, el numeral 24 de la Ley de Planificación Urbana señala:

“Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:

• a)El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación; b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones; c) Superficie y dimensiones de los lotes; d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras; e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles; f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local.” Con el propósito de que las municipalidades puedan efectivamente controlar que las edificaciones que se realicen dentro de su territorio acaten las disposiciones municipales en materia de zonificación, la Ley limita la facultad de uso de los propietarios, de tal modo que este uso debe ajustarse al reglamento de zonificación municipal. Para tal propósito, los propietarios deben obtener un certificado de uso de suelo que extenderá la municipalidad. En esta materia se dispone:

“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.” No obstante, es importante destacar que el certificado de uso del suelo solamente tiene efectos declarativos, toda vez que se limita a acreditar cuál es el uso del suelo permitido por el reglamento de zonificación. Es decir, mediante la emisión de un certificado de uso de suelo no se limita ni modifica una situación jurídica, verbigracia, la facultad del propietario de levantar una edificación en un terreno. Por el contrario, el certificado de uso del suelo constituye esencialmente un acto administrativo declarativo que sirve de base para que la Municipalidad –dentro del ejercicio de sus potestades legales– emita un acto que sí crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, que es justamente el caso de los permisos o licencias de construcción. A esta altura conviene citar en lo conducente nuestro dictamen N° C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001, cuando desarrolla las siguientes consideraciones:

“La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.” Asimismo, nuestro dictamen N° C-357-2003 del 13 de noviembre del 2003 señaló:

“Por su naturaleza declarativa, los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. Pero, además, y en razón de lo que declaran, no dan lugar a que se adquiera un derecho subjetivo o a que se consolide una situación jurídica, en razón de un derecho o situación jurídica preexistente. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no se consolida una situación jurídica preexistente al acto certificante.

(...) en relación con los permisos de construcción no otorgados no hay aplicación retroactiva de la norma porque no se afectan derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.

Lo anterior es así aunque se cuente con un certificado de uso del suelo como requisito para solicitar el permiso de construcción correspondiente. Como ya se señaló, el certificado de uso del suelo no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni, mucho menos, la adquisición de un derecho subjetivo.” (énfasis agregado) El Tribunal Constitucional ha adoptado la misma tesis. En efecto, bajo esta línea de argumentación, su sentencia N.° 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005 ha puntualizado que el certificado de uso del suelo produce efectos estrictamente declarativos. De ahí que la exigencia de un certificado de uso suelo conforme se conceptualice como requisito necesario para que la Municipalidad pueda extender una licencia de construcción. En lo pertinente, la sentencia de cita dispuso:

“Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos.”(Lo subrayado es nuestro)[1] Una posición análoga ya había sido expuesta por la misma Sala Constitucional en su sentencia N° 4336-1999 de las 14:24 horas del 4 de junio de 1999, resolución que señala lo siguiente:

“IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo. Empero estas normas no tienen más valor, para el caso que ahora se conoce, que el señalado. En cambio sí es de trascendencia el párrafo transcrito del artículo 13, en relación con la respuesta de la Municipalidad de San José en su informe, la que ha afirmado que al no haberse renovado el certificado del uso del suelo, no se podía expedir la licencia comercial, como lo explica el artículo 15 del mismo Reglamento de Zonificación. A juicio de la Sala existe una errónea aplicación de las instituciones jurídicas en juego. El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente. Esta interpretación no solo atenta contra la esencia misma del Derecho Urbanístico, sino que elimina del todo el valor seguridad jurídica y deja en manos de la administración municipal, el definir, discrecionalmente, cuál es la vocación urbanística de cada inmueble. Por ello, estima la Sala, no es posible admitir el criterio de que solo el vencimiento del certificado del uso del suelo por el transcurso de un año, implique que una actividad autorizada se transforme, el año siguiente, en prohibida. Además, de elemental lógica, dos presupuestos: a) todas las propiedades construidas y ubicadas en el Cantón de San José, a la puesta en vigencia del Plan Director Urbano, tenían a esa fecha, el uso del suelo definido y confirmado por la sola existencia y por la expedición de las licencias de construcción, de manera que sus situaciones no pueden ser modificadas con la entrada en vigencia de esa normativa, si no media una compensación a cargo de la Municipalidad, por la lesión que implica darle efecto retroactivo al Plan Director; y b), en igual plano se encuentran todos los negocios comerciales que obtuvieron, en su oportunidad, las licencias para el ejercicio de actividades comerciales (patentes), salvo lo que luego se dirá.” (Lo subrayado es nuestro) De todo lo expuesto cabe concluir que el certificado de uso del suelo –como institución de Derecho Urbanístico– resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia. Ergo, si en determinado caso –previsto por la Ley– se exime al Estado y sus instituciones de requerir licencia de la Municipalidad para construir un edificio público, no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso del suelo. Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de una potestad que, en este particular caso de excepción, el Gobierno Municipal no puede ejercer.

En el supuesto que nos ocupa, resulta claro que el artículo 75 de la Ley de Construcciones establece que las construcciones de edificios públicos no se encuentran sujetas a la potestad de control que la Ley otorga a las municipalidades en materia de zonificación urbana por vía de la licencia de construcción, y por ende, a todos los requisitos que apareja la obtención de tal licencia.

II.- Las potestades de las Municipalidades en materia de urbanismo deben ejercerse conforme la ley La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha sido conteste con la jurisprudencia constitucional en el sentido de remarcar que la potestad de planificación urbana se enmarca dentro del concepto de la “administración de los intereses y servicios locales”, que el numeral 169 constitucional encarga al Gobierno Municipal. No obstante, también ha señalado que pese a la descentralización territorial de que disfrutan las municipalidades, la Ley puede regular el ejercicio de sus competencias. Al respecto, valga citar lo establecido en nuestro dictamen C-032-1998 del 25 de febrero de 1998, en los siguientes términos:

“Indica el artículo 169 de nuestra Constitución Política que ‘la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley’.

Según lo ha determinado nuestra Sala Constitucional, dentro del concepto de ‘intereses y servicios locales’ a que alude el texto magno como competencia de las Municipalidades, se encuentra el de planificar el territorio de su jurisdicción:

‘La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de ‘intereses y servicios locales’ a que hacer referencia el artículo 169 de la Constitución, ...’ (Voto No. 6706-93 de 15 horas 21 minutos del 21 de diciembre de 1993).

Esta potestad constitucional la hallamos plasmada también en varios textos legales, como por ejemplo, el Código Municipal, artículo 4°, inciso 4°:

‘Artículo 4°- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:

(...)

• 4)Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas, adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana.’ (Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970).

Por su lado, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, preceptúa en sus artículos 15 y 19:

Artículo 15-. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbanos conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.’ Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.’ Así, pues, nuestro legislador ha querido depositar en las municipalidades, de manera prevalente, la atribución de confeccionar planes reguladores para sus territorios, como administradoras que son de los intereses y servicios locales. En el mismo sentido lo ha pronunciado nuestra Sala Constitucional:

‘Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios (...) De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida.’ (Voto No. 5757-94 de 15 horas 3 minutos del 4 de octubre de 1994).”(Este dictamen ha sido reiterado en el dictamen C-304-2006 del 1° de agosto de 2006) (El subrayado no es del original) Asimismo, en nuestra Opinión Jurídica N° OJ-108-2000 del 29 de setiembre de 2000, se recalcó que la Municipalidad –en tanto ente descentralizado territorialmente– se encuentra sujeta al ordenamiento general del Estado, de modo tal que en el ejercicio de sus competencias, el ayuntamiento se encuentra vinculado por lo que dispongan las leyes de la República. Señala el citado pronunciamiento:

“III- Descentralización Territorial:

La municipalidad es una corporación pública que como tal representa la comunidad de residentes que la forman. Esta es un ente territorial y única descentralización territorial del país (6), lo que hace alusión a la potestad de dictar actos de imperio y sus facultades para prestar servicios públicos dentro de un territorio determinado: el cantón.

(6) Sala Constitucional. Voto 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993.

En ese territorio el que explica la atribución de competencias para actuar y la legalidad de esa conducta es la validez de la actuación que depende de que tenga dentro de determinado territorio. La atribución de competencias es a fin general y no específico, lo que permite a la corporación municipal perseguir cualquier fin que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio, a diferencia del resto de los entes descentralizados. Además, posee una libertad para autofijarse los cometidos y definir la propia esfera de acción, dentro del respeto al ordenamiento estatal y al espacio propio de los otros entes territoriales.

Al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente descentralizado, aún cuando se trate de un ente territorial, tiene una esfera de acción que es definida por el propio ordenamiento estatal. De allí que su ámbito se armonice con las esferas de acción de otros entes mediante una distribución de competencias, generalmente compartidas y excepcionalmente por subordinación o superioridad. La determinación de los fines no es libre porque el poder del ente para fijarlos está enmarcado por el ordenamiento general del Estado, al cual está sujeto y al que debe respetar.

En tanto ente descentralizado, la Municipalidad es administración pública local, el ente público por excelencia en el cantón es la Municipalidad. Se trata de un poder público administrativo fundado en lo local: la expresión institucionalizada de los intereses propios de una comunidad local. La circunstancia misma de que la división del territorio nacional sea administrativa, determina el carácter administrativo del ente que administra el territorio, así como que la comunidad asentada en ese territorio carezca de un poder de autodeterminación política.(7) (7) Sala Constitucional. Voto 2009-95 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995.

Puesto que es un ente administrativo, la Municipalidad está sujeta al principio de legalidad. Al respecto el maestro Eduardo Ortíz Ortíz dijo:

..." el poder legal es únicamente administrativo, no legislativo ni jurisdiccional- e inferior al estatal y subordinado a las leyes de este, frente a las cuales las normas municipales son meramente reglamentos..." (8) (8) Ortíz Ortíz Eduardo. " La Municipalidad en Costa Rica". Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987,p,276.” En esta misma línea de ideas, la Sala Constitucional en su sentencia N.° 3493-2002 de las 14:41 horas del 17 de abril de 2002 apuntó que la Ley puede regular el ejercicio de las competencias del ente municipal, por supuesto, bajo la condición de que la norma sea razonable. En lo pertinente se estableció:

“.. la Sala ha reconocido a los gobiernos locales, junto con la autonomía política, tributaria y administrativa, la autonomía normativa, "en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)" (Sentencia #5445-99). Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que "el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen" (El subrayado es nuestro) De esta manera, es acertado apuntalar que no obstante que la planificación urbana es una función inherente al Municipio, éste se encuentra sujeto a lo dispuesto por la Ley, sin que esto implique, por vía de principio, una violación de la autonomía que le garantiza la Constitución. Basándose en esta tesis, en el dictamen C-250-2005 del 7 de julio de 2005 hemos determinado que a efectos de otorgar una licencia de construcción, la Municipalidad debe sujetar su actuación a la Ley de Construcciones y demás normas legales vigentes, de tal modo que se entiende que los reglamentos municipales deben respetar la Ley. Esto porque si bien es cierto la Constitución le asegura al Municipio una competencia exclusiva sobre los intereses y servicios locales, estos entes no pueden desconocer la legalidad vigente. Por su pertinencia, citamos en lo relevante el dictamen C-250-2005, como sigue:

“Adicionalmente, aún y cuando la Municipalidad debe tomar todas las previsiones necesarias para resolver los problemas que se le presenten en aras de lograr el mayor bienestar comunal posible, es también cierto que dichas soluciones no pueden desconocer el principio de legalidad que rige sus relaciones. Señala la Sala Constitucional al respecto que:

“Desde esta visión muy general del problema, no hay otra forma de enfrentar el presente asunto, como no sea concluyendo que cada municipalidad es responsable por dar la solución que estime más adecuada a su propio problema local, lo que debe hacer respetando, desde luego, las normas jurídicas que definen el marco de acción en el que pueden desenvolverse, sea desde el punto de vista urbanístico, como del de la salud pública y las ordenanzas municipales aplicables; entre otras, el Código Municipal, los planes de desarrollo urbano vigentes y la Ley General de Salud.” Así las cosas, en el tanto la autonomía municipal se encuentra sujeta al principio de legalidad en cuanto la Ley puede regular el ejercicio de sus competencias, debemos remarcar que la exención que libera al Estado de solicitar licencia para construir los edificios públicos, al tener su asiento en la Ley de Construcciones, forma parte de ese marco legal al que toda municipalidad debe sujetarse en ejercicio de sus potestades en materia de ordenamiento urbano, dispensa que, según el razonamiento aquí desarrollado, igualmente libera al Estado de la obligación de obtener el certificado de uso de suelo, en tanto éste constituye un requisito para el otorgamiento de la licencia, de ahí que indefectiblemente debe seguir la misma suerte de excepción que cubre la citada licencia.

Por lo expuesto, no existiría un fundamento jurídico para afirmar que la existencia de este régimen de exención pueda violentar la autonomía del municipio, en los términos expuestos por la Sala Constitucional.

III.- Conclusiones Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que:

Conforme el numeral 75 de la Ley de Construcciones, el Estado se encuentra exento de la obligación de solicitar licencia de construcción para los edificios públicos.

De acuerdo con el mismo numeral, los entes descentralizados también se encuentran exentos, siempre y cuando las obras edificadas sean supervisadas por el órgano competente en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Los certificados de uso de suelo municipales tienen efectos estrictamente declarativos y no constituyen, extinguen o modifican situaciones jurídicas. No producen los efectos de una licencia municipal.

En la jurisprudencia administrativa y constitucional el certificado del uso del suelo se conceptualiza como un requisito previo para obtener una autorización municipal que sí tiene un carácter constitutivo, verbigracia una licencia de construcción o una patente.

Ergo, si el Estado no se encuentra sujeto a la obligación de requerir a la municipalidad local licencia de construcción, tampoco debe requerírsele el certificado del uso del suelo, en razón de que este último cobra sentido justamente en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia. Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de una potestad que, en este particular caso de excepción, el Gobierno Municipal no puede ejercer.

La potestad de ordenamiento urbano es una función inherente al Municipio, pues forma parte del concepto enmarcado por “los servicios e intereses locales”.

En ejercicio de sus potestades en materia de ordenamiento urbano, la Municipalidad se encuentra sometida a la Ley.

La exención a favor del Estado y que le libera de la obligación de obtener licencia de construcción tiene asiento legal, por lo que forma parte del marco legal que toda municipalidad debe respetar en ejercicio de sus potestades en materia de planificación urbana.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente, Andrea Calderón Gassmann Jorge Oviedo Alvarez Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría [1] Igual criterio ya había seguido la sentencia N° 9439-2004.