Inability to issue preceptive opinion due to failure to follow ordinary procedureImposibilidad de emitir dictamen preceptivo por inobservancia del procedimiento ordinario

Opinion: 194 of 06/13/2007 C-194-2007 June 13, 2007 Licenciado Leonidas Alberto Gutiérrez Víquez Director, Legal Division Municipalidad de Aserrí S. D.

Dear Sir:

With the approval of the señora Procuradora General de la República, I am pleased to refer to your communication No. DJ-40-05-07 dated May 24, 2007, received the following day in this Procuraduría, in the following terms:

I.- SUBJECT MATTER RAISED.

Administrative file No. MA-348-07, corresponding to the municipal approval (visado municipal) of cadastral map No. SJ-1017388-2005, consisting of 79 useful folios, is referred to this Procuraduría for the purposes indicated in the resolution issued at 2:00 p.m. on May 24, 2007, by the Alcalde Municipal of Aserrí, which ordered:

“POR TANTO Prior to initiating the ordinary administrative procedure for annulment established in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, refer the administrative file corresponding to the Municipal Approval (Visado Municipal) of cadastral map No. SJ-1017388-2005 to the Procuraduría General de la República for the purpose of issuing the corresponding mandatory opinion (dictamen preceptivo).” II.- LEGAL IMPOSSIBILITY OF ISSUING THE REQUESTED OPINION.

Having analyzed the request, as well as the administrative file referred to us, this Advisory Body cannot issue the mandatory opinion (dictamen preceptivo) stipulated by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP), for three basic reasons:

• A)FAILURE TO OBSERVE SUBSECTION 3) OF ARTICLE 173 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, REGARDING THE PROCESSING OF THE ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE.

In order to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) in the administrative channel, as provided in subsection 3) of Article 173 of the LGAP, “the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and all parties involved have been granted a hearing.” Under this context, the interested Administration must comply with the ordinary administrative procedure provided for in numeral 308 et seq. and concordant articles of the LGAP, fully complying with the principles and guarantees of due process, a procedure that must be verified by this Procuraduría through the corresponding complete, ordered, and chronologically foliated administrative file (original or duly certified copy thereof) that is referred to us. Regarding the necessary processing of the cited administrative procedure, this Procuraduría has stated:

“In the first place, we note that by express reference of subsection 3) of that numeral, the annulment claim of the act must be preceded by an administrative procedure. Expressly, the text states that it must be the ordinary one, provided for in the same regulatory body. And, on this matter, this Advisory Body, in opinion C-225-2003 of July 23, 2003, stated the following:

‘The constitutional jurisprudence and the jurisprudence of this technical-consultative body have established the strict compliance with the Carta Política and the Law, that the existence of an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) cannot be declared without the prior fulfillment of an ordinary administrative procedure, in accordance with Articles 239 et seq. and concordant articles and 308 et seq. and concordant articles of the Ley General de la Administración Pública.’ (emphasis not in original) (in the same sense, please consult our opinions: C-233-2001 of August 27, 2001, C-180-2002 of July 11, 2002, and C-225-2003 of July 23, 2003) We had also ruled similarly in a matter similar to the one at hand; on that occasion we noted that:

‘The omission of the prior procedure has substantial character; not only because it is required in accordance with Articles 173 and 308 et seq. of the Ley General de la Administración Pública but because its realization constitutes a guarantee of mandatory compliance in accordance with the content and spirit of the Carta Magna.’ (emphasis not in original) (opinion C-312-2002 of November 18, 2002) There is no doubt then that if that Corporation intends to annul an administrative act, in the terms requested, it must follow the predicate of the Ley General de la Administración Pública. In this sense, Professor Eduardo Ortíz, regarding the ‘Observance of the ordinary administrative procedure to declare absolute nullity (nulidad de pleno derecho),’ outlines the following:

‘Art. 173 paragraph 3), expressly requires a prior hearing for the administered right-holder, who has in the null act the title of his right, so to deprive him of both, by annulling the act, it is necessary to exhaust the ordinary administrative procedure provided for by Art. 308, given that the declaration of absolute or full nullity (nulidad absoluta o de pleno derecho) will necessarily cause him marked harm. This means the Administration's duty towards the individual to summon him to appear and to exhaust the evidence and hearings, indicated by the cited articles of the LGAP, under penalty of suffering the sanction provided for by Art. 219.2 ibidem, which is precisely the absolute or full nullity (nulidad absoluta o de pleno derecho) of all proceedings, without that appearance when it is mandatory.’ (Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo II. Editorial Stradmann S.A., San José, 2000, pp. 508 and 509)” (Opinion C-065-2004 of April 24, 2004). (The underlining and bold are from the original). (In a similar sense, see opinions numbers C-211-2004 of June 29, 2004, C-455-2006 and C-457-2006, both of November 10, 2006, and C-054-2007 of February 22, 2007).

For its part, the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia has also indicated the necessity of opening an ordinary administrative procedure for the ex officio review or annulment of administrative acts favorable to the administered party:

‘The respective public administration —author of the act intended to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3°, of the Ley General de la Administración Pública), the justification for observing that procedure lies in that the final act can suppress a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is indispensable to obtain the opinion of the Procuraduría or the Contraloría, being a procedural step thereof. As indicated supra, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident character of the nullity (Article 173, paragraph 4°, of the Ley General de la Administración Pública). If the opinion of the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República is unfavorable, in the sense that the absolute nullity (nulidad absoluta) of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act in the administrative channel and must necessarily resort to the ordinary contentious-administrative proceeding for lesividad. The opinion of the two cited consultative bodies is binding on the respective administration regarding the evident and manifest character of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1°, of the Ley General de la Administración Pública prescribes that “Outside the cases provided for in Article 173, the administration may not annul ex officio acts declaratory of rights in favor of the administered party and to obtain their elimination must resort to the contentious proceeding for lesividad provided for in Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.” IV.- LEGAL CONSEQUENCES OF THE FAILURE TO OBSERVE THE FORMAL AND SUBSTANTIAL REQUIREMENTS OF ORDINAL 173 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. The ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding considerandos “whether due to omission of the prescribed formalities or because the absolute nullity is not evident and manifest” (v. gr. because the opinion is unfavorable, because the opinion was not obtained, or because an ordinary administrative procedure was not opened) is absolutely null and makes both the public administration and the official responsible for the damages caused (Article 173, paragraph 6°, ibidem).’ (Resolution No. 2006-8960 of 10:53 a.m. on June 23, 2006).

Based on the foregoing, in the present case it is denoted that the agreement taken by the Alcalde of that Municipalidad ordered that “prior to initiating the ordinary administrative procedure for annulment established in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, refer the administrative file corresponding to the Municipal Approval (Visado Municipal) of cadastral map No. SJ-1017388-2005 to the Procuraduría General de la República for the purpose of issuing the corresponding mandatory opinion (dictamen preceptivo).” (The bold is ours).

Thus it is clear that in the case at hand, the necessary administrative procedure to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) has not been fulfilled, such that this Procuraduría is legally unable to issue the mandatory opinion (dictamen preceptivo) established by numeral 173 of the LGAP.

The favorable opinion of this Procuraduría General constitutes a preparatory act for the final annulment act, through which a prior or preventive legality control is exercised regarding whether the situation contemplated in Article 173 of the LGAP actually exists (absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an act declaratory of subjective rights), whether the various principles and formalities that inform the administrative procedure were fulfilled, as well as whether the act is within the timeframe provided to decree the nullity.

Consequently, what is appropriate is to initiate the procedure, conduct it, and subsequently refer it to this Procuraduría prior to decreeing the final act thereof.

It is worth mentioning here that the administrative file sent by that municipality actually constitutes documentary evidence pertaining to the case in question and which culminates with the resolution of the señor Alcalde transcribed above; but it does not happen to be the administrative procedure prescribed by subsection 3) of Article 173 in relation to numeral 308 et seq. and concordant articles of the LGAP.

• B)COMPETENCE OF THE CONCEJO MUNICIPAL IN THE SUPPOSITION OF ARTICLE 173 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

This Procuraduría has indicated on repeated occasions that, in the case of municipal corporations intending to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an act declaratory of subjective rights, the competence to order the opening of the procedure, process it, or delegate its processing to a directing body –in principle the secretary by provision of Article 90 subsection e) of the LGAP–, as well as to issue the final act in said procedure, corresponds to the Concejo Municipal. In that regard, recently, it was indicated:

“Regarding the declaration of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an administrative act emanating from a municipality, we have maintained a jurisprudential line that prohibits the decision to initiate such procedure to the alcalde municipal. This is in consideration of what subsection 2) of numeral 173, which is glossed, prescribes regarding the body with competence to make such decision. Thus, we have indicated:

‘Having stated the above, we highlight the second aspect to consider when we analyze a specific case submitted for a prior nullity opinion. For this, it is necessary to refer to what is stated in subsection 2), of the same numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública and, specifically, the phrase that indicates that in “... public entities ... the administrative head (jerarca administrativo) must declare the nullity...”.

On the matter we will say that this Advisory Body has stated, repeatedly, that when the annulment procedure is promoted by municipal corporations, the competent body to order the opening of a procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an administrative act —as well as to appoint the Directing Body of the Procedure and issue the final act in that iter—, is the Concejo Municipal. Precisely, and regarding a request for an opinion in that sense, promoted by that Municipalidad, in opinion C-263-2001 of October 1, 2001, this Procuraduría stated the following:

“II.- The competent body to initiate the rigorous procedure is the Concejo Municipal.

Unfortunately, we cannot issue a favorable opinion because there is a defect in the competence of the body that decided to initiate the procedure, as we will explain below.

In accordance with the administrative jurisprudence of this Procuraduría General, it has been determined that the competent body to make the final decision, as the highest administrative head (máximo jerarca administrativo), is the one that can appoint the directing body and thus initiate the procedure for absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), in the administrative venue.

(…)

Based on all of the above, it must be concluded that the competent body to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of a municipal administrative act declaratory of rights, in application of the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, is the Concejo Municipal." (Opinion C-093-2001 of March 28, 2001). (The emphasis is ours).

Consequently, the act required to initiate the rigorous administrative procedure must be issued by the Concejo Municipal, as it is the highest administrative head (máximo jerarca administrativo) of that municipal organization. It should be remembered that in these cases, competence is not only a principle of organization but of administrative legality, by virtue of which the essential legal effect of the acts to be carried out to achieve annulment in the administrative venue is predetermined. And this attribution, which is realized by virtue of administrative self-protection (autotutela administrativa), constitutes a power of authority (potestad de imperio), and therefore, is governed by the principle of legal reservation (Artículo 59 of the Ley General de la Administración Pública).” (emphasis not in original) (Opinion C-065-2004[1] of April 24, 2004. In the same sense, opinion C-168-2005 of May 6, 2005). ” (Opinion No. C-054-2007 of February 22, 2007). (The bold is from the original).

The only exception in which the Alcalde is indeed competent to exercise the annulment power provided for in numeral 173 of the LGAP is when it concerns acts declaratory of rights in the area of personnel or employment. On this matter, this Advisory Body in opinion No. C-457-2006 of November 10, 2006, stated:

“Thus, we consider that in the specific case of acts declaratory of rights issued by the Alcalde municipal in the scope of material competencies referring to personnel or employment –except for the cases of personnel alluded to by Art. 13 subsection f) of the Código Municipal–, the body with competence to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), and therefore, entitled to initiate the corresponding administrative procedures and appoint a directing body for them, is the Alcalde and not the Concejo Municipal.” The action before us here is carried out by the Alcalde Municipal, without the act intended to be annulled concerning matters of personnel or employment, such that the señor Alcalde is incompetent to exercise the annulment power provided for in numeral 173 of the LGAP. Said competence, in the case at hand, corresponds to the Concejo Municipal.

Under this context, opinion No. C-054-2007 of February 22, 2007 is added so that the exception that the Alcalde is competent to exercise the annulment power provided for in numeral 173 of the LGAP, when it concerns acts declaratory of rights in the area of personnel or employment, is considered incorporated, as established by the cited opinion No. C-457-2006 and which is reiterated in this opinion.

• C)THE REQUEST FOR THE OPINION MUST COME FROM THE COMPETENT BODY TO DECLARE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY (NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA).

The other formal aspect we wish to draw attention to is that the request for the opinion must come from the body that, in accordance with the second paragraph of Article 173.1 of the LGAP, holds the competence to declare in the administrative venue the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an act declaratory of rights, which as we indicated earlier corresponds to the Concejo Municipal.

In this sense, this Procuraduría has pronounced itself on repeated occasions, among those, it is worth mentioning opinion No. C-109-2005 of March 14, 2005, in which it was said:

“Secondly, we must also outline the importance of what has been shaped as a competence attributable to the administrative body that, ultimately, will rule on the ground of nullity affecting the act. We refer specifically to the moment when the pronouncement of the body performing the legality control – subsection 1 of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública – must be requested. Regarding this, we have specified:

“IV.- On the competent body to request the opinion.- It is important to note that ‘... the Directing Body of the Procedure cannot conduct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta). Likewise, the body competent to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), in the administrative venue, is the one that has the competence to decide the sending of the file (through which the conducted investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; please consult, among others: opinions numbers C-166-85 of July 22, 1985 and C-173-95 of August 7, 1995 and, especially, the directive issued per Official Communication No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000 ...’ (opinion C-157-2001). (Opinion C-140-2004 of May 7, 2004. In the same sense, opinion C-372-2004 of December 10, 2004) In other words, after the directing body has completed the instruction of the procedure, it must so communicate it to the deciding body, so that it is the latter that takes the corresponding agreement for the referral of the matter to the Procuraduría General, or to the Contraloría General, as applicable. It goes without saying that this aspect is lacking in the action before us, an aspect that it is recommended be corrected along with what was opportunely mentioned regarding the administrative file where the realization of the ordinary procedure is recorded.” (Criterion reiterated in pronouncements C-172-2005 of May 9, 2005 and C-054-2007 of February 22 and C-175-2007 of June 1, both of 2007).

This procedural requirement arises from the combination of Articles 173, second paragraph of the LGAP, in relation to Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. The first in that it requires that it be the administrative head (jerarca administrativo) of the corresponding entity who can declare the nullity, and the second numeral mentioned, in that only he can request our opinion. Which is justified in that if the request for the opinion were not channeled through the hierarchical superior, he would be deprived of his supervisory powers contemplated in Article 102 of the LGAP, the development of a procedure that he is called upon to conclude. So that he can carry out a preliminary examination in which he verifies that the pieces of the file are at the appropriate procedural moment to be sent to this institution.

III.- CONCLUSION.

Due to the verification of the failure to observe subsection 3) of Article 173 of the LGAP, regarding the non-existence of the processing of the ordinary administrative procedure, as well as the lack of competence of the alcalde municipal to exercise the annulment power provided for in numeral 173 of the LGAP —which corresponds to the Concejo Municipal— this Procuraduría is legally unable to issue the mandatory opinion (dictamen preceptivo) established by the cited numeral.

Opinion No. C-054-2007 of February 22, 2007 is added so that the exception that the Alcalde is competent to exercise the annulment power provided for in numeral 173 of the LGAP, when it concerns acts declaratory of rights in the area of personnel or employment, is considered incorporated, as established by the cited opinion No. C-457-2006 and which is reiterated in this opinion.

Without further particular, respectfully, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Administrativa ACACHA/rcht Cc: Concejo Municipal de Aserrí.

[1] Opinion reconsidered by C-457-2006 of November 10, 2006.

Dictamen : 194 del 13/06/2007 C-194-2007 13 de junio de 2007 Licenciado Leonidas Alberto Gutiérrez Víquez Director División Jurídica Municipalidad de Aserrí S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° DJ-40-05-07 de fecha 24 de mayo del 2007, recibido el día siguiente en esta Procuraduría, en los siguientes términos:

I.- ASUNTO PLANTEADO.

Se remite a esta Procuraduría el expediente administrativo N° MA-348-07, correspondiente al visado municipal del plano catastrado N° SJ-1017388-2005, el cual consta de 79 folios útiles, para los efectos indicados en la resolución de las 14:00 horas del 24 de mayo del 2007, emitida por el Alcalde Municipal de Aserrí, la cual dispuso:

“POR TANTO De previo a iniciar el procedimiento ordinario administrativo de anulación establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, remítase el expediente administrativo correspondiente al Visado Municipal del plano catastrado N° SJ-1017388-2005, a la Procuraduría General de la República a los efectos de evacuar el respectivo dictamen preceptivo.” II.- IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO.

Analizada la petición, así como el expediente administrativo que se nos remite, este Órgano Asesor no puede emitir el dictamen preceptivo que estipula el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), por tres razones básicas:

• A)INOBSERVANCIA DEL INCISO 3) DEL ARTÍCULO 173 DE LA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, EN CUANTO A LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO.

A efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, tal y como lo dispone el inciso 3) del artículo 173 de la LGAP “ el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".

Bajo ese contexto, la Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo ordinario previsto en el numeral 308, siguientes y concordantes de la LGAP, dando cabal cumplimiento a los principios y garantías del debido proceso, procedimiento que debe ser constatado por esta Procuraduría por medio del respectivo expediente administrativo completo, ordenado y foliado cronológicamente (original o copia debidamente certificada del mismo) que se nos remita. En relación con la necesaria tramitación del procedimiento administrativo citado, esta Procuraduría ha señalado:

“En primer lugar, advertimos que por expresa remisión del inciso 3) de ese numeral, la pretensión anulatoria del acto debe estar precedida por un procedimiento administrativo. Expresamente, el texto consigna que ha de ser el ordinario, previsto en el mismo cuerpo normativo. Y, sobre el particular, este Órgano Asesor, en dictamen C-225-2003 de 23 de julio del 2003, expresó lo siguiente:

“La jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico-consultivo, han establecido el cumplimiento estricto de la Carta Política y de la Ley, que no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concorcantes de la Ley General de la Administración Pública.” (lo destacado no es del original) (en el mismo sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes: C-233-2001 de 27 de agosto del 2001, C-180-2002 de 11 de julio del 2002 y C-225-2003 de 23 de julio del 2003) De igual manera nos habíamos pronunciado en un asunto similar al que nos ocupa; en aquélla ocasión señalamos que:

“La omisión del procedimiento previo tiene carácter substancial; no sólo porque se requiere de conformidad con los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública sino, porque su realización constituye una garantía de obligado cumplimiento de conformidad con el contenido y espíritu de la Carta Magna.” (lo destacado no es del original) (dictamen C-312-2002 de 18 de noviembre del 2002) No queda duda entonces que si esa Corporación pretende anular un acto administrativo, en los términos en que se pide, debe seguir el predicado de la Ley General de la Administración Pública. En este sentido, el profesor Eduardo Ortíz, a propósito de la “Observancia del procedimiento administrativo ordinario para declarar la nulidad de pleno derecho”, nos reseña lo siguiente:

“El art. 173 párrafo 3), exige expresamente audiencia previa al administrado derecho habiente, quien tiene en el acto nulo el título de su derecho, por lo que para privarlo de ambos, anulando el acto, es preciso agotar el procedimiento administrativo ordinario previsto por el art.308, dado que la declaración de nulidad absoluta o de pleno derecho, necesariamente le causará marcado agravio. Esto significa el deber de la Administración para con el particular de convocarlo a la comparecencia y de agotar las pruebas y audiencias, señaladas por los artículos citados de la LGAP, bajo pena de sufrir la sanción prevista por el art. 219.2 ibidem, que es precisamente la nulidad absoluta o de pleno derecho de todo lo actuado, sin esa comparecencia cuando esta es obligatoria.” (Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo II. Editorial Stradmann S.A., San José, 2000, págs. 508 y 509)” (Dictamen C-065-2004 de 24 de abril del 2004). (El subrayado y la negrita es del original). (En similar sentido pueden verse los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio del 2004, C-455-2006 y C-457-2006, ambos del 10 de noviembre del 2006, y C-054-2007 del 22 de febrero del 2007).

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, también ha señalado la necesidad de abrir un procedimiento administrativo ordinario para la revisión o anulación de oficio de los actos administrativos favorables para el administrado:

“La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

IV.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).” (Resolución N° 2006-8960 de las 10:53 horas del 23 de junio del 2006).

Partiendo de lo anterior, en la especie se denota que el acuerdo tomado por el Alcalde de esa Municipalidad dispuso que “previo a iniciar el procedimiento ordinario administrativo de anulación establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, remítase el SJ-1017388-2005, a la Procuraduría General de la República a los efectos de evacuar el respectivo dictamen preceptivo.” (La negrita es nuestra).

Así las cosas, resulta claro que en el caso de marras no se ha cumplido con el procedimiento administrativo necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de suerte tal que esta Procuraduría se encuentra legalmente imposibilitada de emitir el dictamen preceptivo que establece el numeral 173 de la LGAP.

El dictamen favorable de esta Procuraduría General, se constituye en un acto preparatorio del acto anulatorio final, a través del cual se ejerce un control previo o preventivo de legalidad en cuanto a que efectivamente se esté ante el supuesto que contempla el artículo 173 de la LGAP (nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos), que se cumplieron los diversos principios y formalidades que informan el procedimiento administrativo, así como que se esté dentro del plazo previsto para decretar la nulidad del acto.

En consecuencia, lo que corresponde es dar inicio al procedimiento, instruirlo, y posteriormente remitirlo a esta Procuraduría de previo a decretar el acto final del mismo.

Valga aquí mencionar que el expediente administrativo que remite esa municipalidad, constituye en realidad prueba documental atinente al caso en cuestión y que culmina con la resolución del señor Alcalde supra transcrita; pero no resulta ser el procedimiento administrativo que dispone el inciso 3) del artículo 173 en relación con el numeral 308, siguientes y concordantes de la LGAP.

• B)COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL EN EL SUPUESTO DEL ARTÍCULO 173 DE LA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Esta Procuraduría ha señalado en reiteradas ocasiones que tratándose de corporaciones municipales que pretendan declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos, corresponde al Concejo Municipal la competencia para ordenar la apertura del procedimiento, tramitar el mismo, o bien, delegar la tramitación en un órgano director –en principio el secretario por disposición del artículo 90 inciso e) de la LGAP-, así como dictar el acto final en dicho procedimiento. En tal sentido, recientemente, se indicó:

“En punto a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo emanado de una municipalidad, hemos mantenido una línea jurisprudencial que veda la decisión de inicio de tal procedimiento al alcalde municipal. Ello en atención a lo que el inciso 2) del numeral 173 que se glosa prescribe en cuanto al órgano con competencia para tomar tal decisión. Así, hemos indicado:

“Expuesto lo anterior, destacamos el segundo aspecto a tomar en cuenta cuando analizamos un caso específico sometido a dictamen previo de nulidad. Para ello, es preciso remitirnos a lo que se consigna en el inciso 2), del mismo numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y, específicamente, a la frase que nos indica que en “ ... entes públicos ... deberá declarar la nulidad el jerarca administrativo...”.

Sobre el particular diremos que este Órgano Asesor ha manifestado, reiteradamente, que cuando el procedimiento anulatorio es promovido por las corporaciones municipales, el órgano competente para ordenar la apertura de un procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo -así como nombrar al Órgano Director del Procedimiento y dictar el acto final en ese íter-, es el Concejo Municipal. Precisamente, y a propósito de una solicitud de dictamen en ese sentido, promovida por esa Municipalidad, en dictamen C-263-2001 de 1° de octubre del 2001, esta Procuraduría señaló lo siguiente:

“II.- El órgano competente para iniciar el procedimiento de rigor es el Concejo Municipal.

Lamentablemente, no podemos emitir dictamen favorable por existir un vicio en la competencia del órgano que decidió el inicio del procedimiento, según explicaremos a continuación.

De conformidad con la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, se ha determinado que el órgano competente para tomar la decisión final, como máximo jerarca administrativo, es el que puede nombrar al órgano director e iniciar así el procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa.

(…)

A partir de todo lo expuesto anteriormente, debe concluirse que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el Concejo Municipal." (Dictamen C-093-2001 de 28 de marzo del 2001). (Lo destacado es nuestro).

Por consiguiente, el acto que se requiere para iniciar el procedimiento administrativo de rigor, debe ser dictado por el Concejo Municipal, por ser éste el máximo jerarca administrativo de esa organización municipal. Recuérdese que en estos casos la competencia es no sólo un principio de organización sino de legalidad administrativa, en virtud de la cual queda predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse para lograr la anulación en sede administrativa. Y esta atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (Artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública).” (lo destacado no es del original) (Dictamen C-065-2004[1] de 24 de abril del 2004. En igual sentido, dictamen C-168-2005 del 6 de mayo del 2005). ” (Dictamen N° C-054-2007 del 22 de febrero del 2007). (La negrita es del original).

La única excepción en la cual el Alcalde sí resulta competente para ejercitar la facultad anulatoria prevista en el numeral 173 de la LGAP, lo es cuando se trate de actos declarativos de derechos en materia de personal o de empleo. Sobre el particular, este Órgano Asesor en el dictamen N° C-457-2006 del 10 de noviembre del 2006, señaló:

“Así las cosas, consideramos que en el caso específico de los actos declarativos de derechos emitidos por el Alcalde municipal en el ámbito de competencias materiales referidas al personal o de empleo –salvo los casos del personal aludido por el art. 13 inciso f) del Código Municipal-, el órgano con competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por tanto, legitimado para iniciar los procedimientos administrativos correspondientes y nombrar órgano director para ellos, es el Alcalde y no el Concejo Municipal.” La gestión que aquí nos ocupa es realizada por el Alcalde Municipal, sin que el acto que se pretende anular verse sobre materia de personal o de empleo, de suerte tal que el señor Alcalde resulta incompetente para ejercitar la facultad anulatoria prevista en el numeral 173 de la LGAP. Dicha competencia, en el caso de marras, corresponde al Concejo Municipal.

Bajo este contexto, se adiciona el dictamen N° C-054-2007 del 22 de febrero del 2007 para que se tenga por incorporada la excepción en cuanto a que el Alcalde resulta competente para ejercitar la facultad anulatoria prevista en el numeral 173 de la LGAP, cuando se trate de actos declarativos de derechos en materia de personal o de empleo, tal y como lo estableció el citado dictamen N° C-457-2006 y que en el presente dictamen se reitera.

• C)LA SOLICITUD DEL DICTAMEN DEBE PROVENIR DEL ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

El otro aspecto formal del que queremos llamar la atención, es que la solicitud del dictamen provenga del órgano que de conformidad con el párrafo segundo del artículo 173.1 de la LGAP, ostente la competencia para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, que como indicamos líneas atrás corresponde al Concejo Municipal.

En ese sentido se ha pronunciado esta Procuraduría en reiteradas ocasiones, entre esas, cabe mencionar el dictamen N° C-109-2005 del 14 de marzo del 2005, en el que se dijo:

“En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el motivo de nulidad que afecta al acto. Nos referimos específicamente al momento en que se deba requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad – inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –. Al respecto, hemos puntualizado:

“IV.- Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.- Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000 ...” (dictamen C-157-2001). (Dictamen C-140-2004 del 7 de mayo del 2004. En igual sentido, dictamen C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004) En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el expediente administrativo en donde conste la realización del procedimiento ordinario.” (Criterio reiterado en los pronunciamientos el C-172-2005 del 9 de mayo del 2005 y C-054-2007 del 22 de febrero y C- 175-2007 del 1° de junio, ambos del 2007).

Esta exigencia procedimental proviene de la conjugación de los artículos 173 párrafo segundo de la LGAP, en relación con el 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. El primero en cuanto requiere que sea el jerarca administrativo del ente correspondiente el que pueda declarar la nulidad, y el segundo numeral mencionado, respecto a que solamente él puede solicitar nuestro criterio. Lo cual tiene su razón de ser en que de no canalizarse la petición del dictamen a través del superior jerárquico, se le estaría sustrayendo de sus facultades de supervisión contempladas en el artículo 102 de la LGAP, el desarrollo de un procedimiento que él está llamado a concluir. De manera que pueda realizar un examen preliminar en el que constate que las piezas del expediente se encuentran en el momento procedimental oportuno para ser enviado a esta institución.

III.- CONCLUSIÓN.

Por constatarse la inobservancia del inciso 3) del artículo 173 de la LGAP, en cuanto a la inexistencia de la tramitación del procedimiento administrativo ordinario, así como la falta de competencia del alcalde municipal para ejercitar la facultad anulatoria prevista en el numeral 173 de la LGAP -la cual corresponde al Concejo Municipal- esta Procuraduría se encuentra legalmente imposibilitada de emitir el dictamen preceptivo que establece el citado numeral.

Se adiciona el dictamen N° C-054-2007 del 22 de febrero del 2007 para que se tenga por incorporada la excepción en cuanto a que el Alcalde resulta competente para ejercitar la facultad anulatoria prevista en el numeral 173 de la LGAP, cuando se trate de actos declarativos de derechos en materia de personal o de empleo, tal y como lo estableció el citado dictamen N° C-457-2006 y que en el presente dictamen se reitera.

Sin otro particular, deferentemente, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Administrativa ACACHA/rcht Ci: Concejo Municipal de Aserrí.

[1] Dictamen reconsiderado por el C-457-2006 del 10 de noviembre del 2006.