Inability to annul academic appointment for lack of oathImposibilidad de anular nombramiento académico por falta de juramentación

Opinion: 175 of 04/06/2007 C-175-2007 June 4, 2007 Mrs. Dr. Libia Herrero Uribe Vice-Rector of Teaching Universidad de Costa Rica Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter No. VD-4100-2006, dated December 15, 2006, in which this Office is requested to provide the opinion established in numeral 173 of the General Law of Public Administration, No. 6227, of May 2, 1978 (hereinafter LGAP), for the declaration of absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest, in the ordinary administrative proceeding initiated against Mr. XXX, the 3 volumes of the corresponding administrative file being attached.

I. Background

After having read and analyzed the three volumes that comprise the administrative file received by this advisory body, and for what will be stated further on, it is important to highlight the following facts:

1. The Vice-Rector's Office of Teaching of the Universidad de Costa Rica published in the Semanario Universidad on January 15, 2004, the Notice of Competition for Background (Concurso de antecedentes) 1-2004, which, as relevant here, announced:

"4.1 One position for a professor in Public Administration. Field: Public Administration. Workload: ¼ time." Among the general notes required for that position, we highlight:

"2. Possess the minimum degree(s) and title(s) in the respective field(s), requested by the Academic Unit." (…) "4. Offers will be received until February 5, 2004, and must contain the following documents: (...) 4.5 Copy of the title for the highest academic degree obtained by the offeror and requested by the academic unit where they wish to compete, obtained from the Universidad de Costa Rica or another member institution of CONARE or CONESUP, and the respective original to be verified by the academic unit, or certification of the obtainment of the title. In the case of a title obtained abroad, it is necessary to present the CERTIFICATION of the Equivalency or Validation (Convalidación) of the diploma (Foreign Higher Education Institutions) issued by a Higher Education Institution, member of CONARE, which carried out said process. (...) 5. Those offerors who do not submit the complete documentation by the end of the offer reception period will be automatically excluded from the competition... These positions will take effect from the moment the Vice-Rector's Office of Teaching indicates so in the confirmation issued for each case." Among the specific notes for the position in question, it is required:

"4.1, 4.2 and 4.3 Master's Degree in Public Administration and Bachelor's Degree in Public Administration." (See in this regard, folio 9 of volume I, see also from the previous folio, official letter VD-3437-2003, dated December 12, 2003, from the Vice-Rector of Teaching).

2. By written communication dated February 5, 2004, addressed to the Director of the School of Public Administration, Mr. XXX submitted his offer for the aforementioned Competition, from which we highlight:

"I possess the minimum degree(s) and title(s) in the respective field(s), requested by the Academic Unit and awarded by the Universidad de Costa Rica and the Universidad de Puerto Rico. It should be noted that in accordance with the Law for the Simplification of Procedures and according to official letter EAP-889-2003, dated October 17, 2003, I provided all the documents requested in this competition, namely: (...) 4.4 Three months ago and according to Competition 02-2003 of this School, I provided the corresponding five copies of my curriculum vitae; the corresponding Copies of titles and certificates; copies of each of the published books and other works. In these items, I obtained, as I understand it, at least three points, for the publications or for the professional works... Notwithstanding the foregoing, I meet the following specific notes, according to the order of the competition: 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6: Master's Degree in Public Administration and Bachelor's Degree in Public Administration." (Folios 11 and 12 of volume I).

3. By virtue of agreement No. 6 taken under Article IV – related to the cited Background Competition 1-2004 –, in session 132-2005 of the Expanded Assembly of the School of Public Administration, held on March 10, 2005, at 5:00 p.m., position No. 1 in Public Administration was awarded to Mr. XXX, as recorded in the photocopy of the minutes of said session (folios 72 to 97 of volume I). This was communicated to the Vice-Rector of Teaching through official letter EAP-577-2005, dated April 7, 2005 (see photocopy at folio 71 of volume I, the original of which is at folio 336 of volume III).

4. By official letter VD-1191-2005, dated April 25, 2005, from the Vice-Rector of Teaching (folio 109 of volume I), Ms. Cubillo Mora, Director of the School of Public Administration, was informed, among other things, that:

"a) This Vice-Rector's Office has no objection to the award of position 4.1 to Mr. XXX." 5. The Vice-Rector's Office of Teaching prepared the appointment certificate (constancia de nombramiento) VD-CN-14-2005, dated May 3, 2005, communicating the entry into the academic regime of the individual subject to the proceeding as of May 1 of that year, assigned to the School of Public Administration, with a one-quarter time workload, with the degree of Bachelor's Degree and the academic category of Instructor (folio 118 of volume I).

6. Through official letters VD-1325-2005 and VD-1496-2005, dated May 3 and 11, 2005, respectively, the Vice-Rector of Teaching informed Mr. XXX of his appointment to the aforementioned position (folios 111 and 119 of volume I).

7. At folio 120 of volume I of the administrative file appears the Employment Contract for a professor in the academic regime No. 2005018, signed on May 3, 2005, between the Rector of the Universidad de Costa Rica and Mr. XXX, "as an Instructor assigned to the School of Public Administration, ¼ time, 10 hours per week." 8. Through official letter EAP-134-2006, dated January 24, 2006, signed by the aforementioned Director of the School of Public Administration, the Vice-Rector of Teaching was informed that according to official letter ORI-R-3680-2005, dated December 13, 2005, from the Head of the Office of Registration and Information, "Mr. XXX was incorporated into the Universidad de Costa Rica only on May 27, 2005, through the recognition of the diploma of Master in Public Administration, Financial Political Administration, Administrative Programming, issued by the Universidad de Puerto Rico." To which she added:

"1. Mr. XXX did not have the recognized Master's Degree requirement demanded by the notice, neither at the closing date of the notice (January 30, 2004), nor at the date on which he won the position (March 10, 2005). 2. That other offerors who did win a position by vote were rejected for not having the requirements. 3. That Mr. XXX has misled the Evaluation Commission, the School Assembly, and this very Vice-Rector's Office, by affirming that he was one of the offerors in that competition who met the requirements, as stated in his curriculum vitae and in his appeal to this instance." And she concludes: "Due to these circumstances, as the permanent position is based on an evident error, it produces, according to the Law of Public Administration, a defect of absolute nullity that must be declared as such. As our legal system records, errors, or eventually unlawful acts, cannot generate acquired rights in favor of those who take advantage of them, which seems to be the current case." (Folios 189 to 191 of volume I, the original appearing at folios 546 to 544 of volume III).

9. That after meticulously reviewing and studying the three volumes that make up the administrative file, the referenced official letter ORI-R-3680-2005 mentioned in the immediately preceding fact does not appear in any of them.

10. That in response to official letter VD-231-2006, dated January 26, 2006 (folio 192 of volume I, the original of which is found from folio 573 to 570 of volume III), the Legal Office of the Universidad de Costa Rica issued report OJ-0203-2006, dated March 6, 2006, regarding the legal consequences – of nullity – originating from the failure to meet the title and academic degree requirement demanded to participate as an offeror for a position in a background competition, and the procedural route to be followed to carry out said annulment. In said report, the following aspects of interest are recorded:

"Mr. XXX did not have the requirement of having the recognized Master's Degree demanded by the notice, neither at the closing date of the notice (January 30, 2004) nor at the date he won the position (March 10, 2005)… It was not until May 27, 2005, that the corresponding oath-taking (juramentación) was carried out. As of this date, the Master's Degree of Mr. XXX was incorporated into the Universidad de Costa Rica and, from then on, and not before, it produces the effects required by the competition notice… Similarly, Article 234 of the Organic Statute requires the oath-taking as a requirement to consider the status of graduate or incorporated… As long as the interested party is not sworn in, the equivalency or validation procedure for a title obtained from a foreign University produces no effect whatsoever. The oath-taking signifies the acceptance by the graduate or incorporated individual of the legal effects of the obtained title. If the interested party does not take the oath, they are expressing their will not to accept, as in this matter, the equivalency or validation processed. When Mr. XXX presented his credentials, he did not yet possess the equivalency or validation of his title required in the notice, because he had not yet been sworn in. On that occasion, he did not present the documentation referring to the title, alleging having presented it previously in another background competition of the same School. In this way, information was concealed and the Evaluation Commission, the School Assembly, and the Vice-Rector's Office of Teaching were misled… In principle, the University Administration cannot go against its own acts, nor disregard them, when they have generated rights in favor of the administered party. Only in exceptional cases could the Universidad de Costa Rica administratively declare the nullity using – in what applies to the Universidad de Costa Rica – the procedure established by Article 173 of the General Law of Public Administration… Before the institutional hierarchical superior makes the final decision, it is advisable that they send the file for consultation to the Office of the Attorney General of the Republic, to fulfill the formality contained in the cited Article 173… It is recommended to make this consultation to the Attorney General's Office to satisfy mere formalities, which will prevent further discussions, also of a formal nature, regarding its fulfillment. Article 173 requires that the opinion of the Attorney General's Office be favorable. The university decision cannot be subordinated to the opinion of the Attorney General's Office, which is the body that holds the legal representation of the State. Of course, the reasons set forth by the Attorney General's Office must be carefully analyzed, but the university decision could dissent, supported by solid reasons. The fact that the criterion is not binding on the Universidad de Costa Rica derives from the functional independence and full legal capacity to establish its own government and organization, conferred by Article 84 of the Political Constitution. The application to the University of this article, as of many other legal norms, is not direct, but by analogy. In other words, the applicable principles and provisions that do not harm university autonomy are extracted… By way of conclusion, it may be pointed out that, based on the information gathered, the declaration of nullity of the act awarding the position granted in the background competition to Mr. XXX is appropriate." 11. Through official letter VD-721-2006, dated March 10, 2006, addressed to the Rector of the Universidad de Costa Rica, the Vice-Rector of Teaching requested the formation of a directing body in order to ascertain the real truth of the events that occurred in the case of the appointment to the academic regime of Mr. XXX through background competition 1-2004, to which she added: "I inform you in advance that although the Legal Office suggests that this office could serve in that appointment, unfortunately it is not possible for us to form it with my person or its staff given that said process was carried out here, and there is an evident conflict of interest that could harm and prejudge the case excessively, to the detriment of the rights and guarantees, both administrative and constitutional, that Mr. XXX must enjoy." (Folio 197 of volume I).

12. By virtue of official letter R-2096-2006, dated April 5, 2006 (folio 198 of volume I, the original of which is at folio 616 of volume III), the Rector, after noting that the Legal Office itself did not detect any conflict of interest, requested the Vice-Rector of Teaching to carry out the corresponding procedures in order to establish the directing body of the proceeding; who in turn responded through official letter VD-1328-2006, dated May 15, 2006 (folio 199 of volume I), informing her of the consent of Mr. González Ballar, Dean of the Faculty of Law, Mr. Jiménez Matarrita, Dean of the Faculty of Arts, and Ms. Chen Mok, Director of the Pacific Regional Campus, to join it.

13. In response to the last document mentioned in the preceding twelfth point, the Rector, through official letter R-2925-2006, dated May 17, 2006, constituted the aforementioned persons as the directing body of the proceeding "in order to ascertain the real truth of the events in the case of the appointment to the Academic Regime of Professor XXX in background competition 1-2004 to a position in the School of Public Administration, without having met the necessary requirements at the date of the act" (folio 200 of volume I).

14. Through the opening act at 8:00 a.m. on July 3, 2006, signed by Ms. Olga Marta Mena and Messrs. Álex Jiménez and Ismael Mazón, "the ordinary administrative proceeding is deemed initiated for the declaration of the evident and manifest absolute nullity of the appointment agreement for Mr. XXX, adopted in the Assembly of the School of Administration, Session 132-2005 held on March 10, 2005, ratified by Appointment Certificate VD-CN-14-2005 from the Vice-Rector's Office of Teaching dated March 3, 2005, which culminated in the signing of the Employment Contract for Professor in the Academic Regime number 2005018 dated May 3, 2005." The charges are as follows:

"a) Having submitted an offer to compete for teaching positions, the academic requirement for which was a master's degree, indicating that you possessed the requirements in the terms demanded by the notice. b) That in violation of the principle of good faith and legitimate trust that operates in administrative legal relations, you assured in your offer that the supporting titles for your service offer, proving your Master's Degree with the accreditation and validation certificates, were at the School of Public Administration, on the occasion of competition 02-2003, to which you referred in accordance with the Law for the Simplification of Procedures. c) That you had full knowledge that on the date you submitted your service offer; on the date you were selected by the Assembly of the School of Public Administration; on the date the Vice-Rector's Office of Teaching granted you the Appointment Certificate; and on the date you signed the Employment Contract for Professor in the Academic Regime with the Rector's Office, you did not meet the academic requirements for the position that was finally awarded to you. d) That at no time did you communicate to the university authorities that your academic titles were in the process of validation by the Universidad de Costa Rica or any other duly accredited university. e) That by accrediting yourself in the background competition as a Master without being accredited, you misled the Universidad de Costa Rica, producing an essential defect in the elements of the award act, due to the intuito personae nature (personal qualities of the offeror) of background competitions." After warning him that the verification of said facts would result in the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of the award agreement, the appointment certificate, and his employment contract as a professor, Mr. XXX is summoned to appear before said directing body and exercise his defense within "a period of ten working days counted from the day following the notification," which, although indicated as having been carried out on 06-11-06 (folios 208 to 202 of volume I, as the foliation order varies), the respondent's appeal for reversal and concomitant nullity against the initial act clarifies that he was notified on July 11, 2006 (folio 226 of volume I). Also, with the notice of charges, the respondent is informed of the possibility of offering evidence, being accompanied by a lawyer, that the file is at his disposal, and of the appeals available against said initial act.

15. Through official letters R-3506-2006, dated June 14 (unnumbered folio in volume III), and R-3940-2006, dated July 3, both of 2006 (folio 227 of volume I), from the Rector of the university, Ms. Chen Mok was replaced by Mr. Mazón, and Mr. Rafael González by Ms. Olga Marta Mena, respectively, as members of the directing body.

16. By resolution VD-R-7934-2006, at 1:00 p.m. on August 20, 2006, from the Vice-Rector's Office of Teaching, Mr. XXX's appeal for reversal against the cited initial act was rejected, although it considered that what is appropriate is "to admonish the directing body to set the date for the hearing as legally corresponds." (folios 247-246 of volume I).

17. The directing body, in a resolution at 10:00 a.m. on October 5, 2006, "schedules the holding of the oral and private hearing for 8:00 a.m. on Wednesday, November 15 of this year," notified on the same day to Mr. XXX (folio 248 of volume I). In a subsequent procedural act at 10:00 a.m. on October 26, 2006, the place where the hearing would take place was clarified.

18. Due to its relevance to the immediately following point, we take the liberty of breaking the chronological thread of proceedings followed and bring up official letter OR-R-1512-98, dated May 26, 1998 (folio 559 of volume III), from the Office of Registration of the Universidad de Costa Rica, addressed to Mr. XXX, which literally states:

"We hereby inform you that you must comply with the regulatory requirement of oath-taking before the Rector in view of the recognition of the title of MASTER IN PUBLIC ADMINISTRATION FINANCIAL ADMINISTRATION AND POLICY ADMINISTRATIVE PROGRAMMING, UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO, RÍO PIEDRAS CAMPUS, PUERTO RICO. Equivalent for university purposes to the PROFESSIONAL MASTER'S DEGREE, granted by the Universidad de Costa Rica, according to official letter SEP-1040-98 dated 5-22-98 from the Graduate Studies System (…) NOTE: If you do not agree with what is ordered herein, you may file a 'Motion for Reversal with Subsidiary Appeal', within five (5) working days following the receipt of this communication. [sic]." 19. In a writing dated November 14, 2006, the respondent's legal representative submitted documentary evidence to the administrative file. We take the liberty of citing below some excerpts from the certified photocopies of said documents. In order, from official letter OCU-284-2006, dated June 8, 2006, from the Comptroller of the Universidad de Costa Rica, addressed to the Director of the School of Public Administration (folios 272 to 274 of volume I), we are interested in highlighting:

"(…) regarding the possible non-compliance with requirements by Mr. XXX at the time of the permanent award of one of the positions linked to 'background competition 1-2004', we hereby indicate the following: (…) 4. Mr. XXX timely filed, before the corresponding university authorities, a series of appeals regarding the degree recognized by the Universidad de Costa Rica. As a result of these appeals, the act of oath-taking was [sic] automatically postponed by the Institution until such time as a final resolution existed on the merits of the requests made by Mr. XXX. 5. On May 10, 2005, through note OMR 024-05, Mr. XXX requested the Directorate of the Office of Registration and Information to proceed with the act of oath-taking, even though a final resolution on his appeals did not exist. He based his request on his 'Entry into the Academic Regime'. 6. On May 27, 2005, Mr. XXX took the oath of incorporation to the Universidad de Costa Rica before Rector Yamileth González (Oath-taking Certificate # 240-362 from the Office of Registration)…" From official letter ORI-R-2020-2006, dated October 12, 2006, from the Office of Registration and Information (folios 275 to 276 of volume I), addressed to the University Comptroller, we extract:

"Currently, the oath-taking does not interrupt the process corresponding to the motion for reversal filed. If the motion is upheld favorably, the Academic Unit revokes the proceedings and the interested party is summoned to another act of oath-taking with the new resolution. Before 2003, the person who had to take the oath was informed that if they did not agree with the communicated decision, they could not take the oath until the relevant appeals were resolved. However, based on a consultation made by the Office of Registration and Information to the Legal Office, we were told in official letter OJ-1001-2003 dated July 3, 2003, the following: '… 1. The filing of a motion for reversal with subsidiary appeal against the act of title validation does not suspend the obligation of the appellant to attend the consequent act of oath-taking. The foregoing is based on the so-called principle of enforceability and self-executing nature of administrative acts.'" Finally, the certified copy of official letter OCU-R-187-2006, dated October 24, 2006, also from the Comptroller of the Universidad de Costa Rica, addressed to the Director of the School of Public Administration (folios 269 to 271 of volume I), is provided. Despite the length of the text, we proceed to transcribe it for its relevance:

"1. That as of January 30, 2004, Mr. XXX, as requested in the notice for Background Competition 1-2004, had formally recognized the title of 'Master in Public Administration Financial Administration and Policy Administrative Programming', a title issued by the Universidad de Puerto Rico and recognized by the Universidad de Costa Rica with the degree of Professional Master's, the foregoing according to the resolution of the Graduate Studies System SEP-1040-98 dated May 22, 1998. Although it is true that Mr. XXX, at the time the School of Public Administration granted him a permanent position, had not undergone the customary oath-taking… it must be made clear that the absence of the foregoing is a direct consequence of the material impediment that the Institution itself created, by subjecting the interested party to a state of legal uncertainty that has persisted for several years, until the corresponding University Authorities resolve the successive appeals for reversal and revocation filed… It is relevant at this point to note that at the time Mr. XXX filed the appeal (1998), claimants were prevented from taking the oath, as inferred from what was indicated by the Office of Registration and Information… 3. In relation to what is indicated in point number three of your official letter EAP-0847-2006 regarding that: 'Mr. XXX has misled the Evaluation Commission, the School Assembly, and this very Vice-Rector's Office of Teaching', as we indicated in Point No. 1, it is our opinion that at the time of registration, evaluation, and formal assignment of a position in the academic regime, Mr. XXX satisfactorily met the specific requirement requested by the Academic Unit, which was, to possess a Master's Degree, formally recognized by the Universidad de Costa Rica, through the Graduate Studies System, an act resulting from an analysis of the substantive aspects (study program, course content, and others) of the postgraduate program completed by Mr. XXX. Only a procedural aspect was pending, the statutory oath-taking, which in our opinion was a rectifiable situation, and which could not be carried out due to the Institution's own delay in resolving the pending appeal. It should be noted that preventing Mr. XXX from competing due to the lack of oath-taking could imply – subject to a better opinion – a violation of the principle of free participation, as he found himself, at the date of the competition, in a situation that the Institution itself originated." 20. According to the minutes, visible at folios 277 to 288 of volume III of the administrative file, the oral and private hearing was held at 8:00 a.m. on November 15, 2006, with the presence of the directing body, Dr. César Hines Céspedes, as legal advisor to said body, as well as Mr. XXX with his lawyer, in which the charges against him were again communicated, the documentary evidence outlined in the previous point was deemed received, and he was given the opportunity to make his statement and present his conclusions.

21. It does not appear from the three volumes of the administrative file that a final report has been rendered by the directing body to the Rector of the Universidad de Costa Rica.

II. ON THE ADMINISTRATIVE ANNULMENT OF AN ACT DECLARING RIGHTS

As we have pointed out on previous occasions, the Public Administration, in principle, is precluded from annulling, through administrative channels, its own acts that have declared some right in favor of the administered parties or individuals. In this sense, the general rule establishes that to render such acts ineffective, the Administration must resort to judicial channels and request that a jurisdictional body declare said nullity, through the lesividad proceeding regulated in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, No. 3667, of March 12, 1966.

The reason for limiting the possibility of the Administration annulling its own acts declaring rights is based on grounds of legal certainty, derived in turn from the principle of non-retroactivity enshrined in constitutional Article 34: the administered party must have certainty that the administrative acts conferring subjective rights will not be modified or rendered ineffective arbitrarily by the Administration.

Despite the foregoing, there is an exception to the principle whereby acts declaring rights in favor of the administered party are intangible for the Administration, and it is that contained in Article 173 of the LGAP. According to this norm, the Administration may annul in administrative proceedings one of its own acts declaring rights, provided that said act presents a nullity that is absolute, evident, and manifest. The first paragraph of said article provides as follows:

"Article 173.- 1.- When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in administrative proceedings, without the need to resort to the lesividad contentious proceeding indicated in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, No. 3667, of March 12, 1966, with the prior favorable opinion of the Office of the Attorney General of the Republic. When the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Comptroller General of the Republic must render the favorable opinion." In this regard, the most recent jurisprudence of the Constitutional Chamber has been responsible for explaining the scope of the ex officio review power contemplated in the recently transcribed numeral:

III.THE EX OFFIO ANNULLMENT OR REVIEW OF ADMINISTRATIVE ACTS THAT ARE FAVORABLE TO OR DECLARATORY OF RIGHTS FOR THE ADMINISTERED PARTY. This possibility held by public administrations and their bodies constitutes a qualified exception to the doctrine of the irrevocability of their own acts that are favorable to the administered party, or to the principle of the intangibility of their own acts, to which this specialized Chamber has conferred constitutional rank as it derives from Article 34 of the Political Constitution (See rulings No. 2186-94 of 5:03 p.m. on May 4, 1994, and 899-95 of 5:18 p.m. on February 15, 1995). The general rule is that the respective public administration cannot annul an act declaratory of rights for the administered party, with the exceptions being ex officio annulment or review and revocation. For this purpose, the public administration, as a general principle, must appear, as plaintiff and after a prior declaration that the act is injurious (lesiva) to public, economic, or other interests, in the injury (lesividad) proceeding (Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction), which has traditionally been understood as a guarantee for the administered parties. In this regard, this Constitutional Court, in Ruling No. 897-98 of February 11, 1998, stated that "... the Administration is forbidden to suppress by its own action those acts it has issued conferring subjective rights on private individuals. Thus, subjective rights constitute a limit on the powers of revocation (or modification) of administrative acts, in order to be able to demand greater procedural guarantees. The Administration, by issuing an act and subsequently issuing another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding these rights, which through the first act it had granted, whether by error or for any other reason. This implies that the only way the State has to eliminate one of its acts from the legal system is the jurisdictional injury (lesividad) proceeding, since this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered party, or, in our legal system, there exists the possibility of going against one’s own acts in the administrative venue, in the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullities, after a prior opinion (dictamen) from the Comptroller General of the Republic and the Attorney General's Office (as a further guarantee in favor of the administered party) and in accordance with Article 173 of the General Law on Public Administration. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them in whole or in part... the principle of one’s own acts determines that the effect of such irregularity is the invalidity of the act. " Pursuant to Article 173 of the General Law on Public Administration, a public entity or body may well annul in the administrative venue an act declaratory of rights for the administered party but injurious (lesivo) to the public or patrimonial interests of the former, without needing to resort to the contentious-administrative injury (lesividad) proceeding regulated in Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (a proceeding in which the plaintiff is a public administration challenging its own act favorable to the administered party but injurious to it) when the act is vitiated by an absolute, evident, and manifest nullity." (Resolution No. 2005-03004, of 8:31 a.m. on March 18, 2005. In the same vein, Resolutions No. 2005-12324 of 10:28 a.m. on September 9, 2005; 2006-8767, of 4:40 p.m. on June 21; and 2006-8960, of 10:53 a.m. on June 23, both of the year 2006).

In these terms, the Attorney General's Office has also pronounced itself, stating:

"II.- Article 173 of the General Law on Public Administration and the exceptional power to ex officio annul or review administrative acts that are favorable or declaratory of rights.

All administrative action is subject to the legality framework (bloque de legalidad), encompassing the different norms and principles that make up the legal system. Therefore, subjection to and conformity with that legality framework will determine the validity of the administrative act, but also the duty of the Administration to ensure the regularity of its own actions; a duty that, as we have indicated, finds limits, especially in relation to acts declaratory of rights, because although it is considered that an absolutely null act creates no rights and that the Administration is obligated not to apply said act, and must annul it, the truth is that the declaration of nullity of an act is exceptional, particularly when that act generates rights in favor of an administered party.

For the sake of the principle of intangibility of subjective legal situations and the rights of administered parties, the legal system prohibits the Administration from freely withdrawing acts declaratory of rights. Consequently, such withdrawal is exceptional and must also be based on the existence of an absolute nullity, under the terms of Article 173 of the General Law on Public Administration. This implies that the defect (vicio) of the act must be of such gravity that it affects public order, which in turn gives rise to the legal duty to withdraw and not execute the act so vitiated. And it is for this reason that the Administration is permitted to exercise its power of self-protection (autotutela). Outside of that assumption, the Administration is not free to go back on its own acts. Rather, in the case of absolute nullity that is not evident and manifest, it must resort to the contentious-administrative proceeding, first declaring the act injurious (lesivo). Consequently, in the administrative venue, the declaration of nullity is subject to limits and proceeds only insofar as the nullity is absolute under the terms of Article 173 of the Law." (Opinion C-336-2005, of September 7, 2005. In the same vein, C-266-2006, of June 30, 2006).

III. DIGRESSION REGARDING THE SCOPE OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE'S FACULTY AS COMPTROLLER OF LEGALITY OVER OTHER ENTITIES

THE CASE OF PUBLIC UNIVERSITIES Having already clarified the particular nature of the power of ex officio review that the legal system recognizes for the plurality of Public Administrations, including the University of Costa Rica; it seems pertinent to refer next to the respectable criterion issued by the legal office of said institution of learning, to which we referred in the tenth point of the first section of this ruling, before entering into the specific aspect we are being consulted on. This is in view of the possibility that the Rector may decide to depart from the criterion rendered by this Attorney General's Office based on the reasons set forth in the cited report OJ-0203-2006, which considers it a formalism that cannot bind the University of Costa Rica, given its functional independence and full legal capacity to provide its own government and organization, guaranteed by Article 84 of the Political Constitution.

Returning to the literal wording of the first paragraph of Article 173 of the LGAP, which we have just transcribed, we will see that in addition to what was said in the previous section, this rule is of particular functional importance as far as the Attorney General's Office is concerned, because it transcends its consultative work entrusted by Articles 1, 3.b), and 4 of our Organic Law (No. 6815, of September 27, 1982, and its amendments), to fully enter into a supervisory or control function regarding the legality of the conduct performed by the different Public Administrations in the course of the administrative proceedings initiated in the exercise of their power of ex officio review of acts declaratory of rights.

From that perspective, the mandatory opinion (dictamen preceptivo) of the Attorney General's Office becomes a means of oversight of the formal channel of administrative action to verify, on the one hand, that the rights of the private individual favored by the act or acts whose annulment is sought in the administrative venue have been guaranteed, and on the other, compliance with the public interest, which is realized in the legality and correctness of the administrative resolutions taken.[1] All in the absence of intervention by the contentious-administrative judge – without prejudice, of course, to their reviewing power over the final act issued in the administrative venue – since, as explained above, Article 173 of the LGAP exempts, in cases of absolute, evident, and manifest nullity, from the ordinary injury (lesividad) proceeding provided for in the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, in whose process that dual character of "public purpose-subjective rights" that Article 214, first paragraph of the LGAP encompasses would be actualized.

Let us recall that in accordance with said article, the administrative procedure "tries to make the prerogative-guarantee equation, which is at the basis of all Administrative Law, a reality. The administrative procedure protects both the exercise of public prerogatives and individual guarantees; it articulates the exercise of the different prerogatives at the same time as that of public rights and freedoms. If the procedure is the channel for the exercise of prerogatives, its regulation responds to the principle of the Administration's submission to the Law."[2] It is this dual guaranteeing aspect that serves as a parameter for the Attorney General's Office in its oversight function, emphasizing the mandate of the third paragraph of Article 173 cited, regarding "that the principles and guarantees of due process have been observed and that all involved parties have been granted a hearing." Precisely, the fact that fundamental rights are at stake in the processing of this type of proceedings, such as due process, which finds its basis in Articles 39 and 41 of the Political Constitution, and the presence of legal situations of private individuals that cannot be unilaterally disregarded in an untimely or arbitrary manner by any Public Administration, determine that the oversight function of the Attorney General's Office acquires such a preponderance that it allows its effects to radiate even with respect to those public entities that orbit farthest from the larger public entity by virtue of their constitutional seat and the public functions or purposes that the Fundamental Charter itself has entrusted to them.

Put another way, Article 173 of the LGAP establishes a guarantee mechanism for the fundamental rights of private individuals when the Public Administration – such as the university administration – in exercise of its powers of self-protection (autotutela), decides to ex officio review an act of its own that recognizes a certain right or benefit for them, by entrusting to the Attorney General's Office (or, as the case may be, to the Comptroller General of the Republic), from its exogenous position with respect to the overseen entity (which ensures its impartiality and objectivity of criterion), the verification of the procedural formalities and the substantial aspects of the matter submitted for its consideration. So that the Public Administration in question cannot abstract itself from the procedural path (íter procedimental) contemplated in the referenced article, arguing its greater degree of autonomy, since as such it is subject to the principle of legality, by virtue of Articles 11 and 49 of the Constitution, as a fundamental subjection that serves as a counterweight to the public prerogatives conferred upon it by the legal system – among them, the faculty to declare in the administrative venue the absolute nullity of an act declaratory of rights – with the dual purpose, already stated, of guaranteeing the best adaptation of administrative conduct to the pursued end and of avoiding arbitrariness or irregularity in the use of those administrative powers, safeguarding the individual's rights to freedom and property.[3] Regarding the degree of binding force of the mandatory opinion (dictamen preceptivo) under Article 173 LGAP, it is worth recalling what was stated by the Constitutional Chamber in several of the previously cited rulings:

"III.- (…) The absolute, evident, and manifest nullity must be the subject of a prior and favorable opinion (dictaminada) by the Attorney General's Office or the Comptroller General of the Republic —a preparatory act for the final annulment act—. It will correspond to the Comptroller's Office when the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting (Public Finance, Hacienda Pública). This opinion (dictamen) is indispensable, to such a point that this Chamber, in Ruling No. 1563-91 of 3:00 p.m. on August 14, 1991, determined that “ ... It is evident, then, that since the General Law on Public Administration came into force, the competence to annul in the administrative venue can only be admitted if the duty to gather an expert and external criterion to the body that will issue the final act is fulfilled. ”. It is an opinion (dictamen) of a binding nature —from which the consulting body or entity cannot depart—, since Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office establishes that it is of obligatory compliance, through which a sort of prior or preventive control of legality is exercised, insofar as it must precede the final act of the ordinary proceeding initiated to decree the ex officio annulment, which does not conflict with any of the degrees of administrative autonomy, as it is a specific manifestation of the control power inherent to intersubjective direction or administrative oversight. It is logical that such an opinion (dictamen) must be favorable to the annulment claim of the consulting administration, and above all that it positively verifies the gravity and substance of the defects (vicios) that justify the exercise of the power of ex officio review or annulment. The respective Public Administration is prevented by the infraconstitutional legal system from determining when there is an evident and manifest nullity, since this extreme is reserved for the technical-legal and consultative body called the Attorney General's Office, as a deconcentrated body of the Ministry of Justice. In cases where the opinion (dictamen) must be rendered by the Comptroller General of the Republic, it also has a binding nature by virtue of the provisions of Article 4, final paragraph, of its Organic Law No. 7428 of September 7, 1994.” (see resolutions 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767, and 2006-8960, already cited). The highlighting is not from the original.

We agree with the Constitutional Chamber in the sense that the mandatory opinion (dictamen preceptivo) of the Attorney General's Office neither grates against nor enters into dispute with the university autonomy guaranteed in Article 84 of the Political Constitution, and much less does it undermine it. For it is issued within the strict scope of competence established by the legal system on a matter that is not within the exclusive domain of the institutions of higher university education, such as the control of legality, which in turn projects its effects onto another field reserved to ordinary law: the regime of fundamental Rights (Article 28 of the Political Constitution).

On this point, the Attorney General's Office had the opportunity to pronounce itself in depth in its Opinion C-024-1994, of February 10, 1994, following a request made by the Technological Institute of Costa Rica for the opinion that the University of Costa Rica now asks of us, in which its competence was clarified in relation to the other public universities. Despite the length of the quote, its transcription is worthwhile given its relevance to the matter under examination:

“ II. JURISDICTION OF THIS BODY TO ISSUE THE OPINION (DICTAMEN) Within the Costa Rican administrative regime, and as a product of the exceptional possibility that the Public Administration may nullify its own acts from which rights derive for one or more administered parties, there exist various conditions or requirements necessary to be able to configure said public power.

In the first instance, within the regime of nullities of administrative acts, a distinction must be made between acts that are relatively null and those that are absolutely null, within which there exist those that are absolutely, evidently, and manifestly null.

For the specific case of the latter, the General Law on Public Administration, in its Article 173, admits the exceptional possibility, as we have seen, for the Public Administration to proceed, after a favorable opinion (dictamen) from this Attorney General's Office, to annul by its own means that administrative act from which rights derive for an administered party, provided that, we must reiterate, the same is vitiated by an absolute, evident, and manifest nullity.

It is thus that this consultative body, by express provision of the law, becomes in some way a COMPTROLLER OF THE LEGALITY OF THE ACTS OF THE PUBLIC ADMINISTRATION.

Next, the objective scope of Article 173 of the General Law on Public Administration will be analyzed. To do so, the role played by the Attorney General's Office as comptroller of legality will be examined.

1. Comptroller of Legality As has been indicated, it is through Article 173 of the General Law on Public Administration that a legality controlling function has been assigned to the Attorney General's Office over the actions of the Administration, in the administrative venue, insofar as it must issue an opinion (dictaminar) —in the specific case— on whether an act is absolutely, evidently, and manifestly null.

Said power of legal control assigned to the Attorney General's Office by the General Law on Public Administration could be framed within the so-called powers of repressive control, which:

"(...) are exercised after an act that is already effective and that is being executed; they present the difference, compared to approval or disapproval, of being powers composed of two legal possibilities: that of pronouncing on the legality of the act and that of suppressing it, if it is concluded that it is irregular. (...)

There are, in no case, orders from the comptroller to the autonomous entity, nor even less substitution of the latter by the former; the institution always retains its full autonomy of action (...)” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La autonomía y los límites de la Intervención estatal, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No.9, June 1967, p.191 and 192).

For these purposes, it is the Administration that must initiate an administrative proceeding aimed at verifying the material truth of the facts that will serve as the grounds for the final act. It is in the midst of the set of logically and functionally concatenated acts that make up the administrative proceeding that the figure of the favorable opinion (dictamen) from the Attorney General's Office appears, without which the final act cannot be annulling in nature.

It is thus that, although it is the Administration that decides to initiate a proceeding aimed at verifying the existence of a nullity of the type indicated in Article 173, to finally issue the final act, it is also true that it is to this body that competence is assigned by law (vía legem) to determine technically whether the facts contained in the file of the administrative proceeding imply that the act intended to be annulled suffers from defects (vicios) that warrant qualifying its nullity as absolute, evident, and manifest.

1. Public Administration Next, the scope of Article 173 of the General Law on Public Administration will be analyzed, which we must relate, regarding the subjects to whom the norm is addressed, to Article 1 of the same law, as the latter establishes the concept of Public Administration.

Article 1 of the General Law on Public Administration provides:

"The Administration shall be constituted by the State and the other public entities, each with legal personality and capacity under public and private law." Based on this, this Attorney General's Office has understood "Public Administration" to mean the three Branches of Government —in the exercise of the administrative function—, the Municipalities, autonomous institutions, and other Public Law entities —the same concept established in Article 1, subsection 4) of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction— (Attorney General's Office, SEE among other opinions, 2-69-78 of November 16, 1978) among which are, among others, Professional Associations. (Attorney General's Office, SEE among other opinions C-278-86 of December 2, 1986).

Thus, we cannot exclude from this enumeration the State Universities, which form part of the Public Administration in their administrative activity, endowed with the characteristics of autonomous entities.

Therefore, the autonomous institutions and the State Universities are subject to the requirements and procedures established in Article 173 of the General Law on Public Administration.

In relation to the power to control the legality of the acts of autonomous institutions, the national author Eduardo Ortiz Ortiz states that:

"The entity must act and the State must have the possibility of preventing it from acting against the law or the technique, through the disapproval, suspension, annulment, or revocation of its irregular acts in those two aspects: such is the principle that should govern a healthy and efficient autonomy. Neither total separation nor total unity, articulation through a minimal and tacit oversight of constitutional origin, between the State and the decentralized institution." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La autonomía y los límites de la Intervención estatal, op. cit., p.181).

The same author examines the specific case of the University of Costa Rica —at that time only said University existed— indicating the following:

"There are exceptions, like our University, which does seem to be a case of institutional hierarchy by reason of subject matter. (...) The different formulation has been interpreted as a broader autonomy of the University, compared to the common autonomy of other autonomous entities, which fundamentally means its capacity to regulate its service fully and exclusively, without subordination to the norms of the Assembly; and, also, that the latter is constitutionally inhibited from regulating the matter of university or high-level academic services, as it is the exclusive matter of the University. (...) (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La Autonomía Administrativa Costarricense, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No. 8, November 1966, p.136) However, Ortiz Ortiz does not fail to clarify that:

"(...) the self-legislation that the University seems to enjoy refers exclusively to its own purpose and the regime of its means to fulfill it, and not to the University as an entity, that is: as one more subject of a legal order, populated by other entities and purposes, in obligatory harmony. (...) The University, like any other subject of the national legal order, is subject to all legal regulations that, even affecting its legal situation and indirectly interfering with the provision of its service and the organization of its means, equally affect all other subjects of the same order, because they are motivated by reasons common to all, extraneous to its functional specialty." (...) "What remains to the University, outside of the power of self-organization that all entities have and that can encompass all aspects of its structure, is the setting of academic programs, of service delivery techniques, and the relationships arising from its delivery. This is properly the service of high culture, the only one that can resist the law behind the protective shield of university autonomy." (…) (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La Autonomía Administrativa Costarricense, op. cit., p.137.)

As can be concluded, the control of legality exercised by this Attorney General's Office, which translates into a binding opinion (dictamen vinculante) for the active Administration, does not imply directly interfering in the service of high culture provided by the State Universities, as they are not affected in the setting of academic programs, nor in the techniques of service delivery, nor in the relationships arising from its delivery. Consequently, such intervention is legitimate and is expressly authorized by our Legal System.

In other terms, the Universities subject to the provisions of Article 173 of the General Law on Public Administration are not affected in their own purpose, nor in the regime of means to fulfill it, but rather they submit, as one more subject of the Public Administration, to the control of legality in the administrative venue.

It is clear that the task of the Attorney General's Office in relation to the present case is to verify the legality of the application of the norms that the State University itself has established so that its purpose can be fulfilled, and those of equal or higher legal force from the rest of the Legal System.

This criterion is the same that our Constitutional Court has maintained, stating:

"...it is also true that she is a graduate of the National University, the same as the appellant, so the interpretation given by the University of Costa Rica is not justified, since in the case of an error, what it must do is seek the administrative nullity of that act before Contentious-Administrative jurisdiction, in accordance with what is indicated by Article 173 of the General Law on Public Administration, or, as the case may be, Articles 10 and 35 of the Law Regulating Contentious-Administrative Matters." (The underlining is not from the original) (Constitutional Chamber, No. 2381-91 of 2:00 p.m. on November 21, 1991).

In the same sense, the Constitutional Chamber has considered Article 173 of the General Law on Public Administration applicable to municipalities, even in consideration of their constitutionally conferred autonomy, by stating:

"For the Municipality to be able to revoke one of its agreements that has become final, it must observe the provisions of Article 175 of the Municipal Code, and as the case may be, Article 173 of the General Law on Public Administration, in a proceeding through which adequate intervention is guaranteed for those who derive rights from the agreement to be annulled..." (Constitutional Chamber, Ruling 1145-90 of September 19, 1990).

Moreover, the Constitutional Chamber has interpreted university autonomy in the same sense. Thus, it has stated:

"(...) the Constituent Power did not remove from the Assembly, nor did it prevent it from possessing, the power to legislate regarding the matters placed under the competence of the institutions of higher education, or those directly related to them —to use the Fundamental Law's own terms—, and the only express condition that it imposed in this regard was to hear them previously, to discuss and approve the corresponding legislative bills, except for what concerns the faculty of organization and of providing its own government, according to the independence clearly granted in Article 84 of the Constitution. (...) That autonomy, which has been classified as special, is complete and for this reason, distinct from that of the rest of the decentralized entities in our legal system (regulated mainly in another part of the Political Charter: Articles 188 and 190), and it means, to begin with one part of its most important aspects, that they are outside the direction of the Executive Branch and its hierarchy, that they have all the administrative faculties and powers necessary to carry forward the special purpose legitimately entrusted to them; that they can self-determine, in the sense that they are enabled to exercise their plans, programs, budgets, internal organization, and structure their own government. They have regulatory power (autonomous and executive); they can self-structure, distribute their competences within the internal scope of the entity, deconcentrate themselves in what is legally possible and lawful, regulate the service they provide, and decide freely on their personnel (as this Chamber already established in resolution No. 495-92).

These are the administrative, political, organizational, and financial modalities of the autonomy that corresponds to the public universities. The main purpose of university autonomy is to provide the entity with all the necessary legal conditions so that it may carry out its mission of higher culture and education with independence. In this sense, the University is not a simple teaching institution (teaching was already defined as a fundamental freedom in our Voto number 3559-92), since it is responsible for scientific research, cultivating the arts and letters in their highest expression, analyzing and criticizing, with objectivity, elevated knowledge and rationality, the social, cultural, political, and economic reality of its people and the world, proposing solutions to the great problems and, therefore, in the cases of underdeveloped or poorly developed countries, like our own, serving as a driving force for ideas and actions to achieve development at all levels (spiritual, scientific, and material), contributing with that work to the effective realization of the fundamental values of the Costa Rican identity, which can be summarized, as stated in the aforementioned Voto, in those of democracy, the Social State of Law, the essential dignity of the human being, and the "system of freedom," in addition to peace (Article 12 of the Political Constitution) and Justice (41 idem); in summary, it is created for those purposes, without prejudice to the specialties or subjects assigned to it, and nothing less than that is expected and demanded of it. The foregoing conceptualization does not seek to exhaust all of the elements, but from its essential content it is deduced—and it is understood that this is what the constituent wanted and enshrined in the Fundamental Law—that the university, as a center of free thought, must and has to be exempt from pressures or measures of any nature that tend to impede it from fulfilling, or threaten, that, its great task. (...) the Legislative Assembly may regulate matters concerning the universities, but it is forbidden from making it impossible for, subtracting from, or diminishing those institutions, those powers that are necessary for them to fulfill their corresponding purpose and that make up their own Autonomy. (...)"(Sala Constitucional, Voto No.1313-93 of 13:54 hours on March 26, 1993).

From the concept of university autonomy expressed in the preceding judgment, it can be concluded that the Legislative Branch—by providing for the binding opinion (dictamen vinculante) of this body within numeral 173 of the General Law of Public Administration—does not make impossible, nor subtract, nor diminish the autonomy of the Public Universities, inasmuch as the role of this Office of the Attorney General (Procuraduría) is limited, as with other public entities, to verifying the legality of an act declaring rights, insofar as it may suffer from a defect that causes its absolute, evident, and manifest nullity.

Thus, the Sala Constitucional itself has expressly indicated that the Universities and the Municipalities must follow the provisions of numeral 173 of the General Law of Public Administration, when they intend to declare the absolute, evident, and manifest nullity of their own act.

Finally, it should be noted that the opinion (dictamen) issued by this Office of the Attorney General (Procuraduría) is an option for the Administration, to which an exceptional possibility is opened (given that it is normally through judicial channels) so that it may declare, through administrative channels, the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act (acto administrativo) issued by it. Thus, the Universities maintain the option of carrying out a contentious-administrative process of lesividad (proceso contencioso-administrativo de lesividad), for the purpose of having the nullity of the act declared through judicial channels, in the event that the Office of the Attorney General (Procuraduría) were to issue a negative report.

Furthermore, as indicated, the aforementioned Article 173 constitutes an exception to the principle of the irrevocability of the acts of the Public Administration itself; and the opinion (dictamen) of this Office of the Attorney General (Procuraduría) is an additional guarantee for the administered party of compliance with due process or the right to be heard (audiencia debida), to which they are entitled by constitutional provision, in the event that an act from which they derive rights is intended to be annulled.

This has been interpreted by our Sala Constitucional, when indicating:

"V.- Separate analysis is deserved by Article 100 of the General Law of the Financial Administration of the Republic. This leaves it to the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) or to the administration itself, to declare the nullity of concluded contracts.

The defendant claims that in use of that competence, the award of public tender No. 2-89 was annulled. For the Chamber (Sala), the cited article must be considered as substantially completed by what the General Law of Public Administration subsequently came to indicate on the matter. On the one hand, in accordance with the latter, an act declaring rights may only be declared null by the administration itself when it is in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. Thus, it is not any absolute nullity, but rather that which is accompanied by a special and aggravated note, consisting of the absolute nullity being easily perceivable, or what is the same, without the need to force the circumstances to conclude it. If not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the institute of lesividad, only declarable by a judge. On the other hand, the General Law of Public Administration adds another requirement to be fulfilled by the administration: the declaration by "one's own hand" may only be made if the determination of the absolute, manifest, and evident nullity involves the binding criterion of an external technical-legal body. That body is the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República)—in the case of the competence to annul—as established by Article 173 of the cited law. This rule cannot be bypassed, as the defendant entity has done, which initiated the procedure—under the conditions noted—and concluded it without first hearing the Office of the Attorney General (Procuraduría) regarding the purpose pursued therein. It is evident, then, that from the entry into force of the General Law of Public Administration, the competence to annul in the administrative venue can only be admitted if the duty to provide an expert and external criterion to the body that will issue the final act is fulfilled. In both specifications, then, the guarantees contained in the cited law are incorporated as components of due process (Articles 11, 39, and 41 of the Political Constitution), and by dispensing with them, as the defendant administration did, a lesion constituting an absolute nullity of the actions taken and decided is produced,..." (Sala Constitucional, Voto No. 1563-91 of 15:00 hours on August 14, 1991)…

The functional competence of this Office of the Attorney General (Procuraduría) to issue a binding opinion (dictamen vinculante) in the administrative venue regarding the possible absolute, evident, and manifest nullity of an act of the Administration itself, with the objective and subjective scope previously analyzed, is thus recognized.

Based on the foregoing reasoning, this Office of the Attorney General (Procuraduría) reconsiders ex officio opinion C-047-93 of April 6, 1993, in the sense that the Public Universities, forming part of the Administration, are subject to all the requirements established in numeral 173 of the General Law of Public Administration and, thereby, to the binding opinion (dictamen vinculante) of this body." In accordance with the reasons set forth, we disagree with the opinion expressed by the Legal Office of that prestigious institution of higher learning, regarding the possibility of deviating from the mandatory opinion (dictamen preceptivo) of this advisory body, even through a duly reasoned resolution, since that would constitute a violation of the principle of legality and a breach of the fundamental rights of the person subject to the proceedings (expedientado); both postulates upon which the democratic State of Law is based and which public entities, including the public universities themselves, cannot disregard.

IV.THE PROCEDURAL IRREGULARITIES DETECTED THROUGHOUT THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE (PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO) INITIATED AGAINST MR. XXX:

Consistent with what has been set forth in the preceding sections and preceded by a substantial and not negligible jurisprudential line of the Sala Constitucional, the Office of the Attorney General (Procuraduría) has also repeatedly maintained the criterion that the formal channel through which the exercise of the ex officio review power contemplated in Article 173 of the repeatedly cited law must proceed is that provided for in Articles 308 and following of the LGAP, relating to the ordinary administrative procedure. This is because it adequately fulfills the requirements of due process and seeks, through its substantiation, "the verification of the real truth of the facts that serve as the grounds for the final act" (Article 214.2 of the LGAP).[4] Thereby, the legal requirement that "the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all involved parties" (Article 173.3 of the LGAP) is met.

As a reference, the already mentioned resolutions of the Sala Constitucional, under Voto numbers 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767, and 2006-8960, serve:

"V.- THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE (PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO) FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration—author of the act intended to be annulled or reviewed—must, prior to the declaration of nullity, open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3, of the General Law of Public Administration); the justification for observing that procedure lies in the fact that the final act may suppress a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is indispensable to obtain the opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General (Procuraduría) or of the Office of the Comptroller General (Contraloría), this being an intermediate procedural act thereof. As indicated supra, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident character of the nullity (Article 173, paragraph 4, of the General Law of Public Administration). If the opinion of the Office of the Attorney General or of the Office of the Comptroller General of the Republic is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act through administrative channels and must inevitably resort to the ordinary contentious-administrative process of lesividad (proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad). The opinion of the two cited advisory bodies is binding on the respective administration regarding the evident and manifest character of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1, of the General Law of Public Administration prescribes that 'Outside of the cases provided for in Article 173, the administration may not annul ex officio acts declaring rights in favor of the administered party and, to obtain their elimination, must resort to the contentious procedure of lesividad provided for in Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction.' VI.- LEGAL CONSEQUENCES OF NON-OBSERVANCE OF THE FORMAL AND SUBSTANTIAL REQUIREMENTS OF ORDINAL 173 OF THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION. The ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding considerandos 'whether due to omission of the prescribed formalities or because the absolute nullity is not evident and manifest' (e.g., the opinion is unfavorable, the opinion was not obtained, or an ordinary administrative procedure was not opened) is absolutely null and makes both the public administration and the official responsible for the damages caused (Article 173, paragraph 6, ibidem)." For its part, the Office of the Attorney General (Procuraduría), in its opinion (dictamen) C-249-2005, of July 7, 2005 (in the same sense, pronouncement C-118-2007, of April 17, 2007), stated:

"1.- The tutelary character of the procedure The declaration of absolute nullity of an act that creates rights strongly impacts the legal sphere of the administered party. In order to ensure the right of defense, it is provided that the Administration must act within a procedure that broadly guarantees due process for the administered party and that effectively leads to the real truth.

The procedure is governed by certain principles and, in particular, by the principle of due process. The principles ensure and guarantee the participation of the administered party in the procedural process and safeguard legality. Effective protection and, therefore, the right to justice are materialized.

Both judicially and administratively, it has been considered that the ordinary administrative procedure regulated by the General Law of Public Administration fully satisfies due process (Sala Constitucional, resolution N° 8193-2000 of 10:05 hrs. of September 13, 2000) and, therefore, is an instrument that allows the effective exercise of constitutional rights, as well as satisfies the value of justice.

Thus, this procedure has a dual purpose. On one hand: the guarantee of the rights and interests of the administered parties. The procedure must be a guarantee that the administrative action responds to objective criteria, respects the rights of citizens, and is subject to the legal system. On the other hand: effectiveness in administrative action.

The defense principle forms part of the substantial principles of the administrative procedure. The minimum content of the right of defense or participation of the administered party in the procedure includes the right to be heard, the right to offer and produce evidence, to obtain a reasoned decision, and the right to challenge the administrative decision." In accordance with that important postulate, the directing body (órgano director), when processing and promoting the development of the administrative procedure until it is ready for the final decision, must observe the substantial formalities thereof; otherwise, the nullity of the proceedings will be caused in the terms of Article 223 of the LGAP (see in this regard, our pronouncement C-173-95, of August 7, 1995).

These preliminary clarifications made, so that there is no doubt about the importance of complying with the ritual in the exercise of the ex officio review power; we have been able to detect, after analyzing the three parts of the administrative case file (expediente administrativo), a series of irregularities that could vitiate with nullity the procedure followed against Mr. XXX; ranging from the very act of forming the directing body to the actual request to this Office of the Attorney General (Procuraduría) for the respective opinion (dictamen).

The composition of the directing body (órgano director) Regarding the appointment of the directing body, a sort of subdelegation seems to have occurred. For, as can be observed from points 11, 12, and 13 of our Background section, the lady Rector, following the recommendation of the Legal Office, requests the Vice-Rector for Teaching to carry out the corresponding procedures to constitute herself as the directing body, not having detected any conflict of interest between the officials under her charge and Mr. XXX. However, the Vice-Rector for Teaching responds by informing her of the willingness of other officials who do not belong to that vice-rectory to join the directing body; whom the Rector ends up appointing. We refer specifically to the Vice-Dean of the Faculty of Law and the Deans of the Faculties of Letters and Engineering. These, although according to Article 89 of the Organic Statute of the University of Costa Rica, "in the immediate hierarchical line, will be in direct relation with the Vice-Rector for Teaching," are, by virtue of Articles 78, 88, and 90 ius ibidem, the officials who direct and represent the Faculties, which are the highest academic units in each Area, clearly differentiated functionally and administratively speaking, from the aforementioned vice-rectory.

Although we are not strictly in the presence of a delegation of a delegated power from the directing body to another body, which would by itself cause the invalidity of the administrative procedure, as we have already stated on other occasions due to violation of the legal limit established by Article 90.b) of the LGAP (see in this regard opinions (dictámenes) C-343-2001, of December 11, 2001, and C-118-2005, of March 31, 2005, among others); we do wish to draw attention to the irregularity in the manner in which it was composed, since the Vice-Rector for Teaching, despite the Rector's instruction that she herself constitute the directing body, refers the instruction of the respective procedure to the aforementioned officials; which in any case is later validated by the Rector herself when she finally appoints them as members of the directing body, which, as regards the Vice-Dean Marta Mena, seems to have been a matter of minutes given the date of the appointment letter (July 3, 2006) in relation to the time and date of the act of opening the procedure (8:00 a.m. on that same July 3, 2006).

Overreaching the scope of action of the directing body (órgano director) In close connection with the previous point, we have that the Rector, at the time of making the successive appointments of the members of the directing body, as we explained in points 13 and 15 of the Background section, circumscribed the scope of action of that body, solely and exclusively, to the investigation of "the real truth of the facts in the case of the appointment under the Academic Regime (Régimen Académico) of Professor XXX in the background-based public tender (concurso de antecedentes) 1-2004 for a position [sic] in the School of Public Administration, without him meeting the necessary requirements at the date of the act." Thus, the Rector, in her capacity as the deciding body (órgano decisor), does not come to determine in that same act, in a clear and precise manner, the type of procedure that would be carried out, the goal pursued with that investigation, and the legal consequences that would derive from it. Nor does she refer to the absolute, evident, and manifest character of the nullity in the appointment of Mr. XXX, and much less does she explain the legal reasons for being able to qualify it as such.

Consequently, the directing body, upon notifying the charges (traslado de cargos) against Mr. XXX, sanctioning them with the degree of nullity established by Article 173 of the LGAP, summoning him to the oral and private hearing (comparecencia oral y privada), and subsequently proceeding to hold it, overreached its competencies, which, as we saw, were reduced to a sort of preliminary investigation of the facts.

The legal consequences that such an action entails for the procedure, in which the directing body goes beyond the powers granted by the deciding body, have been analyzed in several pronouncements of this Office of the Attorney General (Procuraduría), highlighting one of the most recent, opinion (dictamen) C-110-2007, of April 11, 2007, in which it was stated:

"In another vein, according to what was transcribed by the Executive Director of the cited Agreement No. 7, the General Board of Directors did not establish the reasons why it is considered that the act to be annulled contains defects of absolute, evident, and manifest nullity nor the possible legal consequences of that annulment (see on this matter - among others - opinions (dictámenes) numbers C-211-2004 of June 29 and C-263-2004 of September 9, both of 2004; C-013-2005 of January 14, C-075-2005 of February 18, C-118-2005 of March 31, C-277-2005 of August 4, C-337-2005 of September 27, C-348-2005 of October 7, and C-391-2005 of November 15, of 2005, and C-296-2006 of July 21, 2006).

From that perspective, 'as we have repeatedly warned, the object, character, and purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed.' (Opinion (Dictamen) No. C-289-2005 of August 8, 2005, in a similar sense opinion (dictamen) No. C-072-2006 of February 21, 2006).

The foregoing is of special relevance, by virtue of the fact that these specifications of the deciding body delimit the scope of action of the directing body, the latter not being able to supplement the will of the former. (See –among others– opinions (dictámenes) numbers C-118-2005 of March 31 and C-277-2005 of August 4, both of 2005, and C-003-2006 of January 10, 2006) (...) Finally, 'we consider it appropriate to remind you that competence is not only a principle of organization but also of administrative legality, since any administrative conduct that implies the exercise of a competence must, in principle, be previously authorized expressly. Thus, the directing body must confine the exercise of its investigative competence to the express object of the administrative procedure indicated by the deciding body; therefore, it cannot pursue charges or issue any recommendation beyond that object. In other words, if the procedure is to declare the eventual absolute, evident, and manifest nullity of a specific act declaring rights, then the work of the directing body must be limited only to that, so the investigating body (órgano instructor) may not exercise other competences materially different from those expressly granted by the deciding body.' (Opinions (Dictámenes) numbers C-455-2006 and C-457-2006, both of November 10, 2006).

The foregoing also entails a basic problem of notification of charges and imputation, a basic principle of the administrative procedure, and with that, the noted omission is substantial in nature, and consequently violates due process and the right of defense according to constitutional guarantees." (The highlighting is ours).

In accordance with the foregoing, the directing body of the procedure followed against Mr. XXX was required to confine its action to an investigation of the facts related to his appointment under the academic regime. It could not go further, as that would imply arrogating powers that the legal system does not grant it, in contravention of the principle of legality, enshrined in turn in Articles 11 of the Political Constitution and of the LGAP, the framework of reference within which the actions of the Public Administration must unfold (see in this regard opinion (dictamen) C-118-2005, already cited). Hence, this latter regulatory text contemplates competence as one of the constitutive elements of the administrative act (Article 129 of the LGAP), the absence of which would entail its absolute nullity (Article 166 ius ibidem).

1. The constitutional principle of speed: guiding principle of the administrative procedure[5] On the other hand, we do not understand the very high degree of delay that has been given to the processing of this procedure, thereby overlooking the fact that the principle of speed (principio de celeridad) forms part of the constitutional principles governing the administrative function and organization in its daily work, as the Sala Constitucional has repeatedly indicated in its interpretation of Articles 41 and 140, subsection 8, of the Political Constitution.

Note, from the information set forth in points 14, 16, and 17 of Section I of this document, that the opening act takes place on July 3, 2006, and it is not until October 5 of that year that, by virtue of an appeal (recurso) by the person subject to the proceedings against the initial act, the date for holding the oral and private hearing (comparecencia oral y privada) is set for November 15 following, that is, more than 4 months later. When the fact is that Article 261, first paragraph, of the LGAP establishes that "the administrative procedure must be concluded, by a final act, within two months following its initiation." The judgment No. 2004-01425, of 10:15 a.m. on February 13, 2004, of the Sala Constitucional, serves as a reference in this regard:

"I.- (...) the substantiation of the requests made by the administered parties requires a necessary time that guarantees respect for their fundamental rights, an adequate weighing of the factual and legal elements, of the particular interest, of third parties, and of the public interests involved. However, the foregoing does not legally legitimize public administrations to indefinitely prolong the hearing and resolution of the matters that the administered parties have entrusted to them, since, in such a case, the procedures are pathologically lengthened for reasons exclusively attributable to the administrations, and the administered parties do not have the duty or obligation to tolerate such delays and undue dilations. The Right to prompt and complete justice of ordinal 41 of the Political Constitution is not limited, in Administrative Law, to the jurisdictional sphere, that is, to the processes heard by the Contentious-Administrative Jurisdiction created in Article 49 of the same supreme normative body, but rather is projected and expands with force also to the administrative or governmental channel prior to the judicial one, that is, to administrative procedures. Thus, it is a constitutional imperative that administrative procedures be, equally, prompt, timely, and complete in the interests of transcendental constitutional values such as legal security and certainty, of which all administered parties are deserving recipients. Precisely for this reason, administrative procedures are informed by a series of principles of deep constitutional roots, such as those of promptness and timeliness (Article 41 of the Political Constitution), better known as speed or rapidity (Articles 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, of the General Law of Public Administration), effectiveness and efficiency (Articles 140, subsection 8, of the Political Constitution, 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, of the General Law of Public Administration), procedural simplicity and economy (Article 269, paragraph 1, ibidem). These guiding principles of administrative procedures impose on public entities the imperative obligation to substantiate them within a reasonable period and without undue delays, that is, without serious and unjustified delays to avoid the frustration, eventual extinction, or serious injury to the substantial legal situations invoked by the administered parties due to the passage of an excessive and unreasonable time. The substantial and positional privilege of public administrations, called declaratory autotutela (autotutela declarativa) and which, ultimately, constitutes a heavy burden for the administered parties, must not be inverted and exploited by the administrations to cause an unlawful injury to the administered party through the unnecessary prolongation of administrative procedures." 2. Ordered, complete, and duly certified case file (expediente) as a guarantee of due process Taking into account the exogenous position in which the Office of the Attorney General (Procuraduría) finds itself in relation to the myriad of public Administrations, the administrative case file (expediente administrativo) constitutes the evidentiary means par excellence to verify that the administrative will has duly passed through the formal channel provided for in numeral 173, mentioned so many times already. For this reason, if the complete or duly certified case file is not available, it is practically impossible for this advisory body to render any report, since it would not be possible to accredit the actions of the parties, the observance of procedural formalities, the documentary record and other written forms, as well as its process of reflection and evaluation by those who have intervened in the administrative procedure, particularly those who instruct or promote it, all of which serves as the basis for the final act.

The foregoing explains the strong jurisprudential line of this Office of the Attorney General (Procuraduría) regarding the obligation of the consulting public Administration to submit the administrative case file (original or its duly certified copy) in a complete, ordered, and chronologically numbered (foliado) form, as a sine qua non requirement to be able to issue the favorable opinion (dictamen) requested. This has been reaffirmed in several very recent opinions, such as C-054-2007, of February 22, C-103-2007, of April 10, and C-110-2007, already mentioned, all from the current year. Precisely, from pronouncement C-103-2007, we allow ourselves to extract the following excerpt:

"The guarantee of due process allows the procedure to function as a suitable means for the production of an administrative will that is, effectively, just, both for the purposes pursued by the Administration itself and for the protection of the constitutional rights of the administered party.

Part of that guarantee of due process lies in the fact that the case file (expediente) meets certain physical requirements, such as being compiled in a folder, binder, or file; that it contains, in chronological order, all the documents that were submitted by the administered party or have been added by the Administration; among others." Failure to comply with those requirements, as this Office of the Attorney General (Procuraduría) has pointed out on other occasions, may lead to a violation of the principles of due process (debido proceso). As an example, in our opinion C-158-2005 of April 28, 2005, we indicated that the administrative file (expediente administrativo) must contain all the documentation related to the case under investigation and, furthermore, must adhere to a strict chronological order. This forms part of the constitutional guarantee of due process (debido proceso) and the right of defense, since if the file is incomplete or disordered, its analysis is hindered and can cause confusion or mistakes to the detriment of the individual (administrado). In other words, these requirements go beyond the matter of order (…)

Furthermore, as a complement to the obligation to maintain a complete, chronologically ordered, and duly foliated file, there is also the obligation to provide certainty of its content. Therefore, in order to issue the pronouncement referred to in Article 173 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), it is essential that the file sent to this Institution be the original or a certified copy thereof. Without this requirement, there can be no certainty as to the veracity of the documentation sent, and therefore, the possibility of issuing an opinion on the specific case is cut short.

On the subject, this Office of the Attorney General has indicated the following:

"In accordance with numeral 298 of the General Law on Public Administration, the means of evidence may be all those permitted by Public Law, even if they are not admissible under Common Law. Furthermore, it states that, unless otherwise provided, the evidence shall be evaluated in accordance with the rules of sound judgment (sana crítica).

Thus, while freedom of evidence exists within the administrative procedure (procedimiento administrativo), the Administration and the interested parties must ensure that it is presented in the most truthful manner possible. Hence, studying the matter with simple photocopies may lead to errors when evaluating the facts of the case (take into account the difference, in terms of their evidentiary value, between public and private documents – articles 369, 370 and 379 of the Civil Procedure Code)." (Opinion No. C-060-2001 of March 6, 2001).

"In order to guarantee the right of effective defense and due process (debido proceso), the documents that serve as the basis for the claim to annul a subjective right must be included in the respective file, and furthermore, the documents must be originals or copies duly certified by the competent body for this purpose, stating that it is a faithful and exact copy of its original, which is located in the archives of the managing entity. (Opinion C-296-2006 of July 21, 2006. In the same sense, see C-211-2004 of June 29, 2004 and C-161-2001 of May 30, 2001)." In the case under review, the administrative file (expediente administrativo) was configured without attending to that chronological order to which we have referred. Let us take, as an example, the act of integrating the directing body (órgano director), in which the respective appointment letters for each of the members are found either in a different volume than the one corresponding to that phase of the procedure or inserted and foliated pages after the initial act, when it would have been correct for them to be before it and with a folio number prior to that one (see in this regard, particularly, point 15 of the Background).

This is without taking note of some documents that were unfoliated and others whose originals were scattered here and there throughout the files sent to us (see points 3, 8 and 10 of our Background section).

Given that the division of the entire administrative file (expediente administrativo) into three different volumes does not follow a comprehensible logic or order, note that from volume I one must jump to volume III (see points 19 and 20 of the Background section), without volume II appearing to have any relationship between one and the other. This situation not only hinders the study of the case submitted for our consideration but also compromises, as we pointed out earlier, the exercise of the right of defense of the person subject to the file (expedientado) by making it difficult for him to locate documents that may support his arguments, given the strict deadlines in the administrative venue (sede administrativa) for appealing decisions that are adverse to him.

To this must be added that, despite the original administrative file (expediente administrativo) having been sent to this Institution, many of the documents that comprise it, particularly those whose annulment (nulidad) is requested – the award agreement of the assembly of the School of Public Administration (Escuela de Administración Pública), the certificate of appointment, and the employment contract itself for a professor under the academic regime – are mere photocopies, with the seal of the Vice-Rectory of Teaching (Vicerrectoría de Docencia) not being sufficient to provide certainty of their content. It was necessary, as we have already pointed out before and repeated on countless occasions, that they be copies duly certified by the competent body for this purpose.

This circumstance and the fact that the file is incomplete, as we highlighted in point 9 of the Background section, due to the absence of official letter ORI-R-3680-2005, on which the director of the School of Public Administration (Escuela de Administración Pública) bases her request to the Vice-Rector of Teaching (Vicerrectora de Docencia) to initiate this procedure, raise doubts regarding the elements of judgment that were submitted to us for the purpose of issuing the favorable opinion requested.

3. The request for the opinion must come from the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) The other formal aspect we wish to draw attention to is that the request for the opinion must come from the body that, in accordance with the second paragraph of article 173.1 of the LGAP, holds the competence to declare in the administrative venue (sede administrativa) the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an act that declares rights, which for our purposes corresponds to the administrative head (jerarca administrativo) of the University of Costa Rica (Universidad de Costa Rica).

In this sense, this Office of the Attorney General has pronounced itself on repeated occasions, among which is opinion C-109-2005 of March 14, 2005, in which it was stated:

"Secondly, we must also review the importance of what has been emerging as a competence attributable to the administrative body that, ultimately, will rule on the cause of nullity (nulidad) that affects the act. We refer specifically to the moment when the pronouncement of the body that carries out the legality control must be requested – subsection 1 of Article 173 of the General Law on Public Administration. In this regard, we have specified:

'IV.- Regarding the competent body to request the opinion.- It is important to note that "... the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) cannot instruct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta). Likewise, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) in the administrative venue (sede administrativa) is the one with the competence to decide on sending the file (through which the instructed investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; see, among others: opinions numbers C-166-85 of July 22, 1985 and C-173-95 of August 7, 1995 and, especially, the directive issued according to Official Letter No. PGR 1207-2000 of August 16, 2000 ..." (opinion C-157-2001). (Opinion C-140-2004 of May 7, 2004. In the same sense, opinion C-372-2004 of December 10, 2004) In other words, after the directing body (órgano director) has completed the instruction of the procedure, it must communicate this to the decision-making body (órgano decisor), so that it is the latter that makes the agreement corresponding to the referral of the matter to the Office of the Attorney General (Procuraduría General) or to the Office of the Comptroller General (Contraloría General), as appropriate. It goes without saying that this aspect is missed in the matter before us, an aspect that it is recommended be corrected along with what was opportunely mentioned about the administrative file (expediente administrativo) in which the execution of the ordinary procedure is recorded." (Reiterated criterion in pronouncements C-172-2005 of May 9, 2005 and C-054-2007 of February 22, 2007).

This procedural requirement stems from the interplay of the aforementioned Article 173, second paragraph of the LGAP, in relation to Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República). The first in that it requires that it be the administrative head (jerarca administrativo) of the corresponding entity who can declare the nullity (nulidad), and the second numeral mentioned, regarding the fact that only he can request our opinion. Which has its raison d'être in that if the request for the opinion is not channeled through the hierarchical superior, he would be deprived of his supervisory powers contemplated in Article 102 of the LGAP regarding the development of a procedure that he is called to conclude. So that he can carry out a preliminary examination in which he verifies that the pieces of the file are at the opportune procedural moment to be sent to this institution; especially when, in cases such as the present, the directing body (órgano director) omits rendering its final report to the decision-making body (órgano decisor).

In the case under study, we have that the Vice-Rector of Teaching, in the cited official letter VD-4100-2006, is the one who requests us to issue the opinion in question. In accordance with Article 37 of the Organic Statute of the University of Costa Rica (Estatuto Orgánico de la Universidad de Costa Rica), the Rector is the academic official with the highest executive hierarchy; to whom, by virtue of Article 40, subsection m) of the cited regulation, it corresponds: "To resolve in the final instance on disciplinary sanctions, appointments, removals, transfers, promotions, dismissals, or any other labor-related matter concerning University officials." As this matter precisely concerns the possible annulment (anulación) of the appointment under the academic regime of Mr. XXX, it is clear, in accordance with what was stated before, that the official competent to declare the nullity (nulidad) and consequently, to request our opinion, is the Rector and not the Vice-Rector of Teaching, whom Articles 46, 48.a) and 49 subsections a) and j) of the Organic Statute place in an evident position of subordination.

V.Final considerations: the absence of an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) in the case of Mr. XXX

Notwithstanding the analysis of form carried out, which in certain cases would imply the return of the matter without going into the merits of the case, as it entails procedural irregularities to the detriment of the rights of the individual and the public interest; we nevertheless permit ourselves to make the following considerations regarding the acts that are questioned, attending to the constitutional principles of efficiency and economy in public management, as we have already done on other occasions (see in this regard, opinion C-118-2007 of April 17, 2007); in the eventuality that this superior house of learning, after amending the procedural defects pointed out, decides to submit this matter again to our knowledge within the expiration period established in paragraph 5 of Article 173 of the LGAP.

In our opinion, the acts that are intended to be annulled, which are summarized as the appointment of Mr. XXX under the academic regime to a position at the School of Public Administration (Escuela de Administración pública) with a quarter-time working day, do not contain an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), in such a way that it can be concluded that there is a palpable infringement of the Legal System. In fact, in accordance with the elements that we proceed to point out below, we even doubt that a degree of invalidity can be deduced from said acts that allows them to be considered as absolutely null (absolutamente nulos), in the terms established by Article 166 of the LGAP.

It is necessary to take into account that it is not just any nullity (nulidad) that could be declared through the procedure provided for in Article 173 of the LGAP, but only that which is clear, palpable, notorious, ostensible, etc. Precisely, the concurrence of these characteristics in the administrative act whose nullity (nulidad) is reported is what allows its cognizance to be exempted, in the terms already explained pages above, from the ordinary procedure of lesivity (lesividad) in judicial proceedings.

In these terms, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has pronounced itself repeatedly in the already mentioned judgments numbers 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767 and 2006-8960, indicating:

"IV.- EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE THAT ENABLES PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE INDIVIDUAL (ADMINISTRADO). Not any degree of invalidity or nullity (nulidad) authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment (anulación oficiosa) of an administrative act declaratory of rights for an individual (administrado), given that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations concur to qualify it. The nullity (nulidad) that justifies ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, in accordance with the provisions of numeral 173, paragraph 1, of the General Law on Public Administration, 'evident and manifest' (evidente y manifiesta). That which is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that offers no margin for doubt or that does not require a dialectical or logical verification process or effort to discover it, precisely, because of its gross and serious nature. In this sense, it is enough to confront the administrative act with the legal or regulatory norm that provides coverage to arrive at such a conclusion, without any need for hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that numeral 173 of the General Law on Public Administration does not create a sort of bipartition of absolute nullities (nulidades absolutas), with some being simple and others evident and manifest, but rather what it tries to promote is that in the case of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review in the administrative venue." For its part, the Office of the Attorney General, in accordance with the previous jurisprudential line, has held the following opinion:

"In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives 'evident' and 'manifest', it must be understood that the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta) is that which is very notorious, obvious, that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification, as it jumps out at first sight.

The latter category is the nullity (nulidad) that is easy to perceive, and to distinguish it from the rest we must say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta) when it is far from jumping out at the sight of verification, verification whose evidence and ease constitute the substantial and unavoidable prerequisite that serves as the fundamental support for what, within our law, we can term the highest annulment category for administrative acts..." (Opinion C-140-87 of July 14, 1987. In a similar sense, see opinions C-012-1999 of January 12, 1999, C-119-2000 of May 22, 2000, C-183-2004 of June 8, 2004, and C-227-2004 of July 20, 2004).

When confronting the acts declaratory of rights in favor of Mr. XXX with the parameters previously explained by constitutional and administrative jurisprudence, we reach the conclusion that the absolute nullity (nulidad absoluta), due to the absence of some of the elements of said acts, cannot be deduced from them with the clarity required by the legal system. For it is necessary to carry out not only an exegetical task regarding whether the requirement demanded by the Call for Applications (Cartel) was correctable for the particular case of Mr. XXX, but also an in-depth weighing of the evidentiary elements contained within the administrative file (expediente administrativo).

In coherence with the facts reviewed at the beginning of this document, we have that the reported nullity (nulidad) lies in the fact that Mr. XXX participated in the competitive examination of credentials (concurso de antecedentes) 1-2004 without meeting the requirement demanded by it of holding a Master's degree in Public Administration, claiming that he did hold it. Up to this point, we could agree with the interested university Administration regarding the presence of a potential evident and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta).

However, the case acquires a complexity that exceeds the jurisprudential parameters to which we have previously alluded. Starting with the fact that the document that triggers the administrative machinery of the ex officio reviewing power, the cited official letter ORI-R-3680-2005, is not attached to the documentation sent to us. Which, according to what the director of the School of Public Administration (Escuela de Administración Pública) states in her official letter EAP-134-2006, indicates that Mr. XXX's Master's degree was recognized by the University of Costa Rica (Universidad de Costa Rica) until May 27, 2005. Whereas Mr. XXX stated in his declaration during the oral and private hearing, in response to a question from the directing body (órgano director), that on that date the Rector swore him in extraordinarily (see folio 281 of volume III).

Well, the legal office of the consulting university, in the legal report they issued on the matter (see point 10 of Title I), confirms the statements of the person subject to the file (expedientado), pointing out that his swearing-in (juramentación) was carried out on May 27, 2005. For said office, the swearing-in (juramentación) requirement is essential for the Master's degree obtained abroad by the person subject to the file to produce the effects required by the referred competitive examination, in accordance with Article 234 of the Organic Statute.

However, from the documentation – in this case duly certified by a notary public – that Mr. XXX provides as evidence to the file, other elements of judgment are incorporated that weaken the qualification of the questioned acts as evidently and manifestly null. Particularly, those that are faithful and exact copies of the official letters of the University Comptroller's Office (Contraloría Universitaria), which, in accordance with its Article 2, has the objective of "ensuring the good administration of the Institution and supervising the adherence of university management to the regulations that govern it." Furthermore, as a "controlling and advisory unit" (Article 5.a ius ibídem) that it is, part of its functions is to ensure, within its scope of action, the adequate compliance with the regulations and other guidelines that regulate the Institution's management (numeral 6.b ius ibídem); without forgetting the fact that the matter in which the questioned actions occur falls within the sphere of competence of this class of bodies, such as the oversight of the contracting of teaching staff through competitive examinations.

In this understanding, we have, in the first place, official letter OR-R-1512-98 (see point 18 of the Background) in which the Registration Office (Oficina de Registro) informs Mr. XXX since 1998 that, for the purpose of validating his Master's degree in Public Administration to the professional master's level, he must proceed to the swearing-in (juramentación). Furthermore, he is warned that if he does not agree, he may file the respective administrative remedies.

That same office, in official letter ORI-R-2020-2006 (see point 19 of the Background), clarifies to the University Comptroller (Contralor Universitario) that before the year 2003, if the interested party did not agree with the equivalency (equiparación) of their degree, the swearing-in (juramentación) could not take place.

Faced with this scenario, the University Comptroller's Office (Contraloría Universitaria), in separate official letters addressed to the director of the School of Public Administration (Escuela de Administración Pública), is of the opinion that Mr. XXX at the time of applying for the competitive examination of credentials (concurso de antecedentes) 1-2004, formally had the Master's degree recognized by the University of Costa Rica (Universidad de Costa Rica), thus complying with the requirement of said call for applications. Although he had not received the swearing-in (juramentación) when the permanent position (plaza en propiedad) was awarded to him, this was due to the impossibility that the university Administration itself had imposed on him, by postponing his swearing-in (juramentación) until the remedies that Mr. XXX had filed regarding the equivalency (equiparación) of his degree were resolved.

Specifically, the University Comptroller's Office (Contraloría Universitaria) was of the opinion, and we permit ourselves to transcribe again the text we cited in point 19 of the Background: "that at the time of enrollment, qualification, and formal assignment of a position under the academic regime, Mr. XXX satisfactorily met the specific requirement requested by the Academic Unit, which was to possess a Master's Degree, formally recognized by the University of Costa Rica (Universidad de Costa Rica), through the Postgraduate Studies System (Sistema de Estudios de Posgrado), an act that results from an analysis of the substantive aspects (study program, course content, and others) of the postgraduate program taken by Mr. XXX." To then conclude that the swearing-in (juramentación) was a correctable requirement that could not be done earlier due to the University's own delay in resolving the remedies of the person subject to the file (expedientado), thus diametrically disagreeing with the aforementioned opinion of the legal office of that university.

Under these circumstances, it is clear that in the present matter, the mere confrontation of the contested administrative acts with the relevant body of laws is not sufficient to verify an absolute nullity (nulidad absoluta) (see in this sense, opinions C-037-95 of February 27, 1995; C-196-97 of October 17, 1997; C-119-2000 of May 22, 2000; and C-227-2004 of July 20, 2004). A reflective and meditated effort on the factual picture and applicable regulations is necessary, which falls outside the sphere of competence that Article 173.1 of the LGAP conferred on the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República). Especially when, in the present matter, conflicting positions are evident within the very heart of the consulting university Administration, from two bodies with competence in the matter, regarding the degree of invalidity (not just its evident and manifest nature) of the questioned acts.

For the above reasons, it is the opinion of the Office of the Attorney General that the questioned acts do not present a degree of substantial disagreement with the legal system that is evident and manifest, in the terms required by Article 173, first paragraph, of the LGAP.

VI. Conclusion

In accordance with all the considerations of form and substance set forth above, this office returns, without the requested favorable opinion, the matter directed at the administrative annulment (anulación administrativa) of the appointment under the academic regime of Mr. XXX.

The three volumes of the administrative file (expediente administrativo) sent at the time are returned, attached to this opinion.

From the Vice-Rector of Teaching, attentively we subscribe; Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alonso Arnesto Moya Administrative Attorney (Procuradora Administrativa) Acting Assistant Attorney General (Procurador Adjunto a.i.)

ACACHA /AAM/acz Attached as indicated [1] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid: Civitas, 2nd ed., 2002, p.77 [2] Ibidem [3] See on this matter, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. T. I. San José: Stradtmann, 2002, p.70-74 [4] "The fundamental objective of the procedure is the search for the real truth. Real truth insofar as the Administration is not called to resolve only with what the party states, or with what is recorded in its archives and documents, but rather is obliged to carry out the necessary procedures to verify and confirm the factual elements that will serve as the basis for the final act. (In this regard, see resolution of the Constitutional Chamber No. 2002-09954 of 09:03 hours on October 18, 2002.)" See on this matter, ARGUEDAS CHEN APUY, Ana Cecilia; BRENES ESQUIVEL, Ana Lorena; VICENTI ROJAS, Iván; BONILLA HERRERA, Luis Guillermo. Manual de Procedimiento Administrativo. San José: Procuraduría General de la República, 2006, p. 11. Also locatable on the electronic page of this institution (www.pgr.go.cr).

[5] Additionally, see ARGUEDAS CHEN APUY, Ana Cecilia; BRENES ESQUIVEL, Ana Lorena; VICENTI ROJAS, Iván; BONILLA HERRERA, Luis Guillermo. Manual de Procedimiento Administrativo… p.78-84

Dictamen : 175 del 04/06/2007 C-175-2007 4 de junio de 2007 Señora Dra. Libia Herrero Uribe Vicerrectora de Docencia Universidad de Costa Rica Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio n.° VD-4100-2006, del 15 de diciembre del 2006, en el cual se solicita a este Despacho, el dictamen establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978 (en lo sucesivo LGAP), para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el procedimiento administrativo ordinario incoado contra el señor XXX, del que se adjunta los 3 tomos del expediente levantado al efecto.

I. Antecedentes

Luego de haber leído y analizado los tres tomos que componen el expediente administrativo que se ha hecho llegar a este órgano asesor, y por lo que se manifestará más adelante, resulta de importancia destacar los siguientes hechos:

1. La Vicerrectoría de Docencia de la Universidad de Costa Rica publica en el Semanario Universidad el 15 de enero del 2004, el Cartel del concurso de antecedentes 1-2004, que en lo que nos interesa, saca:

“4.1 Una plaza de profesor en Administración Pública. Campo: Administración pública. Jornada: ¼ de tiempo.” Entre las notas generales exigibles para esa plaza destacamos:

“2. Poseer el (los) grado (s) mínimo (s) y título (s) en el (los) campo(s) respectivo (s), solicitado (s) por la Unidad Académica.” (…)

“4. Las ofertas se recibirán hasta el 5 de febrero del 2004 y deberán contener los siguientes documentos: (...)

4.5 Copia del título sobre el grado académico más alto obtenido por el oferente y solicitado por la unidad académica donde se desea concursar obtenido en la Universidad de Costa Rica o en otra institución miembro de CONARE o CONESUP y el respectivo original para ser cotejado por la unidad académica o certificación de la obtención del título. En caso de ser un título obtenido en el extranjero es necesario presentar la CERTIFICACIÓN de la Equiparación o Convalidación del diploma (Instituciones de Educación Superior extranjeras) extendido por una Institución de Educación Superior, miembro del CONARE que realizó dicho trámite. (...)

5. Aquellos oferentes que no presenten la documentación completa al finalizar el plazo de recepción de ofertas, quedarán excluidos del concurso en forma automática... Estas plazas entrarán en vigencia a partir del momento en que la Vicerrectoría de Docencia lo indique en la confirmación extendida para cada caso.” Entre las notas específicas para la plaza en cuestión se requiere:

“4.1, 4.2 y 4.3 Maestría en Administración Pública y Licenciatura en Administración Pública.” (Ver al respecto, folio 9 del tomo I, ver asimismo del folio anterior, el oficio VD-3437-2003, del 12 de diciembre del 2003 del Vicerrector de Docencia).

2. Por escrito del 5 de febrero de 2004, dirigido a la Directora de la Escuela de Administración Pública, el señor XXX presenta su oferta para el referido Concurso, de la que destacamos:

“Poseo el (los) grado(s) mínimo(s) y título(s) en el (los) campo(s) respectivo(s), solicitado(s) por la Unidad Académica y otorgados por la Universidad de Costa Rica y la Universidad de Puerto Rico. Cabe destacar que de acuerdo con la Ley de Simplificación de Trámites y según oficio EAP-889-2003, del 17 de octubre de 2003 aporté todos los documentos que solicitan en el presente concurso a saber: (...) 4.4 Desde hace 3 meses y según concurso 02-2003 de esa Escuela aporté las correspondientes cinco copias de mi curriculum vital; las correspondiente Copias de títulos y constancias ; ejemplares de cada uno de los libros publicados y otros trabajos. En estos rubros obtuve, tengo entendido al menos tres puntos, por las publicaciones o por las obras profesionales... No obstante lo anterior, cumplo con las siguientes notas específicas, según el orden del concurso: 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6: Maestría en Administración Pública y Licenciatura en Administración Pública.” (Folios 11 y 12 del tomo I).

3. En virtud del acuerdo n.° 6 tomado bajo el Artículo IV – relacionado con el citado Concurso de antecedentes 1-2004 –, en la sesión 132-2005 de la Asamblea ampliada de la Escuela de Administración pública, celebrada el 10 de marzo de 2005 a las 17:00 horas, se adjudica la plaza n.° 1 en Administración pública al señor XXX, según consta de la fotocopia del acta levantada de dicha sesión (folios 72 a 97 del tomo I). Lo cual es comunicado a la Vicerrectora de Docencia mediante el oficio EAP-577-2005, de 7 de abril del 2005 (ver fotocopia a folio 71 del tomo I, cuyo original está a folio 336 del tomo III).

4. Por oficio VD-1191-2005, de 25 de abril del 2005, de la Vicerrectora de Docencia (folio 109 del tomo I), se pone en conocimiento de la señora Cubillo Mora, Directora de la Escuela de Administración pública, entre otras cosas, que:

“a) Esta Vicerrectoría no tiene objeción en la adjudicación de la plaza 4.1 al señor XXX.” 5. La Vicerrectoría de Docencia confecciona la constancia de nombramiento VD-CN-14-2005, del 3 de mayo del 2005, en la que se comunica el ingreso a régimen académico del expedientado a partir del 1 de mayo de ese año, asignado a la Escuela de Administración Pública, con una jornada de un cuarto de tiempo, con el grado de Licenciatura y con la categoría académica de Instructor (folio 118 del tomo I).

6. Mediante oficios VD-1325-2005 y VD-1496-2005, del 3 y 11 de mayo, respectivamente, del año 2005, la Vicerrectora de Docencia le comunica al señor XXX su nombramiento en la plaza antes indicada (folios 111 y 119 del tomo I).

7. Al folio 120 del tomo I del expediente administrativo aparece el Contrato de trabajo para profesor en régimen académico n.° 2005018, suscrito el 3 de mayo del 2005, entre la Rectora de la Universidad de Costa Rica y el señor XXX, “en calidad de Instructor asignado a la Escuela de Administración Pública, ¼ tiempo, 10 horas por semana.” 8. A través del oficio EAP-134-2006, de 24 de enero del 2006, firmado por la ya mencionada Directora de la Escuela de Administración Pública, se le hace saber a la Vicerrectora de Docencia que de acuerdo al oficio ORI-R-3680-2005 del 13 de diciembre del 2005, del Jefe de la Oficina de Registro e Información “el Sr. XXX fue incorporado a la Universidad de Costa Rica hasta el 27 de mayo del 2005 mediante el reconocimiento del diploma de Maestro en Administración Pública, Administración Política Financiera, Programación Administrativa extendido por la Universidad de Puerto Rico.” A lo que añade:

“1. El Sr. XXX no tenía el requisito de la Maestría reconocida que exigía el cartel, ni a la fecha de cierre del cartel (30 de enero de 2004), ni a la fecha de en [sic] que ganó la plaza (10 de marzo de 2005).

2. Que por no tener requisitos fueron rechados [sic] otros oferentes que si ganaron plaza mediante votación.

3. Que el Sr. XXX ha inducido a error tanto a la Comisión Calificadora, a la Asamblea de Escuela y a la misma Vicerrectoría, al afirmar que era uno de los oferentes en ese concurso que contaba con los requisitos, como lo expresa en su curriculum vitae, y en su apelación a esa instancia.” Y concluye: “Por estas circunstancias, al estar sustentada la plaza en propiedad en un error evidente produce, según la Ley de Administración Pública un vicio de nulidad absoluta que debe ser declarada como tal. Tal y como lo consigna nuestro ordenamiento jurídico los errores, o eventualmente los hechos ilícitos no pueden generar derechos adquiridos a favor de quienes se aprovechan de ellos que parece ser el caso actual.” (Folios 189 a 191 del tomo I, constando el original a folios 546 a 544 del tomo III).

9. Que luego de revisados y estudiados, minuciosamente, los tres tomos que conforman el menciona en el hecho inmediato anterior.

10. Que en atención al oficio VD-231-2006, de 26 de enero de 2006 (folio 192 del tomo I, cuyo original se encuentra del folio 573 al 570 del tomo III), la Oficina Jurídica de la Universidad de Costa Rica emite el informe OJ-0203-2006, del 6 de marzo del 2006, respecto a las consecuencias jurídicas – de nulidad – originadas por el incumplimiento del requisito de título y grado académico exigido para participar como oferente en una plaza de un concurso de antecedentes, y la vía procedimental que habría de seguirse para llevar a cabo dicha anulación. En dicho informe se consignan los siguientes aspectos de interés:

“El señor XXX no contaba con el requisito de tener la Maestría reconocida que exigía el cartel, ni a la fecha de cierre del cartel (30 de enero de 2004) ni a la fecha en que ganó la plaza (10 de marzo del 2005)… No fue sino hasta el 27 de mayo del 2005 en que fue realizada la juramentación correspondiente. A partir de esta fecha, el título de Maestría del señor XXX quedó incorporado a la Universidad de Costa Rica y, desde entonces y no antes surte los efectos que exigía el cartel del concurso… De igual forma el artículo 234 del Estatuto Orgánico exige la juramentación como requisito para considerar el carácter de graduado o incorporado… Mientras el interesado no sea juramentado, no surte efecto alguno la diligencia de equiparación o convalidación de un título obtenido en una Universidad del exterior. La juramentación significa la aceptación por parte del graduado o incorporado de los efectos jurídicos del título obtenido. Si el interesado no se juramenta, está Cuando el señor XXX presentó sus atestados no poseía aún la equiparación o convalidación de su título exigida en el cartel , debido a que todavía no había sido juramentado. En esa ocasión, él no presentó la documentación referente al título, aduciendo haberla presentado con anterioridad en otro concurso de antecedentes de la misma Escuela. De esta forma se ocultó información e indujo a error a la Comisión Calificadora, a la Asamblea de Escuela y a la Vicerrectoría de Docencia… En principio, la Administración Universitaria no puede ir en contra de sus propios actos, ni desconocerlos, cuando ha generado derechos a favor del administrado. Solo en casos excepcionales, podría la Universidad de Costa Rica declarar administrativamente la nulidad utilizando – en lo que resulte aplicable a la Universidad de Costa Rica el procedimiento establecido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública… Antes de que el superior jerárquico institucional adopte la decisión final, es conveniente que envíe el expediente en consulta a la Procuraduría General de la República, para cumplir con el formalismo contenido en el citado artículo 173… Se recomienda efectuar esta consulta a la Procuraduría para satisfacer meras formalidades, que impidan ulteriores discusiones, también de carácter formal, respecto a su cumplimiento. El artículo 173 exige que el dictamen de la Procuraduría sea favorable. La decisión universitaria no puede quedar subordinada al parecer de la Procuraduría, que es el órgano que ostenta la representación legal del Estado. Desde luego que las razones que exponga la Procuraduría deben ser analizadas con detenimiento, pero la decisión universitaria podría disentir, apoyada en sólidas razones. El hecho de que le criterio no sea vinculante para la Universidad de Costa Rica deriva de la independencia funcional y de la plena capacidad jurídica para darse su gobierno y organización, conferidas por el artículo 84 de la Constitución Política. La aplicación a la Universidad de este artículo, como de muchas otras normas legales, se hace no directamente, sino por analogía. En otras palabras, se extraen los principios y disposiciones aplicables que no lesionen la autonomía universitaria… A modo de conclusión, puede señalarse que con fundamento en la información recabada resulta procedente la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación de la plaza otorgada en el concurso de antecedentes al señor XXX.” 11. Mediante oficio VD-721-2006, del 10 de marzo del 2006, dirigido a la Rectora de la Universidad de Costa Rica, la Vicerrectora de Docencia solicita la conformación de un órgano director a fin de que averigüe la verdad real de los hechos acontecidos en el caso del nombramiento en régimen académico del señor XXX mediante concurso de antecedentes 1-2004, a lo que agrega: “ De antemano le comunico que si bien la Oficina Jurídica sugiere que sea este despacho quien pueda fungir en ese nombramiento, lamentablemente no nos es posible conformarlo con mi persona o su personal a cargo dado que dicho trámite fue llevado a cabo aquí, y existe un evidente conflicto de intereses que puede perjudicar y prejuzgar de sobremanera el caso, en detrimento de los derechos y garantías tanto administrativas como constitucionales de las que debe gozar el señor XXX.” (Folio 197 del tomo I).

12. En virtud del oficio R-2096-2006, del 5 de abril del 2006 (folio 198 del tomo I, cuyo original está a folio 616 del tomo III), la Rectora luego de advertir que la propia Oficina Jurídica no detectó conflicto de intereses alguno, le solicita a la Vicerrectora de Docencia realizar los trámites que correspondan con el fin de instaurar el órgano director del procedimiento; quien a su vez le responde a través del oficio VD-1328-2006, del 15 de mayo del 2006 (folio 199 del tomo I), informándole de la anuencia de los señores González Ballar, Decano de la Facultad de Derecho, Jiménez Matarrita, Decano de la Facultad de Letras y de la señora Chen Mok, Directora de la Sede Regional del Pacífico para integrarlo.

13. En atención al último documento mencionado en el punto doceavo anterior, la Rectora mediante oficio R-2925-2006, del 17 de mayo del 2006, constituye en órgano director del procedimiento a las referidas personas “a fin de averiguar la verdad real de los hechos en el caso del nombramiento en Régimen Académico del Profesor XXX en el concurso de antecedentes 1-2004 en un plaza [sic] en la Escuela de Administración Pública, sin que contara a la fecha del acto con los requisitos necesarios” (folio 200 del tomo I).

14. Mediante acto de apertura de las 8 horas del 3 de julio del 2006, suscrito por la señora Olga Marta Mena y los señores Álex Jiménez e Ismael Mazón, se “tiene por iniciado el procedimiento administrativo ordinario para la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo de nombramiento del señor XXX, tomado en la Asamblea de la Escuela de Administración, Sesión 132-2005 celebrada el 10 de marzo del 2005, ratificado por Constancia de Nombramiento VD-CN-14-2005 de la Vicerrectoría de Docencia del 3 de marzo del 2005 que culminó con la firma del Contrato de Trabajo para Profesor en Régimen Académico número 2005018 del 3 de mayo del 2005”. Como hechos que se le imputan se tienen los siguientes:

“a) Haber presentado una oferta para concursar para puestos docentes, cuyo requisito académico era el título de maestría, indicando que poseía los requisitos en los términos exigidos por el cartel.

• b)Que en violación al principio de buena fe y de confianza legítima que opera en las relaciones jurídico administrativas, aseguró en su oferta que los títulos de respaldo a su oferta de servicios, probatorios de su Maestría con las constancias de acreditación y de convalidación, se encontraban en la Escuela de Administración Pública, con ocasión del concurso 02-2003, al que remitía conforme a la Ley de Simplificación de Trámites.- c) Que tenía pleno conocimiento de que para la fecha en que presentó su oferta de servicios; para la fecha en que fue adjudicado por la Asamblea de la Escuela de Administración Pública; para la fecha en que la Vicerrectoría de Docencia le otorgó la Constancia de Nombramiento, y para la fecha en que suscribió el Contrato de Trabajo de Profesor en Régimen Académico con la Rectoría, no cumplía con los requisitos académicos para el puesto que finalmente le fue adjudicado.
• d)Que en ningún momento le comunicó a las autoridades universitarias que sus títulos académicos se encontraban en proceso de convalidación por parte de la Universidad de Costa Rica o alguna otra universidad debidamente acreditada.- e) Que al acreditarse en el concurso de antecedentes como Master sin estar acreditado, indujo en error a la Universidad de Costa Rica, produciendo un vicio esencial en los elementos de acto de adjudicación, por la naturaleza intuito personae (calidades personales del oferente) de los concursos de antecedentes.” Luego de advertírsele que la comprobación de dichos hechos tendrían como efecto la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de adjudicación, de la constancia de nombramiento y de su contrato de trabajo como profesor, se cita al señor XXX para que comparezca ante dicho órgano director y ejercite su defensa en “un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación”, la cual si bien se indica que se llevó a cabo el 11-06-06 (folios 208 a 202 del tomo I, al variarse el orden de la foliatura), el escrito de apelación y nulidad concomitante del expedientado contra el acto inicial aclara que fue notificado el día 11 de julio de 2006 (folio 226 del tomo I). También con el traslado de cargos, se le informa al el expediente se encuentra a su disposición y de los recursos que caben contra dicho acto inicial.

15. A través de los oficios R-3506-2006, del 14 de junio (folio sin número del tomo III), y R-3940-2006, del 3 de julio, ambos del 2006 (folio 227 del tomo I) y de la Rectora de la universidad, se sustituyen a la señora Chen Mok por el señor Mazón, y al señor Rafael González por la señora Olga Marta Mena, respectivamente, como miembros del órgano director.

16. Por resolución VD-R-7934-2006, de las 13 horas del 20 de agosto de 2006, de la Vicerrectoría de Docencia, se rechaza el recurso de apelación del señor XXX contra el citado acto inicial, si bien considera que lo que procede es “conminar al órgano director para que señale la fecha de la comparencia como en Derecho corresponde.” (folios 247-246 del tomo I).

17. El órgano director en resolución de las 10 horas del 5 de octubre de 2006, “señala para la celebración de la comparencia oral y privada, las 8 horas del día miércoles 15 de noviembre del presente año”, notificada el mismo día al señor XXX (folio 248 del tomo I). Siendo que, en un acto de trámite posterior de las 10 horas del 26 de octubre de 2006, se aclara el lugar donde se llevará a cabo la comparencia.

18. Por su pertinencia para el punto inmediato siguiente, nos permitimos romper el hilo cronológico de actuaciones seguido y traer a colación el oficio OR-R-1512-98, del 26 de mayo de 1998 (folio 559 del tomo III), de la Oficina de Registro de la Universidad de Costa Rica, dirigido al señor XXX, que textualmente indica:

“Nos permitimos comunicarle que debe cumplir con el requisito reglamentario de juramentación ante el señor Rector en vista del reconocimiento del título de MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA FINANCIERA PROGRAMACIÓN ADMINISTRATIVA, UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO, RECINTO RIO PIEDRAS, PUERTO RICO.

Equivalente para efectos universitarios a la MAESTRIA PROFESIONAL, que otorga la Universidad de Costa Rica, según oficio SEP-1040-98 de fecha 22-5-98 del Sistema de Estudios de Posgrado (…)

NOTA: En caso de no estar conforme con lo aquí dispuesto, puede presentar “Recurso de Revocatoria con Apelación Subsidiaria”, en los cinco (5) días hábiles posteriores a la recepción de ésta comunición. [sic].” 19. En escrito fechado 14 de noviembre del 2006, el apoderado del expedientado aporta prueba documental al expediente administrativo. Nos permitimos citar a continuación, algunos extractos de las fotocopias certificadas de dichos documentos. Por su orden, del oficio OCU-284-2006, del 8 de junio de 2006, del Contralor de la Universidad de Costa Rica, dirigido a la Directora de la Escuela de Administración Pública (folios 272 a 274 del tomo I), nos interesa destacar:

“(…) respecto al posible incumplimiento de requisitos por parte del Sr. XXX al momento de la adjudicación en propiedad de una de las plazas vinculadas con el “concurso de antecedentes 1-2004”, nos permitimos indicar lo siguiente:

(…)

4. El Señor XXX, presentó en tiempo y forma ante las correspondientes autoridades universitarias, una serie de apelaciones sobre el grado reconocido por la Universidad de Costa Rica. Como resultado de estas apelaciones, el acto de juramentación fue propuesto [sic] en forma automática por la Institución hasta el tanto no existiera una resolución definitiva sobre el fondo de las peticiones realizadas por el Sr. XXX.

5. El día 10 de mayo del 2005, mediante nota OMR 024-05 el Sr. XXX solicitó a la Dirección de la Oficina de Registro e Información proceder con el acto de juramentación, lo anterior aún cuanto no existía una resolución definitiva a sus apelaciones. Fundamenta su petición a su “Ingreso a Régimen Académico”.

6. El día 27 de mayo del 2005, El [sic] Sr. XXX presentó juramento de incorporación a la Universidad de Costa Rica ante la Sra. Rectora Yamileth González (Acta de juramentación # 240-362 de la Oficina de Registro)…” Del oficio ORI-R-2020-2006, del 12 de octubre del 2006, de la Oficina de Registro e Información (folios 275 a 276 del tomo I), dirigido al Contralor de la Universidad, extraemos:

“Actualmente la juramentación no interrumpe el proceso correspondiente al recurso de revocatoria planteado. En caso de que el recurso sea acogido favorablemente, la Unidad Académica revoca lo actuado y se convoca al interesado a otro acto de juramentación con la nueva resolución.

Antes del año 2003, se le comunicaba a la persona que debía juramentarse, si ésta no estaba de acuerdo con el dictamen comunicado, no podía juramentarse, hasta que se resolvieran los recursos pertinentes. Ahora bien, con base en una consulta que realizó la Oficina de Registro e Información a la Oficina Jurídica, se nos indicó en oficio OJ-1001-2003 de fecha 03 de julio del 2003, lo siguiente:

“… 1. La interposición de un recurso de revocatoria con apelación subsidiaria contra el acto de convalidación de título, no suspende la obligación de la recurrente de asistir al consecuente acto de juramentación. Lo anterior tiene fundamento en el denominado principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos”.” Finalmente, se aporta la copia certificada del oficio OCU-R-187-2006, del 24 de octubre del 2006, también del Contralor de la Universidad de Costa Rica, dirigido a la directora de la Escuela de Administración Pública (folios 269 a 271 del tomo I), que pese a lo extenso del texto, procedemos a transcribir por su pertinencia:

“1. Que al 30 de enero del 2004 el señor XXX, conforme lo solicitado en el cartel del Concurso de Antecedentes 1-2004, tenía formalmente reconocido el título de “Maestro en Administración Pública Administración y Política Financiera Programación Administrativa”, título extendido por la Universidad de Puerto Rico y reconocido por la Universidad de Costa Rica con el grado de Maestría Profesional, lo anterior conforme a la resolución del Sistema de Estudios de Posgrado SEP-1040-98 de fecha 22 de mayo de 1998.

Si bien es cierto, el Sr. XXX, al momento en que la Escuela de Administración Pública le concedió una plaza en propiedad, no había recibido la juramentación de estilo… se debe dejar claro que la ausencia de lo anterior, es consecuencia directa de la imposición material que la misma Institución creó, al someter al interesado a un estado de incertidumbre jurídica que por varios años se ha mantenido, hasta tanto las Autoridades Universitarias correspondientes no resuelvan los sucesivos recursos de apelación y revocatoria interpuestos…

Es relevante en este punto, señalar que al momento de interponer la apelación el Sr. XXX (1998), a los demandantes se les impedía juramentarse, según se colige de lo indicado por la Oficina de Registro e Información…

3. En relación a lo indicado en el punto número tres de su oficio EAP-0847-2006 respecto a que: “el señor XXX ha inducido a error tanto a la Comisión Calificadora, a la Asamblea de Escuela y a la misma Vicerrectoría de Docencia”, tal y como lo indicamos en el punto N° 1, es nuestro criterio, que al momento de la inscripción, calificación y asignación formal de una plaza en régimen académico, el Sr. XXX cumplía satisfactoriamente con el requisito específico solicitado por la Unidad Académica, cuál era, poseer un Título de Maestría, formalmente reconocido por la Universidad de Costa Rica, a través del Sistema de Estudios de Posgrado, acto que resulta de un análisis de los aspectos sustantivos (programa de estudios, contenido de los cursos y otros) del postgrado cursado por el Sr. XXX.

Únicamente estaba pendiente un aspecto de forma, la juramentación de oficio, la cual a nuestro criterio era una situación subsanable, y que no se había podido llevar a cabo por la propia tardanza de la Institución al resolver la apelación pendiente.

Cabe señalar, que el impedir concursar al Sr. XXX, por la falta de juramentación, podría implicar – salvo mejor opinión –, una violación al principio de libre participación, por encontrarse a la fecha del concurso en un estado que la misma Institución originó.” 20. De conformidad con el acta, visible a folios 277 a 288 del tomo III del expediente administrativo, la comparencia oral y privada se celebra a las 8 horas del 15 de noviembre del 2006, con la presencia del órgano director, del Dr. César Hines Céspedes, como asesor legal de dicho órgano, así como del señor XXX con su abogado, en la que se le vuelve a comunicar de los cargos que se le endilgan, se tiene por recibida la prueba documental reseñada en el punto anterior, y se le da la oportunidad para que rinda su declaración y presente sus conclusiones.

21. No consta de los tres tomos del expediente administrativo que se haya rendido un informe final por parte del órgano director a la Rectora de la Universidad de Costa Rica.

II. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

Tal y como hemos señalado en anteriores ocasiones, la Administración Pública, en tesis de principio, se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados o particulares. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, n° 3667, del 12 de marzo de 1966.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica, derivado a su vez del principio de irretroactividad consagrado en el artículo 34 constitucional: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados, ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la LGAP. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Dicho artículo en su párrafo primero dispone lo siguiente:

“Artículo 173.- 1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.” A este respecto, la más reciente jurisprudencia de la Sala Constitucional se ha encargado de trascrito:

“III.- LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “ ... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto. ” A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta.” (Resolución n.° 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005. En igual sentido, las resoluciones n.° 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006).

En esos términos también se ha pronunciado la Procuraduría al indicar:

“II.- El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la potestad excepcional para anular o revisar de oficio los actos administrativos favorables o declarativos de derechos.

Toda actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico. Por ende, la sujeción y la conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar por la regularidad de su propia actuación; un deber que, según hemos indicado, encuentra límites, especialmente en relación con los actos declarativos de derechos, porque si bien se considera que un acto absolutamente nulo no crea derechos y que la Administración está obligada a no aplicar dicho acto, debiendo anularlo, lo cierto es que la declaratoria de nulidad de un acto es excepcional, particularmente, cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado.

En aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados, el ordenamiento prohíbe que la Administración pueda retirar libremente los actos declaratorios de derechos. En consecuencia, ese retiro resulta excepcional y debe fundarse además en la existencia de una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo cual implica que el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente lesivo el acto. Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.” (Dictamen C-336-2005, del 7 de setiembre de 2005. En igual sentido, el C-266-2006, del 30 de junio de 2006).

III. EXCURSO RESPECTO A LOS ALCANCES DE LA FACULTAD DE LA PROCURADURÍA COMO CONTRALOR DE LA LEGALIDAD SOBRE OTROS ENTES

EL CASO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS Habiendo aclarado ya la particular naturaleza que reviste la potestad de revisión de oficio que el ordenamiento jurídico reconoce a la pluralidad de Administraciones Públicas, incluida la Universidad de Costa Rica; nos parece pertinente referirnos de seguido al respetable criterio emanado por la oficina jurídica de dicha casa de enseñanza, a que hicimos referencia en el punto décimo del primer epígrafe de este pronunciamiento, previamente a entrar en el aspecto concreto que se nos consulta. Ello ante la eventualidad de que la señora Rectora decida separarse del criterio vertido por esta Procuraduría atendiendo las razones que se exponen en el citado informe OJ-0203-2006, que lo considera un formalismo que no puede vincular a la Universidad de Costa Rica, dada su independencia funcional y plena capacidad jurídica para darse su gobierno y organización propias, que le garantiza el artículo 84 de la Constitución Política.

Retomando el tenor literal del párrafo primero del artículo 173 de la LGAP, que acabamos de transcribir, veremos que además de lo dicho en el apartado anterior, esa norma reviste una particular importancia de orden funcional por lo que a la Procuraduría General de la República se refiere, por cuanto trasciende su labor consultiva que le confía los artículos 1, 3.b), y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815, del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), para entrar de lleno en una labor de supervisión o de control respecto a la legalidad de la conducta actuada por las distintas Administraciones públicas en el curso de los procedimientos administrativos iniciados en el ejercicio de su potestad de revisión de oficio de actos declaratorios de derechos.

Desde esa perspectiva, el dictamen preceptivo de la Procuraduría se convierte en un medio de fiscalización del cauce formal de la acción administrativa para constatar por un lado, que se han garantizado los derechos del particular favorecido por el acto o los actos cuya anulación se busca en la vía administrativa, y de otro, el cumplimiento del interés público, que se concreta en la legalidad y en el acierto de las resoluciones administrativas tomadas.[1] Todo a falta de intervención del juez contencioso administrativo – sin perjuicio claro está, de su facultad revisora del acto final que se dicte en sede administrativa – ya que, como quedó explicado líneas atrás, el artículo 173 de la LGAP excepciona los supuestos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del ordinario de lesividad previsto en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cuyo trámite se estaría actualizando ese doble carácter “fin público-derechos subjetivos” que recoge artículo 214 párrafo primero de la LGAP.

Recordemos que en consonancia con dicho numeral, el procedimiento administrativo “trata de hacer realidad la ecuación prerrogativa-garantía, que está en la base de todo el Derecho Administrativo. El procedimiento administrativo protege tanto el ejercicio de las prerrogativas públicas como el de las garantías individuales; articula el ejercicio de las distintas prerrogativas al mismo tiempo que el de los derechos y libertades públicas. Si el procedimiento es cauce del ejercicio de las prerrogativas, su reglamentación responde al principio de sumisión de la Administración al Derecho.”[2] Ese doble aspecto garantizador es el que le sirve de parámetro a la Procuraduría en su función fiscalizadora, haciendo hincapié en el mandamiento del párrafo tercero del artículo 173 de cita, respecto a “que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.” Precisamente, el estar en juego derechos fundamentales en la tramitación de este tipo de procedimientos, como lo es el debido proceso, que encuentra su sustento en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, y la presencia de situaciones jurídicas de los particulares que no pueden ser desconocidas unilateralmente de forma intempestiva o arbitraria por ninguna Administración pública, determinan que la labor fiscalizadora de la Procuraduría adquiera una preponderancia tal, que le permita irradiar sus efectos incluso respecto a aquellas entidades públicas que orbitan más alejadas del ente público mayor por mor de su asiento constitucional y las funciones o fines públicos que la propia Carta fundamental les ha encomendado.

Dicho de otra manera, el artículo 173 de la LGAP establece un mecanismo de garantía para los derechos fundamentales de los particulares cuando la Administración pública – como la universitaria – en ejercicio de sus poderes de autotutela, decide revisar de oficio un acto suyo que les reconoce un determinado derecho o beneficio, al encomendar a la Procuraduría (o en su caso, a la Contraloría General de la República), desde su posición exógena respecto al ente fiscalizado (lo que asegura su imparcialidad y objetividad de criterio), la verificación de las formalidades procedimentales y de los aspectos sustanciales del asunto que se somete a su consideración. De manera que la Administración pública de que se trate no puede abstraerse del íter procedimental que contempla el numeral de referencia, con el argumento de su mayor grado de autonomía, pues como tal se encuentra sometida al principio de legalidad, en virtud de los artículos 11 y 49 constitucionales, como sujeción fundamental que sirve de contrapeso a las prerrogativas públicas que le confiere el ordenamiento jurídico – entre ellas, la facultad para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos – con el doble propósito, ya señalado, de garantizar la mejor adecuación de la conducta administrativa al fin perseguido y de evitar la arbitrariedad o la irregularidad en el uso de esos poderes administrativos, salvaguardando derechos de libertad y de propiedad del individuo.[3] Acerca del grado de obligatoriedad del dictamen preceptivo del artículo 173 LGAP, cabe retomar lo manifestado por la Sala Constitucional en varias de las sentencias antes citadas:

“III.- (…) La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “ ... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública , la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.” (ver las resoluciones 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767, y 2006-8960, ya citadas). El destacado no es del original.

Coincidimos con la Sala Constitucional en el sentido de que el dictamen preceptivo de la Procuraduría no chirría, ni entra en disputa con la autonomía universitaria garantizada en el artículo 84 de la Constitución Política y mucho menos la enerva. Pues lo emite dentro del estricto ámbito de competencia fijado por el ordenamiento jurídico sobre una materia que no es del resorte exclusivo de las instituciones de educación superior universitaria, como lo es el control de legalidad, que a su vez proyecta sus efectos sobre otro campo reservado a la ley ordinaria: el régimen de los Derechos fundamentales (artículo 28 de la Constitución Política).

Sobre este punto, la Procuraduría tuvo oportunidad de pronunciarse con profundidad en su dictamen C-024-1994, del 10 de febrero de 1994, a raíz de una solicitud planteada por el Instituto Tecnológico de Costa Rica del dictamen que ahora la Universidad de Costa Rica nos pide, en el cual se esclareció su competencia en relación con las demás universidades públicas. Pese a lo extenso de la cita, merece la pena su trascripción dada su pertinencia para el asunto examinado:

“ II. COMPETENCIA DE ESTE ORGANO PARA LA EMISION DEL DICTAMEN Dentro del régimen administrativo costarricense, y como producto de la excepcional posibilidad de que la Administración Pública deje sin efecto sus propios actos de los cuales derivan derechos uno o varios administrados, existen diversas condiciones o requisitos necesarios para poder configurar dicha potestad pública.

En primera instancia, dentro del régimen de nulidades de los actos administrativos, deben distinguirse los actos relativamente nulos y aquellos absolutamente nulos, dentro de los cuales existen los absoluta, evidente y manifiestamente nulos.

Para el caso específico de estos últimos, la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 173, admite la posibilidad excepcional, como vimos, de que la Administración Pública proceda, previo dictamen favorable de esta Procuraduría, a anular por su propio medio, aquel acto administrativo del cual derive derechos un administrado, siempre y cuando, debemos reiterarlo, el mismo se encuentre viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Es así como este órgano consultivo, por disposición expresa de la ley, se convierte de alguna forma en un CONTRALOR DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.

A continuación se analizarán los alcances objetivos del artículos 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para ello se examinará el papel que cumple la Procuraduría General de la República como contralor de legalidad.

1. Contralor de Legalidad Como se ha indicado, es mediante el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública que se le ha asignado a la Procuraduría General de la República una función contralora de legalidad de las actuaciones de la Administración, en vía administrativa, en el tanto deberá dictaminar -en el caso concreto- si un acto es nulo de manera absoluta, evidente y manifiesta.

Dicha potestad de control legal que le asigna la Ley General de la Administración Pública a la Procuraduría, podría enmarcarse dentro de las llamadas potestades de control represivo, las cuales:

"(...) se ejercen después de un acto que es ya eficaz y que está siendo ejecutado, presentan la diferencia frente a la aprobación o improbación de ser poderes compuestos por dos posibilidades legales, la de pronunciarse sobre la legalidad del acto y la de suprimirlo, si se concluye que es irregular.(...)

No hay, en ningún caso, órdenes del contralor al ente autónomo, ni menos aún sustitución de éste por aquél, la institución conserva siempre su plena autonomía de actuación (...)” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La autonomía y los límites de la Intervención estatal, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No.9, junio de 1967, p.191 y 192).

Para los efectos, es la Administración quien debe levantar un procedimiento administrativo tendente a verificar la verdad real de los hechos que servirán de motivo al acto final. Es en medio del conjunto de actos concatenados lógica y funcionalmente, que conforman el procedimiento administrativo, que aparece la figura del dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, sin el cual, el acto final no podrá ser anulatorio.

Es así como, a pesar de que es la Administración la que decide levantar un procedimiento tendente a verificar la existencia de una nulidad del tipo indicado en el numeral 173, para finalmente dictar el acto final, es también cierto que es a este órgano a quien se le asigna vía legem la competencia de determinar técnicamente si los hechos contenidos en el expediente del procedimiento administrativo implican que el acto que se pretende anular, adolece de vicios que ameriten calificar su nulidad, absoluta, evidente y manifiesta.

1. Administración Pública De seguido se analizarán los alcances del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual debemos relacionar en cuanto a los sujetos destinatarios de la norma, con el numeral 1 de la misma ley, al establecer este último el concepto de Administración Pública.

El artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

"La Administración estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado." A partir de ello, esta Procuraduría ha entendido como "Administración Pública" a los tres Poderes del Estado -en el ejercicio de la función administrativa-, las Municipalidades, instituciones autónomas y demás entidades de Derecho Público, -mismo concepto que establece el artículo 1, inciso 4) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa- (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictamen, 2-69-78 de 16 de noviembre de 1978) dentro de los cuales se encuentran, entre otros los Colegios Profesionales. (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictamen C-278-86 del 2 de diciembre de 1986).

Así las cosas, no podemos excluir dentro de esta enumeración, a las Universidades del Estado, las cuales forman parte de la Administración Pública en su actividad administrativa, provistas de las características de las entidades autónomas.

Por lo tanto, las instituciones autónomas y las Universidades del Estado, están sometidas a los requisitos y procedimientos establecidos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

En relación con la potestad de controlar la legalidad de los actos de las instituciones autónomas, el autor nacional Eduardo Ortiz Ortiz expresa que:

"El ente debe actuar y el Estado debe tener la posibilidad de impedir que actúe contra la ley o la técnica, mediante la improbación, suspensión, anulación o revocación de sus actos irregulares en esos dos aspectos: tal es el principio que debe regir una sana y eficiente autonomía. Ni separación ni unidad total, articulación a través de una tutela mínima y tácita, de origen constitucional, entre Estado e institución descentralizada."(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La autonomía y los límites de la Intervención estatal, op. cit., p.181).

El mismo autor examina el caso específico de la Universidad de Costa Rica en ese entonces existía únicamente dicha Universidad indicando lo siguiente:

"Excepciones hay, como la Universidad nuestra, que sí parece ser un caso de jerarquía institucional por razón de la materia. (...) La diversa formulación se ha interpretado como una más amplia autonomía de la Universidad, frente a la común de los otros entes autónomos, que significa fundamentalmente su capacidad para regular en forma plena y exclusiva su servicio, sin subordinación a las normas de la Asamblea; y, también, que ésta se halla constitucionalmente inhibida para regular la materia de los servicios universitarios o académicos de alto nivel, por ser materia exclusiva de la Universidad.(...) (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La Autonomía Administrativa Costarricense, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No. 8, noviembre de 1966, p.136) Sin embargo Ortiz Ortiz no omite aclarar que:

"(...) la autolegislación de que parece gozar la Universidad se refiere exclusivamente al fin propio de ésta y al régimen de sus medios para cumplirlo, y no a la Universidad como ente, es decir: como un sujeto más de un orden jurídico, poblado de otros entes y fines, en obligada armonía. (...) La Universidad como cualquier otro sujeto del orden jurídico nacional, queda sometida a todas las regulaciones legales que, aún afectando su situación jurídica e interfiriendo indirectamente con la prestación de su servicio y la organización de sus medios, afectan por igual a todos los otros sujetos del mismo orden, porque están motivadas en razones a todos comunes, extrañas a su especialidad funcional." (...) Lo que queda a la Universidad, fuera de la potestad de autoorganización que todos los entes tienen y que puede comprender todos los aspectos de su estructura, es la fijación de programas académicos, de técnicas de prestación del servicio y las relaciones nacidas de su prestación. Es éste propiamente el servicio de la alta cultura, único que puede resistir a la ley detrás del escudo protector de la autonomía universitaria." (…) (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La Autonomía Administrativa Costarricense, op. cit., p.137.)

Como se puede concluir, el control de legalidad que ejerce esta Procuraduría, el cual se traduce un dictamen vinculante para la Administración activa, no implica interferir directamente en el servicio de alta cultura que prestan las Universidades Estatales, pues no se les afecta en la fijación de programas académicos, ni en las técnicas de prestación del servicio, ni en las relaciones nacidas de su prestación. En consecuencia, dicha intervención es legítima y está expresamente autorizada por nuestro Ordenamiento Jurídico.

En otros términos, las Universidades sometidas a lo dispuesto por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no se ven afectadas en su fin propio, ni en el régimen de los medios para cumplirlo, sino que éstas se someten, como un sujeto más de la Administración Pública, al control de legalidad en vía administrativa.

Es claro que la labor de la Procuraduría en relación con el presente caso es la de verificar la legalidad de la aplicación de las normas que la misma Universidad Estatal ha establecido para que su fin pueda ser cumplido y aquellas de igual o superior potencia jurídica del resto del Ordenamiento Jurídico.

Este criterio es el mismo que ha mantenido nuestro Tribunal Constitucional, al expresar:

"...también es cierto que ella es egresada de la Universidad Nacional al igual que la recurrente, por lo que no se justifica la interpretación que ha dado la Universidad de Costa Rica, pues en tratándose de un error, lo que debe hacer es buscar la nulidad administrativa de ese acto ante lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a lo que señala el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, o en su caso, los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de lo Contencioso Administrativo." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional, Nº 2381-91 de las 14 horas del 21 de noviembre de 1991).

En el mismo sentido, la Sala Constitucional ha considerado aplicable a las municipalidades, aún en consideración de su autonomía constitucionalmente conferida, el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, al señalar:

"Para que la Municipalidad pueda revocar un acuerdo suyo, que se encuentre firme, debe observar lo dispuesto por el artículo 175 del Código Municipal, y en su caso, el 173 de la Ley General de la Administración Pública, en procedimiento mediante el que se garantice una adecuada intervención de los que deriven derechos del acuerdo a anular..." (Sala Constitucional, Voto 1145-90 de 19 de setiembre de 1990).

De otra parte, la Sala Constitucional ha interpretado la autonomía universitaria en igual sentido. Así ha señalado:

"(...) el Constituyente no le quitó ni impidió a la Asamblea la potestad de legislar respecto de las materias puestas bajo la competencia de las instituciones de educación superior, o de las relacionadas directamente con ellas -para usar los propios términos de la Ley Fundamental-, y la única condición expresa que al respecto le impuso, fue la de oirlas previamente, para discutir y aprobar los proyectos de ley correspondientes, salvo lo que atañe a la facultad de organización y de darse el propio gobierno, según la independencia claramente otorgada en el artículo 84 constitucional.- (...) Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para ejercer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencia dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución No.495-92).

Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad fundamental en nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en los casos de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse, según se dijo en el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el "sistema de libertad", además de la paz (artículo 12 de la Constitución Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos propósitos es creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen, y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el constituyente en La Ley Fundamental- que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido. (...) la Asamblea Legislativa puede regular lo concerniente a la materia de las universidades, le está vedado imposibilitar, restar o disminuir a esas instituciones, aquellas potestades que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad y que conforman su propia Autonomía. (...)"(Sala Constitucional, Voto No.1313-93 de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993).

Del concepto de autonomía universitaria que expresa la anterior sentencia, se puede concluir que el Poder Legislativo -al disponer dentro del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública el dictamen vinculante de este órgano- no imposibilita, ni resta, ni disminuye a las Universidades Públicas su autonomía, en el tanto el papel de esta Procuraduría se circunscribe, al igual que con los demás entes públicos, a verificar la legalidad de un acto declaratorio de derechos, en el tanto puede adolecer de un vicio que cause su nulidad, absoluta, evidente y manifiesta.

Es así como la propia Sala Constitucional ha indicado expresamente que las Universidades y las Municipalidades deben seguir lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando pretendan declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto propio.

Se debe advertir, finalmente, que el dictamen que emite esta Procuraduría es una opción para la Administración, a la cual se le abre una posibilidad excepcional (dado que normalmente es en vía jurisdiccional) para que declare en vía administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo por ella dictado. Es así como las Universidades mantienen la opción de realizar un proceso contencioso-administrativo de lesividad, con el objeto de que se declare la nulidad del acto en vía jurisdiccional, en el eventual caso de que la Procuraduría emitiese un informe negativo.

Además, tal y como se indicó, el artículo 173 citado, deviene en excepción al principio de la inderogabilidad de los actos propios de la Administración Pública; y el dictamen de esta Procuraduría es una garantía más para el administrado del cumplimiento del debido proceso o audiencia debida, al que tiene derecho por disposición constitucional, en el caso de que se pretendiese anular un acto del cual éste deriva derechos.

Así lo ha interpretado nuestra Sala Constitucional, al indicar:

"V.- Análisis aparte merece el artículo 100 de la Ley General de la Administración Financiera de la República. Este, deja a la Contraloría General de la República o a la propia administración, el declarar la nulidad de los contratos celebrados.

Se afirma por la demandada que en uso de esa competencia, se anuló la adjudicación del concurso Nº 2-89. Para la Sala, el artículo de cita debe tenerse como completado, sustancialmente, con lo que posteriormente vino a indicar, sobre el particular, la Ley General de la Administración Pública. Por una parte, de conformidad con ésta, un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez. Por otra parte, la Ley General de la Administración Pública agrega otro requisito a cumplir por la administración: la declaratoria por "mano propia" solamente puede hacerse, si en la determinación de la nulidad absoluta, manifiesta y evidente, participa del criterio vinculante de un órgano técnico-jurídico externo. Ese órgano es la Procuraduría General de la República -en tratándose de competencia de anular-, tal y como lo establece el artículo 173 de la citada ley. Esta norma no puede obviarse, como lo ha hecho la entidad demandada, que inició el procedimiento -en las condiciones apuntadas- y lo concluyó sin que previamente se oyera a la Procuraduría sobre el propósito perseguido en él. Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio garantías que contiene la ley de cita, se incorporan como componentes del debido proceso (artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política), y al prescindirse de ellas, como se hizo la administración demandada, se produce una lesión constitutiva de una nulidad absoluta de lo actuado y decidido,..." (Sala Constitucional, Voto Nº 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991)…

Queda de esta forma reconocida la competencia funcional de esta Procuraduría para emitir un dictamen vinculante en vía administrativa acerca de la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto de la propia Administración con la amplitud objetiva y subjetiva antes analizada.

A partir del razonamiento anterior, esta Procuraduría reconsidera de oficio el dictamen C-047-93 de 6 de abril de 1993, en el sentido de que las Universidades Públicas, formando parte de la Administración, están sujetas a todos los requisitos dispuestos en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y con ello al dictamen vinculante de este órgano.” De conformidad con las razones expuestas, discrepamos con el criterio vertido por la Oficina Jurídica de esa prestigiosa casa de enseñanza, respecto a la posibilidad de separarse del dictamen preceptivo de este órgano consultivo, aún a través de una resolución debidamente fundamentada, pues ello supondría una violación al principio de legalidad y una vulneración a los Derechos fundamentales del expedientado; postulados ambos sobre los que se sustenta el Estado democrático de Derecho y que no pueden desconocer las entidades públicas, incluidas las propias universidades públicas.

IV. LAS IRREGULARIDADES PROCEDIMENTALES DECTECTADAS A LO LARGO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO INCOADO CONTRA EL SEÑOR XXX

De forma consecuente con lo expuesto en los apartados anteriores y precedida por una enjundiosa y nada desdeñable línea jurisprudencial de la Sala Constitucional, la Procuraduría también ha mantenido de forma reiterada el criterio de que el cauce formal por el que debe discurrir el ejercicio de la potestad de revisión de oficio contemplada en el artículo 173 de reiterada cita, es el previsto en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, relativo al procedimiento administrativo ordinario. Por cuanto éste cumple adecuadamente con los requerimientos del debido proceso y procura a través de su sustanciación “la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final” (artículo 214.2 de la LGAP).[4] Con lo cual, se atiende a la exigencia legal de que “el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas” (artículo 173.3 de la LGAP).

Sirva a manera de referencia, las resoluciones ya mencionadas de la Sala Constitucional, bajo los números de voto 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767, y 2006-8960:

“V.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “ Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ”.

VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “ sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta ” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).” Por su parte, la Procuraduría en su dictamen C-249-2005, del 7 de julio de 2005 (en igual sentido, el pronunciamiento C-118-2007, del 17 de abril de 2007), manifestó:

“ 1.- El carácter tutelar del procedimiento La declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado. En aras de asegurar el derecho de defensa, se ha previsto que la Administración debe actuar dentro de un procedimiento que garantice ampliamente un debido proceso para el administrado y que conduzca efectivamente a la verdad real.

El procedimiento se rige por determinados principios y, en particular, por el principio del debido proceso. Los principios aseguran y garantizan la participación del administrado en el trámite procedimental y tutelan la legalidad. Se materializa la tutela efectiva y, por ende, el derecho a la justicia.

Tanto judicial como administrativamente se ha considerado que el procedimiento administrativo ordinario regulado por la Ley General de la Administración Pública satisface plenamente el debido proceso (Sala Constitucional, resolución N° 8193-2000 de 10:05 hrs. de 13 de septiembre de 2000) y, por ende, es un instrumento que permite el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales, así como satisface el valor justicia.

De ese modo, dicho procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado: la garantía de los derechos e intereses de los administrados. El procedimiento debe ser garantía de que la actuación administrativa responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete al ordenamiento jurídico. Por otro lado: la eficacia en la actuación administrativa.

Forma parte de los principios sustanciales del procedimiento administrativo el de defensa. El contenido mínimo del derecho de defensa o de participación del administrado en el procedimiento comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa.” De forma consecuente con ese importante postulado, el órgano director, al tramitar y excitar el desarrollo del procedimiento administrativo hasta dejarlo listo para la decisión final, debe observar las formalidades sustanciales de éste, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la LGAP (ver al respecto, nuestro pronunciamiento C-173-95, del 7 de agosto de 1995).

Hechas estas aclaraciones previas, a fin de que no quede duda de la importancia de cumplir con la ritualidad en el ejercicio de la potestad revisora de oficio; hemos podido detectar, luego de analizar las tres partes del expediente administrativo, una serie de irregularidades que podrían viciar de nulidad el procedimiento seguido contra el señor XXX; que van desde el mismo acto de conformación del órgano director hasta el propio requerimiento a esta Procuraduría del dictamen respectivo.

La integración del órgano director Por lo que se refiere al nombramiento del órgano director, parece haber operado una suerte de subdelegación. Pues como se podrá observar de los puntos 11, 12 y 13 de nuestro apartado de Antecedentes, la señora rectora, siguiendo al efecto la recomendación de la Oficina jurídica, solicita a la Vicerrectora de Docencia que realice los trámites correspondientes a fin de que se constituya como órgano director, al no detectar ningún conflicto de intereses entre los funcionarios a su cargo y el señor XXX. Sin embargo, la Vicerrectora de Docencia le responde informándole de la anuencia de otros funcionarios que no pertenecen a esa vicerrectoría en integrar el órgano director; a quienes la rectora termina nombrando. Nos referimos en concreto, a la vicedecana de la Facultad de Derecho y a los decanos de las Facultades de Letras e Ingeniería. Los cuales, aún cuando de conformidad con el artículo 89 del Estatuto Orgánico de la Universidad de Costa Rica, “en línea jerárquica inmediata, estarán en relación directa con el Vicerrector de Docencia”, son en virtud de los artículos 78, 88 y 90 ius ibídem, los funcionarios que dirigen y representan a las Facultades, que son las máximas unidades académicas en cada Área, claramente diferenciadas funcional y administrativamente hablando, de la citada vicerrectoría Si bien no estamos en presencia, propiamente, de una delegación de potestad delegada por parte del órgano director a otro órgano, que generaría por si sola la invalidez del procedimiento administrativo, como así ya lo hemos manifestado en otras ocasiones por violentarse el límite legal que establece el artículo 90.b) de la LGAP (ver al respecto los dictámenes C-343-2001, del 11 de diciembre del 2001 y C-118-2005, del 31 de marzo del 2005, entre otros); si queremos llamar la atención acerca de la irregularidad en la forma en que lo integraron, pues la Vicerrectora de Docencia pese a la instrucción de la rectora para que fuese ella quien se constituyera como órgano director, remite a los funcionarios antes mencionados la instrucción del respectivo procedimiento; lo que en todo caso, luego es validado por la misma rectora al nombrarlos finalmente como miembros del órgano director, que por lo que se refiere a la vicedecana Marta Mena parece haber sido una cuestión de minutos dada la fecha del oficio de nombramiento (3 de julio del 2006) en relación con la hora y fecha del acto de apertura del procedimiento (las 8 horas de ese mismo 3 de julio del 2006).

Extralimitación del ámbito de acción del órgano director En estrecha conexión con el punto anterior, tenemos que la rectora al momento de realizar los sucesivos nombramientos de los miembros del órgano director, según expusimos en los puntos 13 y 15 del epígrafe de Antecedentes, circunscribió el ámbito de actuación de dicho órgano, única y exclusivamente, a la averiguación de “la verdad real de los hechos en el caso del nombramiento en Régimen Académico del Profesor XXX en el concurso de antecedentes 1-2004 en un plaza [sic] en la Escuela de Administración Pública, sin que contara a la fecha del acto con los requisitos necesarios”.

De manera que la rectora, en su calidad de órgano decisor, no llega a determinar en ese mismo acto, de forma clara y precisa, el tipo de procedimiento que se iba a desarrollar, el fin que se perseguía con esa averiguación y las consecuencias jurídicas que se derivarían de ella. Tampoco alude al carácter absoluto, evidente y manifiesto, de la nulidad en el nombramiento del señor XXX y mucho menos explica las razones jurídicas para poder calificarlo de esa manera.

Por consiguiente, el órgano director al momento de realizar el traslado de cargos en contra del señor XXX, sancionarlos con el grado de nulidad que establece el artículo 173 de la LGAP, citarlo a la comparencia oral y privada, y proceder posteriormente a su celebración, se extralimitó en sus competencias, que como vimos, se reducían a una suerte de investigación preliminar de los hechos.

Las consecuencias jurídicas que apareja una actuación de esa índole sobre el procedimiento, en que le órgano director va más allá de las facultades atribuidas por el órgano decisor han sido analizadas en varios pronunciamientos de esta Procuraduría, de los que cabe destacar uno de los más recientes, el dictamen C-110-2007, del 11 de abril del 2007, en el que se dijo:

“En otro orden de ideas, según lo transcrito por el Director Ejecutivo del citado acuerdo N° 7, la Junta Directiva General no estableció los motivos por los cuales se considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y las posibles consecuencia jurídicas de dicha anulación (véase sobre el particular - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, C-277-2005 del 4 de agosto, C-337-2005 del 27 de setiembre y C-348-2005 del 7 de octubre y C-391-2005 del 15 de noviembre, del año 2005 y el C-296-2006 del 21 de julio del 2006).

Bajo esa perspectiva, “como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005 en sentido similar el dictamen N° C-072-2006 del 21 de febrero del 2006).

Lo que antecede es de especial relevancia, en virtud de que esas precisiones del órgano decisor delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero. (Véase –entre otros- los dictámenes números C-118-2005 del 31 de marzo y C-277-2005 del 4 de agosto, ambos del 2005 y el C-003-2006 del 10 de enero del 2006) (…)

Finalmente, “consideramos conveniente recordarle que la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en principio, previamente autorizada de forma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el ejercicio de su competencia instructiva al objeto cargos o emitir recomendación alguna más allá de aquél objeto. En otras palabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano director deberá limitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras competencias materialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.” (Dictámenes números C-455-2006 y C-457-2006 ambos del 10 de noviembre del 2006).

Lo anterior, conlleva también un problema básico de intimación e imputación, principio básico del procedimiento administrativo, y con ello la omisión apuntada tienen carácter substancial, y consecuentemente violenta el debido proceso, y el derecho de defensa a tenor de las garantías constitucionales.” (El destacado es nuestro).

De conformidad con lo expuesto, el órgano director del procedimiento seguido contra el señor XXX debía sujetar su actuación a una investigación de los hechos relacionados con su nombramiento en régimen académico. No podía ir más allá, pues ello implicaría arrogarse facultades que el ordenamiento jurídico no le concede, en contravención con el principio de legalidad, entronizado a su vez en los artículos 11 de la Constitución Política y de la LGAP, marco de referencia dentro del cual se debe desenvolver la actuación de la Administración Pública (ver al respecto el dictamen C-118-2005, ya citado). De ahí que este último texto normativo contemple a la competencia como uno de los elementos constitutivos del acto administrativo (artículo 129 de la LGAP), cuya ausencia acarrearía su nulidad absoluta (artículo 166 ius ibídem).

1. El principio constitucional de celeridad: informador del procedimiento administrativo[5] Por otra parte, no entendemos el grado tan alto de dilación que se le ha dado a la tramitación de este procedimiento, obviando al efecto, que el principio de celeridad forma parte de los principios constitucionales rectores de la función y organización administrativa en su cotidiano quehacer, como así lo ha señalado de forma reiterada la Sala Constitucional, de su interpretación de los artículos 41 y 140 inciso 8 de la Constitución Política.

Nótese, de lo expuesto en los puntos 14, 16 y 17 del apartado I de este documento, que el acto de apertura tiene lugar el 3 de julio del 2006, siendo hasta el 5 de octubre de ese año, en que por virtud de un recurso del expedientado contra el acto inicial, se fija la fecha para la celebración de la comparencia oral y privada el 15 de noviembre siguiente, es decir, más de 4 meses después. Cuando lo cierto es que el artículo 261 párrafo primero de la LGAP establece que “el procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación”.

Sirva de referencia a este respecto, la sentencia n.° 2004-01425, de las 10:15 horas del 13 de febrero del 2004, de la Sala Constitucional:

“I.- (…) la substanciación de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados. Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente a las administraciones públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados. Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable. El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos.” 2. Expediente ordenado, completo y debidamente certificado como garantía del debido proceso Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la miríada de Administraciones públicas, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con el expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podría acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan, todo lo cual sirve de base al acto final.

Lo anterior explica la férrea línea jurisprudencial de esta Procuraduría respecto a la obligación de la Administración pública consultante de remitir el expediente administrativo (original o su copia debidamente certificada) de forma completa, ordenado y foliado cronológicamente, como requisito sine qua non para poder emitir el dictamen favorable que se solicita. La cual se ha reafirmado en varios dictámenes de fecha muy reciente, como lo son el C-054-2007, del 22 de febrero, C-103-2007, del 10 de abril y C-110-2007, ya mencionado, todos del año en curso. Precisamente, del pronunciamiento C-103-2007, nos permitimos extraer el siguiente extracto:

“La garantía del debido proceso permite que el procedimiento funcione como un medio idóneo para la producción de una voluntad administrativa que, efectivamente, sea justa, tanto para los fines que persigue la Administración en sí misma, como para la protección de los derechos constitucionales del administrado.

Parte de esa garantía de debido proceso radica en el hecho de que el expediente cumpla con ciertos requisitos físicos, tales como estar compilado en fólder, ampo o carpeta; que en él consten, en orden cronológico, todos los documentos que se presentaron por parte del administrado o hayan sido agregados por la Administración; entre otros.

El incumplimiento de esos requisitos, tal y como lo ha señalado en otras oportunidades esta Procuraduría, puede aparejar la violación a los principios del debido proceso. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-158-2005 del 28 de abril de 2005, indicamos que el expediente administrativo debe contener toda la documentación relativa al caso que se investiga y que, además, debe responder a un estricto orden cronológico. Ello forma parte de la garantía constitucional a un debido proceso y derecho de defensa, pues si el expediente está incompleto o desordenado, su análisis se dificulta y puede provocar confusiones o equivocaciones en perjuicio del administrado. En otras palabras, esos requerimientos trascienden el aspecto del orden (…)

Por otra parte, como complemento de la obligación de mantener un expediente completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de dar certeza de su contenido. Por eso, es indispensable, para poder verter el pronunciamiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que el expediente que se envía a esta Institución sea el original o una copia certificada de aquel. Sin ese requisito, no puede existir certeza de la veracidad de la documentación enviada y por ende, se trunca la posibilidad de emitir criterio sobre el caso en concreto.

Sobre el tema, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

“De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–”. (Dictamen n.° C-060-2001 del 6 de marzo de 2001).

“Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y del debido proceso, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión anulatoria de un derecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que se encuentra en los archivos de la entidad gestionante. (Dictamen C-296-2006 de 21 de julio de 2006. En el mismo sentido pueden consultarse el C-211-2004 del 29 de junio de 2004 y el C-161-2001 del 30 de mayo de 2001).” En el caso bajo examen, el expediente administrativo se configuró sin atender ese orden cronológico al que hemos hecho referencia. Tomemos como ejemplo, el acto de integración del órgano director, en el que los respectivos oficios de nombramiento de cada uno de los miembros se encuentran o bien, en un tomo diferente al correspondiente que recoge esa fase del procedimiento o bien, insertado y foliado páginas después del acto inicial, cuando lo correcto era que estuviera antes y con un número de folio anterior a aquél (véase a este respecto, particularmente, el punto 15 de los Antecedentes).

Ello sin tomar nota de algunos documentos que se encontraban sin foliar y de otros cuyos originales se encontraban desperdigados a lo largo y ancho de los ampos que nos enviaron (véanse los puntos 3, 8 y 10 de nuestro título de Antecedentes).

Siendo que la diferenciación de todo el expediente administrativo en tres tomos distintos no guarda una lógica u orden comprensible, pues nótese que del tomo I hay que saltar al tomo III (véanse puntos 19 y 20 del epígrafe de Antecedentes), sin que el tomo II parezca tener relación entre uno y otro. Esta situación no sólo dificulta el estudio del caso que se nos somete a consideración, sino que también compromete, como lo apuntamos líneas atrás, el ejercicio del derecho de defensa del sus argumentaciones, ante la perentoriedad de los plazos en sede administrativa para recurrir las decisiones que le sean adversas.

A lo que hay que agregar, que pese haberse remitido a esta Institución el expediente administrativo original, muchos de los documentos que lo conforman, particularmente aquellos cuya nulidad se solicita – el acuerdo de adjudicación de la asamblea de Escuela de Administración Pública, la constancia de nombramiento y el mismo contrato de trabajo para profesor en régimen académico – son meras fotocopias, no siendo suficiente el sello de la Vicerrectoría de Docencia para dar certeza de su contenido. Era necesario, como así ya lo apuntamos antes y repetido en innumerables ocasiones, que se trataran de copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello.

Esta circunstancia y el hecho de que el expediente se encuentre incompleto, tal y como lo destacamos en el punto 9 del apartado de Antecedentes, al faltar el oficio ORI-R-3680-2005, sobre el que se sustenta la directora de la Escuela de Administración Pública para solicitarle a la Vicerrectora de Docencia el inicio de este procedimiento, generan dudas en relación con los elementos de juicio que nos hicieron llegar, a fin de poder emitir el criterio favorable que se solicita.

3. La solicitud del dictamen debe provenir del órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta El otro aspecto formal del que queremos llamar la atención, es que la solicitud del dictamen provenga del órgano que de conformidad con el párrafo segundo del artículo 173.1 de la LGAP, ostente la competencia para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, que a nuestros efectos se corresponde con el jerarca administrativo de la Universidad de Costa Rica.

En ese sentido se ha pronunciado esta Procuraduría en reiteradas ocasiones, entre esas, cabe contar el dictamen C-109-2005, del 14 de marzo del 2005, en el que se dijo:

“En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el motivo de nulidad que afecta al acto. Nos referimos específicamente al momento en que se deba requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad – inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –. Al respecto, hemos puntualizado:

“IV.- Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.- Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000 ...” (dictamen C-157-2001). (Dictamen C-140-2004 del 7 de mayo del 2004. En igual sentido, dictamen C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004) En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el expediente administrativo en donde conste la realización del procedimiento ordinario.” (Criterio reiterado en los pronunciamientos el C-172-2005, del 9 de mayo del 2005 y C-054-2007, del 22 de febrero de 2007).

Esta exigencia procedimental proviene del juego de los citados artículos 173 párrafo segundo de la LGAP, en relación con el 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. El primero en cuanto requiere que sea el jerarca administrativo del ente correspondiente el que pueda declarar la nulidad, y el segundo numeral mencionado, respecto a que solamente él puede solicitar nuestro criterio. Lo cual tiene su razón de ser en que de no canalizarse la petición del dictamen a través del superior jerárquico, se le estaría sustrayendo de sus facultades de supervisión contempladas en el artículo 102 de la LGAP, el desarrollo de un procedimiento que él está llamado a concluir. De manera que pueda realizar un examen preliminar en el que constate que las piezas del expediente se encuentran en el momento procedimental oportuno para ser enviado a esta institución; máxime, cuando en casos como el presente, el órgano director omite rendir su informe final al órgano decisor.

En el caso bajo estudio, tenemos que la vicerrectora de docencia en el citado oficio VD-4100-2006, es quien nos solicita la emisión del dictamen en cuestión. De conformidad con el artículo 37 del Estatuto Orgánico de la Universidad de Costa Rica, el rector es el funcionario académico de más alta jerarquía ejecutiva; a quien en virtud del artículo 40, inciso m) de la citada normativa le corresponde: “Resolver en última instancia sobre las sanciones disciplinarias, nombramientos, remociones, traslados, ascensos, despidos, o cualquier otro asunto de orden laboral relativo a funcionarios de la Universidad.” Al versar este asunto, precisamente, en la posible anulación del nombramiento en régimen académico del señor XXX es claro, de conformidad con lo expuesto antes, que el funcionario competente para declarar la nulidad y consecuentemente, para requerir nuestro dictamen, es la señora rectora y no la vicerrectora de docencia, a quien los artículos 46, 48.a) y 49 incisos a) y j) del Estatuto orgánico colocan en una evidente posición de subordinación.

V. Consideraciones finales: la ausencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso del señor XXX

Sin perjuicio del análisis de forma realizado, que en determinados supuestos implicarían la devolución de la gestión sin entrar al fondo del asunto, al con llevar irregularidades procedimentales en perjuicio de los derechos del particular y del interés público; nos permitimos, aún así, realizar las siguientes consideraciones en relación con los actos que se cuestionan, atendiendo a los principios constitucionales de eficiencia y economía en la gestión pública, como así ya lo hemos hecho en otras ocasiones (ver al efecto, el dictamen C-118-2007, del 17 de abril de 2007); en la eventualidad de que esa casa superior de enseñanza, luego de enmendar los vicios procedimentales señalados, decidiera someter, nuevamente, a nuestro conocimiento, este asunto dentro del plazo de caducidad previsto en el párrafo 5° del artículo 173 de la LGAP.

En nuestro criterio, los actos que se pretenden anular y que se resumen en el nombramiento del señor XXX en régimen académico en una plaza de la Escuela de Administración pública con una jornada de un cuarto de tiempo, no contienen una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de forma tal que se pueda concluir que existe una infracción palmaria del Ordenamiento Jurídico. De hecho, de conformidad con los elementos que pasamos a señalar de seguido, dudamos incluso que de dichos actos se pueda deducir un grado de invalidez que permita considerarlos como absolutamente nulos, en los términos establecidos por el artículo 166 de la LGAP.

Es menester tomar en cuenta, que no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite previsto en el artículo 173 de la LGAP, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. Precisamente, la concurrencia de estas características en el acto administrativo cuya nulidad se denuncia es lo que permite excepcionar su conocimiento, en los términos ya explicados páginas atrás, del ordinario de lesividad en vía judicial.

En esos términos se ha pronunciado de forma reiterada la Sala Constitucional en las ya mencionadas sentencias números 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767 y 2006-8960, al indicar:

“IV.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “ evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.” Por su parte la Procuraduría, de forma acorde con la línea jurisprudencial anterior, ha sido del criterio:

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos...” (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004 y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

Al confrontar los actos declaratorios de derechos a favor del señor XXX con los parámetros antes de ellos no se deduce con la claridad exigida por el ordenamiento jurídico la nulidad absoluta por ausencia de algunos de los elementos de dichos actos. Pues es necesario realizar no sólo una labor exegética acerca de si el requisito exigido por el Cartel era subsanable para el caso particular del señor XXX, sino también una ponderación a profundidad de los elementos probatorios que obran en el expediente administrativo.

En coherencia con los hechos reseñados al inicio de este documento, tenemos que la nulidad que se denuncia radica en que el señor XXX participó en el concurso de antecedentes 1-2004 sin contar con el requisito exigido por éste de contar con el grado de Maestría en Administración Pública, alegando que sí lo tenía. Hasta aquí podríamos coincidir con la Administración universitaria interesada respecto a la presencia de una eventual nulidad evidente y manifiesta.

Sin embargo, el caso llega a adquirir una complejidad que excede los parámetros jurisprudenciales a que antes hemos hecho alusión. Empezando por el hecho, de que el documento que desencadena el engranaje administrativo de la potestad revisora de oficio, el citado oficio ORI-R-3680-2005, no se encuentra adjuntado en la documentación que se nos remitió. El cual, según lo manifiesta la directora de la Escuela de Administración Pública en su oficio EAP-134-2006, indica que la Maestría del señor XXX fue reconocida por la Universidad de Costa Rica hasta el 27 de mayo del 2005. Mientras que dicho señor lo que manifiesta en su declaración durante la comparecencia oral y privada ante una pregunta del órgano director, fue que en esa fecha la rectora lo juramentó extraordinariamente (ver folio 281 del tomo III).

Pues bien, la oficina jurídica de la universidad consultante en el informe jurídico que emiten al respecto (ver punto 10 del título I) confirma el dicho del expedientado al señalar que su juramentación se realizó ese 27 de mayo del 2005. Para dicha oficina el requisito de la juramentación resulta imprescindible para que el título de Maestría del expedientado obtenido en el extranjero surta los efectos que exigía el referido concurso, de conformidad con el artículo 234 del Estatuto Orgánico.

No obstante, de la documentación – en este caso debidamente certificada por notario público – que el señor XXX aporta como prueba al expediente, se incorporan otros elementos de juicio que enervan la calificación de los actos cuestionados como evidente y manifiestamente nulos. Particularmente, los que son copia fiel y exacta de los oficios de la Contraloría Universitaria, que al tenor de su artículo 2° tiene como objetivo “velar por la buena administración de la Institución y fiscalizar el apego de la gestión universitaria a la normativa que la regula.” Además, como “unidad contralora y asesora” (artículo 5.a) ius ibídem) que es, le corresponde como parte de sus funciones velar, dentro de su ámbito de acción, por el adecuado cumplimiento de la normativa y demás lineamientos que regulan la gestión de la Institución (numeral 6.b ius ibídem); sin olvidar el hecho, de que la materia en que se suceden las actuaciones cuestionadas se encuentra dentro de la esfera competencial de esta clase de órganos, como lo es la fiscalización en la contratación por concurso del personal docente.

En ese entendido, tenemos en primer lugar, el oficio OR-R-1512-98 (ver el punto 18 de los Antecedentes) en el que la Oficina de Registro le comunica al señor XXX desde 1998, que a efectos de convalidar su maestría en Administración Pública al grado de maestría profesional debe proceder a juramentarse. Además, se le advierte que en caso de no estar conforme puede presentar los recursos administrativos respectivos.

Esa misma oficina en el oficio ORI-R-2020-2006 (ver el punto 19 de los Antecedentes) le aclara al Contralor Universitario que antes del año 2003, si el interesado no estaba de acuerdo con la equiparación que de su título se hacía, la juramentación no podía llevarse a cabo.

Ante ese panorama, la Contraloría Universitaria, en sendos oficios dirigidos a la directora de la Escuela de Administración Pública, es del criterio que el señor XXX al momento de presentarse al concurso de antecedentes 1-2004, tenía formalmente reconocido el título de Maestría por la Universidad de Costa Rica, cumpliendo así con la exigencia de dicho cartel. Si bien no había recibido la juramentación para cuando le fue adjudicada la plaza en propiedad, ello se debía a la imposibilidad que la propia Administración universitaria le había impuesto, al posponer su juramentación hasta tanto no se resolvieran los recursos que el señor XXX había interpuesto con la equiparación de su título.

En concreto, la Contraloría Universitaria fue del criterio, y nos permitimos volver a transcribir el texto que citamos en el punto 19 de Antecedentes: “que al momento de la inscripción, calificación y asignación formal de una plaza en régimen académico, el Sr. XXX cumplía satisfactoriamente con el requisito específico solicitado por la Unidad Académica, cuál era, poseer un Título de Maestría, formalmente reconocido por la Universidad de Costa Rica, a través del Sistema de Estudios de Posgrado, acto que resulta de un análisis de los aspectos sustantivos (programa de estudios, contenido de los cursos y otros) del postgrado cursado por el Sr. XXX.” Para luego concluir, que la juramentación era un requisito subsanable que no se pudo hacer antes por la propia tardanza de la Universidad en resolver los recursos del expedientado, discrepando diametralmente de esta forma con la opinión ya vista de la oficina jurídica de esa universidad.

Antes estas circunstancias, es claro que en el presente asunto no basta la mera confrontación de los actos administrativos impugnados con el bloque de legalidad atinente para constatar una nulidad absoluta (ver en ese sentido, los dictámenes C-037-95, del 27 de febrero de 1995; C-196-97, del 17 de octubre de 1997; C-119-2000, del 22 de mayo del 2000; y C-227-2004, del 20 de julio del 2004). Es necesario realizar una labor reflexiva y meditada del cuadro fáctico y de la normativa aplicable que escapa de la esfera competencial que el artículo 173.1 de la LGAP confirió a la Procuraduría General de la República. Máxime, cuando en el presente asunto se evidencian posturas encontradas en el seno mismo de la Administración universitaria consultante, de dos órganos con competencia en la materia, acerca del grado de invalidez (ya no sólo de su carácter evidente y manifiesto) de los actos cuestionados.

Por las anteriores razones, es criterio de la Procuraduría que los actos cuestionados no presentan un grado de disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico que sea evidente y manifiesto, en los términos requeridos por el artículo 173, párrafo primero, de la LGAP.

VI. Conclusión

De conformidad con todas las consideraciones de forma y de fondo antes expuestas, este despacho devuelve sin el dictamen favorable solicitado, la gestión dirigida a la anulación administrativa del nombramiento en régimen académico del señor XXX.

Se devuelve, adjunto a este dictamen, los tres tomos del expediente administrativo remitido en su momento.

De la señora Vicerrectora de Docencia, atentos se suscriben; Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alonso Arnesto Moya Procuradora Administrativa Procurador Adjunto a.i.

ACACHA /AAM/acz Adjunto lo indicado [1] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid: Civitas, 2ª ed., 2002, p.77 [2] Ibídem [3] Ver al respecto, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. T. I. San José: Stradtmann, 2002, p.70-74 [4] “El objetivo fundamental del procedimiento lo es la búsqueda de la verdad real. Verdad real en tanto la Administración no está llamada a resolver sólo con lo que la parte manifiesta, o con lo que consta en sus archivos y documentos, sino que está obligada a realizar las gestiones que sean necesarias para verificar y comprobar los elementos de hecho que servirán de motivo al acto final. (Al respecto, puede verse la resolución de la Sala Constitucional Nº 2002-09954 de las 09:03 horas del 18 de octubre del 2002).” Ver al respecto, ARGUEDAS CHEN APUY, Ana Cecilia; BRENES ESQUIVEL, Ana Lorena; VICENTI ROJAS, Iván; BONILLA HERRERA, Luis Guillermo. Manuel de Procedimiento Administrativo. San José: Procuraduría General de la República, 2006, p. 11. También localizable en la página electrónica de esta institución (www.pgr.go.cr).

[5] Adicionalmente, se puede consultar ARGUEDAS CHEN APUY, Ana Cecilia; BRENES ESQUIVEL, Ana Lorena; VICENTI ROJAS, Iván; BONILLA HERRERA, Luis Guillermo. Manuel de Procedimiento Administrativo… p.78-84