Inadmissibility of Consultations on Specific CasesInadmisibilidad de consultas sobre casos concretos

Opinion: 308 of 04/09/2007 C-308-2007 September 4, 2007 Master Luis Ramírez Ramírez Manager National Insurance Institute Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official letter No. G-01722-2007 dated July 20 of the current year, received in this office on the following July 25, through which you request an opinion from this Attorney General's Office regarding the legal possibility for a member of the Board of Directors of the INS to be simultaneously an employee of one of the corporations owned by that institute, without being an authorized agent (apoderado) of said corporation.

In this regard, we are informed that the consultation refers to a particular case, as the Board of Directors needs to know whether there is any legal prohibition or incompatibility for Mr. Moisés Valitutti Chavarría, who holds the position of Director on the Board of Directors of the National Insurance Institute (Instituto Nacional de Seguros) and in that capacity circumstantially forms part of the Shareholders' Assembly of INS Valores Puesto de Bolsa, S.A., to also be appointed as Manager of Corporate Relations for that same corporation.

For these purposes, a series of conditions relating to the position are described, as well as some of the responsibilities and functions assigned to said official by virtue of occupying the aforementioned managerial position.

Having reviewed the terms of the consultation raised, we must draw attention to the fact that the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), establishes a series of admissibility requirements that must be verified prior to exercising the consultative function.

Thus, every consultation must be formulated by the respective head of the entity (jerarca) —except in those cases where it may be raised directly by the internal auditor—; the corresponding legal opinion must be provided; and the questions must concern legal issues in the abstract, hence consultations should not be made regarding specific cases that are pending resolution within the Administration.

On this matter, through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we noted the following:

"More recently, this technical-legal body has noted that '...despite the general consultative competence conferred by Article 3 of the Organic Law (Ley Orgánica), the Attorney General's Office has repeatedly indicated that due to the binding effect of its opinions, it is not its place to rule on specific situations, nor is it permitted to settle the various conflicts submitted for decision to public entities. The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only entity competent according to the legal system to resolve cases submitted for its consideration. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Under the same line of reasoning, through our opinion C-390-2005 of November 14, 2005, the following was noted regarding the admissibility of consultative requests:

'3) It must be raised on general "legal questions", abstracting from the particular case. For if a specific case under decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to whatever is definitively concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of November 12) and, by responding, 'we would be contravening the nature of a superior consultative body conferred by law, transforming us into part of the active Administration.' (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15, and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been stated in some of our pronouncements: 'This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice which, through its opinions and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and specification of the various legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In that vein, specific matters on which a decision by the active Administration is pending are not amenable to consultation. The matter now before us clearly falls under the indicated exception: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, issuing this type of judgment is not within our consultative role (...) In addition to the foregoing, note that with a potential pronouncement from our part, we would be substituting the active Administration in adopting a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the public agent's own responsibilities.' (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). '(...) it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our consideration, indicating particular situations that would eventually become the object of the body's competencies or that could have their particular legal situations modified. This is in open contradiction with our Article 5 transcribed above, and with our nature as a consultative administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretative element of competencies for their application to the specific cases presented to the active Administration body.' (C-151-2002 of June 12)." (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, recently reiterated through opinion No. C-284-2007 of last August 21, 2007).

Conclusion

By virtue of the fact that the consultation at hand is clearly referred to a specific case, whose detailed characteristics are explained to us, we are compelled to decline the exercise of the consultative competence based on the considerations presented, as it fails to comply with the admissibility requirement that consultations must concern questions raised in generic terms.

The foregoing is without prejudice to the fact that in the future the underlying legal concerns involved in the consultation may be brought before this Office, correcting the indicated admissibility issue.

Sincerely,

Licda. Andrea Calderón Gassmann Deputy Attorney General

Dictamen : 308 del 04/09/2007 C-308-2007 4 de setiembre de 2007 Máster Luis Ramírez Ramírez Gerente Instituto Nacional de Seguros Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° G-01722-2007 fechado 20 de julio del año en curso, recibido en esta oficina el día 25 de julio siguiente, mediante el cual solicita un dictamen de esta Procuraduría en cuanto a la posibilidad legal de que un miembro de la Junta Directiva del INS sea al mismo tiempo empleado de una de las sociedades anónimas propiedad de ese instituto, sin que sea apoderado de dicha sociedad.

Al respecto, se nos indica que la consulta está referida a un caso particular, en tanto a la Junta Directiva requiere conocer si existe alguna prohibición o incompatibilidad legal para que el licenciado Moisés Valitutti Chavarría, quien ocupa el cargo de Director de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros y en cuya condición integra circunstancialmente la Asamblea de Accionistas de INS Valores Puesto de Bolsa, S.A., a su vez esté nombrado como Gerente de Relaciones Corporativas de esa misma sociedad anónima.

Para tales efectos, se describen una serie de condiciones relativas al puesto, así como algunas de las responsabilidades y funciones que están a cargo de dicho funcionario, en virtud de ocupar el mencionado puesto de carácter gerencial.

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos llamar la atención sobre el hecho de que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, que deben ser verificados de previo a ejercer la función consultiva.

Así, tenemos que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–; debe aportarse el criterio legal correspondiente; y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, de ahí que no debe consultarse sobre casos concretos que estén pendientes de resolver en el seno de la Administración.

Sobre el particular, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, mediante nuestro dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, se señaló lo siguiente respecto a la admisibilidad de las gestiones consultivas:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado recientemente mediante dictamen N° C-284-2007 del pasado 21 de agosto del 2007).

Conclusión

En virtud de que la consulta de mérito está claramente referida a un caso concreto, del cual se nos competencia consultiva con fundamento en las consideraciones expuestas, en tanto se incumple con el requisito de admisibilidad relativo a que las consultas deben versar sobre cuestiones planteadas en términos genéricos.

Lo anterior, sin perjuicio de que en el futuro las inquietudes jurídicas de fondo involucradas en la consulta puedan ser elevadas ante este Despacho, corrigiendo el aspecto de admisibilidad señalado.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente Licda. Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta