Interpretation of at-cost insurance for cooperativesInterpretación del seguro al costo para cooperativas

Opinion: 253 of 07/31/2007 C-253-2007 July 31, 2007 Licenciado Luis Ramírez R. Manager Instituto Nacional de Seguros Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter No. G-1335-2007 of June 13 last, through which you inquire regarding the privileges of cooperative associations with respect to insurance.

You indicate that the right to at-cost insurance for cooperatives is guaranteed in the Ley de Asociaciones Cooperativas and the law creating INFOCOOP. The intermediation of cooperative organizations has its origin in guild-related aspects of the cooperative sector that arose when the law was enacted and which must be analyzed in light of the legislative records, but they do not constitute a core element of the legal norm. Therefore, it must be considered when the right to at-cost insurance should be deemed constituted and when the application of the benefit is requested, as well as whether it must be requested expressly or be deemed established that the right already exists upon issuance of the policies. In your opinion, the right arises when the policy or risk coverage is issued, and from that point on the cooperative has the right to be granted the at-cost benefit. You may request the application of the right from the issuance of the policy and until your right prescribes, a term that could be homologated with the one established in the Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, meaning it would prescribe in 4 years. In the period in which the right is in force, the cooperative could request its application as it has not prescribed. In which case it must be granted. Given this, you textually inquire:

"1. whether cooperatives are entitled to the right to at-cost insurance solely by reason of the issuance of the insurance policies or whether the existence of that right is subject to being managed through the cooperative unions or federations. (sic).

2. if, for not having managed it initially, the cooperative Unions or Federations can remedy that defect by making the petition subsequently and if the right must be granted to them. (sic).

3. if, when the cooperatives did not request the right upon issuance of the policies, the cooperative Unions or Federations can request it on behalf of the cooperatives after the issuance of the policies and during what period of time, or rather, what is the statute of limitations for the right. (sic)

4. is it possible to recognize the right to at-cost insurance for cooperative associations when the procedure to obtain it is carried out with the participation of an insurance intermediary that is a marketing company of the same cooperative entities. The foregoing even when the cooperative association manages through the intermediary via a Union, Federation, or Confederation. (sic).

5. Is it possible to recognize the right to at-cost insurance for cooperative associations when the procedure to obtain it is done before the INS through a corporation (sociedad anónima) engaged in insurance marketing (intermediary) whose capital stock belongs 100% to a cooperative Union, Federation, or Confederation. (sic).

6. Is it possible to recognize the right to at-cost insurance for cooperative associations when the procedure to obtain it is done by them directly before the INS or through an intermediary whose capital stock belongs to the cooperatives and not to a Union, Federation, or Confederation. (sic).

7. Whether that enshrined right can be invoked only upon subscribing the policy, during its validity, in the period of validity of the right." (sic).

In the consultation letter, you indicate that the Legal Directorate of the INS is of the opinion that Article 6 of Ley 4542 is susceptible to interpretation based on three elements. The first would be the subjective element, which is the cooperative association. The second, the objective element, which is the right to obtain all types of policies from the INS at cost. The third is the conditioning element of the right, which is obtaining the INS policies exclusively through the unions, federations, or the Confederación Nacional de Cooperativas. The Advisory Office considers that it is required that the acquisition of insurance occur exclusively through one of those organizations, but the norm does not refer to the right being claimed through those entities, but rather that the processing of obtaining the insurance occurs through them. It adds that to interpret the norm, one must resort to the principles of interpretation and integration of norms contained in Article 10 of the Código Civil, "which applies, in turn, suppletorily due to the lack of express regulations in public law legislation." Therefore, it estimates that the legislative background determines that the norm conditions the generation of the right on the insurance having been obtained through a union, federation, or confederation. The right arises for cooperatives affiliated with the union, federation, or confederation that participated in obtaining the insurance. It adds that if the union, federation, or confederation directly requests the insurance for its affiliate from the INS, the legal requirement is met. With a broader interpretation, it can be interpreted that the management by these bodies before an insurance intermediary is also sufficient, and according to the third criterion, managing the insurance through a marketing corporation (sociedad anónima) whose capital stock is 100% owned by the bodies could be considered valid. Nevertheless, it considers that three criteria of interpretation are possible. A restrictive criterion, traditionally adopted by the Institute, indicates that the term "exclusively" implies that the process must not include the participation of any other actor, including insurance intermediaries. A criterion that the Advisory Office considers compatible with the legislative background, while the cooperative's objective was to reduce its costs, and the mechanism guaranteed a cost reduction not only in the rate but also regarding the intermediation commission. The problem arises when the INS changed its insurance distribution scheme, contemplating intermediation through agents and independent marketing companies. It has been the Legal Advisory Office's opinion that if cooperatives process their insurance through another intermediary that is not a union, federation, or confederation, they would not have the right to the recognition of the at-cost insurance benefit. In the Advisory Office's opinion, at-cost insurance does not include an intermediation commission, but rather a collection commission. The Advisory Office adds that an intermediate criterion is possible, which starts from the premise that the insurance intermediary acts on behalf and in the name of the INS or only on behalf, as the case may be. Therefore, it can be interpreted that the action of the union, federation, or confederation complies with the legal precept if it is done before the intermediary representing the INS. In which case only a collection commission would be recognized in order to reduce insurance costs and generate a greater benefit for the cooperative association. It considers that the criterion is viable if one considers that when the legal provision was approved, the insurance intermediation scheme had not been adopted, and the benefit could only be managed directly with the INS, so the legislator did not foresee the participation of an intermediary. With a broad criterion, it could be admitted that insurance is obtained through a union, federation, or confederation when it is managed through a marketing corporation (sociedad anónima) engaged in insurance marketing, whose capital stock belongs more than 50% to any of those bodies. The corporation (sociedad anónima), although it is an independent legal entity, is a fiction created by commercial law to facilitate the development of commercial activities, because it grants the entrepreneur the possibility of entering those companies through a figure that delimits responsibilities and differentiates assets. The existence of that fiction is recognized by both financial and commercial law. The owners of 100% of a company's capital stock act through it, exercising dominion and preponderant or absolute power over the entity's decisions or management, which cannot be ignored by the legal system. Therefore, the term "through" also covers the situation in which a union, federation, or confederation is the owner of a sufficient portion of the capital that allows it to control the company.

The insurance marketing companies formed in the cooperative sector and the Cámara Nacional de Empresas Comercializadoras de Seguros, official letter No. CANEC-0144-2007 of July 13, 2007, all of them private entities, have submitted documents related to the INS consultation in support of their respective claims. Reference will be made to those documents in the present analysis, insofar as they are public documents. It should be noted that the majority of the documents submitted by the insurance marketing companies refer to the agreement signed by the INS with FEDECOOP and to the participation of Multiseguros S. A.

It is desired to know whether the right that the law grants to cooperative associations is conditioned on the procedure, "the proceeding," through a specific type of organization. In insurance matters, the legislator established specific provisions that tend to recognize the role of the cooperative movement within the country's society and economy. Particularities that cannot be ignored by the Instituto Nacional de Seguros when regulating the commercialization of the insurance it offers. Aspects to which the Attorney General's Office refers through A—. the insurance monopoly allows for the indirect commercialization of insurance, B—. At-cost insurance: a conditioned right.

A.— THE COMMERCIALIZATION OF INSURANCE THROUGH INTERMEDIARIES DOES NOT VIOLATE THE STATE MONOPOLY Insurance constitutes a monopoly of the State, administered by the Instituto Nacional de Seguros. The monopoly of the activity does not exclude the possibility that the service may be commercialized through intermediaries, who act in the name and on behalf of the Institute.

1.— The Insurance Monopoly Ley No. 12 of October 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros, expressly has the purpose of constituting a state monopoly for insurance. The 1924 legislator considered that the provision of insurance services was an essential activity of the State and the community, which justified the constitution of a monopoly by the State. The activity would not, however, be provided directly by the State; for that purpose, an entity was created, which was originally subject to the Executive Branch.

Article 1 of said Law provides:

"The insurance contract on risks of any kind shall be henceforth a monopoly of the State. Excepted from this monopoly are the national life, cooperative, or mutual insurance companies currently existing." This provision is complemented by the provisions of Article 4 of the law, according to which:

"From the date on which the Executive declares that it assumes the monopoly of all classes of insurance, Companies, Societies, and Agencies and individuals shall be prohibited from processing insurance operations of the class indicated in the respective decree, and policies issued in contravention of this law and which are to be executed in the country shall be deemed nonexistent and without value.

Any individual or legal entity that violates or attempts to violate in any way the monopoly established by this law shall incur a penalty of ninety to one hundred eighty days' fine, which shall be determined subject to Article 53 of the current Código Penal; and a disqualification of three to six months with the losses, incapacities, and privations indicated by Article 57 of the said body of laws.

(...)" That monopoly belonging to the State is administered by the Instituto Nacional de Seguros, based on Article 5 of that law:

"The administration of State insurance corresponds to the autonomous institution called INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS.

The Institute shall have its legal domicile in the city of San José, and may establish branches and agencies in any place in the country as agreed by its Board of Directors." According to said law, the state monopoly concerns all classes of insurance. Which, together with the reinsurance monopoly, provided by Ley No. 6082 of August 30, 1977:

"Art. 1: Being of public interest, a reinsurance monopoly is established in favor of the State, whose administration shall be exercised by the Instituto Nacional de Seguros.

The reinsurance monopoly shall comprise all classes of risks, both in the area of personal insurance and in that of property damage insurance." "Art. 3: The administration of the reinsurance monopoly shall work with all modalities of reinsurance and may participate in national and international markets, through treaties or on a facultative basis," It means that in the country, the insurance activity is public, not private, and that its administration corresponds to the INS. In accordance with said regulations, there is no particular type of insurance that —apart from the provisions of Article 1 transcribed above— constitutes a limit to the State's monopoly on the matter. Simply put, insurance is an activity excluded from the commerce of men, and therefore, private parties cannot provide insurance services in the country. Consequently, for private subjects to be able to exploit the insurance activity, a law is required that expressly authorizes it, breaking totally or partially the legal monopoly and, therefore, fostering the protection of other purposes by the legal system. In this case, it is not enough to authorize the private subject to exploit the service. On the contrary, it will be necessary to issue the legal regime for that provision, all in protection of the rights and interests of private parties.

The Sala Constitucional has referred in various pronouncements to the state insurance monopoly. Thus, in resolution No. 6107-98 of 4:03 p.m. on August 26, 1998, it stated:

"….It is clear that the existence of a monopoly in any area of economic and commercial activity restricts the freedom that individuals would otherwise enjoy to venture into it, but it is no less true that —according to the abundant and well-known jurisprudence of this Chamber— that freedom is in no way unrestricted or exempt from regulations deemed necessary due to prevailing social interests. It is precisely for this reason that the constituent does not prohibit state monopolies but sanctions private ones: in the former, there is a reservation that the State makes for itself of certain activities considered strategic, for reasons of development, social justice, or others, and exploits and supervises them for the benefit of the community; in the latter, on the contrary, private interest —primarily profit— which is not reprehensible in itself, mediates, but which also cannot come to be imposed, de facto or de jure, on the public interest. One may agree or disagree as to whether the insurance activity is strategic or not, particularly at this point and under conditions entirely different from those at the beginning of the century. But that assessment is a sovereign attribution of the legislator, which this Chamber is not to substitute. For the reasons expressed, this first element of the action is unfounded and is rejected.

• b)Violation of freedom of contract. The claimants also consider that the insurance monopoly, managed by the INS, is contrary to freedom of contract, particularly insofar as it is characterized by the option of choosing the co-contractor, as well as the content and value of the contract. The criticisms are undoubtedly true, but not therefore unconstitutional. It was already explained in the preceding section that the existence of state monopolies, which automatically exclude the possibility of free choice of the co-contracting party, is not contrary to the Fundamental Charter. Regarding the impossibility of determining the content and value of the contract, the Attorney General's Office correctly explains that this is not a consequence of the existence of the state monopoly in itself, but rather of the fact that the insurance activity in general is characterized by the predominance of adhesion contracts, a figure abundantly accepted in doctrine and regulated by law. This is in no way contrary to the Constitution. And, of course, the legal system provides adequate means for the users of these services to challenge —if they deem it necessary— the content of the contractual clauses. The specific criticism thus, again, lacks constitutional basis." Likewise, in resolution No. 5871-98 of 9:57 a.m. on August 14, 1998, it expressed:

"II.— In an ordinary commercial relationship between an insurance company and its clients (that is, within an open insurance market), the Chamber would understand as justifiable the claim not to lightly separate an agent from the management of certain policies, due to the harm it would cause him to lose the respective commissions. But, on the other hand, in such a relationship, the company itself would be the first interested in trying to guarantee that the clients receive the best possible service from its agents. The reason is obvious: if not, the clients would simply opt for another insurer. Under these conditions, the Chamber would consider that the dispute raised in this appeal goes no further than a question of mere legality, and consequently would dismiss it.

III.— However, in our environment, there is no open insurance market. Therefore, the previous considerations must necessarily yield in the presence of the existing state monopoly in that activity, in which —for whatever reasons, which are not relevant to discuss here— the legislator decided to restrict the possibility for Costa Rican consumers to access a range of insurance providers and force them to negotiate with only one. Indeed, under these conditions and even recognizing that the service user has the possibility of choosing the agent with whom he will initially contract insurance, the truth is that —henceforth— the company forces the former to remain tied to the latter, even if his work is not satisfactory, because it gives preeminence to the financial benefit of its agent and not to the public service that —by law— it should provide to clients, who are all Costa Ricans.

IV.— The expressed circumstance, aside from distorting the sense and reason for being of the monopoly that the legislator decided to create in its time, has the undeniable effect of seriously damaging the individual freedom of the interested policyholders. In effect, the current policy of the INS imposes on them a commercial relationship that may become —as in the sub lite case— undesired, as much as if it were intended that a person should not have the friendships and contacts he desires but those determined by a third party. This involves a breach of the personal freedom that ordinal 20 of the Fundamental Charter protects and guarantees and which is, incidentally, one of the most prized gifts of our democratic regime. Hence, the appeal must be granted." That monopoly has an exception, which lies in life, cooperative, or mutual insurance exploited by national companies. The condition for these insurances to exist lies in a temporal aspect: the possibility subsists that insurance of the indicated type may be offered in the country as long as the entity existed and provided insurance at the time of the entry into force of the Ley de Monopolio de Seguros. Ergo, a company existing at that time that insured life, or offered cooperative or mutual insurance, could continue its activities currently, if it was already operating in November 1924. For the purposes of the consultation at hand, the foregoing means that if by that date a national insurance company offered cooperative services, it could continue offering them in the country after the nationalization of insurance.

Different from that situation (insurance underwriting) is that relating to the commercialization of insurance. The state monopoly on insurance encompasses the commercialization of these services. It corresponds to the Instituto Nacional de Seguros to commercialize the insurance it issues, for which it negotiates or signs the different insurance contracts.

Traditionally, the Institute has carried out this commercialization directly or through insurance agents. However, starting in the nineties, other forms of insurance commercialization emerged. This situation has caused entities that previously did not commercialize insurance to intervene in the market. In addition, entities are created whose corporate purpose is exclusively participation in that market for the sale and placement of insurance.

The purpose of the consultation is to determine whether insurance sold to a cooperative through certain marketing agencies entitles it to the at-cost insurance benefit. Hence, the importance of establishing the relationship established between the marketing agency and the INS.

2.— Intermediation in Commercialization In the process of insurance commercialization, we find various alternatives that the potential client can resort to. In this way, insurance can be acquired not only directly, over the counter at the INS itself, but through insurance agents, through the State insurance channel and Banca de Seguros, as well as through the basic, intermediate, and superior channels. The latter is composed of marketing agencies, private entities constituted in accordance with the provisions of the Código de Comercio.

The possibility of resorting to those channels means that the insurance of the Instituto Nacional de Seguros can be acquired through an intermediary, whose role is to establish a relationship between the INS as the insurer and the client. The intermediary participates in the sales management of the services offered by the INS, without being able to innovate in the insurance market by offering underwriting different from that established by the INS. In that sense, intermediation does not violate the state monopoly. This point was the subject of analysis by the Contraloría General de la República, when referring to the insurance commercialization system through intermediaries, proposed by the INS in 1995. Official letter No. 011693 of September 18, 1995, stated:

"The monopoly legally established in favor of the State and later of the INS, is for the administration of 'State insurance,' with the Institute being the only one authorized to assume responsibility in insurance contracts and to issue the respective policies, except in cases in which the legislator itself took care to regulate the matter in a contrary sense, such as the case of fidelity insurance, which does not have the character of a monopoly, according to Law No. 40 of March 30, 1931.

Consequently, the opening or dimensioning of the cited monopoly, which would cause it to cease being a monopoly and which we recognize is not what is now intended, necessarily requires a legal basis. Now, regarding the topic at hand, it is questionable whether the contracting of promoting and selling agencies for insurance —in the name and on behalf of the INS— affects or not the monopoly granted to the Institute, that is, whether this alternative to promote sales requires or not legal support.

The Institute possesses, by constitutional rank, autonomy in administrative matters, that is, in everything that entails internal organization. For its part, the monopoly guaranteed to the INS is regarding the administration of insurance, an aspect that, in our opinion, allows for modifications to the commercialization model, as long as it is the INS that acts as the insuring entity, meaning it sells insurance directly or through intermediaries.

Defining the most appropriate means and mechanisms to carry out the sale of insurance is precisely a function encompassed within the administration that the Institute must perform regarding those. The fact that the Institute at a certain moment decided to carry out the sale of insurance through its 'employees,' because at that time it was considered the best option, does not imply that it is the only possible alternative.

In this sense, it is important to keep in mind what was expressed by the Sala Constitucional, through its vote 1700 at 11:15 a.m. on April 8, 1994, in which it indicated that: '...In Ley 12 of October 30, 1924 (Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros), it is stipulated that the insurance contract is a monopoly of the State and that the administration of State Insurance corresponds to the Instituto Nacional de Seguros, therefore no other entity or person can validly process insurance operations ... The cited law in its Article 4 indicates "processing insurance operations," which must be understood as the prohibition that other entities or companies exist whose activity is insurance. In the present case —it is the Chamber's opinion— (sic) we find ourselves before that hypothesis, since what the INS does is allow the Caja de ANDE to manage the promotion and sale of insurance, in the name and on behalf of the INS, therefore the invoked delegation does not exist and Articles 188 and 189 of the Constitución Política (autonomy of State Institutions) are not violated.

(...).

The Institute is not losing its competence or powers, especially by reserving for itself the possibility of selling insurance directly, through the over-the-counter process. Likewise, if at a certain moment the INS considered that the intended commercialization model does not satisfy its needs, it could return to placing insurance through agent-employees." For the purpose of regulating the commercialization of insurance, the Instituto Nacional de Seguros issued the "Reglamento para la Operación de Intermediarios en la Comercialización de Productos y Servicios de Seguros del Instituto Nacional de Seguros," dated April 27, 2007. It is interesting to highlight that the purpose of this Reglamento is to regulate the participation of intermediaries in the commercialization of insurance, and these intermediaries are none other than the individuals or legal entities that commercialize insurance "in the name and on behalf or only on behalf of the Institute." Said Reglamento repeals the "Reglamento para la operación de entidades comercializadoras de seguros and the Reglamento de Licencias de agentes vendedores de Seguros de Agencias Comercializadoras," Article 66. This means that the legal situation of the marketing agencies is governed by this 2007 Reglamento. Those agencies are, then, intermediaries of the INS, currently at least on behalf of the Institute.

To act as a marketing agent, a company requires authorization from the INS. It is this Institution that determines whether or not to grant the authorization and, if so, which products or services can be commercialized by the intermediary. This implies that the Institute maintains the direction, orientation, and control over the commercialization of insurance.

Furthermore, according to Article 4 of the current Reglamento, it is the Institute that defines the technical elements relating to insurance contracts, which encompass coverages, premiums, benefits, commissions, and other technical elements inherent to insurance and bonds. Likewise, the Institution determines the conditions for the sale, maintenance, and renewal of the services offered and the conditions for their offering, Article 5.

The intermediary is thus subject to the definition of conditions made by the INS on subscription and renewal of services, collections, commissions, client advisory, deposit of funds, risk inspection, updates of insurance conditions, the use of manuals and forms, risk acceptance, and provisions on internal control. In summary, all the conditions necessary for the commercialization of insurance are defined by the Institute, and the intermediary, Article 10, is subject to those conditions. In this case, the marketing agency.

The intermediation relationship is clearly evidenced in the provisions of Article 60 of the Regulation: the client portfolio is the property of the Institute. This is a direct consequence of the insurance monopoly. Indeed, said monopoly prohibits any entity other than INS, save for the exceptions provided by law, from offering insurance in the country to be executed within the country. Consequently, only the Institute may insure within the country and hold clients under an insurance contract. Only INS may carry out an underwriting activity (actividad de aseguramiento). The intermediary merely commercializes. Hence, the latter is precluded from negotiating or assigning, in whole or in part, the portfolio, or from claiming any reservation regarding information on clients and the insurance they acquire.

Precisely because the intermediary acts in the name of and on behalf of or for the account of the Institute, the latter is directly responsible for the fulfillment of the obligations arising from the insurance contract, according to the type of policy, Article 30. Ergo, the intermediary assumes no liability toward the client for that insurance contract. On the contrary, it assumes liability toward the Institute in the event that its actions cause harm and damages (daños y perjuicios) to the clients.

To the extent that the commercialization concerns only insurance issued by the Instituto Nacional de Seguros and that this entity maintains the regulation, direction, and control of the commercialization activity, the state monopoly in the matter is respected.

It should be noted that the Regulation at hand does not establish that the commercialization agencies must adopt the form of organization typical of commercial companies (sociedades comerciales). Indeed, this Regulation contains no provision like the one contained in the former “Reglamento para la Operación de Entidades comercializadoras de seguro,” whose Article 4 provided that insurance commercialization agencies must be organized as capital-based commercial companies (sociedades mercantiles de capital), in accordance with the Code of Commerce and other laws in force, or as duly authorized Public Banks.

The point is whether that capital company (sociedad de capital) is identified with its partners, such that it can be considered that when the capital company acts, the partner is actually acting, particularly when the partners are cooperative organizations.

B.- THE RIGHT IS CONDITIONED ON EXCLUSIVE MANAGEMENT INS asks whether cooperatives are entitled to insurance at cost (seguro al costo) when it is not managed through cooperative unions or federations. Specifically, when the management to obtain it is carried out through a commercialization company (comercializadora) 100% owned by the cooperative entities. The foregoing requires us to address the right to insurance at cost and the relationship between the commercialization company and the cooperative body.

1.- A conditioned right Pursuant to numeral 64 of the Political Charter, the State must promote the creation of cooperatives as a means of facilitating better living conditions for workers. In development of this, Article 1 of the Law on Cooperative Associations and creation of the Instituto de Fomento Cooperativo provides:

“ARTICLE 1.- The constitution and operation of cooperative associations is declared to be of public convenience and utility and of social interest, as one of the most effective means for the economic, social, cultural, and democratic development of the country’s inhabitants.” The cooperative is an associative entity characterized by its subjection to certain principles. The relationship of this private subject with the natural persons who comprise it is determined by freedom of association. The cooperative and cooperativists are holders of fundamental rights, whose regime is a matter reserved to law. Article 2 of the Law on Cooperative Associations expressly provides:

“Cooperatives are voluntary associations of persons and not of capital, with full legal personality (personalidad jurídica), of indefinite duration and limited liability, in which individuals organize themselves democratically in order to satisfy their needs and promote their economic and social improvement, as a means of overcoming their human condition and their individual formation, and in which the motive of work and production, distribution, and consumption is service and not profit.” A voluntary association of persons who organize themselves for their economic and social improvement. This circumstance has been highlighted by constitutional jurisprudence, which emphasizes that cooperatives are “organizations or groups of persons organized with a view to satisfying a need of common interest to all their members, with a view to raising their social and economic level...” (Sala Constitucional, resolution N° 2252-96 at 3:36 p.m. of May 14, 1996). Thus, the relations of the associates with the cooperative are based on the spirit of mutual aid (ayuda mutua) and on the principle of loyalty (lealtad) of the members with respect to the organization and community purposes. This implies that the associate is obliged to a certain behavior both with respect to the associates and with respect to the cooperative. Consequently, the actions of that associate cannot be motivated by factors external to their condition as an associate, and therefore they cannot seek their own benefit to the detriment of the cooperative and their co-associates.

The legal system protects other forms of association of persons. In them, persons also associate to defend common interests that may be of public interest. However, what distinguishes the cooperative association from those other associations is the subjection to the principles of cooperativism. Principles that indicate that through cooperation and mutual aid (auxilio mutuo), the person can not only overcome and dignify themselves but also contribute to creating a more democratic economic and social order anchored in ethical principles. Ergo, it is not just any group of persons with a common interest, but an organization for economic democratization, which tends to satisfy the various needs of the human being, seeking their betterment, not as an economic agent but as a person. An aspect that constitutional jurisprudence highlights. Thus, in resolution N° 5398-94 at 3:27 p.m. of September 20, 1994, it is stated:

“It is clearly observed that the nature of the function of cooperatives, their working methods, as well as the purposes and objectives that govern them, are different from associations and companies (sociedades) with profit-making purposes. It is of fundamental importance to recognize the cooperative association as a special form of conducting a business (ejercicio de la empresa), highlighting aspects that affect its very social efficacy, while underlining those requirements implicit in its operation within the economic-legal traffic characteristic of a business activity. To this vision must be joined the social orientation of the cooperative movement so that the cooperative society (sociedad cooperativa) does not become just one more legal technique at the service of motivations very different from those that determined its origin. One cannot, in effect, ignore that the cooperative society, although it must be considered an economic business with the techniques proper to this type of activity, also has peculiar characteristics that determine its anti-speculative and anti-capitalist nature. The cooperative society will only be such to the extent that it represents an association of persons who regulate their social relations in a determined manner, in consideration of a better distribution of wealth and advanced forms of responsible and democratic participation of its members.” Given that the constitution and operation of cooperatives is of public interest, the legislator has not only promoted that constitution but has also granted them special benefits. Indeed, Article 6 of the Law on Cooperative Associations grants the cooperative a set of benefits, of a fiscal and non-fiscal nature, among which is the one at hand. Article 6 of the Law on Cooperative Associations was amended to include a new subsection. In that way, it is established:

“ARTICLE 6.- Cooperative associations shall enjoy the following privileges: (…). i) The right to obtain from the Instituto Nacional de Seguros, at cost, all types of policies that said institution issues, but exclusively through the unions, federations, or the Confederación Nacional de Cooperativas authorized by this law.” Under certain circumstances, cooperative associations have the right to receive insurance at cost. Insurance at cost is that which does not generate a profit for the insurer, and therefore the latter does not become obligated to recognize the commission to the commercializer. The remuneration for the services provided by the insurance intermediary consists of a commission. A commission for the management, sale, or collection of products, Article 18. The commission is, then, the payment for the sale, maintenance, renewal, liquidation, and collection of products and services carried out by the Institute in favor of the intermediary. Article 18 of merit provides:

“Article 18.—Recognition for management, sale, collection, and institutional services. The Institute shall recognize to the Intermediary a commission for the management, sale, and/or collection of products in accordance with the table incorporated into the signed contract. It shall also grant the respective remuneration for institutional services according to technically justified costs. In cases where the insured pays the premium in installments, the Institute shall recognize the commission to the intermediary including the surcharge for installment payment being applied to each insurance. The Board of Directors of the Institute shall approve and may modify, based on technical bases, the commission scheme and the remuneration for institutional services. These modifications shall take effect once the approval is final and has been duly notified to the Intermediaries. With said formal notice received by the intermediary or its representative, it shall be deemed incorporated into the contract. Commissions may be reviewed ex officio every two years or at the request of the parties, in which case they shall submit the duly grounded request.” The Procuraduría referred to the concept of insurance at cost in opinion C-011-95 of January 9, 1995, in which it was indicated:

“In reality, ‘insurance at cost’ must be defined by a technical criterion. It is thus how the Instituto Nacional de Seguros defined insurance at cost for the three mandatory coverages indicated by numeral 168 of the law under study, and within that definition it did not include the agent’s intermediation commission in its sale price. The Actuarial Directorate of the Instituto Nacional de Seguros indicated to that effect that insurance at cost ‘(...) is that which within its rate structure does not contemplate any profit for the insurer, nor the percentage of commission for the sales management for the insurance agent.’ (Instituto Nacional de Seguros, Legal Affairs Directorate, official letter LG*1449*94 of December 2, 1994). It should be indicated that as a technical criterion in insurance matters, this is determined by the Administration in charge of the same in a discretionary manner, following for this purpose the rules of science, technique, and the principles of justice, logic, or convenience.” A criterion that was reiterated in opinion N° C-253-95 of December 11, 1995.

Insurance at cost excludes the insurer’s profit, in this case INS, but also the remuneration for the services provided by the intermediary.

INS has defined insurance at cost in the case of the commercialization of insurance in the terms of Article 20 of the Regulation:

“Article 20.—Commission for insurance at cost. In Mandatory Automobile Insurance (Seguro Obligatorio para Vehículos Automotores) and insurance established by law at cost, INS may only pay a collection commission.” Cooperatives have a right to obtain insurance at cost and this right encompasses all insurance that the Instituto Nacional de Seguros issues. A right that also applies to the unions, federations, and confederations that may be constituted in the cooperative sector. As a consequence of the definition given by INS, insurance at cost determines that INS may only pay a collection commission to the intermediary.

However, that right is conditioned. According to the very text of the Law, the right can only be obtained through the unions, federations, and confederations. A contrario sensu, the right does not exist when the insurance is produced with the participation of an entity other than the unions, federations, or confederations of cooperatives.

That conditioning prevents considering that cooperatives have a right directly derived from the law, which can be demanded at any time and independently of whoever acts as intermediary between them and INS. An assumption not contemplated in the law, but under which what would matter, at most, would be that the request for the application of the right originates from a cooperative, a union, federation, or confederation.

The need to define the scope of the conditioned right requires referring to the background of the legal reform.

This right is a consequence of the reform to the Law on Cooperative Associations by Law N° 4542 of March 16, 1970. It is worth recalling that the origin of the “privilege” of cooperatives in insurance matters was not originally raised in the bill submitted to the Legislative Assembly. The bill tended exclusively to provide an authentic interpretation (interpretación auténtica) of Article 41 of the Law on Cooperative Associations, considering that its wording had led to the interpretation that cooperatives were authorized to carry out activities attributed to INS, with the aggravating factor that cooperatives enjoyed a favorable tax regime and were not subject to control. The bill then tends to establish that Article 41 of merit does not repeal or modify the insurance monopoly. Therefore, cooperatives do not have the right to function as insurers.

To that effect, it is necessary to point out that the text of Article 41 whose authentic interpretation is requested originally provided:

“Service cooperatives have the purpose of providing services to satisfy specific needs of their associates. They may fulfill needs for social assistance and welfare, such as: insurance…. Or needs within the field of agriculture, livestock, and industry, such as…insurance.” Before the Social Affairs Committee of the Legislative Assembly, the Unión Nacional de Cooperativas, in its official letter of September 30, 1969, stated that Article 41 of the Law on Cooperative Associations authorized the national cooperative movement to carry out cooperative insurance activities. In that sense, the activity proper to cooperativism would include cooperative insurance. Therefore, cooperatives could create their own insurance systems, without that implying a repeal or modification of the insurance monopoly. It was a matter of complementing INS’s services. In order to mitigate the risks pointed out by INS in the reform proposal, they considered that it could be established that cooperative insurance could only be issued by the “integrative bodies of the movement, contemplated in Chapter X thereof: unions, federations, and the Confederación Nacional.” Participation in the insurance market is also conceived as a means of lowering operating costs. In this order of ideas, it was stated:

“1- We emphatically declare that we do not know of, nor are we willing to accept, any groups of persons alien to the Costa Rican cooperative movement who may be thinking of organizing pseudo-cooperatives, merely to take advantage of the benefits they apparently find in the new Law on Cooperatives. By this path, we would be willing to compromise with any modification that might need to be introduced to the Law, and we would propose in advance that it be limited therein, the authorization for the establishment of cooperative insurance, solely to the integrative bodies of the movement, contemplated in Chapter X thereof: unions, federations, and the Confederación Nacional.” (cf. Folio 23 of the legislative file).

Although UNACOOP R.L. considers that all cooperatives can issue cooperative insurance, it proposes reforming the law, limiting that right so that insurance is exclusively the responsibility of the integrative bodies of cooperativism. As we shall see below, the procedure followed by the legislator is eclectic, in order to reconcile the cooperative interest with the state monopoly.

The affirmative majority report of the Committee accepted some of INS’s considerations in its reform proposal, so that Article 1 provided an authentic interpretation of Article 41 of the Law on Cooperative Associations “in the sense that its provisions do not involve an implicit repeal of Law N° 12 of October 30, 1924, and its reforms, which remain in full force and effect.” The affirmative majority report was not well received in the cooperative sector, which made its views known within the Legislative Assembly. The then Deputy Volio Jiménez introduced a motion to add a subsection to Article 5, which at that time regulated the rights of cooperatives, in order to grant them:

“j) The right to obtain from the Instituto Nacional de Seguros, the different types of policies that said Institution issues, at their true cost, according to an actuarial study carried out with the participation of both parties in each case, and provided that the services are channeled through the Unions, Federations, or the Confederación Nacional de Cooperativas authorized by this Law.” The motion is rejected (cf. Folio 57 of the legislative file).

Deputy Volio Jiménez modifies his motion so that it read as follows:

“j) The right to obtain from the Instituto Nacional de Seguros, at cost, the policies that said Institution issues, but exclusively through Unions, Federations, or the Confederación Nacional de Cooperativas authorized by this Law.” That is, in both motions, the conditioning of the right to insurance is present: the right is obtained not directly, but through the participation of cooperativism organizations. These organizations act as intermediaries between cooperatives and the Instituto Nacional de Seguros.

The new motion was approved (cf. Folio 60 of the legislative file) and corresponds textually to the current Article 6, subsection i).

From the text of Law N° 4542 of March 16, 1970, which interprets and reforms the Law on Cooperative Associations, it is clear that under the Law on Cooperative Associations, insurance is a monopolistic activity administered by INS. Ergo, cooperatives cannot insure within the country. The authentic interpretation of Article 41 contained in the cited Law is clear in this regard. Although today Article 41 regulates another topic, it could be affirmed that the provisions of Law N° 4542 become an interpretive norm of the first paragraph of the current Article 23 of the Law on Cooperative Associations, insofar as it provides:

“ARTICLE 23.- Service cooperatives have the purpose of providing services to satisfy the specific needs of their associates. They may fulfill needs for social assistance and welfare, such as: medical or pharmaceutical assistance, hospitalization, restaurant, education, recreation, old-age aid or pension, mutuality, insurance, protection against unemployment or accidents, burial expenses. They may also provide services in the field of agriculture, livestock, and industry, such as electric and telephone services, transportation, artificial insemination, agricultural mechanization, irrigation, and fuel supply. Likewise, to provide other services, they may carry out any other activity compatible with the doctrine and purpose of the cooperative system.” The italics are not in the original.

Although no cooperative can provide insurance services in the sense of insuring a specific risk, vis-à-vis INS they have a right whose enjoyment is conditioned. The “privilege” is obtained when the insurance is channeled through the integrative organizations. It could be said that the benefit of insurance at cost constitutes an eclectic position of the legislator, which seeks to satisfy the claims of the various conflicting sectors: the insurance monopoly is maintained in favor of INS (which, as UNACOOP pointed out in its official letter of merit, could be modified by the legislator), but in order not to discard UNACOOP’s offers, cooperatives are authorized to receive insurance at cost when they acquire the services through unions, federations, and confederations.

UNACOOP’s proposal tended to abstract from the cooperatives the possibility of issuing insurance, concentrating it in the integrative organizations, which is explained by the very nature of the Union of Cooperatives. The legislator’s decision abstracts insurance from the cooperative sector but concentrates the sale of cooperative insurance at cost in the integrative bodies. The participation of the cooperative sector in the insurance business is thus reduced and concentrated in commercialization by the unions, federations, and confederations.

Since the right is conditioned, for it to arise and be exercisable, the condition must be fulfilled. Consequently, the insurance must be obtained with the participation of one of the organizations defined by law. That participation is an essential element for the right to arise. Therefore, it cannot be said that the law grants a substantive right that cannot be distorted by a procedural element. Rather, the fact that the insurance is commercialized by an integrative body is what gives rise to the right to insurance at cost.

It should be clarified, in this regard, that the provision cannot be interpreted in the sense that the participation of the cooperative organizations refers to the claim for insurance at cost, with the insurance being obtainable through other intermediaries. An interpretation in that sense would not conform to the text of the law, to the background of Law 4542, and therefore to the ratio legis. The Procuraduría understands that said interpretation, present in the consultation, found expression in official letter N. G-0568-97 of June 5, 1997, by which the Institute’s Management informs a commercialization company that:

“The topic of insurance at cost is a benefit that the law grants to cooperatives ‘… but exclusively through the unions, federations, or the Confederación Nacional de Cooperativas …’ (Article 6, subsection l) of the Law on Cooperative Associations and Creation of INFOCOOP), and therefore it is excluded from any commercialization agreement or contract, and as was pointed out in our Official Letter G-97-479, the circumstance of their coincidence in the same contractual instrument does not mean that they must have or do have a relationship with each other, so that the termination of the contract in which they were linked should not affect the benefit that the law gives to cooperatives, provided that it is requested ‘exclusively’ through unions, federations, or the Confederación Nacional de Cooperativas, in this case through FEDECOOP.” Said official letter refers to the termination of the Commercialization Agreement with FEDECOOP and the possibility that Multiseguros S.A., constituted by that Federation, may be awarded the contract for commercialization of insurance.

Now then, it is questioned what is the statute of limitations (plazo de prescripción) regarding the right. The right at hand is related to an insurance contract. Since this type of contract is governed by private law and particularly by Commercial Law, the Procuraduría considers that in matters of prescription, the provisions of Article 984 of the Code of Commerce are applicable. Said norm provides:

“ARTICLE 984.- Except as expressly provided in other chapters of this Code, every right and its corresponding action prescribe in four years, with the following exceptions which shall prescribe in one year: a) Actions for nullity of the resolutions adopted by the shareholders’ meetings or boards of directors of commercial companies; those for claims due to defects in things sold with a guarantee of good working order; and those for the liability of administrators, managers, directors, and other members of the administration of companies; b) Actions to collect interest, rents, leases, or income; c) Actions by business owners to collect the value of works executed by piecework (por destajo); d) Actions to collect for the use of any other right over movable property (bienes muebles); and e) Actions arising from wholesale and retail sales to other merchants or directly to the consumer.” Consequently, the right of the cooperatives prescribes in a period of four years. Said right arises from the issuance of the insurance policy commercialized through the unions, federations, or confederation of cooperatives. As long as it has been commercialized under the terms of the law, the right arises from the insurance and could be claimed as long as it has not prescribed.

2.- The necessary commercialization through integrative organizations of cooperativism INS asks because administrative decisions regarding the commercialization of insurance led to the result that the unions, federations, and confederations could not provide insurance commercialization services. This prevents the cooperatives’ right from arising. For this reason, it is desired to know whether the right to insurance at cost can be obtained when companies (sociedades) constituted by the cooperative organizations of merit intervene in the commercialization.

As is known, cooperatives are authorized to constitute federations, unions, and three sectoral confederations: self-management cooperatives, co-management cooperatives, and the remaining cooperatives, Article 94.

These second- and third-degree organizations (opinion N° C-101-95 of May 10, 1995) not only guide and coordinate cooperative associations but can also develop “economic and financial activities” to provide goods and services to their affiliates. Numeral 95 of the Law on Cooperative Associations establishes:

“ARTICLE 95.- Unions, federations, and confederations shall have as their purpose: a) To guide and coordinate cooperative associations. b) To undertake all those economic and financial activities that tend to provide their affiliates with all kinds of goods and services. c) To buy and sell, in common, raw materials and products of the affiliated associations, as well as to acquire the necessary elements for their development and expansion. d) To represent and defend the interests of the affiliated associations. The auxiliary organizations of cooperativism are legal entities (personas jurídicas) constituted with the exclusive purpose of increasing and developing the cooperative sector, through the provision of technical, financial, economic, social, educational, auditing, and research services, as long as they are constituted in accordance with the following provisions: The auxiliary organizations of cooperativism shall be constituted with the concurrence of two or more cooperatives, one or more cooperatives and State institutions, or with one or more cooperatives and private non-profit organizations. When needs so demand, the foregoing modalities may be combined. In all cases, cooperatives shall maintain a majority participation in the new organization. Cooperatives may form part of auxiliary organizations of cooperativism through the affirmative vote of two-thirds of the members of the board of directors of each one of them. The legal provisions governing cooperative associations shall be applicable to the auxiliary organizations of cooperativism, insofar as pertinent, especially those concerning the recognition of their legal personality. (Thus amended by Article 1 of Law Nº 7053 of December 9, 1986). For all purposes, the auxiliary bodies of cooperativism may be subjects of credit, endorsements, and guarantees by the state entities that finance these bodies. (This final paragraph thus added by Article 2 of Law No. 7841 of October 29, 1998).” In accordance with what the Institute's Legal Advisory Department indicates, a broad criterion has been forged in favor of the possibility that marketing companies may manage the right to at-cost insurance on behalf of cooperative associations. According to this criterion, since the marketing company is more than 50% owned by the share capital of the unions, federations, and confederations of cooperatives, it is actually the cooperative organization that is acting. The marketing company would be a fiction created by commercial law for the development of commercial activities by the cooperative sector. The owners of a company's share capital act through it, exercising dominion and preponderant power in its decisions and management. It is for this reason that an express consultation is made as to whether the right to at-cost insurance can be recognized when the management to obtain the right is carried out through a capital company created exclusively by second- or third-degree cooperative organizations.

The Cooperativa Associations Law does not mention or expressly contemplate that cooperative bodies may form capital companies. Given this absence, it would not be possible to consider that the capital company is inserted within the cooperative movement. Developing "economic and financial activities" to provide its members with goods and services, as set forth in Article 95, is understood to be carried out through the second- or third-degree organization itself. That is to say, the entity is not authorized to develop these activities through another legal entity.

This is an affirmation that someone could question based on the regulation of the so-called "auxiliary bodies" also regulated by Article 95 of the aforementioned Law.

The auxiliary bodies of the cooperative movement are legal entities distinct from the entities that constitute them. Their purpose is the development of the cooperative sector, through the provision of technical, financial, economic, social, auditing, and research services. Despite the "auxiliary" designation, the truth is that these bodies are inserted within the cooperative movement, and must adhere to the same objectives as they result from the law. Moreover, Article 95 itself provides that, where pertinent, "the legal provisions governing cooperative associations shall apply to them, especially regarding the recognition of their legal personality." This does not mean, in any way, that they can substitute in their rights for either first-degree or second- or third-degree cooperative organizations. Each of these organizations has its own legal sphere. Thus, these bodies can carry out actions in support of cooperatives and their unions, federations, or cooperatives, but they cannot substitute for them.

But, how is an auxiliary body of the cooperative movement constituted? According to the Law, for its constitution, either two or more cooperatives must concur, or one cooperative and a State institution; or alternatively, cooperatives and private non-profit organizations. The cooperatives shall maintain a majority participation in the new organization. Two remarks are necessary.

In the first place, the legislator does not indicate what organizational form the auxiliary body must adopt. It seems, however, that it is a form of common law organization. This could be an association, a foundation, or a commercial company. This organizational form and the nature of the organization would pose problems in the case of a body constituted by cooperatives and State institutions, a case in which a broader regulation than the one before us should exist. But, as that is not the case before us, we must focus on bodies constituted by cooperatives and private non-profit organizations. In that scenario, it is clear that the organization will be private and that the form of social organization is proper to Private Law. Could this organizational form be a commercial company? That is, can two cooperatives form a commercial company, or can a cooperative with a private non-profit entity form a commercial company, thereby subject to the provisions of the Commercial Code?

For this purpose, it must be taken into account that the corporate purpose of the organization authorized by Article 95 is to serve the interests of the cooperative, providing it with services in the areas indicated by the legal system. On the other hand, a cooperative is a non-profit organization. Article 2 of the Cooperativa Associations Law is very clear in this regard. In any case, it should be remembered that although there has been a tendency to allow cooperatives to intensify their activities with third parties and even carry out for-profit activities, the truth is that as long as they do so, they cannot claim to obtain the privileges, particularly fiscal ones, that the law has granted based on the non-profit nature of their activities. In this sense, one should recall the statement made by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in resolution No. 5487 at 19:03 hours on October 21, 1994. In this same line of thought, the Attorney General's Office has been clear that if cooperatives carry out for-profit activities, they are obligated to pay the business license tax established in the Municipal Code. Thus, opinions C-153-99 of July 27, 1999, and C-054-2001 of February 26, 2001, among others.

The constitution of a capital company could be a means of circumventing the provisions established in said Law and, therefore, the limits they find in their development. Likewise, it could lead to the operation not only of the capital company thus formed, but of the cooperatives themselves, becoming subject to restrictions, regulations, and controls that, according to Article 4 of the cited Law, are incompatible with the nature of cooperatives. In this line of thought, we refer to the provisions of Article 12 of the Law, subsections b), e), and f).

On the other hand, given the regulation that said Law makes of surpluses and reserves, it does not seem that these, and in general the share capital of a cooperative, can be used to form a capital company. For this purpose, we refer to Articles 66, 78, 79, 114, and particularly 80 of the aforementioned Law. In view of these provisions, and if it were possible for the cooperative to form commercial companies, doubt would arise as to how to constitute the share capital of a commercial capital company.

The second remark refers to second- and third-degree bodies. From the provisions of Article 95, it follows that the auxiliary bodies of cooperativism necessarily require the participation of a cooperative. It has not been expressly indicated that second- and third-degree cooperative bodies can, in turn, form auxiliary bodies of the cooperative movement.

But it is also not clear from the rest of the provisions that these bodies are authorized to form capital companies. The provisions relating to cooperatives apply to second- and third-level bodies, unless otherwise provided. Therefore, it does not seem appropriate that, to fulfill their purposes, among which is providing services to cooperatives, they could resort to the figure of the commercial company.

Regardless of the foregoing, what must be clear is that under the terms of Article 95 of the cited reference, a capital company that might be formed by a cooperative body cannot legally be considered a manifestation of cooperativism. Furthermore, that capital company cannot be considered a representative of cooperatives or, as the case may be, of the unions, confederations, or federations that might form it as partners. For all legal purposes, the union, federation, or confederation and the capital company are two independent legal entities. And this is so even when the cooperative organization dominates the share capital and the decisions of the corporation (sociedad anónima). It should be noted that the same criterion must be upheld if it concerns another form of commercial capital company.

But above all, it must be taken into account that the constitution of a corporation or other capital company is not the legal mechanism to enable compliance with the provisions of Article 6 of the Cooperativa Associations Law. The legal norm is very clear in that it conditions the exercise of the right to it being obtained through unions, federations, or confederations of cooperatives. At no time does it condition the obtaining of the right on the action of another type of body, whether or not it is part of cooperativism. This means that if the insurance is obtained through another intermediary, the benefit of at-cost insurance does not arise.

3.- The requirement to form a marketing company The discussion before us derives from the fact that INS communicated to the cooperative movement that in order to participate in the marketing of insurance, it needed to comply with the new conditions it established for this purpose. Conditions that did not differentiate between other intermediaries and unions, federations, and confederations. In this sense, the "Regulation for the Operation of Insurance Marketing Entities" of February 1, 1996 (which appears to be the first regulation issued to regulate this marketing), in its Article 4 provided that insurance marketing agencies had to operate as commercial capital companies, in accordance with the Commercial Code and other current laws. An organizational form that was maintained despite various reforms to Article 4. This provision was later modified to include duly authorized public banks. This means that a private individual not organized as a commercial capital company could not participate in the functions of promotion, management, collection, inspection, and placement of insurance, in the name and on behalf of the National Insurance Institute. The tender documents for direct contract No. 96-319 promoted by INS subjected the contracting of 30 Insurance Marketing Agencies to the provisions of the Regulation for the Operation of Marketing Entities. Ergo, it required that the offeror be a commercial capital company.

The obligation to incorporate as a commercial capital company, as we said, is not required by the current "Regulation for the operation of intermediaries in the marketing of insurance products and services," to which we have previously referred. Therefore, it could be affirmed that INS admits that marketing is carried out by social organizations other than commercial companies. We observe that Article 11 of the Regulation, when establishing minimum requirements for operation with respect to legal entities, refers in its subsection d) to the "case of capital companies," which means this is a specific requirement for these companies. By establishing its specific scenario, it means there are rules that apply when not dealing with capital companies. Ergo, there can be marketing companies, legal entities not organized as capital companies. Moreover, the circumstance that the current Regulation does not require the marketing agency to organize as a commercial capital company allows questioning the technical and not only legal reasonableness of the decision taken in that sense in 1996.

It is important to reiterate that the Attorney General's Office has not found a legal basis for the requirement that the marketing of insurance be in charge of commercial companies. Official letter DM 2742-96 of November 26, 1996, from the INS Marketing Directorate does not, in effect, allow deducing what legal norm supports INS's decision that FEDECOOP RL must participate in the insurance operation by complying with the provisions on insurance marketing agencies. Nor is it possible to deduce this basis from official letter No. G-0568-97 from the INS Management, previously cited. Furthermore, it seems that INS acted without adhering to its Legal Advisory Department's criteria, since, as indicated, a restrictive criterion was maintained at all times, even qualified as reasonable. The request for an opinion refers in this sense to official letter ASEJ-0-688-97 of May 27, 1997, in which ASEJ-97 is transcribed, stating:

"As is evidenced, on that occasion, UNACOOP was informed of the risk of managing the obtaining of insurance through UNISEGUROS S. A., which consisted of the cooperative associations losing the benefit of at-cost insurance, despite the fact that the latter would receive an intermediation commission and not just a cost commission." It could be argued that resorting to commercial companies derives from the nature of the insurance contract. Certainly, the activity of marketing insurance constitutes a commercial act, but commercial acts are not exclusive to merchants, as follows from Article 1 of the Commercial Code itself. Consequently, they can be performed by those who are not merchants. Consequently, they can be performed by social organizations other than commercial companies. Ergo, insurance marketing can be in charge of those who are not merchants. This is not novel in our country. Historically in Costa Rica, it was in charge of natural persons, the insurance agents. Therefore, legally, it was not necessary to limit access to marketing to commercial capital companies.

Moreover, the fact that the Institute can regulate the conditions under which it considers it can delegate the service of marketing its insurance cannot lead to considering that it can exempt itself from the legal provisions that regulate a sector's access to that marketing. For example, the right of cooperative unions, federations, and confederations to participate in that activity. And to participate not only by requesting that a benefit be granted to the cooperatives that comprise it, but by marketing the insurance.

This right of participation in the marketing of insurance derives from the Law itself. From this, it also follows that this activity is limited to the insurance required by cooperatives. The point is whether this participation occurs under conditions of equality. From the text of Article 6 of the mentioned reference, it follows that the insurance market for cooperatives is not a captive market for unions, federations, and confederations. Indeed, if only unions, federations, and confederations could sell these insurances, it would be senseless for the legislator to condition the obtaining of the right by using the adverb "exclusively." Insurance for cooperatives can, then, be marketed by other entities. However, only insurance marketed through these cooperative organizations can enjoy at-cost insurance. By recognizing the law this exclusive participation of cooperative organizations in the creation of at-cost insurance, the legislator established that these entities can market insurance. Their participation in the market does not depend on an administrative authorization or competition, but on the law. This intervention is not limited to requesting the recognition of a benefit, precisely because this does not arise if the insurance is marketed by another intermediary.

By virtue of the fact that the INS's decisions led the integrative bodies of cooperativism to form corporations for the purpose of being awarded contracts as insurance marketing agencies, it has been affirmed that these corporations are a legal fiction and that, in essence, the cooperative organization is the one acting. It seems that with the citation made of opinion No. C-063-96 of May 3, 1996, it is intended to establish that the corporation formed by cooperative organizations is an instrument of these, the attire used to participate in the marketing of insurance.

In the first place, unions, federations, and confederations have a right derived from the law to participate in the marketing of INS insurance, insofar as such marketing is directed at cooperatives and their organizations. Since these bodies are legal entities and have legal authorization to market insurance for cooperatives, they do not require any other legal form and, in particular, do not need to create corporations founded on interests and values opposed to those of cooperativism. Legally, they do not require an instrumental form to operate in the insurance market.

Then, corporations or other commercial companies cannot be understood as a simple instrument of the unions, federations, confederations, because the truth is that the marketing company does not restrict its actions to the cooperative movement. By reason of the provisions adopted by the INS, the marketing company cannot center its activity on a specific economic group. It must diversify its clientele. Article 61 of the cited Regulation provides that to avoid risk concentration in the activity, intermediaries may not concentrate more than 25% of the insured amounts in their portfolio on assets owned by them or their partners, or on assets owned by entities where the partners of the insurance sales intermediary company own more than 25% of the share capital. In the same vein, Article 62 prohibits intermediaries from "concentrating their operations on the exclusive service of a single Economic Group of Companies." This reaffirms that the cooperatives' marketing company must diversify its clientele. It is not constituted to dedicate itself exclusively to activities related to cooperativism's insurance. Precisely, one of the generic obligations of intermediaries, according to Article 14, subsection n) of the Regulation, is to respect the right of insurance consumers to choose the intermediary. This would mean that a consumer who is not a member of the cooperative movement would have the right to request marketing services from a marketing company constituted by cooperative organizations, without the latter being able to refuse, alleging that the prospective client is not a cooperative.

The Attorney General's Office does not find in the Regulation a provision that allows differentiating between the marketing companies created by the cooperative movement and the other marketing companies, in such a way that it could conclude that the previously cited articles do not apply to the former and that, therefore, they can concentrate their activities exclusively on the cooperative movement.

From this perspective, the Attorney General's Office does not consider that marketing companies, owned 50% by unions, federations, or confederations, can be understood as constituting a legal fiction. And if they were, we would be facing a mechanism to circumvent the Cooperativa Associations Law, which provides for the enjoyment of at-cost insurance when this is marketed by the integrative bodies of cooperativism.

This Law grants participation to unions, federations, and confederations, without establishing that for participation in the market they must form other legal entities. Therefore, they can be insurance intermediaries without needing to distort their nature, and they distort it by entering into the formation of capital companies. On the contrary, it would be possible to consider that the cooperative nature of the bodies, and the circumstance that their purpose is to collaborate with cooperative associations, is the reason why the legislator authorized their participation in the at-cost insurance market, knowing that they would not receive an intermediation commission.

Moreover, by the INS imposing on them the formation of a company to participate in the market, the application of the benefit in favor of cooperatives is prevented. In effect, unions, confederations, or federations are prevented from marketing insurance. But this participation is a sine qua non requirement for cooperatives to be able to enjoy the privilege granted by law. This implies that when the condition for the exercise of the right cannot be met, it cannot be enjoyed.

Given this situation, it is consulted whether the unions, federations, or confederations can remedy what has been done by making the request subsequently. It has already been indicated that the activity of unions, federations, or confederations is not limited to requesting the benefit for their affiliates. It involves the marketing of insurance. Therefore, the answer must be negative. On the contrary, it is worth considering that unions, federations, or confederations can request, within the statute of limitations period for the right to at-cost insurance to which we have referred, that the referred right be applied, provided that the insurance was marketed directly by them.

Furthermore, it should be considered that if the action of unions, federations, and confederations were limited to requesting benefits for cooperatives, without marketing the insurance, it would be totally irrelevant who marketed it. Therefore, the insurance could be obtained from any intermediary and not only from the corporations formed by the integrative bodies. However, this possibility is not protected by the Law.

From the consultation official letter, a concern is evident that cooperatives may not be able to enjoy the benefit provided in the Law. It is for this reason that the Attorney General's Office is requested to provide an interpretation of the Law that leads to validating what was done by the National Insurance Institute as of 1996. In that sense, to establish that the cooperatives' right arises when the insurance is obtained through a marketing agency owned by cooperative entities, for which purpose the cooperative would act through the union, federation, or confederation. An interpretation that is not possible because it would violate not only the text of the Law, but also the purpose it aims to achieve (Article 10 of the General Public Administration Law). If the Institute, when modifying the insurance marketing system in 1996, had considered the provisions of Article 6, subsection i), it is probable that the integrative bodies of cooperatives would have marketed insurance for their affiliates, and thereby those cooperatives would have seen the right to at-cost insurance arise. The Institute knew that the participation of insurance marketing companies did not give rise to the right for cooperatives, since its Legal Advisory Department had so indicated, but it did not adjust its actions to the Law, for which it would have sufficed to allow these cooperative entities to participate as marketing agencies for insurance for cooperatives.

The circumstance that the legislator did not foresee that 26 years later the INS would change its marketing scheme through regulation does not justify, in a State of Law, an interpretation against the law, in order to validate what was done administratively. The legislator could not foresee the participation of marketing agencies, but the INS, obligated to respect said Law, had to consider its text and act accordingly, in a manner respectful of its prescriptions and the rights of cooperativism. If this was not done and rights were affected, the point must be resolved in accordance with the liability regime of the Public Administration, which is governed by the provisions of the General Public Administration Law. Note that we use a conditional expression, which is justified because this is not the venue to determine with certainty whether the INS adhered in any case to the Legal Advisory Department's criterion, rejecting the requests presented by second-level cooperative bodies regarding insurance sold by the constituted corporation, or whether, by unduly interpreting that the law limited the participation of unions, federations, and confederations to "requesting" the right for an insurance sold by another intermediary, it recognized the at-cost insurance.

It should be noted, in any case, that the INS must subject its conduct to the legal system and, therefore, grant the right when it has arisen, that is, when the union, federation, or confederation of cooperatives participates in the marketing of the insurance. If it did not act in this manner, it would incur the discrimination referred to by CANECOS, in official letter CANEC-0144-2007 of July 13, 2007. Indeed, if what matters is the request and not who markets, insurance for cooperatives could be marketed by any intermediary, and in any case, the unions, federations, or confederations would be limited to requesting the benefit a posteriori. Ergo, there would be no difference whatsoever between the marketing companies constituted by the integrative bodies and the rest of the marketing companies for the purpose of selling insurance to the cooperative movement.

CONCLUSION:

By virtue of the foregoing, it is the criterion of the Attorney General's Office that:

1.- According to our legal system, insurance activity is excluded from commerce among men, and therefore private parties cannot provide insurance services in the country. Hence, for private subjects to be able to exploit insurance activity, a law that expressly so authorizes is required, breaking the legal monopoly totally or partially, and thereby fostering that other purposes are protected by the legal system.

2.- The state monopoly on insurance matters encompasses the marketing of these services. It is the responsibility of the National Insurance Institute to market the insurance it issues, for which purpose it negotiates or underwrites the different insurance contracts.

3.- However, this task of marketing insurance can be delegated to other subjects, provided that the Institute maintains the exclusivity of insurance underwriting and the regulation, direction, and control of the marketing activity. Ergo, intermediaries, as managers of marketing, must act in the name and on behalf of the Institute.

4.- Subject to the conditions of law, cooperatives may benefit from at-cost insurance with respect to all insurance policies that the National Insurance Institute issues. A right that could also arise in favor of the unions, federations, and confederations that may be formed in the cooperative sector.

5.- The right arises when the insurance is obtained through unions, federations, and confederations. Therefore, cooperatives cannot enjoy at-cost insurance if they market the insurance with an entity other than the unions, federations, or confederations of cooperatives. The participation of these organizations in the marketing of the insurance is an essential element, sine qua non, for the right to at-cost insurance to arise.

6.- Article 6, subsection i) of the Law on Cooperativa Associations and Creation of the Cooperative Development Institute, Law No. 4179 of August 22, 1968, prevents considering that cooperatives can enjoy at-cost insurance if a union, federation, or confederation does not intervene in the obtaining. The term "exclusively" conditions the arising of the right. This means that if the insurance is obtained through another intermediary, it does not enjoy the benefit of at-cost insurance.

7.- As a consequence of the definition given by the INS, at-cost insurance determines that the INS may only pay the intermediary a collection commission.

8.- The right of cooperatives to obtain at-cost insurance when it is marketed by unions, federations, or confederations of cooperatives can be claimed as long as it is not time-barred. The statute of limitations period is four years, counted from the issuance of the insurance policy marketed by the aforementioned organizations.

9.- A commercial capital company formed by cooperative organizations does not constitute a manifestation of cooperativism, much less a cooperative body. For all legal purposes, the cooperative, the union, federation, or confederation that are partners in a capital company, and this company itself, are independent legal entities.

10.- If the cooperative organization obtains the insurance through a corporation or another type of commercial company, regardless of who its partners are, the benefit of at-cost insurance does not arise. Therefore, a cooperative cannot claim and demand that at-cost insurance be applied in respect of an insurance obtained from a marketing company.

11.- The Attorney General's Office does not find the legal basis that would allow requiring that the marketing of insurance be exclusively in charge of commercial capital companies. Therefore, nor does it find why the legal authorization for unions, federations, and confederations of cooperatives to market insurance for cooperatives was rendered ineffective.

12-. By requiring that the marketing of insurance be done exclusively through commercial capital companies, INS disregards the right of cooperative unions, federations, or confederations to participate in that activity and thereby prevents the right from arising for the benefit of cooperatives.

13-. An interpretation that limits the participation of unions, federations, or confederations to requesting the benefit of insurance at cost with respect to insurance obtained from other intermediaries finds no basis in Article 6, subsection i) of the Ley de Asociaciones Cooperativas. The integrative bodies must be able to market insurance within the cooperative movement.

14-. If the decisions of the Instituto Nacional de Seguros restricting the participation of unions, federations, or the Confederación Nacional de Cooperativas in the marketing of insurance have prevented the right to insurance at cost from arising, the point must be resolved as provided by the Ley General de Administración Pública, in the chapter on liability of the Public Administration, without it being appropriate to administratively modify what is provided by the Ley de Asociaciones Cooperativas.

Yours very truly, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney MIRCH/mvc

Dictamen : 253 del 31/07/2007 C-253-2007 31 de julio de 2007 Licenciado Luis Ramírez R.

Gerente Instituto Nacional de Seguros Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° G-1335-2007 de 13 de junio último, por medio del cual consulta en relación con los privilegios de las asociaciones cooperativas en orden a los seguros.

Señala Ud. que el derecho del seguro al costo para las cooperativas está garantizado en la Ley de Asociaciones Cooperativas y de creación del INFOCOOP. La intermediación de las organizaciones cooperativas tiene su origen en aspectos de orden gremial del sector cooperativo que surgieron al dictarse la ley y que deben ser analizados a la luz de las actas legislativas, pero no constituyen un elemento nuclear de la norma jurídica. Por lo que debe plantearse cuándo debe tenerse por constituido el derecho al seguro al costo y cuándo se solicita la aplicación del beneficio, así como si debe solicitarse expresamente o tenerse por establecido que ya existe el derecho al emitirse las pólizas. En su criterio, el derecho surge cuando se expide la póliza o cobertura del riesgo y a partir de ahí la cooperativa tiene derecho a que se otorgue el beneficio al costo. Puede solicitar la aplicación del derecho desde la emisión de la póliza y hasta que prescriba su derecho, término que podría homologarse con el establecido en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, sea que prescribiría en 4 años. En el período en que está vigente el derecho, la cooperativa podría solicitar la aplicación del mismo por no haber prescrito. Caso en el cual debe ser concedido. Ante ello consulta textualmente:

“1. si a las cooperativas les asiste el derecho del seguro al costo por la sola razón de la emisión de las pólizas de seguros o si la existencia de ese derecho queda sujeto a ser gestionado a través de las uniones o federaciones cooperativas. (sic).

2. si por no haberlo gestionado inicialmente, las Uniones o Federaciones cooperativas pueden subsanar ese vicio haciendo la petición con posterioridad y si se les debe conceder el derecho. (sic).

3. si al no haber solicitado las cooperativas el derecho al emitirse las pólizas, las Uniones o Federaciones cooperativas pueden solicitarlo a nombre de las cooperativas con posterioridad a la emisión de las pólizas y durante cual período de tiempo o bien cuál es el período de prescripción del derecho.(sic)

4. es posible reconocer el derecho al seguro al costo de las asociaciones cooperativas cuando la gestión para obtener el mismo se hace con la participación de un intermediario de seguros que es una comercializadora de las mismas entidades cooperativas. Lo anterior aún y cuando la asociación cooperativa gestiona ante el intermediario a través de una Unión, Federación o Confederación.(sic).

5. Es posible reconocer el derecho al seguro al costo de las asociaciones cooperativas cuando la gestión para obtener el mismo se hace ante el INS a través de una sociedad anónima comercializadora de seguros (intermediario) cuyo capital social pertenece en un 100% a una Unión, Federación o Confederación de cooperativas. (sic).

6. Es posible reconocer el derecho al seguro al costo de las asociaciones cooperativas cuando la gestión para obtener el mismo la hacen ellas directamente ante el INS o a través de un intermediario cuyo capital social pertenece a las cooperativas y no a una Unión, Federación o Confederación. (sic).

7. Si ese derecho consagrado puede invocarse solo al suscribir la póliza, durante la vigencia de la misma, en el período de vigencia del derecho”. (sic).

En el oficio de consulta indica Ud. que la Dirección Jurídica del INS es del criterio que el artículo 6 de la Ley 4542 es susceptible de interpretación a partir de tres elementos. El primero sería el elemento subjetivo, que es la asociación cooperativa. El segundo, el elemento objetivo que es el derecho a obtener del INS todos los tipos de póliza al costo. El tercero, es el elemento condicionante del derecho, que es la obtención de las pólizas del INS exclusivamente a través de las uniones, federaciones o de la Confederación Nacional de Cooperativas. Considera la Asesoría que se requiere que la adquisición del seguro ocurra exclusivamente a través de una de esas organizaciones, pero la norma no se refiere a que el derecho se reclame a través de esas entidades, sino que el trámite de obtención del seguro se dé a través de las mismas. Agrega que para interpretar la norma debe recurrirse a los principios de interpretación e integración de las normas contenidos en el artículo 10 del Código Civil, “el cual se aplica a su vez, de forma supletoria por no contar con normativa expresa en la legislación del derecho público”. Por lo que estima que los antecedentes legislativos determinan que la norma condiciona la generación del derecho a que la obtención del seguro se haya dado a través de una unión, federación o confederación. El derecho surge para las cooperativas afiliadas a la unión, federación o confederación que participó en la obtención del seguro. Agrega que si la unión, federación o confederación solicitan directamente al INS el seguro para su afiliado, se cumple con el presupuesto de ley. Con un criterio más amplio se puede interpretar que también la gestión de estos entes ante un intermediario de seguros es suficiente y de acuerdo con el tercer criterio, la gestión del seguro a través de una sociedad anónima comercializadora cuyo capital social sea propiedad en un 100% de los entes podría tenerse como válido. No obstante, considera que son posibles tres criterios de interpretación. Un criterio restrictivo, adoptado tradicionalmente por el Instituto, señala que el término “exclusivamente” implica que el proceso no debe incluir la participación de ningún otro actor, incluyendo los intermediarios de seguros. Criterio que la Asesoría considera compatible con los antecedentes legislativos, en tanto el objetivo de la cooperativa era reducir sus costos y con el mecanismo se garantizaba una disminución del costo no solo en la tarifa sino en lo referente a la comisión de intermediación. El problema se presenta cuando el INS varió su esquema de distribución de seguros, contemplando la intermediación a través de agentes y comercializadoras independientes. Ha sido criterio de la Asesoría Jurídica que si las cooperativas tramitan sus seguros a través de otro intermediario que no sea una unión, federación o confederación no tendrían derecho al reconocimiento del beneficio del seguro al costo. En criterio de la Asesoría los seguros al costo no incluyen comisión de intermediación, sino comisión de cobro. Añade la Asesoría que es posible un criterio intermedio, que parte de que el intermediario de seguros actúa por cuenta y nombre del INS o solo por cuenta, según el caso. Por lo que se puede interpretar que la actuación de la unión, federación o confederación cumple con el precepto legal si se hace ante el intermediario representante del INS. Caso en que sólo se reconocería comisión de cobro a fin de reducir los costos del seguro y generar un mayor beneficio para la asociación cooperativa. Considera que el criterio es viable si se considera que cuando la disposición legal se aprobó no había sido adoptado el esquema de intermediación de seguros y el beneficio sólo podía ser gestionado directamente con el INS, por lo que el legislador no previó la participación de un intermediario. Con un criterio amplio se podría admitir que se obtiene el seguro a través de una unión, federación o confederación cuando se gestiona a través de una sociedad anónima comercializadora de seguros, cuyo capital social pertenece en más de un 50% a alguno de esos entes. La sociedad anónima, si bien es una persona jurídica independiente, es una ficción creada por el derecho comercial a fin de facilitar el desarrollo de actividades comerciales, porque concede al empresario la posibilidad de ingresar en esas empresas a través de una figura que delimita responsabilidades y diferencia patrimonios. La existencia de esa ficción es reconocida tanto por el derecho financiero como por el comercial. Los propietarios del 100% del capital social de una empresa actúan a través de ella ejerciendo dominio y poder preponderante o absoluto de decisiones o gestión de la entidad, lo que no puede ser desconocido por el ordenamiento. Por lo que el término “a través” cobija también la situación en la cual una unión, federación o confederación es propietaria de una porción suficiente del capital que le permita controlar la sociedad.

Las sociedades comercializadoras de seguros formadas en el sector cooperativo y la Cámara Nacional de Empresas Comercializadoras de Seguros, oficio N° CANEC-0144-2007 de 13 de julio de 2007, todas ellas entidades privadas, han remitido documentos relativos a la consulta del INS y en apoyo a sus respectivas pretensiones. A esos documentos se hará referencia en el presente análisis, en tanto se trate de documentos públicos. Es de advertir que la mayoría de los documentos remitidos por las sociedades comercializadoras de seguros se refieren al convenio suscrito por el INS con FEDECOOP y a la participación de Multiseguros S. A.

Se desea conocer si el derecho que la ley otorga a las asociaciones cooperativas está condicionado por la gestión, “el procedimiento” a través de un tipo determinado de organización. En materia de seguros, el legislador estableció disposiciones específicas que tienden a reconocer el rol del movimiento cooperativo dentro de la sociedad y economía del país. Particularidades que no pueden ser desconocidas por el Instituto Nacional de Seguros al normar la comercialización de los seguros que ofrece. Aspectos a que la Procuraduría se refiere a través de la A-. el monopolio de seguros permite la comercialización indirecta de los seguros, B-. El seguro al costo: un derecho condicionado.

A.- LA COMERCIALIZACION DE SEGUROS POR MEDIO DE INTERMEDIARIOS NO VIOLENTA EL MONOPOLIO ESTATAL Los seguros constituyen un monopolio del Estado, que administra el Instituto Nacional de Seguros. El monopolio de la actividad no excluye la posibilidad de que el servicio sea comercializado a través de intermediarios, que actúan a nombre y por cuenta del Instituto.

1.- El monopolio de seguros La Ley N° 12 de de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros, de 1924 consideró que la prestación de los servicios de seguros era una actividad esencial del Estado y de la comunidad, lo que justificaba la constitución de un monopolio por el Estado. La actividad no sería, empero, prestada directamente por el Estado sino que para ese efecto se procede a crear una entidad, que originalmente quedó sometida al Poder Ejecutivo.

Dispone el artículo 1º de dicha Ley:

"El contrato de seguro sobre riesgos de cualquier género será en lo sucesivo monopolio del Estado. Exceptúanse de este monopolio las sociedades nacionales de seguros de vida, cooperativo o mutuo, existentes en la actualidad".

Dicha disposición es complementada por lo dispuesto en el artículo 4º de la ley, según el cual:

"Desde la fecha en que el Ejecutivo declare asumir el monopolio de toda clase de seguros, quedará prohibido a las Compañías, Sociedades y Agencias y particulares el tramitar operaciones de seguro de la clase indicada en el respectivo decreto, y se reputarán como inexistentes y sin valor, las pólizas expedidas en contravención de esta ley y que deban tener su realización en el país.

Toda persona física o jurídica que viole o intente violar en cualquier forma el monopolio que esta ley establece, incurrirá en una pena de noventa a ciento ochenta días multa, que se determinará con sujeción al artículo 53 del Código Penal vigente; y en inhabilitación de tres a seis meses con las pérdidas, incapacidades y privaciones que señale el artículo 57 del expresado cuerpo de leyes.

(...)" Ese monopolio que corresponde al Estado es administrado por el Instituto Nacional de Seguros, con fundamento en el artículo 5º de esa ley:

"La administración de los seguros del Estado corresponde a la institución autónoma denominada INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS.

El Instituto tendrá su domicilio legal en la ciudad de San José, y podrá establecer en cualquier lugar del país las sucursales y agencias que su Junta Directiva acuerde".

De acuerdo con dicha ley, el monopolio estatal concierne toda clase de seguros. Lo que unido al monopolio de reaseguros, dispuesto por la Ley Nº 6082 de 30 de agosto de 1977:

"Art. 1º: Por ser de interés público, se establece a favor del Estado el monopolio de reaseguros, cuya administración será ejercida por el Instituto Nacional de Seguros.

El monopolio de reaseguros comprenderá toda clase de riesgos, tanto en el área de los seguros personales como en los de los seguros de daños".

"Art. 3º: La administración del monopolio de reaseguros trabajará todas las modalidades del reaseguro y podrá participar en los mercados nacional e internacional, mediante tratados o de manera facultativa", Significa que en el país la actividad aseguradora es pública, no privada y que su administración corresponde al INS. Conforme con dicha normativa, no existe un tipo particular de seguros que -aparte de lo dispuesto en el artículo 1º anteriormente transcrito- constituya un límite al monopolio del Estado en la materia. Sencillamente, el aseguramiento es una actividad excluida del comercio de los hombres, por lo que los particulares no pueden prestar servicios de seguros en el país. Por ende, para que los sujetos privados puedan explotar la actividad de seguros se requiere de una ley que expresamente así lo autorice, rompiendo total o parcialmente el monopolio legal y por ende, auspiciando que otros fines sean tutelados por el ordenamiento. Supuesto en el cual no basta que se autorice al sujeto privado a explotar el servicio. Por el contrario, será necesario emitir el régimen jurídico de esa prestación, todo en resguardo de los derechos e intereses de los particulares.

La Sala Constitucional se ha referido en diversos pronunciamientos al monopolio estatal de seguros. Así, en la resolución N° 6107-98 de 16:03 hrs. de 26 de agosto de 1998, señaló:

“….Es claro que la existencia de un monopolio en un área cualquiera de la actividad económica y comercial restringe la libertad que de otro modo gozarían las personas para incursionar en ella, pero no lo es menos que -conforme a la abundante y conocida jurisprudencia de esta Sala- esa libertad no es en modo alguno irrestricta o ajena a regulaciones que se estime necesarias en función de intereses prevalentes, de orden social. Justamente por ello es que el constituyente no prohibe los monopolios estatales pero sanciona los privados: en los primeros existe la reserva que el Estado hace para sí de determinadas actividades consideradas estratégicas, por razones de desarrollo, de justicia social u otras, y las explota y supervisa para el beneficio de la colectividad; en los segundos media, por el contrario, el interés particular -primordialmente el lucro- que desde luego no es cosa reprochable en sí misma pero que tampoco puede llegar a imponerse, de hecho o de derecho, al interés público. Se puede estar en acuerdo o desacuerdo en cuanto a que la actividad de seguros resulte estratégica o no, particularmente a estas alturas y bajo condiciones enteramente distintas a las de principios de siglo. Pero esa valoración es una atribución soberana del legislador, que a esta Sala no corresponde sustituir. Por las razones expresadas, este primer extremo de la acción resulta improcedente y se rechaza.

• b)Violación de la libertad de contratación. Los accionantes también estiman que el monopolio de seguros, a cargo del INS, es contrario a la libertad de contratación, particularmente en cuanto ésta se caracteriza por la opción de escogencia del co-contratante, así como del contenido y valor del contrato. Los reproches son indudablemente ciertos, pero no por ello inconstitucionales. Ya se excluyen la posibilidad de libre elección de la parte co-contratante, no es contraria a la Carta Fundamental. En lo que toca a la imposibilidad de determinar el contenido y valor del contrario, existencia del monopolio estatal en sí mismo, sino del hecho de que la actividad de los seguros en general se caracteriza por el imperio de los contratos de adhesión, figura abundantemente aceptada en la doctrina y regulada en la ley. Ello no es en modo alguno contrario a la Constitución. Y, desde luego, el ordenamiento provee de medios adecuados a los usuarios de estos servicios para impugnar -si lo estiman necesario- el contenido de las cláusulas contractuales. El reproche concreto resulta así, nuevamente, carente de basamento constitucional”.

Asimismo, en la resolución N° 5871-98 de 9:57 hrs. de 14 de agosto de 1998 expresó:

“II.- En una relación comercial ordinaria entre una empresa aseguradora y sus clientes (es decir, dentro de un mercado abierto de seguros), la Sala entendería como justificable la pretensión de no separar con ligereza a un agente de la atención de determinadas pólizas, debido al perjuicio que le acarrearía hacerlo perder las respectivas comisiones. Pero es que, por otra parte, en una relación tal la propia empresa sería la primera interesada en tratar de garantizar a los clientes que reciben el mejor servicio posible de sus agentes. La razón es obvia: de no ser así, los clientes simplemente optarían por otra aseguradora. Bajo estas condiciones, la Sala estimaría que el diferendo planteado en este recurso no va más allá de una cuestión de mera legalidad, y consiguientemente lo desestimaría.

III.- Sin embargo, en nuestro medio no existe un mercado abierto de seguros. Por ende, las consideraciones anteriores deben necesariamente ceder en presencia del monopolio estatal existente en esa actividad, en la que -por las razones que fuere y que no viene al caso discutir aquí- el legislador dispuso restringir a los consumidores costarricenses la posibilidad de accesar a un abanico de proveedores de seguros y obligarlos a negociar con solamente uno. En efecto, bajo estas condiciones y aun cuando se reconozca que el usuario del servicio tiene la posibilidad de escoger al agente con el que contratará inicialmente un seguro, lo cierto es que -en adelante- la empresa obliga al primero a permanecer atado al segundo, aunque su labor no sea satisfactoria, porque otorga preeminencia al beneficio patrimonial de su agente y no al servicio público que -por ley- debería prestar a los clientes, que son todos los costarricenses.

IV.- La expresada circunstancia, a la par de desnaturalizar el sentido y razón de ser del monopolio que en su momento dispuso crear el legislador, tiene el indudable efecto de lesionar gravemente la libertad individual de los tomadores de seguros interesados. En efecto, la actual política del INS impone a éstos una relación comercial que puede llegar a ser -como en el sub lite- no deseada, tanto como si se pretendiera que una persona no deba tener las amistades y contactos que ella desee sino las que disponga un tercero. En ello media un quebranto de la libertad personal que tutela y garantiza el ordinal 20 de la Carta Fundamental y que es, de paso, uno de los dones más preciados de nuestro régimen democrático. De allí que el recurso deba ser declarado con lugar”.

Ese monopolio tiene una excepción, que radica en los seguros de vida, cooperativo o mutuo explotados por sociedades nacionales. La condición para que estos seguros puedan existir radica en un aspecto temporal: subsiste la posibilidad de que en el país se ofrezcan seguros del tipo indicado en el tanto en que la entidad existiera y asegurara en el momento de entrada en vigencia de la Ley de Monopolio de Seguros. Ergo, una sociedad existente en ese momento que asegurara la vida, u ofreciera seguros cooperativos o mutuos podría continuar sus actividades actualmente, si ya funcionaba en noviembre de 1924. Para los efectos de la consulta que nos ocupa, lo anterior significa que si para esa fecha una compañía aseguradora nacional ofrecía servicios cooperativos podría continuar ofreciéndolos en el país luego de la estatización de los seguros.

Distinta a esa situación (aseguramiento) es la relativa a la comercialización de los seguros. El monopolio estatal en materia de seguros abarca la comercialización de estos servicios. Corresponde al Instituto Nacional de Seguros comercializar los seguros que expide, para lo cual negocia o suscribe los distintos contratos de seguro.

Tradicionalmente el Instituto ha realizado esa comercialización en forma directa o a través de los agentes de seguros. No obstante, a partir de los noventa surgen otras formas de comercialización de los seguros. Esa situación ha originado que entidades que anteriormente no comercializaban los seguros intervengan en el mercado. Además, se crean entidades cuyo objeto social es exclusivamente la participación en ese mercado de venta y colocación de los seguros.

La consulta tiene como objeto determinar si un seguro vendido a una cooperativa por medio de determinadas agencias comercializadoras da derecho al beneficio del seguro al costo. De allí la importancia de establecer la relación que se establece entre la agencia comercializadora y el INS.

2.- La intermediación en la comercialización En el proceso de comercialización de los seguros encontramos diversas alternativas a las cuales puede recurrir el posible cliente. De esa forma, no solo pueden adquirirse seguros en forma directa, en ventanilla en el propio INS, sino a través de agentes de seguros, por medio del canal de seguros del Estado y Banca de Seguros, así como en los canales básico, intermedio y superior. Este último compuesto por las agencias comercializadoras, entidades privadas constituidas de conformidad con las disposiciones del Código de Comercio.

La posibilidad de recurrir a esos canales significa que los seguros del Instituto Nacional de Seguros pueden ser adquiridos a través de un intermediario, que lo que hace es establecer una relación entre el INS como asegurador y el cliente. El intermediario participa en la gestión de venta de los servicios que ofrece el INS, sin que pueda innovar en el mercado de seguros ofreciendo un aseguramiento diferente al establecido por el INS. En ese sentido, la intermediación no violenta el monopolio estatal. Este punto fue objeto de análisis por la Contraloría General de la República, al referirse al sistema de comercialización de seguros por intermediarios, propuesto por el INS en 1995. Señaló el oficio N° 011693 de 18 de septiembre de 1995:

“El monopolio establecido legalmente, en favor del Estado y luego del INS, lo es para la administración de los "seguros del. Estado", siendo el Instituto el único habilitado para responsabilizarse en los contratos de seguro y para expedir las respectivas pólizas, salvo en los casos en los cuales el propio legislador se ocupó de regular la materia en sentido contrario, como el caso del seguro de fidelidad, el cual no tiene el carácter de monopolio, de acuerdo con la Ley No, 40 del 30 de marzo de 1931.

Por consiguiente, la apertura o dimensionamiento del citado monopolio, lo cual haría que dejara de ser monopolio y que reconocemos no es lo que ahora se pretende, requiere necesariamente de fundamento legal. Ahora bien, en el tema que nos ocupa, cabe cuestionarse si la contratación de agencias promotoras y vendedoras de seguros -a nombre y por cuenta del INS-, afecta o no el monopolio concedido al Instituto, es decir si esta alternativa para promover las ventas requiere o no de sustento legal.

El Instituto posee por rango constitucional, autonomía en materia administrativa, es decir, en todo aquello que suponga organización interna. Por su parte, el monopolio garantizado al INS lo es en cuanto a la administración de seguros, aspecto que en nuestro criterio, permite disponer modificaciones al modelo de comercialización, siempre y cuando sea el INS quien funja como ente asegurador, sea que venda los seguros directamente o a través de intermediarios.

El definir los medios y mecanismos más adecuados para llevar a cabo la venta de seguros, es precisamente función que se engloba dentro de la administración que, de aquéllos, debe realizar el Instituto. El hecho de que el Instituto en determinado momento, decidiera llevar a cabo la venta de seguros, a través de "empleados" suyos, porque en su oportunidad se consideró era la mejor opción, no implica que sea la única alternativa posible.

En este sentido, es importante tener presente lo expresado por la Sala Constitucional, mediante su voto 1700 de las 11;15 minutos del 8 de abril de 1994, en cuanto indicó que: "...En la Ley 12 del 30 de octubre de 1924 (Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros) se estipula que el contrato de seguros es monopolio del Estado y que la administración de Seguros del Estado corresponde al Instituto Nacional de Seguros, por lo que no puede ningún otro ente o persona válidamente, tramitar operaciones de seguros ... La ley citada en su artículo 4 señala "tramitar operaciones de seguro" lo que debe entenderse como la prohibición de que existan otros entes o empresas cuya actividad sean los seguros . En el presente caso -es criterio de la Sala- (sic) nos encontramos ante esa hipótesis, pues lo que hace el INS es permitir a la Caja de ANDE gestionar la promoción y venta de seguros, a nombre y por cuenta del INS, por lo que no existe la delegación invocada y no se violentan .los artículos 188 y 189 de la Constitución Política (autonomía de las Instituciones del Estado).

(…).

El Instituto no está perdiendo su competencia ni facultades, máxime al reservarse la posibilidad de vender seguros directamente, a través del trámite de ventanilla. De igual manera, si en determinado momento el INS estimara que el pretendido modelo de comercialización no satisface sus necesidades, éste podría volver a colocar seguros a través de agentes-empleados”.

A efecto de regular la comercialización de los seguros, el Instituto Nacional de Seguros emitió el “Reglamento para la Operación de Intermediarios en la Comercialización de Productos y Servicios de Seguros del Instituto Nacional de Seguros”, de 27 de abril de 2007. Interesa resaltar que el objeto de este Reglamento es normar la participación de intermediarios en la comercialización de seguros y estos intermediarios no son otros que las personas físicas o jurídicas, que comercializan los seguros “a nombre y por cuenta o solo por cuenta del Instituto”. Dicho Reglamento deroga el “Reglamento para la operación de entidades comercializadoras de seguros y el Reglamento de Licencias de agentes vendedores de Seguros de Agencias Comercializadoras”, artículo 66. Lo que significa que la situación jurídica de las agencias comercializadoras está reglada por este Reglamento del 2007. Esas agencias son, entonces, intermediarias del INS, actualmente al menos por cuenta del Instituto.

Para actuar como agente comercializador, una empresa requiere la autorización del INS. Es esta Institución la que determina si otorga o no la autorización y, en su caso, qué productos o servicios pueden ser comercializados por el intermediario. Lo que implica que el Instituto mantiene la dirección, orientación y dominio sobre la comercialización de los seguros.

Además, conforme el artículo 4 del Reglamento vigente, es el Instituto el que define los elementos técnicos relativos a los contratos de seguro, lo que abarca coberturas, primas, beneficios, comisiones y demás elementos técnicos inherentes a seguros y fianzas. Asimismo, la Institución determina las condiciones de venta, mantenimiento y renovación de los servicios que se ofrece y las condiciones de oferta de los mismos, artículo 5.

El intermediario se sujeta, entonces, a la definición de condiciones que haga el INS sobre suscripción y renovación de servicios, cobros, comisiones, asesoría al cliente, depósito de dineros, inspección de riesgo, actualizaciones de las condiciones del seguro, el uso de manuales y formularios, aceptación de riesgos y disposiciones sobre control interno. En resumen, todas las condiciones necesarias para la comercialización de los seguros son definidas por el Instituto y a esas condiciones se sujeta el intermediario, artículo 10. En este caso, la agencia comercializadora.

La relación de intermediación se evidencia claramente en lo dispuesto en el artículo 60 del Reglamento: la cartera de clientes es propiedad del Instituto. Lo que es consecuencia misma del monopolio de seguros. En efecto, dicho monopolio prohibe que cualquier otra entidad distinta del INS, salvo las excepciones de ley, ofrezca seguros en el país para ser ejecutados dentro del país. Por consiguiente, solo el Instituto puede asegurar en el país y tener clientes de un contrato de seguro. Sólo el INS puede realizar una actividad de aseguramiento. El intermediario sólo comercializa. De allí, que este se encuentre imposibilitado de negociar o ceder total o parcialmente la cartera o bien, pretender una reserva respecto de la información sobre los clientes y los seguros que estos adquieran.

Precisamente, porque el intermediario actúa a nombre y por cuenta o por cuenta del Instituto, este es el responsable directo del cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de seguro, según el tipo de póliza, artículo 30. Ergo, el intermediario no asume responsabilidad frente al cliente por ese contrato de seguro. Por el contrario, asume responsabilidad frente al Instituto en caso de que su accionar cause daños y perjuicios a los clientes.

En la medida en que la comercialización solo concierne los seguros que expida el Instituto Nacional de Seguros y que esta entidad mantiene la reglamentación, dirección y control de la actividad de comercialización, se respeta el monopolio estatal en la materia.

Es de advertir que el Reglamento que nos ocupa no establece que las agencias comercializadoras deben adoptar la forma de organización propia de las sociedades comerciales. En efecto, en este Reglamento no se encuentra una disposición como la que contenía el anterior “Reglamento para la Operación de Entidades comercializadoras de seguro”, cuyo artículo 4 disponía que las agencias comercializadoras de seguro debían organizarse como sociedades mercantiles de capital, de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes vigentes o como Bancos Públicos debidamente autorizados.

El punto es si esa sociedad de capital se identifica con sus socios, de manera tal que pueda considerarse que cuando actúa la sociedad de capital actúa en realidad el socio y ello particularmente cuando los socios son organizaciones del cooperativismo.

B.- EL DERECHO SE CONDICIONA A UNA GESTION EXCLUSIVA Consulta el INS si las cooperativas tienen derecho al seguro al costo cuando no es gestionado a través de uniones o federaciones cooperativas. En concreto, cuando la gestión para obtener la gestión la realiza por intermedio de una comercializadora propiedad en un 100% de las entidades cooperativas. Lo anterior nos obliga a referirnos al derecho al seguro al costo y a la relación entre sociedad comercializadora y el organismo cooperativo 1.- Un derecho condicionado Conforme lo dispuesto en el numeral 64 de la Carta Política, el Estado debe fomentar la creación de cooperativas, como medio de facilitar mejores condiciones de vida para los trabajadores. En desarrollo de lo cual el artículo 1 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y creación del Instituto de Fomento Cooperativo dispone:

“ARTÍCULO 1º.- Declárase de conveniencia y utilidad pública y de interés social, la constitución y funcionamiento de asociaciones cooperativas, por ser uno de los medios más eficaces para el desarrollo económico, social, cultural y democrático de los habitantes del país”.

La cooperativa es un ente asociativo caracterizado por la sujeción a determinados principios. La relación de este sujeto privado con las personas físicas que la integran está determinada por la libertad de asociación. Cooperativa y cooperativistas son titulares de derechos fundamentales, cuyo régimen es reserva de ley. Expresamente dispone el artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas:

“Las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro”.

Asociación voluntaria de personas que se organizan para su mejoramiento económico social. Esta circunstancia ha sido puesta de evidencia por la jurisprudencia constitucional, que recalca que las cooperativas son “organizaciones o grupos de personas organizadas con miras a la satisfacción de una necesidad de interés común para todos sus miembros, con miras a la elevación del nivel social y económico de éstos...” (Sala Constitucional, resolución N° 2252-96 de 15:36 hrs. del 14 de mayo de 1996). Así, las relaciones de los asociados con la cooperativa se fundamentan en el espíritu de ayuda mutua y en el principio de lealtad de los miembros respecto de la organización y de los fines comunitarios. Lo cual implica que el asociado está obligado a un determinado comportamiento tanto respecto de los asociados como respecto de la cooperativa. Por consiguiente, la actuación de ese asociado no puede motivarse en factores externos a su condición de asociado, por lo que no puede buscar su propio beneficio en detrimento de la cooperativa y de sus coasociados.

El ordenamiento tutela otras formas de asociación de personas. En ellas, las personas también se asocian para defender intereses comunes que pueden ser de interés público. Empero, lo que distingue a la asociación cooperativa de esas otras asociaciones es la sujeción a los principios del cooperativismo. Principios que señalan que a través de la cooperación y el auxilio mutuo, la persona no sólo puede superarse, dignificarse sino que contribuye a crear un orden económico y social más democrático y anclado en principios éticos. Ergo, no se trata de cualquier conjunto de personas con un interés común, sino de una de organización para la democratización económica, que tiende a la satisfacción de las distintas necesidades del ser humano, procurando su superación, no como agente económico sino como persona. Aspecto que pone de relieve la jurisprudencia constitucional. Así en la resolución N° 5398-94 de 15:27 hrs. de 20 de septiembre de 1994, se afirma:

“Se observa con claridad que la naturaleza de la función de las cooperativas, sus métodos de trabajo, así como los fines y objetivos que les rigen son diferentes de las asociaciones y sociedades con fines de lucro. Es de fundamental importancia reconocer la asociación cooperativa como una forma especial de ejercicio de la empresa, poniendo de manifiesto aspectos que afectan su propia eficacia social, a la vez que se subrayan aquellas exigencias que lleva implícita su actuación en el tráfico económico-jurídico propio de una actividad de empresa. A esta visión debe unirse la orientación social del movimiento cooperativo a fin de que no se convierta la sociedad cooperativa en una técnica jurídica más al servicio de motivaciones muy distintas de las que determinaron su origen. No puede, en efecto desconocerse que la sociedad cooperativa, si bien ha de considerarse como una empresa económica con las técnicas propias de este tipo de actividad, tiene también características peculiares que determinan su naturaleza antiespeculativa y acapitalista. La sociedad cooperativa, sólo será tal, en la medida en que represente una asociación de personas que regulan de un modo determinado sus relaciones sociales, en atención a una mejor distribución de la riqueza y de formas avanzadas de participación responsable y democrática de sus miembros”.

Dado que la constitución y funcionamiento de las cooperativas es de interés público, el legislador no sólo ha promovido esa constitución sino que les ha otorgado beneficios especiales. En efecto, el artículo 6 de la Ley de Asociaciones Cooperativas otorga a la cooperativa un conjunto de beneficios, de naturaleza fiscal y no fiscal, entre los cuales se encuentra el que nos ocupa. El artículo 6 de la Ley de Asociaciones Cooperativas fue modificado para incluir un nuevo inciso. De esa forma se establece:

“ARTÍCULO 6º.- Las asociaciones cooperativas disfrutarán de los siguientes privilegios:

(…).

• i)Derecho a obtener del Instituto Nacional de Seguros al costo, todos los tipos de pólizas que dicha institución extienda, pero exclusivamente a través de las uniones, federaciones o de la Confederación Nacional de Cooperativas que la presente ley autoriza”.

Bajo determinadas circunstancias, las asociaciones cooperativas tienen derecho a recibir seguros al costo. El seguro al costo es aquél que no genera una utilidad para el asegurador, por lo que este no deviene obligado a reconocer la comisión al comercializador. La remuneración de los servicios que presta el intermediario de los seguros consiste en una comisión. Una comisión por la gestión, venta o cobro de productos, artículo 18. La comisión es, entonces, el pago por la venta, mantenimiento, renovación, liquidación y por el cobro de los productos y servicios realizado por el Instituto a favor del intermediario. Dispone el artículo 18 de mérito:

“Artículo 18.—Reconocimiento por gestión, venta, cobro y servicios institucionales. El Instituto reconocerá al Intermediario comisión por gestión venta y/o cobro de productos de acuerdo con la tabla incorporada al contrato suscrito. Asimismo otorgará la remuneración respectiva por los servicios institucionales de acuerdo a costos técnicamente justificados.

En los casos que el asegurado cancele la prima de forma fraccionada, el Instituto reconocerá la comisión al intermediario incluyendo el recargo por pago fraccionado que se esté aplicando a cada seguro.

La Junta Directiva del Instituto aprobará y podrá modificar con sustento en las bases técnicas el esquema de comisiones y la remuneración por servicios institucionales. Estas modificaciones empezarán a regir una vez que la aprobación esté en firme y haya sido debidamente notificado a los Intermediarios. Con dicho comunicado formalmente recibido por el intermediario o su representante, se tendrá por incorporado al contrato.

Las comisiones podrán ser revisadas de oficio cada dos años o a petición de las partes, en cuyo caso presentarán la solicitud debidamente fundamentada”.

La Procuraduría se refirió al concepto de seguro al costo en el dictamen C-011-95 de 9 de enero de 1995, en el cual se indicó:

“En realidad el "seguro al costo" deberá ser definido por un criterio técnico.

Es así como el Instituto Nacional de Seguros definió el seguro al costo para las tres coberturas obligatorias que indica el numeral 168 de la ley en estudio y dentro de esa definición no contempló la comisión de intermediación del agente en su precio de venta.

La Dirección Actuarial del Instituto Nacional de Seguros indicó al efecto que seguro al costo "(...) es aquel que dentro de su estructura tarifaria no contempla utilidad alguna para el asegurador, así como tampoco el porcentaje de comisión por la gestión de venta para el agente de seguros." (Instituto Nacional de Seguros, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio LG*1449*94 de 2 de diciembre de 1994).

Se debe indicar que como criterio técnico en materia de seguros, éste lo determina la Administración encargada de los mismos de manera discrecional, siguiendo para ello las reglas de la ciencia, la técnica y los principios de justicia, lógica o conveniencia”.

Criterio que fue reiterado en el dictamen N° C-253-95 de 11 de diciembre de 1995.

El seguro al costo excluye la utilidad del asegurador, en este caso el INS, pero también la remuneración de los servicios prestados por el intermediario.

El INS ha definido el seguro al costo en tratándose de la comercialización de los seguros en los términos del artículo 20 del Reglamento:

“Artículo 20.—Comisión por seguros al costo. En Seguro Obligatorio para Vehículos Automotores y los seguros establecidos por ley al costo, el INS solo podrá cancelar comisión de cobro”.

Las cooperativas tienen un derecho a obtener seguros al costo y este derecho abarca todos los seguros que el Instituto Nacional de Seguros extienda. Un derecho que se aplica también a las uniones, federaciones y confederaciones que lleguen a constituirse en el sector cooperativo. Como consecuencia de la definición dada por el INS, el seguro al costo determina que el INS sólo podrá cancelar al intermediario una comisión de cobro.

Empero, ese derecho está condicionado. Conforme el propio texto de la Ley, el derecho sólo puede ser obtenido a través de las uniones, federaciones y confederaciones. A contrario sensu, el derecho no existe cuando el aseguramiento se produce con la participación de una entidad distinta a las uniones, federaciones o confederaciones de cooperativas.

Ese condicionamiento impide considerar que las cooperativas tienen un derecho directamente derivado de la ley, que pueda ser exigido en cualquier momento y con independencia del quien actúe como intermediario entre ella y el INS. Supuesto no contemplado en la ley, pero bajo el cual lo que importaría, a lo sumo, sería que la solicitud de que se aplique el derecho devenga de una cooperativa, de una unión, federación o confederación.

La necesidad de definir el alcance del derecho condicionado obliga a referirse a los antecedentes de la reforma legal.

Este derecho es consecuencia de la reforma a la Ley de Asociaciones Cooperativas por la Ley N° 4542 de 16 de marzo de 1970. Cabe recordar que el origen del “privilegio” de las cooperativas en materia de seguro no se planteó originalmente en el proyecto de ley que se sometió a conocimiento de la Asamblea Legislativa. El proyecto tendía exclusivamente a interpretar en forma auténtica el artículo 41 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, por considerar que su redacción había llevado a interpretar que las cooperativas estaban autorizadas para realizar actividades atribuidas al INS, con el agravante de que las cooperativas disfrutaban de un régimen fiscal de favor y no estaban sujetas a control. El proyecto tiende entonces a establecer que el artículo 41 de mérito no deroga ni modifica el monopolio de seguros. Por lo que las cooperativas no tienen derecho a funcionar como aseguradoras.

Al efecto, es necesario señalar que el texto del artículo 41 cuya interpretación auténtica se pide disponía originalmente:

“Las cooperativas de servicios tienen por finalidad la prestación de los mismos, para satisfacer necesidades específicas de sus asociados. Pueden llenar necesidades de asistencia y previsión social, tales: como de seguros…. O necesidades dentro del campo de la agricultura, la ganadería y la industria, tales como…seguros”.

Ante la Comisión de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, la Unión Nacional de Cooperativas, oficio de 30 de septiembre de 1969, manifestó que el artículo 41 de la Ley de Asociaciones Cooperativas autorizó al movimiento cooperativo nacional la actividad de seguros cooperativos. En ese sentido, la actividad propia del cooperativismo comprendería los seguros cooperativos. Por lo que las cooperativas podían crear sus propios sistemas de seguros, sin que eso signifique derogación o modificación del monopolio de seguros. Se trataba de complementar los servicios del INS. A efecto de paliar los riesgos señalados por el INS en la propuesta de reforma, consideran que podría establecerse que los seguros cooperativos sólo podrían ser expedidos por los “organismos integrativos del movimiento, contemplados en el Capítulo X de la misma: uniones, federaciones y la Confederación Nacional”. La participación en el mercado de seguros se concibe, además, como un medio para bajar los costos de operación. En este orden de ideas, se manifestó:

“1- Declaramos enfáticamente no conocer, ni estar dispuestos a aceptar, el que grupos de personas ajenas al movimiento cooperativo costarricense, estén pensando en organizar seudo-cooperativas, tan sólo para aprovechar las ventajas que aparentemente encuentran en la nueva Ley de Cooperativas.

Por este camino, estaríamos dispuestos a transigir con cualquier modificación que fuera preciso introducir a la Ley y de antemano propondríamos que se limite en ella, la autorización para el establecimiento de seguros cooperativos, únicamente a los organismos integrativos del movimiento, contemplados en el Capítulo X de la misma: uniones, federaciones y la Confederación Nacional”. (cf. Folio 23 del expediente legislativo).

Si bien UNACOOP R. L considera que todas las cooperativas pueden emitir seguros cooperativos, propone reformar la ley, limitando ese derecho para que el aseguramiento esté exclusivamente a cargo de los organismos integrativos del cooperativismo. Como veremos de seguido, el procedimiento seguido por el legislador es ecléctico, a efecto de conciliar el interés cooperativo con el monopolio estatal.

El dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión aceptó algunas de las consideraciones del INS en su propuesta de reforma, de modo tal que el artículo 1 interpretaba auténticamente el artículo 41 de la Ley de Asociaciones Cooperativas “en el sentido de que sus disposiciones no envuelven derogatoria implícita de la Ley N° 12 de 30 de octubre de 1924 y sus reformas, las cuales se mantienen en todo su vigor y eficacia”.

El dictamen afirmativo de mayoría no fue bien recibido en el sector cooperativo, que se manifestó en el seno de la Asamblea Legislativa. El entonces Diputado Volio Jiménez presentó moción para agregar un inciso al artículo 5, que en ese entonces regulaba los derechos de las cooperativas, a efecto de otorgarles:

“j) Derecho a obtener del Instituto Nacional de Seguros, los diferentes tipos de póliza que dicha Institución extiende, a su verdadero costo, de acuerdo con estudio actuarial que con participación de ambas partes en cada caso se realice, y siempre que los servicios se canalicen por intermedio de las Uniones, Federaciones o la Confederación Nacional de Cooperativas que la presente Ley autoriza”.

La moción es desechada (cf. Folio 57 del expediente legislativo).

El diputado Volio Jiménez modifica su moción para que dijera así:

“j) Derecho a obtener del Instituto Nacional de Seguros, al costo, las pólizas que dicha Institución extiende, pero exclusivamente a través de Uniones, Federaciones o la Confederación Nacional de Cooperativas que la presente Ley autoriza”.

Es decir, en ambas mociones está presente el condicionamiento del derecho al seguro: el derecho se obtiene no directamente, sino a través de la participación de las organizaciones del cooperativismo. Estas organizaciones actúan como intermediarios entre cooperativas e Instituto Nacional de Seguros.

La nueva moción fue aprobada (cf. Folio 60 del expediente legislativo) y corresponde textualmente al artículo 6, inciso i) vigente.

Del texto de la Ley N° 4542 de 16 de marzo de 1970, que interpreta y reforma la Ley de Asociaciones Cooperativas, queda claro que frente a la Ley de Asociaciones Cooperativas los seguros son una actividad monopolística administrada por el INS. Ergo, las cooperativas no pueden asegurar en el país. La interpretación auténtica al artículo 41 contenida en la citada Ley es clara al respecto. Si bien hoy día el artículo 41 regula otro tema, cabría afirmar que lo dispuesto en la Ley N° 4542 se convierte en una norma interpretativa del primer párrafo del artículo 23 vigente de la Ley de Asociaciones Cooperativas, en tanto dispone:

“ARTÍCULO 23.- Las cooperativas de servicios tienen por finalidad la prestación de éstos, para satisfacer las necesidades específicas de sus asociados. Podrán llenar necesidades de asistencia y previsión social, tales como: asistencia médica o farmacéutica, de hospitalización, de restaurante, de educación, de recreación, de auxilio o pensión por vejez, de mutualidad, de seguros, de protección contra el desempleo o los accidentes, de gastos de sepelio. También podrán prestar servicios en el campo de la agricultura, la ganadería y la industria, tales como servicios eléctricos y telefónicos, transporte, inseminación artificial, mecanización agrícola, irrigación y suministro de combustible. Asimismo, para prestar otros servicios, podrán realizar cualquier otra actividad compatible con la doctrina y la finalidad del sistema cooperativo”. La cursiva no es del original.

Si bien ninguna cooperativa puede prestar servicios de seguros en el sentido de asegurar un determinado riesgo, frente al INS tienen un derecho cuyo disfrute está condicionado. El “privilegio” se obtiene cuando el seguro es canalizado a través de las organizaciones integrativas. Podría decirse que el beneficio del seguro al costo constituye una posición ecléctica del legislador, que pretende satisfacer las pretensiones de los diversos sectores en pugna: se mantiene el monopolio de seguros a favor del INS (que como lo señalaba UNACOOP en el oficio de mérito podía ser modificado por el legislador), pero para no descartar los ofrecimientos de UNACOOP, se autoriza que las cooperativas reciban seguro al costo cuando adquieren los servicios a través de uniones, federaciones y confederaciones.

La propuesta de UNACOOP tendía a abstraer de las cooperativas la posibilidad de expender seguros, concentrándolos en las organizaciones integrativas, lo que se explica por la propia naturaleza de la Unión de Cooperativas. La decisión del legislador abstrae del sector cooperativo el aseguramiento pero concentra en los organismos integrativos la venta de seguros cooperativos al costo. La participación del sector cooperativo en el negocio de los seguros queda así reducida y concentrada en la comercialización por parte de las uniones, federaciones y confederaciones.

Como el derecho es condicionado, para que surja y pueda ser ejercitado se requiere que la condición se cumpla. Por consiguiente, que el seguro se obtenga con la participación de alguna de las organizaciones definidas por la ley. Esa participación es un elemento esencial para que surja el derecho. Por ende, no puede decirse que la ley otorga un derecho sustancial que no puede ser distorsionado por un elemento procesal. Antes bien, que el seguro sea comercializado por un organismo integrativo es lo origina el derecho al seguro al costo.

Cabe aclarar, al respecto, que la disposición no puede ser interpretada en el sentido de que la participación de las organizaciones cooperativas está referida al reclamo del seguro al costo, pudiendo ser obtenido el seguro a través de otros intermediarios. Una interpretación en ese sentido no se ajustaría al texto de la ley, a los antecedentes de la Ley 4542 y por ende, a la ratio legis. Entiende la Procuraduría que dicha interpretación, presente en la consulta, encontró comunica a una sociedad comercializadora que:

“El tema seguro al costo es un beneficio que la ley otorga a las cooperativas “… pero exclusivamente a través de las uniones, federaciones o de la Confederación Nacional de Cooperativas …” (artículo 6, inciso l) de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del INFOCOOP), por lo que está excluido de cualquier convenio o contrato de comercialización, y tal como fuera señalado en nuestro Oficio G-97-479, la circunstancia de su coincidencia en un mismo instrumento contractual no significa que deban tener ni tengan relación entre sí, por lo que el fenecimiento del contrato en que fueron ligados no debe afectar el beneficio que la ley da a las cooperativas, siempre y cuando este se solicite “exclusivamente” a través de uniones, federaciones o de la Confederación Nacional de Cooperativas, en el caso por medio de FEDECOOP.” Dicho oficio se refiere al fenecimiento del Convenio de Comercialización con FEDECOOP y a la posibilidad de que Multiseguros S. A, constituida por esa Federación resulte adjudicataria del contrato para comercialización de los seguros.

Ahora bien, se cuestiona cuál es el plazo de prescripción en torno al derecho. El derecho que nos ocupa está en relación con un contrato de seguros. Puesto que este tipo de contrato se rige por el derecho privado y particularmente por el Derecho Comercial, considera la Procuraduría que en materia de prescripción resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 984 del Código de Comercio. Dispone dicha norma:

“ARTÍCULO 984.- Salvo lo expresamente dispuesto en otros capítulos de este Código, todo derecho y su correspondiente acción prescriben en cuatro años, con las siguientes salvedades que prescribirán en un año:

• a)Las acciones de nulidad de los acuerdos tomados por las asambleas de accionistas o consejos de administración de sociedades comerciales; las de reclamaciones por vicios de las cosas vendidas con garantía de buen funcionamiento; y las de responsabilidad de los administradores, gerentes, directores y demás miembros de la administración de sociedades; b) Las acciones para cobrar intereses, alquileres, arrendamientos o rentas; c) Las acciones de los empresarios, para cobrar el valor de las obras que ejecutaren por destajo; d) Las acciones para cobrar el uso de cualquier otro derecho sobre bienes muebles; y e) Las acciones derivadas de ventas al por mayor y al detalle a otros comerciantes o al consumidor directamente”.

Consecuentemente, el derecho de las cooperativas prescribe en el plazo de cuatro años. Dicho derecho surge a partir de que se expida la póliza de seguro comercializado por medio de las uniones, federaciones o confederación de cooperativas. En tanto haya sido comercializado en los términos de la ley, el derecho surge a partir del seguro y podría ser reclamado mientras no se encuentre prescrito.

2.- La necesaria comercialización a través de organizaciones integrativas del cooperativismo El INS consulta porque decisiones administrativas en orden a la comercialización de seguros condujeron a que las uniones, federaciones y confederaciones no pudieran prestar servicios de comercialización de seguros. Lo cual impide que surja el derecho de las cooperativas. Por ello se desea conocer si el derecho al seguro al costo puede ser obtenido cuando en la comercialización intervienen sociedades constituidas por las organizaciones cooperativas de mérito.

Como es sabido, las cooperativas están autorizadas para constituir federaciones, uniones y tres confederaciones sectoriales: cooperativas de autogestión, de cogestión y de las demás cooperativas, artículo 94.

Estas organizaciones de segundo y tercer grado (dictamen N° C-101- 95 del 10 de mayo de 1995) no sólo orientan y coordinan las asociaciones cooperativas, sino que pueden desarrollar “actividades económicas y financieras”, para prestar a sus afiliados bienes y servicios. Establece el numeral 95 de la Ley de Asociaciones Cooperativas:

“ARTÍCULO 95.- Las uniones, federaciones y confederaciones tendrán como finalidad:

• a)Orientar y coordinar las asociaciones cooperativas.
• b)Emprender todas aquellas actividades económicas y financieras que tiendan a promover a sus afiliados de toda clase de bienes y servicios.
• c)Comprar y vender, en común, materias primas y productos de las asociaciones afiliadas, así como adquirir los elementos necesarios para su desarrollo y expansión.
• d)Representar y defender los intereses de las asociaciones afiliadas.

Las organizaciones auxiliares del cooperativismo son personas jurídicas que se constituyen con el objeto exclusivo de incrementar y desarrollar el sector cooperativo, mediante la prestación de servicios técnicos, financieros, económicos, sociales, educativos, de auditoría y de investigación, en tanto se constituyan de conformidad con las disposiciones siguientes:

Las organizaciones auxiliares del cooperativismo se constituirán con la concurrencia de dos o más cooperativas, una o más cooperativas e instituciones del Estado, o con una o más cooperativas y organizaciones privadas sin fines de lucro.

Cuando las necesidades así lo demanden, las anteriores modalidades podrán combinarse. En todos los casos, las cooperativas mantendrán una participación mayoritaria en la nueva organización.

Las cooperativas podrán formar parte de organizaciones auxiliares del cooperativismo, mediante el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros del consejo de administración de cada una de ellas.

A las organizaciones auxiliares del cooperativismo les serán aplicables, en lo conducente, las disposiciones legales que rigen para las asociaciones cooperativas, especialmente lo concerniente al reconocimiento de su personalidad jurídica. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 7053 de 9 de diciembre de 1986).

Para todos los efectos, los organismos auxiliares del cooperativismo podrán ser sujetos de crédito, avales y garantías por parte de las entidades estatales que financian estos organismos. (Así adicionado este párrafo final por el artículo 2º de la ley No.7841 de 29 de octubre de 1998)”.

De conformidad con lo que señala la Asesoría Jurídica del Instituto, a favor de la posibilidad de que las sociedades comercializadoras puedan gestionar el derecho al seguro al costo a favor de asociaciones cooperativas se ha forjado un criterio amplio. De acuerdo con dicho criterio, al ser la sociedad comercializadora propiedad en más de un 50% del capital social de las uniones, federaciones, confederaciones de cooperativas, en realidad quien actúa es la organización cooperativa. La sociedad comercializadora sería una ficción creada por el derecho comercial para el desarrollo de actividades comerciales por parte del sector cooperativo. Los propietarios del capital social de una empresa actúan a través de ella ejerciendo dominio y poder preponderante en sus decisiones y gestión. Es por ello que se consulta expresamente que si puede reconocer el derecho al seguro al costo cuando la gestión para obtener el derecho se hace a través de una sociedad de capital creada exclusivamente por organizaciones cooperativas de segundo o tercer grado.

La Ley de Asociaciones Cooperativas no menciona ni contempla en forma expresa que los organismos cooperativos puedan constituir sociedades de capital. Ante esa inexistencia, no cabría considerar que la sociedad de capital se inserte dentro del cooperativismo. El desarrollar “actividades económicas y financieras”, para prestar a sus afiliados bienes y servicios dispuesta en el artículo 95 se entiende a través de la propia organización de segundo o tercer grado. Es decir, no se autoriza que la entidad desarrolle estas actividades a través de otra persona jurídica.

Afirmación que alguien podría cuestionar a partir de la regulación de los llamados “organismos auxiliares” que también norma el artículo 95 de la Ley antes transcrito.

Los organismos auxiliares del cooperativismo son personas jurídicas distintas de las entidades que lo constituyen. Su objeto es el desarrollo del sector cooperativo, mediante la prestación de servicios técnicos, financieros, económicos, sociales, de auditoría y de investigación. A pesar del apelativo de “auxiliar” lo cierto es que estos organismos se insertan dentro del movimiento cooperativo, debiendo partir de los mismos objetivos tal como resultan de la ley. Por demás, el propio artículo 95 dispone que les serán aplicables, en lo conducente, “las disposiciones legales que rigen para las asociaciones cooperativas, especialmente lo concerniente al reconocimiento de su personalidad jurídica”. Lo que no significa, en modo alguno, que puedan sustituir en sus derechos ni a las organizaciones cooperativas de primer grado ni a las de segundo o tercero. Cada una de estas organizaciones tiene su esfera jurídica propia. Así, estos organismos pueden realizar acciones en apoyo a las cooperativas y sus uniones, federaciones o cooperativas, pero no pueden sustituir a estas.

Pero, cómo se constituye un organismo auxiliar del cooperativo. Según la Ley, para constituirla deben concurrir sea, dos o más cooperativas, sea una cooperativa y una institución del Estado; o bien, cooperativas y organizaciones privadas sin fines de lucro. Las cooperativas mantendrán una participación mayoritaria en la nueva organización. Dos remarcas se imponen.

En primer término, el legislador no indica qué forma de organización debe adoptar el organismo auxiliar. Pareciera, empero, que se trata de una forma de organización de derecho común. Lo que podría ser una asociación, una fundación o una sociedad mercantil. Esa forma de organización y la naturaleza de la organización plantearía problemas en tratándose de un organismo constituido por cooperativas e instituciones del Estado, caso en el cual debería existir una regulación más amplia que la que nos ocupa. Pero, como ese no es el caso que nos ocupa, debemos centrarnos en los organismos constituidos por cooperativas y organizaciones privadas sin fines de lucro. En ese supuesto es claro que la organización será privada y que la forma de organización social es propia del Derecho Privado. ¿Podrá ser esta forma de organización la sociedad mercantil? Es decir, pueden dos cooperativas constituir una sociedad mercantil o bien, puede una cooperativa con una persona privada sin fines de lucro constituir una sociedad mercantil, sujeta por ende a las disposiciones del Código de Comercio?

Al efecto, debe tomarse en cuenta que el objeto social de la organización que autoriza el artículo 95 es servir los intereses de la cooperativa, prestándole servicios en los ámbitos que el ordenamiento señala. Por otra parte, la cooperativa es una organización sin fines de lucro. El artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas es muy claro al respecto. En todo caso, recuérdese que si bien ha existido una tendencia a permitir que las cooperativas intensifiquen sus actividades con terceros e incluso realicen actividades lucrativas, lo cierto es que en tanto lo hagan no pueden pretender obtener los privilegios, particularmente fiscales, que la ley ha otorgado en función del carácter no lucrativo de sus actividades. En este sentido, recuérdese lo manifestado por la Sala Constitucional, en resolución. N° 5487 de las 19:03 horas del 21 de octubre de 1994. En este mismo orden de ideas, la Procuraduría General ha sido clara en cuanto que si las cooperativas realizan actividades lucrativas están obligadas a pagar el impuesto de patente establecido en el Código Municipal. Así dictamen C-153-99 de 27 de julio de 1999 y C-054-2001 de 26 de febrero de 2001, entre otros.

La constitución de una sociedad de capital podría ser un medio de burlar las disposiciones establecidas en dicha Ley y, por ende, los límites que encuentran en su desenvolvimiento. Asimismo, podría llevar a que el funcionamiento no sólo de la sociedad de capital así formada, sino de las propias cooperativas queden sujeto a restricciones, regulaciones y controles que, según el artículo 4 de la Ley de cita, son incompatibles con la naturaleza de las cooperativas. En este orden de ideas, nos remitimos a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley, incisos b), e y f).

Por otra parte, dada la regulación que dicha Ley hace de los excedentes y reservas no pareciera que estos y en general el capital social de una cooperativa pueda ser utilizado para constituir una sociedad de capital. Nos remitimos al efecto a los artículos 66, 78, 79, 114 y particularmente 80 de la referida Ley. Ante esas disposiciones y si fuera posible que la cooperativa constituya sociedades mercantiles, cabría la duda de cómo constituir el capital social de una sociedad mercantil de capital.

La segunda remarca se refiere a los organismos de segundo y tercer grado. De lo dispuesto en el artículo 95 se deriva que los organismos auxiliares del cooperativismo requieren necesariamente la participación de una cooperativa. En forma expresa no se ha indicado que los organismos cooperativos de segundo y tercer grado pueden constituir a su vez organismos auxiliares del cooperativismo.

Pero tampoco resulta claro del resto de las disposiciones que dichos organismos estén autorizados para constituir sociedades de capital. A los organismos de niveles dos y tres se les aplican las disposiciones relativas a las cooperativas, salvo disposición en contrario. Por lo que no pareciera procedente que para cumplir sus fines, entre los cuales se encuentra prestar servicios a las cooperativas, puedan que recurrir a la figura de la sociedad mercantil.

Con independencia de lo anterior, lo que sí debe resultar claro es que en los términos del artículo 95 de referida cita, la sociedad de capital que llegare a constituirse por un organismo cooperativo, no puede considerarse legalmente una manifestación del cooperativismo. Además, esa sociedad de capital no puede considerarse representante de cooperativas o en su caso de las uniones, confederaciones o federaciones que llegaren a constituirla como socios. Para todos los efectos jurídicos, la unión, federación o confederación y la sociedad de capital son dos personas jurídicas independientes. Y ello aún cuando la organización cooperativa domine el capital social y las decisiones de la sociedad anónima. Es de advertir que igual criterio debe sostenerse si se trata de otra forma de sociedad mercantil de capital.

Pero sobre todo debe tomarse en cuenta que la constitución de la sociedad anónima u otra sociedad de capital no es el mecanismo legal para permitir el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. La norma legal es muy clara en cuanto condiciona el ejercicio del derecho a que sea obtenido a través de uniones, federaciones o confederaciones de cooperativas. En ningún momento condiciona la obtención del derecho a la actuación de otro tipo de organismo, sea o no parte del cooperativismo. Lo que significa que si el seguro se obtiene a través de otro intermediario no surge el beneficio del seguro al costo.

3.- La exigencia de constituir una sociedad comercializadora La discusión que nos ocupa deriva de que el INS comunicó al movimiento cooperativista que para poder participar en la comercialización de los seguros requería sujetarse a las nuevas condiciones que estableció para tal efecto. Condiciones que no diferenciaron entre otros intermediarios y las uniones, federaciones y confederaciones. En ese sentido, el “Reglamento para la Operación de Entidades comercializadoras de seguro” de 1 de febrero de 1996 (que pareciera es el primer reglamento emitido para regular esta comercialización), en su artículo 4 disponía que las agencias comercializadoras de seguros debían operar como sociedades mercantiles de capital, de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes vigentes. Forma de organización que se mantuvo a pesar de las diversas reformas al artículo 4. Disposición que luego fue modificada para incluir a los bancos públicos debidamente autorizados. Lo que significa que una persona privada no organizada como sociedad mercantil de capital, no podía participar en las funciones de promoción, gestión, cobro, inspección y colocación de seguros, a nombre y por cuenta del Instituto Nacional de Seguros. El cartel del contrato directo N° 96-319 promovido por el INS sometía la contratación de 30 Agencias Comercializadoras de Seguros a lo dispuesto en el Reglamento para la Operación de Entidades Comercializadoras. Ergo, requería que el oferente fuere una sociedad mercantil de capital.

Obligación de constituirse como sociedad mercantil de capital que, como dijimos, no se exige por el actual “Reglamento para la operación de intermediarios en la comercialización de productos y servicios de seguros”, a que antes hemos hecho referencia. Por lo que cabría afirmar que el INS admite que la comercialización esté a cargo de organizaciones sociales distintas de las sociedades mercantiles. Observamos que el artículo 11 del Reglamento, al establecer requisitos mínimos para la operación en orden a las personas jurídicas, se refiere en su inciso d) al “caso de sociedades de capital”, lo que significa que se está ante un requisito específico para esas sociedades. Al establecer su supuesto especial, significa que hay reglas que se aplican cuando no se está ante sociedades de capital. Ergo, pueden haber empresas comercializadoras, personas jurídicas no organizadas como sociedades de capital. Por demás, la circunstancia de que el Reglamento vigente no exija que la agencia comercializadora se organice como sociedad mercantil de capital permite cuestionar la razonabilidad técnica y no solo jurídica de la decisión que en ese sentido se tomó en 1996.

Importa reiterar que la Procuraduría General no ha encontrado un fundamento legal para la exigencia de que la comercialización de los seguros esté a cargo de sociedades mercantiles. El oficio DM 2742-96 de 26 de noviembre de 1996 de la Dirección de Mercadotecnia del INS no permite, en efecto, deducir cuál es la norma legal que fundamenta la decisión del INS de que FEDECOOP RL deba participar en la operación de seguros sujetándose a las disposiciones sobre agencias comercializadoras de seguros. Tampoco es posible deducir ese fundamento del oficio N° G-0568-97 de la Gerencia del INS antes citado. Por demás, pareciera que el INS actuó sin sujetarse al criterio de su Asesoría Jurídica, ya que según se indica en todo momento se mantuvo un criterio restrictivo, calificado incluso de razonable. La solicitud de dictamen hace referencia en ese sentido al oficio ASEJ-0-688-97 de 27 de mayo de 1997, en el cual se transcribe el ASEJ-97, en el que se manifiesta:

“Tal como se evidencia, en esa ocasión, se puso en conocimiento de UNACOOP, el riesgo de gestionar la obtención del seguro a través de UNISEGUROS S. A. que consistía en que las asociaciones cooperativas perdieran el beneficio del seguro al costo, no obstante que esta última recibiría comisión por intermediación y no solo comisión de costo”.

Podría argumentarse que el recurrir a sociedades mercantiles deriva de la naturaleza del contrato de seguro. Ciertamente la actividad de comercialización de seguros constituye un acto de comercio, pero los actos de comercio no son exclusivos de comerciantes, según deriva del propio artículo 1 del Código de Comercio. Por consiguiente, pueden ser realizados por quienes no son comerciantes. En consecuencia, pueden ser celebrados por organizaciones sociales distintas de las sociedades mercantiles. Ergo, la comercialización de seguros puede estar a cargo de quienes no son comerciantes. Lo cual no es una novedad en nuestro país. Históricamente en Costa Rica estuvo a cargo de personas físicas, los agentes de seguros. Por lo que jurídicamente no era necesario limitar el acceso a la comercialización a las sociedades mercantiles de capital.

Por demás, el hecho de que el Instituto pueda reglamentar las condiciones bajo las cuales considera que puede delegar el servicio de comercialización de sus seguros, no puede llevar a considerar que puede abstraerse de las disposiciones legales que regulan el acceso de un sector a esa comercialización. Verbi gratia, el derecho de uniones, federaciones y confederaciones cooperativas de participar en esa actividad. Y participar no sólo solicitando que se conceda a las cooperativas que la integran un beneficio, sino comercializando el seguro.

Ese derecho de participación en la comercialización de los seguros deriva de la propia Ley. De esta se deriva, además, que esa actividad se circunscribe a los seguros requeridos por las cooperativas. El punto es si esa participación se presenta en condiciones de igualdad. Del texto del artículo 6 de referida mención se deriva que el mercado de seguros para las cooperativas no es un mercado cautivo para las uniones, federaciones y confederaciones. En efecto, si solo las uniones, federaciones y confederaciones pueden vender esos seguros carecería de sentido que el legislador condicionara la obtención del derecho, utilizando el adverbio “exclusivamente”. Los seguros para cooperativas pueden, entonces, ser comercializados por otras entidades. Empero, sólo los seguros comercializados a través de esas organizaciones cooperativas pueden disfrutar del seguro al costo. Al reconocer la ley esa participación exclusiva de las organizaciones cooperativas en el surgimiento de los seguros al costo, el legislador estableció que estas entidades pueden comercializar seguros. Su participación en el mercado no depende de una autorización o concurso administrativo, sino de la ley. Esa intervención no se limita a solicitar el reconocimiento de un beneficio, porque precisamente este no surge si el seguro se comercializa por otro intermediario.

En virtud de que las decisiones del INS llevaron a los organismos integrativos del cooperativismo a constituir sociedades anónimas para efecto de resultar adjudicatarias como agencias comercializadoras de seguros, se ha afirmado que esas sociedades anónimas son una ficción jurídica y que en el fondo quien actúa es la organización cooperativa. Pareciera que con la cita que se hace del dictamen N° C-063-96 de 3 de mayo de 1996, se pretende establecer que la sociedad anónima constituida por las organizaciones cooperativas es un instrumento de éstas, el vestuario utilizado para participar en la comercialización de los seguros.

En primer término, las uniones, federaciones y confederaciones tienen el derecho derivado de la ley de participar en la comercialización de los seguros del INS, en el tanto esa comercialización se dirija a las cooperativas y sus organizaciones. Puesto que estos organismos son personas jurídicas y cuentan con una autorización legal para comercializar seguros para cooperativas, no requieren de ninguna otra forma jurídica y, en particular, de crear sociedades anónimas fundadas en intereses y valores opuestos al del cooperativismo. Legalmente no requieren una forma instrumental para accionar en el mercado de seguros.

Luego, no puede entenderse que las sociedades anónimas u otras sociedades mercantiles son un simple instrumento de las uniones, federaciones, confederaciones, porque lo cierto es que la sociedad comercializadora no restringe su accionar al movimiento cooperativo. En razón de las disposiciones adoptadas por el INS, la sociedad comercializadora no puede centrar su actuación en un determinado grupo económico. Debe diversificar su clientela. El artículo 61 del Reglamento de cita dispone que para evitar la concentración del riesgo en la actividad, los intermediarios no podrán conformar su cartera en más de un 25% de los montos asegurados, por bienes de su propiedad o de sus socios, o por bienes propiedad de entidades donde los socios de la empresa intermediaria en la venta de seguros posean más del 25% del capital social. En igual sentido, el artículo 62 prohibe a los intermediarios “concentrar sus operaciones en la atención exclusiva de un solo Grupo Económico de Empresas”. Lo que nos reafirma que la sociedad comercializadora de las cooperativas debe diversificar su clientela. No está constituida para dedicarse exclusivamente a las gestiones relativas a los seguros del cooperativismo. Precisamente, una de las obligaciones genéricas de los intermediarios, según el artículo 14, inciso n) del Reglamento, es respetar el derecho de los consumidores de seguros para elegir el intermediario. Lo que significaría que un consumidor no miembro del movimiento cooperativista tendría derecho a solicitar los servicios de comercialización por una sociedad comercializadora constituida por las organizaciones cooperativistas, sin que esta pueda negarse alegando que el presunto cliente no es una cooperativa.

No encuentra la Procuraduría en el Reglamento una disposición que permita diferenciar entre las sociedades comercializadoras creadas por el movimiento cooperativo y las otras comercializadoras, de tal modo que pueda concluir que los artículos antes citados no se aplican a las primeras y que, por ende, pueden concentrar sus actividades exclusivamente con el movimiento cooperativo.

Desde esta perspectiva, no considera la Procuraduría que pueda entenderse que las sociedades comercializadoras, propiedad en un 50% de las uniones, federaciones o confederaciones, constituyan una ficción jurídica. Y si lo fueren estaríamos ante un mecanismo para burlar la Ley de Asociaciones Cooperativas, que dispone el disfrute del seguro al costo cuando este se comercializa por los organismos integrativos del cooperativismo.

Esta Ley otorga la participación a uniones, federaciones y confederaciones, sin que establezca que para la participación en el mercado deban constituir otras personas jurídicas. Por ende, pueden ser intermediarios de seguros sin necesidad de desvirtuar su naturaleza, y la desvirtúan al entrar a formar sociedades de capital. Por el contrario, cabría considerar que la naturaleza cooperativa de los organismos, la circunstancia de que su objeto sea colaborar con las asociaciones cooperativas es la causa de que el legislador haya autorizado su participación en el mercado de seguros al costo, a sabiendas de que no recibirían comisión de intermediación.

Por demás, al imponerles el INS la constitución de una empresa para participar en el mercado, se impide la aplicación el beneficio a favor de las cooperativas. En efecto, se le impide a las uniones, confederaciones o federaciones comercializar seguros. Pero esa participación es requisito sine qua nom para que las cooperativas puedan disfrutar del privilegio otorgado por ley. Lo que implica que al no poder darse la condición para el ejercicio del derecho, este no puede ser disfrutado.

Dada esa situación, se consulta si las uniones, federaciones o confederaciones pueden subsanar lo actuado haciendo la petición con posterioridad. Ya se indicó que la actividad de las uniones, federaciones o confederaciones no se limita a solicitar el beneficio para sus afiliadas. Se trata de la comercialización del seguro. Por lo que la respuesta tiene que ser negativa. Por el contrario, cabe considerar que las uniones, federaciones o confederaciones pueden solicitar, dentro del plazo de prescripción del derecho al seguro al costo a que hemos hecho referencia, que se aplique el referido derecho, a condición de que el seguro haya sido comercializado directamente por ellas.

Tómese en cuenta, además, que si la actuación de las uniones, federaciones y confederaciones se limitara a solicitar beneficios para las cooperativas, sin comercializar el seguro, carecería de total importancia quién ha comercializado. Por ende, el seguro podría ser obtenido de cualquier intermediario y no sólo de las sociedades anónimas constituidas por los organismos integrativos. Empero, esa posibilidad no está amparada en la Ley.

Del oficio de consulta se evidencia una preocupación porque las cooperativas no puedan disfrutar del beneficio previsto en la Ley. Es por ello que se solicita de la Procuraduría una interpretación de la Ley que conduzca a validar lo actuado por el Instituto Nacional de Seguros a partir de 1996. En ese sentido, que se establezca que el derecho de las cooperativas surge cuando el seguro se hace a través de una agencia comercializadora propiedad de entidades cooperativas, para lo cual la cooperativa gestionaría a través de la unión, federación o confederación. Interpretación que no es posible porque violaría no sólo el texto de la Ley, sino la finalidad a la que tiende (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública). Si el Instituto al modificar en 1996 el sistema de comercialización de los seguros, hubiera considerado lo dispuesto en el artículo 6, inciso i) es probable que los organismos integrativos de las cooperativas hubieran comercializados seguros para sus afiliados y con ello esas cooperativas habrían visto surgir el derecho al seguro al costo. El Instituto conocía que la participación de las sociedades comercializadoras de seguros no originaba el derecho para las cooperativas, puesto que así se lo había indicado la Asesoría Legal, pero no ajustó su actuación a la Ley, para lo cual bastaba permitirle a esas entidades del cooperativismo participar como agencias comercializadoras de los seguros para las cooperativas.

La circunstancia de que el legislador no previera que 26 años después el INS cambiaría por vía reglamentaria su esquema de comercialización no justifica en un Estado de Derecho que se interprete contra ley, a efecto de validar lo actuado administrativamente. El legislador no podía prever la participación de agencias comercializadoras, pero el INS, obligado a respetar esa, Ley debía considerar su texto y actuar en consonancia, de manera de respetar sus prescripciones y los derechos del cooperativismo. Si así no se hizo y se afectaron derechos, el punto tiene que resolverse de conformidad con el régimen de responsabilidad de la Administración Pública, el cual se rige por lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. Nótese que empleamos una expresión condicional, lo que se justifica porque no es esta la vía para determinar con certeza si el INS se sujetó en algún caso al criterio de la Asesoría Jurídica, rechazando las solicitudes presentadas por los organismos cooperativos de segundo nivel respecto de seguros vendidos por la sociedad anónima constituida, o bien si interpretando indebidamente que la ley limitaba la participación de las uniones, federaciones y confederaciones a “solicitar” el derecho por un seguro vendido por otro intermediario, reconoció el seguro al costo.

Es de advertir, en todo caso, que el INS debe sujetar su conducta al ordenamiento y por ende, otorgar el derecho cuando ha surgido, sea cuando en la comercialización del seguro participa la unión, federación o confederación de cooperativas. Si no actuare en esa forma, incurriría en la discriminación a que se refiere CANECOS, en el oficio CANEC-0144-2007 de 13 de julio de 2007. En efecto, si lo que importa es la solicitud y no quién comercializa, los seguros para las cooperativas podrían ser comercializados por cualquier intermediario y en cualquier caso las uniones, federaciones o confederaciones se limitarían a solicitar el beneficio a posteriori. Ergo, no habría diferencia alguna entre las sociedades comercializadoras constituidas por los organismos integrativos y el resto de comercializadoras para efectos de la venta de seguros al movimiento cooperativo.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General, que:

1-. Conforme nuestro ordenamiento, la actividad aseguradora está excluida del comercio de los hombres, por lo que los particulares no pueden prestar servicios de seguros en el país. Por ende, para que los sujetos privados puedan explotar la actividad de seguros se requiere de una ley que expresamente así lo autorice, rompiendo total o parcialmente el monopolio legal y, por ende, auspiciando que otros fines sean tutelados por el ordenamiento.

2-. El monopolio estatal en materia de seguros abarca la comercialización de estos servicios. Corresponde al Instituto Nacional de Seguros comercializar los seguros que expide, para lo cual negocia o suscribe los distintos contratos de seguro.

3-. No obstante, esa labor de comercialización de los seguros puede ser delegada en otros sujetos, a condición de que el Instituto mantenga la exclusividad del aseguramiento y la reglamentación, la dirección y control de la actividad de comercialización. Ergo, los intermediarios, gestionantes de la comercialización deben actuar a nombre y cuenta del Instituto.

4-. Sujeto a las condiciones de ley, las cooperativas pueden verse beneficiadas con seguros al costo respecto de todos los seguros que el Instituto Nacional de Seguros extienda. Un derecho que podría surgir también a favor de las uniones, federaciones y confederaciones que lleguen a constituirse en el sector cooperativo.

5-. El derecho surge cuando el seguro se obtiene a través de las uniones, federaciones y confederaciones. Por lo que las cooperativas no pueden disfrutar de seguros al costo si comercializan los seguros con una entidad distinta a las uniones, federaciones o confederaciones de cooperativas. La participación de estas organizaciones en la comercialización del seguro es un elemento esencial, sine qua non, para que surja el derecho al seguro al costo.

6-. El artículo 6, inciso i) de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto de Fomento Cooperativo, Ley N° 4179 de 22 de agosto de 1968, impide considerar que las cooperativas puedan disfrutar de un seguro al costo si no interviene en la obtención una unión, federación o confederación. El término “exclusivamente” condiciona el surgimiento del derecho. Lo que significa que si el seguro se obtiene a través de otro intermediario no disfruta del beneficio de seguro al costo.

7-. Como consecuencia de la definición dada por el INS, el seguro al costo determina que el INS sólo podrá cancelar al intermediario una comisión de cobro.

8-. El derecho de las cooperativas a obtener el seguro al costo cuando es comercializado por las uniones, federaciones o confederaciones de cooperativas puede ser reclamado mientras no se encuentre prescrito. El plazo de prescripción es de cuatro años, contados a partir de la expedición de la póliza de seguro comercializada por las organizaciones antes señaladas.

9-. Una sociedad mercantil de capital constituida por organizaciones cooperativas no constituye una manifestación del cooperativismo y mucho menos, un organismo cooperativo. Para todos los efectos jurídicos, la cooperativa, la unión, federación o confederación socias de una sociedad de capital y esta misma son personas jurídicas independientes.

10-. Si la organización cooperativa obtiene el seguro a través de una sociedad anónima o de otro tipo de sociedad mercantil, independientemente de quiénes sean sus socios, no surge el beneficio de seguro al costo. Por ende, una cooperativa no puede pretender y reclamar que se aplique el seguro al costo respeto de un seguro obtenido de una sociedad comercializadora.

11-. No encuentra la Procuraduría General el fundamento legal que permita exigir que la comercialización de los seguros esté a cargo exclusivamente de sociedades mercantiles de capital. Por ende, por qué se dejó sin efecto la autorización legal para que uniones, federaciones y confederaciones de cooperativas comercialicen seguros para las cooperativas.

12-. Al exigir el INS que la comercialización de los seguros se haga exclusivamente a través de sociedades mercantiles de capital desconoce el derecho de las uniones, federaciones o confederaciones de las cooperativas de participar en esa actividad y con ello impide que surja el derecho en beneficio de las cooperativas.

13-. Una interpretación que limite la participación de las uniones, federaciones o confederaciones a solicitar el beneficio del seguro al costo respecto de seguros obtenidos de otros intermediarios no encuentra fundamento en el artículo 6, inciso i) de la Ley de Asociaciones Cooperativas. Los organismos integrativos deben poder comercializar los seguros dentro del cooperativismo.

14-. Si las decisiones del Instituto Nacional de Seguros restringiendo la participación de las uniones, federaciones o Confederación Nacional de Cooperativas en la comercialización de los seguros han impedido el surgimiento del derecho al seguro al costo, el punto debe ser resuelto conforme lo dispone la Ley General de Administración Pública, en el capítulo de responsabilidad de la Administración Pública, sin que proceda modificar administrativamente lo dispuesto por la Ley de Asociaciones Cooperativas.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc