Conflict of interest of municipal engineer approving own private projectsConflicto de intereses del ingeniero municipal al aprobar sus propios proyectos privados

Legal Opinion: 035-J of 04/23/2007 OJ-035-2007 April 23, 2007 Licenciado Gilberto Jerez Rojas Diputado Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Señora Procuradora General de la República, we are pleased to refer to your communication No. GJR-512-2006 dated November 13, 2006, through which you request that we provide a response to the following questions:

"FIRST. Can a staff engineer of a municipality, as part of the liberal exercise of their profession, prepare construction plans as the 'directly responsible engineer' for projects that, by jurisdiction, require approval from the same municipality for which they work?

SECOND. If the answer to the previous question is affirmative, can this Municipal Engineer, by virtue of their office, request collaboration from the engineer of the nearest municipality to approve said plan, applying the provisions of Article 83 of the Ley de Construcciones (regarding the possibility of requesting collaboration from the engineer of the nearest municipality to issue plan approval)? Or, must that collaboration be expressly requested by the municipality, through its council or mayor, or at least, have their approval?

THIRD. In the event that the procedure must be requested by the Municipal Council or Mayor, what responsibility could fall upon the staff municipal engineer who evaded said requirement and requested assistance—under the terms indicated above—from another municipal engineer, but by virtue of their office, to carry out the plan approval? Clarifying—if applicable—the type of responsibility that could derive for that official?

FOURTH. Is there criminal liability for a person—who is not a municipal official—who processes, signs, and uses an official seal of the municipality to authorize a construction plan?" I.- Preliminary consideration on the nature of our pronouncement Before referring to the substantive aspects related to the consultation raised, it is worth recalling that, in accordance with our Organic Law (Law No. 6815), the consultative work of the Procuraduría General is exercised in a sphere circumscribed to the Public Administration. That is, the opinions can be issued only at the request of a body or entity that forms part of the Administration, a case that is distinct from the Legislative Assembly, whose substantive function is outside strictly administrative activity.

On this matter, in legal opinion No. OJ-165-2005 of October 19, 2005, this Procuraduría General expressed the following considerations:

"It is convenient, from the outset, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the criterion issued in this regard.

In the first place, we must indicate that this Office deploys its consultative function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) states the following:

'The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Procuraduría, and must, in each case, attach the opinion of the respective Legal Advisory Office.' (Our underlining).

From the transcribed norm, it is easily inferred that the Procuraduría General de la República is only empowered to issue opinions at the request of an organ that forms part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such opinions:

'The opinions and pronouncements of the Procuraduría General constitute administrative jurisprudence, and are of mandatory compliance for the Public Administration.' Now, even though the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimated to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such a case, the respective pronouncement will have the commented effects.

Regarding the present matter, we consider that the Señor Diputado is not inquiring about a topic related to the administrative function of the Assembly, and therefore this Office could not issue a binding pronouncement on the point.

Despite the foregoing, in consideration of the office of the consultant and as a form of collaboration with him, we will issue our criterion on the referred bill of law, raising some general reflections regarding the regulations in question, with the warning that such a pronouncement lacks binding effects, its value being that of a mere consultative opinion (…)".[i] Notwithstanding the foregoing, having your attentive request in view, and with the aim of collaborating with the Señor Diputado in the important work he performs, we will allow ourselves to issue a non-binding legal opinion in relation to the concerns raised.

II.- The ethical principles of public function and conflicts of interest Before entering into the analysis of the substantive issue, it is pertinent to note that the consultation does not make any mention of the possible subjection of the municipal engineer to the regime of prohibition or exclusive dedication[ii], such that the analysis we set out below starts from the premise that this official is in a position to freely exercise their profession, of course, once their workday is completed, given that time overlap constitutes a serious fault in public function, as this Office has repeatedly indicated[iii].

Once the above is clarified, as a general framework on the topic involved in the consultation, it is of special importance to emphasize that every official must guarantee the prevalence of public interest and institutional interest over any type of private interest. In this regard, Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Function (Law No. 8422), states:

"Article 3—Duty of probity. The public official shall be obligated to orient their management towards the satisfaction of public interest. This duty shall manifest, fundamentally, in identifying and attending to prioritized collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner, and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, in demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions adopted in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the institution's own objectives in which they perform; and, finally, in administering public resources in adherence to the principles of legality, efficacy, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily." In a complementary manner, subsection 11) of Article 1 of the regulation to the Law Against Corruption and Illicit Enrichment[iv] establishes pertinently:

"Article 1— Definitions. For the application of this Regulation, the following terms have the meaning indicated below:

(...) 11) Duty of probity: Obligation of the public official to orient their management towards the satisfaction of public interest, which is expressed, fundamentally, in the following actions: a) Identify and attend to prioritized collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner, and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; b) Demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; c) Ensure that the decisions adopted in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the institution's own objectives in which they perform; (...) f) Abstain from hearing and resolving a matter when the same causes for impediment and recusal established in the Organic Law of the Judicial Branch, the Civil Procedure Code, and other laws exist. g) Orient their administrative activity primarily towards satisfying the public interest." (emphasis added) Likewise, it is important to bear in mind that Article 4 of the cited Law No. 8422 expressly states that "without prejudice to the civil and criminal liabilities that may apply, the infraction of the duty of probity, duly proven and following a defense, shall constitute just cause for separation from public office without employer liability." In the same way, Article 38, subsection b) of the same normative body may eventually be applicable, which literally states:

"Article 38.- Grounds for administrative liability. Without prejudice to other grounds provided in the regime applicable to the respective service relationship, the public official who:

(...) b) Independently of the regime of prohibition or exclusive dedication to which they are subject, offers or performs activities that compromise their impartiality, enable a conflict of interest, or favor private interest to the detriment of public interest, shall bear administrative liability. Without this exemplification being exhaustive, the following cases are included in the assumption: the study, review, issuance of verbal or written criteria, preparation of drafts related to claim procedures or on the occasion thereof, administrative remedies, offers in administrative contracting proceedings, the search for or negotiation of employment that is in conflict with their duties, without giving notice to the superior or without recusing themselves from matters in which the prospective employer is interested." Thus, it must be kept in mind that the condition of public official implies the fulfillment of ethical duties and obligations enshrined in the legal system. Consequently, if the official is called upon to protect and defend the public interest and the interest of the institution they serve, as well as to act with rectitude at all times, activities of any nature carried out privately—even when outside work hours—cannot entail a conflict of interest with respect to their functions as a public servant.

Therefore, even when the servant is legally authorized to freely exercise their profession, this cannot entail the violation of basic postulates of public service, which oblige them to observe conduct adhering to the highest ethical principles, showing at all times respect for the duty of probity, loyalty to the position held, and defense of the public interests pursued by the institution for which they provide services. That is, they must in no way compromise their impartiality, generating conflicts of interest by promoting favoritism of private interest—including their own—to the detriment of public interest.

Under this line of thought, if an official holds the position of municipal engineer, in the liberal exercise of their profession they could not assume the professional direction of a project that must be reviewed and approved in the very Municipality for which they work, a situation that undeniably would place them in an evident conflict of interest.

Indeed, on this point it cannot be lost sight of that the municipal engineer exercises a series of powers regarding the approval with which any work to be built in the respective canton must be provided, a situation that is clearly irreconcilable with the possibility of professionally directing private construction projects that will be built within the jurisdiction of that municipality, since it is precisely those works that they are responsible for approving and supervising. The principle comes into play here that whoever holds the authority to supervise cannot at the same time occupy the position of the supervised subject, as a basic guarantee of impartiality, transparency, and prevention of conflicts of interest. Admitting the contrary would promote a situation that generates serious damage to the credibility of the local government and for the transparent exercise of public function.

In that sense, advising a client who submits a project within the territory of that municipality would be seriously harming the duty of probity enshrined in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Function, and would equally violate the duties and prohibitions established in Articles 147 and 148 of the Código Municipal (Municipal Code, Law No. 7794).

It is important to highlight that this Procuraduría has already had the opportunity to refer specifically to the topic of the consultation, hence it is convenient to cite, pertinently, our opinion No. C-315-2002 of November 25, 2002, which sets forth the following considerations:

"The Political Constitution, in its Article 169, establishes the competence of the municipalities to administer the local interests and services of each canton. In matters of execution of works and constructions, it corresponds to the municipalities of each jurisdiction, without prejudice to the powers that the laws grant in this matter to other administrative organs, to grant the respective permits or licenses, as established by the Ley de Construcciones (Construction Law) Number 833 of November 2, 1949, and its amendments. In this sense, every work related to construction in the territory of the Republic must have the respective municipal permit, according to the provision of Article 74 of the cited Law, which reads as follows:

'Article 74.- Licenses. Every work related to construction that is executed in the towns of the Republic, whether permanent or provisional, must be executed with a license from the corresponding Municipality.' Said permits or licenses, in relation to the execution of works and constructions, are granted by the respective municipalities through the Engineering Department or the Municipal Engineer, even, if applicable, through an ad hoc Engineer, as noted from the articles of the cited Ley de Construcciones. Said legislation provides, as an important fact, that if a Municipality does not have a Municipal Engineer, it must forward the construction applications to the nearest Municipality that does have one, as stipulated by an amendment to Article 83 of the referred law, through an initiative of the Escuela de Ingeniería (School of Engineering) of the Universidad de Costa Rica (Act 176 of the session of October 5, 1951, of the Legislative Assembly), whereby in the sole article of Law No. 17 of June 9, 1953, the following paragraph was introduced:

'Municipalities that do not have a Municipal Engineer shall forward construction applications to the nearest Municipality that has the services of a licensed Civil Engineer.' The foregoing assumes that the municipalities must have the services of a Civil Engineer, who will verify that the construction license applications comply with the technical standards established for that purpose. In the event that the municipality does not have the service of a Civil Engineer, it must proceed in the terms indicated by the cited article, that is, forward the application to the nearest municipality that has an Engineering professional. It is worth noting that practice shows that municipalities generally have a specialized Department headed by an Engineer, who is responsible for matters related to their professional area. In the case of that Municipality, it is so recorded in Article 3 of its Internal Work Regulations.

(...) On the other hand, regarding the second point consulted, on whether it is legal for the Municipal Engineer to also be the responsible engineer, directly and privately, for other projects that by jurisdiction require their approval, and if in that case it is possible for the same Municipal Engineer to grant the permit.

In this regard, it is important to mention that the Código Municipal (Municipal Code) determines a series of norms that govern, among other things, the rights, duties, obligations, and prohibitions of its servants.

In that sense, the aforementioned Code stipulates in Articles 147 and 148 what concerns the obligations and prohibitions of the municipal official. As relevant, the cited articles indicate the following:

'Article 147. The duties of municipal servants are: (...) b) To provide the contracted services with absolute dedication, intensity, and quality, taking responsibility for their acts and executing their tasks and duties adhering to legal, moral, and ethical principles. d) To guarantee, to the municipal administration, their commitment regarding integrity and fidelity in their work, of whatever nature, in order to achieve the fulfillment of the municipalidad's objectives and mission.' 'Article 148. It is prohibited for municipal servants (...): c) To have labor obligations in other entities, public or private, or to acquire commitments with evident time overlap with their contract with the municipalidad. d) To participate in activities linked to companies or private interests that may cause evident harm to municipal interests or compete with them.' The norms previously indicated make it clear that regarding the exercise of public function, in this case the exercise of a position in a municipal entity, it is not possible, being expressly prohibited, to engage in private activities that may interfere in the performance of the functions inherent to the position held.

It must be recalled that in the exercise of public function there exist principles whose fulfillment is indispensable, such as impartiality and independence, fundamental pillars of the incompatibility regime. On this topic, it is pertinent to mention what was expressed by this advisory body in Opinion Number C-079-2000 of April 24, 2000, in which the following was expressed:

'In this sense, it is valid to affirm that impartiality constitutes one of the guiding principles in the exercise of public function, derived from what is provided in Constitutional Article 11. The Sala Constitucional has so recognized:

"(...) Article 11 of the Political Constitution establishes the principle of legality, as well as also laying the constitutional bases for the duty of objectivity and impartiality of public officials, by stating that these are subject to the Constitution and the laws; here arises the foundation of incompatibilities, the public official cannot be in a situation where there is a collision between public interest and private interest." (Judgment No. 3932-95 of 3:33 p.m. of June 8, 1995).

It follows from the above, that the principle of impartiality, jointly with that of independence in public management, constitutes the pillar upon which all legislation on incompatibilities is based. Indeed, to avoid conflicts of interest and safeguard the public interest, the legislator has developed a set of ethical rules that must be observed by officials in the exercise of public function. Among such rules are those referring to abstention and recusal (Articles 230 and following of the General Law of the Public Administration).

In opinion number C-112-98 of June 15, 1998, the Procuraduría General de la República held that the foundation of incompatibility is the existence or potentiality of a conflict of interest, such that in every aspect where a conflict may exist between public and private interest, an incompatibility exists.

We find the above reasoning implicitly in the resolution of the Sala Constitucional No. 2883-96 of 5:00 p.m. of June 13, 1996, when it expresses:

"... the public official is not permitted to perform another function or job that could lead to the impairment of the strict fulfillment of the duties of the position, or in any way compromise their impartiality or independence, based on the constitutional principles of responsibility of officials, the principle-duty of legality, and the requirement of efficiency and suitability imposed on the public administration. At bottom, what exists is a moral requirement on the part of society in relation to the provision of public service. The incompatibility regime seeks to prevent the public function from being endangered, with the consequent harm to the administration and the users, which would be unacceptable. The system of guarantees for the exercise of public function has an ethical support related to the principle of equal treatment for all administered parties..." It is important to point out that, since incompatibility impedes access to public positions, it constitutes a limitation on a fundamental right, and therefore must always originate in a law (legal reservation). However, if in a specific case a conflict of interest arises, and it has not been contemplated by law as a case of incompatibility, the official must recuse themselves, as derived from Article 230 and following of the General Law of the Public Administration.' (Procuraduría General de la República. Communication No. C-062-2002 of February 26, 2002).

From what has been stated in the preceding lines, it is concluded that it is neither legally nor ethically possible for the Municipal Engineer to approve projects in which they serve as Responsible Engineer and that, by jurisdiction, require their approval, given that there is an evident conflict between public and private interest, for which reason the Municipal Engineer cannot hear projects for which they are responsible, even if they are authorized to privately practice their profession.

On this topic, the grounds for abstention and recusal established in Articles 230 and following of the General Law of the Public Administration are applicable." (emphasis added) In support of this thesis, it is of interest for the case under analysis to cite our legal opinion No. OJ-117-2004 of September 27, 2004, which states:

"Thus, in principle and as relevant to this study, there exists in the municipal regime a basic duty to dedicate oneself exclusively to the exercise of the position assigned in the corporation of the corresponding locality. In other words, officials must dedicate themselves only to the tasks entrusted in the position held in the administration, such that any possibility of performing work outside the municipalidad, which could even contravene the institution's interests, is ruled out or eliminated. This situation is clearly deduced from the aforementioned regulations.

Nevertheless, it is important to emphasize that in our legal environment, the public official, without exception, is prevented from performing any labor or activity that could transgress the interests of the State; that is, they are prohibited from conducting business, acts, or any other activity that compromises the duties of impartiality, loyalty, objectivity, and independence that characterize the exercise of state function, which naturally derive from the principle of legality and responsibility established in Articles 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of the Public Administration. The Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia has so stated in repeated pronouncements, arguing:

'On another occasion, the Chamber referred to the profound ethical content that the so-called "conflict of interest" possesses, highlighting that the constitutional norms, values, and principles clearly and solidly establish the reasons to demand impartiality in the functioning of the State. Furthermore, no state servant is permitted, in the exercise of their competencies, to act for their own benefit or that of their clients or family members, as the case may be, because "...what greater grievance than to be harmed by that public employee hired precisely to protect one's rights, but who in turn represents the opposing party. This is nothing less than the denial of aid and justice in the administrative venue."' (The bold highlighting does not belong to the original text). (Judgment No. 3502-94 of 3:18 p.m. of July 12, 1994).

(...) As has been noted from what is transcribed, the responsibility of personnel in public function goes beyond a simple legal prohibition on privately practicing the profession; that is, at bottom, there is a matter of incompatibility, clearly palpable, of professional ethics and aspects of morality, between that labor and any other activity that could collide with the interest of the employer-State, which is the collective's own interest. Therefore, the official is prohibited from carrying out or authorizing businesses, acts, or contracts that may cause any conflict of interest with the Public Administration. Hence, the Constitutional Court is correct in underlining '... what greater grievance than to be harmed by that public employee hired precisely to protect one's rights, but who in turn represents the opposing party.' A thought that encompasses the entire philosophy regarding the impossibility of functioning in two different aspects as noted.

Therefore, the norms of the Código Municipal transcribed above encapsulate all that spirit of the duty that the official has within their work environment, so that tasks are carried out within a framework of legality, deriving from this postulate the objectivity, impartiality, and loyalty of the public function." (our underlining) As is evident from the above, any public official, by a mandate derived from ethical and moral principles, is prohibited from engaging in professional activities at a private level that are in collision with or opposition to the interests or matters that concern or must be heard, processed, or resolved in the institution where they hold their position.

Under this reasoning, it also takes on special importance to remember that the impartiality that must govern the conduct of every public official constitutes a constitutional principle of public function, which is fundamental to achieving the satisfaction of public needs through objective conduct that allows for the provision of service in an efficient and continuous manner for the community. On this matter, the Sala Constitucional has stated:

(…) OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES GOVERNING PUBLIC SERVICE. In a democratic State such as ours, it is necessary to subject public service to a series of rules guaranteeing objective conduct through which, insofar as possible, manipulation of the State apparatus to satisfy the private interests of certain officials is avoided. There exist a series of general principles and fundamental precepts regarding the organization of public service that conceive of the Administration as an instrument placed at the objective service of general interests: a) that the Administration must act in accordance with a series of organizational principles (efficacy, hierarchy, concentration, deconcentration); b) that its bodies must be created, governed, and coordinated by law; and c) that the law must regulate the system of access to public service, the system of incompatibilities, and the guarantees to ensure impartiality in the exercise of its functions. The majority of these principles have materialized in the Ley General de la Administración Pública, but they derive from various constitutional provisions, Articles 1, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191, and 192, from which everything concerning the State of the Republic of Costa Rica derives in relation to the democratic principle, State responsibility, legality in public action, the regime of incompatibilities for members of the Supreme Powers, and the principles governing public service, both regarding access and efficiency in its provision. It is not enough that administrative activity be effective and suitable to provide a complete response to the public interest, nor that the rules of speed, simplicity, economy, and performance be observed; it is also necessary to apply organizational and control instruments suitable for guaranteeing the composition and optimal overall satisfaction of the multiple interests expressed within a pluralistic society, in such a way that citizens in equal situations must receive the same services and to the same extent. Thus, the principle of impartiality constitutes a limit and—at the same time—a guarantee of the functioning or efficacy of administrative action, which translates into acting with substantial objectivity or indifference regarding interference from pressure groups, political forces, or private persons or groups influential to the official. This is, then, the legally protected right safeguarded in crimes against the public administration in general or the administration of justice in particular: the protection of the principle of impartiality or neutrality of administrative action as a means of achieving equal and objective satisfaction of general interests (…)." (Resolución N° 11524-2000 of 14:48 hours on December 21, 2000) Likewise, it is pertinent to keep in mind the provisions of the “General guidelines on ethical principles and statements to be observed by heads, subordinate titleholders, officials of the Contraloría General de la República, internal audit offices, and public servants in general” [v] which state—in what concerns us here—the following:

“1.4 Conflict of interest.

(...)

7. Heads, subordinate titleholders, and other public officials shall not carry out work or activities, whether remunerated or not, that are in conflict with their duties and responsibilities in public service, or whose exercise may give rise to reasonable doubt about impartiality in decision-making that falls to the person or the institution they represent.

(...)

17. Heads, subordinate titleholders, and other public officials shall recuse themselves from participating in acts that cause a conflict of interest. The public official must reasonably refrain from participating in any public, family, or private activity in general, where a conflict of interest may exist with respect to their investiture as a public servant, whether because it may compromise their judgment, raise doubts about their impartiality to a reasonably objective person, among others.” By virtue of all the reasons set forth, on this occasion it is necessary to reiterate in all its extremes the position this Procuraduría General has already expressed previously, to the effect that it is improper for a municipal engineer to assume the professional direction of projects—as responsible engineer—of works that must have the approval of the department under their charge, because they will be carried out in the very jurisdiction of the municipality for which they work.

On the other hand, and despite the fact that the answer to the first question has been negative, we consider it advisable to make some observations about the hypothesis posed in the second question, which refers to the eventual request for collaboration from the engineer of the nearest municipality, so that they may grant approval to the respective plan—in application of the provisions of Article 83 of the Ley de Construcciones—a topic on which we believe it is of utmost importance to clarify the meaning and scope of the provision in question, whose text states:

“RESPONSIBLE ENGINEERS Article 83.- Definition. For the purposes of this law, Responsible Engineers are the engineers or architects incorporated into the Colegio de Ingenieros to practice their professions in their various specialties. Responsible Engineers are the only ones who will have the authority to authorize license applications for construction works and the obligation to supervise the works for which they have applied for or authorized a license. Notwithstanding the foregoing, any person may make repairs not exceeding five thousand colones (¢5,000.00), on their own behalf or for third parties.

Municipalities that do not have a Municipal Engineer shall remit construction applications to the nearest municipality that has the services of an incorporated Civil Engineer. (As amended by Ley N° 1714 of June 9, 1953, article 1). (emphasis added) As is clearly evident from the provision just transcribed, the possibility of requesting the collaboration of the engineer of the nearest municipality is reasonably and soundly envisioned for those cases in which, for some reason, a local government does not have the professional services of an engineer who can grant the approval to the plans for construction works to be carried out in the corresponding canton. In such a case, this possibility acquires a clear logical and practical meaning, as a solution aimed at ensuring the correct professional oversight of the construction plans relating to the works, which could not be left without review, or alternatively, come to a halt, because the municipality of the place where they will be located does not have an engineer for such purposes.

Under that understanding, it is our opinion that attempting to invoke the solution provided by this provision for a situation like the one consulted would imply openly distorting its meaning, in order to provide an appearance of regularity to a situation that, from every viewpoint, is clearly improper, which is that the engineer assumes the professional direction of works to be carried out in the very canton for which they work.

Thus, it makes no sense whatsoever to refer to what the eventual procedure for the collaboration request might be in a hypothesis like the one described, given that, as we have indicated, in our judgment such a possibility is entirely improper, such that the provision in question could not be applied for that purpose.

III.- Concerning criminal liability Regarding the last question posed, it is pertinent to make a clarification, in the sense that only the courts of justice possess the competence to determine whether a person’s conduct constitutes a crime or not, such that in this advisory process it is not proper to make an assessment of such aspects, since our analysis is fundamentally directed at interpreting the applicable regulations in the field of public law.

However, we consider it pertinent to note some aspects concerning the situation presented, in which we are consulted as to whether a person who, without being a municipal official, processes, signs, and uses an official seal of the municipality to authorize a construction plan, could bear some type of criminal liability.

It must be kept in mind that the only institution authorized to grant construction licenses or permits is the corresponding Municipality, as provided in Article 1 of the Ley de Construcciones, Ley N° 833, by indicating that these are the entities responsible for ensuring that cities and other populations meet the necessary conditions in the buildings and constructions erected on their lands. Furthermore, Article 74 of the same legal body is clear in indicating that any work related to construction, whether of a permanent or provisional nature, must be carried out with a license from the corresponding Municipality.

As can be observed, we would be in the presence of a highly irregular situation, since a private individual would be assuming and therefore usurping functions that are the absolute competence of the municipal entity, insofar as it is the municipal engineer who is responsible for authorizing construction permits[vi].

Consequently, the described situation could entail criminal liability, as that person’s conduct fits within the type of usurpation of authority, provided for in Article 310, subsection 1) of the Penal Code, Ley N° 4573, which literally states:

“Usurpation of authority.

ARTICLE 310.- Shall be punished with imprisonment from one month to one year:

• 1)Anyone who assumes or exercises public functions, without an appointment issued by a competent authority, or without having been invested in the office; (…)” (emphasis added).

As can be seen, the transcribed article could apply to the case under analysis, since a private individual would be exercising functions that belong to the Administration—in this case the Municipality—, of course without the necessary investiture to exercise a power of this nature.

Likewise, said action could also fall within the type of falsification of public and authentic documents, Article 359 of the Penal Code, Ley N° 4573, a crime contemplated in the following manner:

“Falsification of public and authentic documents.

ARTICLE 359.- Shall be punished with imprisonment from one to six years, anyone who makes, in whole or in part, a false document, public or authentic, or alters a genuine one, in such a way that harm may result. If the act was committed by a public official in the exercise of their functions, the penalty shall be from two to eight years.

(As modified in the numbering of this article by numeral 185, subsection a), of law No. 7732 of December 17, 1997, which transferred it from 357 to 359)” Under that understanding, the false document would be the plan that displays a supposed municipal approval, when in reality it was not granted by the competent authority, which would cause harm to the public interest that vested in the Municipality the power to grant construction permits and the corresponding approval of plans.

In another vein, the consultation submitted to us does not indicate whether the person who would be carrying out such an act is a civil engineer. However, based on the fact that they are not, we could additionally be in the presence of an illegal exercise of the profession. The foregoing, because the Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, Ley N° 3663, in its Article 9 states that only members incorporated into the college may freely practice the profession, and Article 315 of the Penal Code sanctions it as a crime, establishing:

“Illegal exercise of a profession.

ARTICLE 315.- Shall be punished with imprisonment from three months to two years, anyone who practices a profession for which special qualification is required without having obtained the corresponding authorization. (As modified in the numbering of this article by numeral 185, subsection a), of law No. 7732 of December 17, 1997, which transferred it from 313 to 315)” Finally, it is worth reiterating that everything concerning the criminal matter is subject to what the Public Prosecutor's Office considers pertinent. The foregoing, in the event a formal complaint is filed before that authority for the mentioned facts.

IV.- Conclusions 1.- Even if the servant is legally authorized to practice their profession in a liberal manner, this cannot entail the violation of basic postulates of public service, which oblige them to observe conduct adhering to the highest ethical principles, showing at all times respect for the duty of probity, loyalty to the office they hold, and defense of the public interests pursued by the institution for which they provide their services. That is, they must in no way compromise their impartiality by generating conflicts of interest by promoting the favoring of private interest—including their own—to the detriment of the public interest.

2.- The municipal engineer, in the liberal exercise of their profession, could not assume the professional direction of a project that must be known and approved in the very Municipality for which they work, a situation that undeniably would place them in an evident conflict of interest.

3.- The possibility of requesting the collaboration of the engineer of the nearest municipality (Article 83 of the Ley de Construcciones) is reasonably and soundly envisioned for those cases in which, for some reason, a local government does not have the professional services of an engineer who can grant the approval to the plans for construction works to be carried out in the corresponding canton. In such a case, this possibility acquires a clear logical and practical meaning, as a solution aimed at ensuring the correct professional oversight of the construction plans relating to the works, which could not be left without review, or alternatively, come to a halt, because the municipality of the place where they will be located does not have an engineer for such purposes.

4.- Under that understanding, it is our opinion that attempting to invoke the solution provided by the cited Article 83 for a situation like the one consulted would imply openly distorting its meaning, in order to provide an appearance of regularity to a situation that, from every viewpoint, is clearly improper, which is that the engineer assumes the professional direction of works to be carried out in the very canton for which they work.

5.- If a person who, without being a municipal official, processes, signs, and uses an official seal of the municipality to authorize a construction plan, their conduct could fit into several criminal types, a situation that must be assessed by the Public Prosecutor's Office and eventually judged by the Courts of Justice.

With our highest consideration, we respectfully subscribe, Licda. Andrea Calderón Gassmann Licda. Nancy Morales Alvarado Deputy Attorney Attorney of the Attorney General's Office ACG/NMA/laa [i] This same criterion is followed, among others, in legal opinion N° OJ-229-2006 of June 1, 2006.

[ii] Regarding the scope of the prohibition regime, our opinions N° C-245-2006 of June 15, 2006, C-196-2006 of May 17, 2006, and C-422-2005 of December 7, 2005, may be consulted. Likewise, regarding the topic of the regime of exclusive dedication, pronouncements C-133-2006 of March 29, 2006, and OJ-024-1999 of February 23, 1999, may be seen.

[iii] In this regard, our opinions N° C-015-2007 of January 29, 2007, C-349-2005 of October 10, 2005, C-138-2006 of April 4, 2006, and C-193-2006 of May 17, 2006, may be consulted.

[iv] Decreto Ejecutivo N° 32333-MP-J of April 12, 2005, published in Supplement N° 11 to the Gazette N° 82 of April 29, 2005.

[v] Directive of the Contraloría General de la República N° 2-2004-CO, which can be consulted on the institution's website, whose address is: www.cgr.go.cr [vi] However, for works of great complexity, for example, the construction of a subdivision (urbanización), approval is reserved to the Municipal Council, because the implications surpass aspects of Civil Engineering. (Dictamen N° C-315-2002 of November 25, 2002, reiterated in Legal Opinion N° OJ-111-2005 of August 4, 2005).

Opinión Jurídica : 035 - J del 23/04/2007 OJ-035-2007 23 de abril de 2007 Licenciado Gilberto Jerez Rojas Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos complace referirnos a su oficio N° GJR-512-2006 de fecha 13 de noviembre del 2006, mediante el cual solicita que brindemos respuesta a las siguientes interrogantes:

“PRIMERO. ¿Puede un ingeniero de planta de una municipalidad realizar como parte del ejercicio liberal de su profesión, planos de construcción en calidad de “ingeniero responsable directo” de proyectos que por jurisdicción requieren de aprobación del mismo municipio para el que labora?

SEGUNDO. Si la respuesta a la anterior interrogante fuera afirmativa, ¿puede este Ingeniero Municipal de oficio, solicitar colaboración al ingeniero de la municipalidad más cercana para que dé el visto bueno a dicho plano en aplicación de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de Construcciones (en cuanto a la posibilidad de solicitar colaboración al ingeniero de la municipalidad más cercana a fin de emitir la aprobación del plano)? O bien, ¿esa colaboración debe ser solicitada en forma expresa por el municipio, a través de su concejo o alcalde, o al menos, contar con un visto bueno de ellos?

TERCERO. En caso que la gestión deba ser solicitada por el Concejo o Alcalde Municipal ¿qué responsabilidad podría recaer sobre el ingeniero municipal de planta que evadió dicho requisito y solicitó la ayuda a fin de realizar el visado del plano -en los términos señalados supra-, a otro ingeniero municipal pero de oficio? ¿aclarando –si fuera el caso-, el tipo de responsabilidad que podría derivar para ese funcionario?

CUARTO. ¿Existe responsabilidad penal para una persona –que sin ser funcionario municipal-, tramita, firma y utiliza un sello oficial de la municipalidad para autorizar un plano de construcción?” I.- Consideración preliminar sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento Antes de referirnos a los aspectos de fondo relativos a la consulta planteada, conviene recordar que, de conformidad con nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815), la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública. Es decir, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que forme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función sustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.

Sobre el particular, en la opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, esta Procuraduría General expresó las siguientes consideraciones:

“Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva (…)”.[i] Sin perjuicio de lo anterior, teniendo a la vista su atenta solicitud, y con el afán de colaborar con el señor diputado en la importante labor que desempeña, nos permitiremos emitir una opinión jurídica no vinculante en relación con las inquietudes planteadas.

II.- Los principios éticos de la función pública y los conflictos de intereses Antes de entrar al análisis del tema de fondo, cabe hacer la observación de que la gestión de mérito no hace mención alguna acerca de la posible sujeción del ingeniero municipal al régimen de prohibición o dedicación exclusiva[ii], de tal suerte que el análisis que a continuación exponemos parte de la premisa de que este funcionario se encuentra en posibilidad de ejercer liberalmente su profesión, desde luego, una vez cumplida su jornada laboral, toda vez que la superposición horaria constituye una grave falta en la función pública, tal como lo ha señalado reiteradamente este Despacho[iii].

Una vez aclarado lo anterior, a modo de marco general sobre el tema que involucra la consulta, resulta de especial importancia recalcar que todo funcionario debe garantizar la prevalencia del interés público y el interés institucional sobre cualquier tipo de interés privado. Al respecto, el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422), dispone:

“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente”.

De modo complementario, el inciso 11) del artículo 1º del reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito[iv] establece en lo conducente:

“Artículo 1º— Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican:

(...)

• 11)Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:
• a)Identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; c) Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña; (…)
• f)Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código Procesal Civil, y en otras leyes.
• g)Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público.” (énfasis agregado) Asimismo, resulta importante tener en cuenta que el artículo 4º de la citada Ley N° 8422 dispone expresamente que “sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal”. De igual modo, eventualmente puede resultar aplicable el artículo 38 inciso b) del mismo cuerpo normativo, que a la letra dispone:

“Artículo 38.- Causales de responsabilidad administrativa. Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, tendrá responsabilidad administrativa el funcionario público que:

(...)

• b)Independientemente del régimen de prohibición o dedicación exclusiva a que esté sometido, ofrezca o desempeñe actividades que comprometan su imparcialidad, posibiliten un conflicto de intereses o favorezcan el interés privado en detrimento del interés público. Sin que esta ejemplificación sea taxativa, se incluyen en el supuesto los siguientes casos: el estudio, la revisión, la emisión de criterio verbal o escrito, la preparación de borradores relacionados con trámites en reclamo o con ocasión de ellos, los recursos administrativos, las ofertas en procedimientos de contratación administrativa, la búsqueda o negociación de empleos que estén en conflicto con sus deberes, sin dar aviso al superior o sin separarse del conocimiento de asuntos en los que se encuentre interesado el posible empleador.

Así las cosas, debe tenerse presente que la condición de funcionario público implica el cumplimiento de deberes y obligaciones de carácter ético consagrados en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, si el funcionario está llamado a proteger y a defender el interés público y el interés de la institución a la cual sirve, así como a actuar con rectitud en todo momento, las actividades de cualquier índole que realice a nivel privado –aún cuando sea fuera de horas de trabajo– no pueden entrañar un conflicto de intereses respecto de sus funciones como servidor público.

Por consiguiente, aún cuando el servidor se encuentre legalmente autorizado para ejercer de modo liberal su profesión, ello no puede aparejar la violación de postulados básicos del servicio público, que le obligan a observar una conducta apegada a los más altos principios éticos, mostrando en todo momento el respeto al deber de probidad, la lealtad al cargo que ejerce y la defensa de los intereses públicos que persigue la institución para la cual presta sus servicios. Es decir, no debe en modo alguno comprometer su imparcialidad, generando conflictos de intereses al propiciar el favorecimiento del interés privado –incluyendo el suyo propio– en detrimento del interés público.

Bajo este orden de ideas, si un funcionario ocupa el cargo de ingeniero municipal, en el ejercicio liberal de su profesión no podría asumir la dirección profesional de un proyecto que debe ser conocido y aprobado en la propia Municipalidad para la cual labora, situación que innegablemente lo colocaría en un evidente conflicto de intereses.

En efecto, en este punto no puede perderse de vista que el ingeniero municipal ejerce una serie de potestades respecto del visado o aprobación con que debe contar toda obra que se vaya a construir en el respectivo cantón, situación que resulta claramente inconciliable con la posibilidad de dirigir profesionalmente proyectos de obra a nivel privado, que serán construidos dentro de la jurisdicción de ese municipio, pues justamente son esas obras las que le corresponde aprobar y fiscalizar. Entra en juego aquí el principio de que quien ostenta la autoridad para fiscalizar no puede a su vez ocupar la posición del sujeto fiscalizado, como una garantía básica de imparcialidad, transparencia y prevención de conflictos de intereses. Admitir lo contrario vendría a propiciar una situación que genera un grave daño para la credibilidad del gobierno local y para el ejercicio transparente de la función pública.

En ese sentido, el asesoramiento de un cliente que presente un proyecto dentro del territorio de esa municipalidad estaría lesionando sensiblemente el deber de probidad consagrado en el artículo 3° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, e igualmente atentaría contra los deberes y prohibiciones establecidos en los artículos 147 y 148 del Código Municipal (Ley N° 7794).

Reviste importancia resaltar que esta Procuraduría ya tuvo oportunidad de referirse puntualmente al tema de consulta, de ahí que conviene citar en lo conducente nuestro dictamen N° C-315-2002 del 25 de noviembre del 2002, que expone las siguientes consideraciones:

“La Constitución Política, en su artículo 169, establece la competencia de las municipalidades para administrar los intereses y servicios locales de cada cantón. En materia de ejecución de obras y construcciones, corresponde a las municipalidades de cada jurisdicción, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en esta materia a otros órganos administrativos, otorgar los respectivos permisos o licencias, según lo establece la Ley de Construcciones Número 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas. En este sentido, toda obra relacionada con la construcción en el territorio de la República, debe contar con el respectivo permiso municipal, según disposición del artículo 74 de la citada Ley que dice así:

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente, como provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." Dichos permisos o licencias, en relación con la ejecución de obras y construcciones, los otorgan las municipalidades respectivas a través del Departamento de Ingeniería o del Ingeniero Municipal, incluso, si fuere del caso, por medio de un Ingeniero ad hoc, según se observa del articulado de la citada Ley de Construcciones. Prevé dicha legislación, como dato importante, que si una Municipalidad no cuenta con un Ingeniero Municipal, deberá remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que sí lo tuviere, según se dispuso mediante reforma al artículo 83 de la referida ley, por iniciativa de la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa Rica (acta 176 de la sesión de 5 de octubre de 1951 de la Asamblea Legislativa), por lo que en el artículo único de la Ley Nº 17 de 9 junio de 1953, se introdujo el siguiente párrafo:

'Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado. " Lo anterior supone que los municipios deberán contar con los servicios de un Ingeniero Civil, que verificará que las solicitudes de licencias de construcción cumplan con las normas técnicas establecidas para ese efecto. En el caso de que la municipalidad no cuente con el servicio de un Ingeniero Civil, ésta deberá proceder en los términos que señala el artículo citado, sea, remitir la solicitud al municipio más cercano que cuente con un profesional en Ingeniería. Cabe indicar que la práctica nos muestra que las municipalidades cuentan, generalmente, con un Departamento especializado a cargo de un Ingeniero, quien se encarga de los asuntos relativos a su área profesional. En el caso de esa Municipalidad así consta en el artículo 3º de su Reglamento Interior de Trabajo.

(…)

Por otra parte, en relación con el segundo punto consultado, sobre si es legal que el Ingeniero Municipal también sea el ingeniero responsable, directo y particular de otros proyectos que por jurisdicción requieren de su aprobación, y si en ese caso es posible que el permiso lo otorgue el mismo Ingeniero Municipal.

Al respecto es importante mencionar que el Código Municipal determina una serie de normas que rigen, entre otras cosas, los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones de sus servidores.

En ese sentido, el Código de rito estipula en los artículos 147 y 148 lo concerniente a las obligaciones y prohibiciones del funcionario municipal. En lo que interesa, indican los citados artículos lo siguiente:

"Artículo147. Son deberes de los servidores municipales:(…)

• b)Prestar los servicios contratados con absoluta dedicación, intensidad y calidad, responsabilizándose de sus actos y ejecutando sus tareas y deberes con apego a los principios legales, morales y éticos.
• d)Garantizar, a la administración municipal, su compromiso en cuanto a la integridad y fidelidad en su trabajo la naturaleza que sea, en aras de lograr el cumplimiento de los objetivos y la misión de la municipalidad." "Artículo 148. Está prohibido a los servidores municipales (…):
• c)Tener obligaciones laborales en otras entidades, públicas o privadas, o adquirir compromisos con evidente superposición horario a su contrato con la municipalidad d) Participar en actividades vinculadas con empresas o intereses privados que puedan causar evidente perjuicio a los municipales o competir con ellos." Las normas antes señalados dejan claro que entratándose del ejercicio de la función pública, en este caso del ejercicio de un puesto en un ente municipal, no es posible, al estar expresamente prohibido, ejercer actividades privadas que puedan interferir en el desempeño de las funciones propias del cargo que se ocupa.

Debe recordarse que en el ejercicio de la función pública existen principios cuyo cumplimiento resulta indispensable, tales como el de imparcialidad e independencia, pilares fundamentales del régimen de incompatibilidades. Acerca de este tema, viene al caso mencionar lo expuesto por este órgano asesor en el Dictamen número C-079-2000 de 24 de abril del 2000, en el que se expresó lo siguiente:

" En este sentido, es válido afirmar que la imparcialidad constituye uno de los principios rectores en el ejercicio de la función pública, derivado de lo dispuesto en el artículo 11 Constitucional. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional:

" (...) el artículo 11 de la Constitución Política establece el principio de legalidad, así como también sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que éstos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado". (Sentencia Nº.° 3932-95 de las 15:33 hrs. del 8 de junio de 1995).

Se desprende de lo anterior, que el principio de imparcialidad, conjuntamente con el de independencia en la gestión pública, constituye el pilar en el que se asienta toda legislación sobre incompatibilidades. En efecto, para obviar los conflictos de intereses y salvaguardar el interés público, el legislador ha elaborado un conjunto de reglas éticas que deben ser observadas por los funcionarios en el ejercicio de la función pública. Entre tales reglas están las referentes a la abstención y recusación (artículos 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

En el dictamen número C-112-98 de 15 de junio de 1998, la Procuraduría General de la República sostuvo que el fundamento de la incompatibilidad es la existencia o eventualidad de un conflicto de intereses, de tal manera que en todo aspecto en que pueda existir un conflicto entre el interés público y privado existe una incompatibilidad.

El anterior razonamiento lo encontramos implícitamente en la resolución de la Sala Constitucional Nº 2883-96 de las 17:00 hrs. del 13 de junio de 1996, cuando expresa:

"… al funcionario público no se le permite desempeñar otra función o trabajo que puede inducir al menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo, o de alguna forma comprometer su imparcialidad o independencia, con fundamento en los principios constitucionales de responsabilidad de los funcionarios, del principio – deber de legalidad y de la exigencia de eficiencia e idoneidad que se impone a la administración pública. En el fondo lo que existe es una exigencia moral de parte de la sociedad en relación (sic) a la prestación del servicio público. El régimen de incompatibilidades persigue evitar que corra peligro la función pública, con el consecuente perjuicio para la administración y los usurarios, que resultaría inaceptable. El sistema de garantías para el ejercicio de la función pública, tiene un soporte ético relacionado con el principio de igualdad de trato para todos los administrados …" Es importante señalar, que al impedir la incompatibilidad el acceso a cargos públicos, constituye una limitación a un derecho fundamental, por lo que siempre debe tener origen en una ley (reserva de ley). Empero, si en un caso concreto se da un conflicto de intereses, y no ha sido contemplado por ley como un supuesto de incompatibilidad, el funcionario deberá abstenerse, tal y como se deriva del artículo 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública". ( Procuraduría General de la República. Oficio Nº C-062-2002 de 26 de febrero de 2002).

De lo expuesto en líneas precedentes, se concluye que no es jurídicamente posible, ni ético, que el Ingeniero Municipal apruebe proyectos en que funja como Ingeniero Responsable y que por jurisdicción requieren de su aprobación, toda vez que, existe un evidente conflicto entre el interés público y el privado, razón por la cual, el Ingeniero Municipal no puede conocer los proyectos de los que sea responsable aún cuando esté habilitado para ejercer privadamente su profesión.

Sobre este tema resultan de aplicación las causales de abstención y recusación establecidas en los artículos 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.” (énfasis agregado) En abono a esta tesis, resulta de interés para el caso en análisis citar nuestra opinión jurídica N° OJ-117-2004 del 27 de setiembre del 2004, cuando expone:

“Así pues, en tesis de principio y en lo que interesa al presente estudio, existe en el régimen municipal un deber básico de dedicarse exclusivamente al ejercicio del cargo asignado en la corporación de la localidad correspondiente. En otras palabras, los funcionarios deben dedicarse únicamente a las labores encomendadas en el cargo ocupado en la administración, de tal manera que está descartada o eliminada cualquier posibilidad de efectuar trabajos fuera de la municipalidad, que incluso podrían contravenir los intereses de la institución. Esta situación se deduce claramente de la precitada normativa.

De todas maneras es importante recalcar que en nuestro medio jurídico, el funcionario público, sin excepción, se encuentra impedido para desempeñar cualquier labor o actividad que pueda transgredir los intereses del Estado; es decir, le está vedado realizar negocios, actos o cualquier otra actividad que comprometa los deberes de imparcialidad, lealtad, objetividad e independencia que caracteriza el ejercicio de la función estatal, las cuales derivan, naturalmente del principio de legalidad y responsabilidad que establecen los Artículos 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Así, lo ha externado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en reiterados pronunciamientos, al argüir:

"En otra ocasión, la Sala se refirió al profundo contenido ético que reviste el denominado "conflicto de intereses", destacando que las normas, valores y principios constitucionales, instauran de manera clara y sólida, los motivos para exigir la imparcialidad en el funcionamiento del Estado. Además, no está permitido a ningún servidor estatal, en el ejercicio de sus competencias, actuar en su propio beneficio o el de su clientes o familiares, según sea el caso, porque "...qué mayor agravio que ser perjudicado por aquél empleado público contratado precisamente para amparar sus derecho, pero que a su vez representa a la parte contraria. Esto no es más que la denegación de auxilio y de justicia en la vía administrativa." (El resaltado en negrilla no pertenece al texto original). (Sentencia No. 3502-94 de las 15:18 horas del 12 de julio de 1994).

(…)

Como se ha dejado notar de lo transcrito, la responsabilidad del personal en la función pública, va más allá de una simple prohibición legal de ejercer privadamente la profesión; es decir, en el fondo, hay una cuestión de incompatibilidad, netamente palpable, de ética profesional y aspectos de moralidad, entre esa labor y cualquier otra actividad que pueda colisionar con el interés del patrono-Estado, que es el interés propio de la colectividad. Por ello, al funcionario le está vedado realizar o autorizar negocios, actos o contratos que puedan causar algún conflicto de intereses con la Administración Pública. De ahí que lleva razón El Tribunal Constitucional al subrayar "... qué mayor agravio que ser perjudicado por aquél empleado público contratado precisamente para amparar sus derechos, pero que a su vez representa a la parte contraria." Pensamiento que recoge toda la filosofía en torno a la imposibilidad de funcionar, en dos aristas diferentes como la apuntada.

Por ello, las normas del Código Municipal arriba transcritas, recogen todo ese espíritu del deber que tiene el funcionario dentro de su ámbito de trabajo, a fin de que las tareas se desenvuelvan dentro de un marco de legalidad, derivando de este postulado, la objetividad, imparcialidad y lealtad de la función pública.” (el subrayado es nuestro) Como se desprende de lo anterior, a cualquier funcionario público, por un mandato derivado de los principios éticos y morales, le está prohibido ejercer actividades profesionales a nivel privado que estén en colisión o contraposición a los intereses o asuntos que conciernen o deben ser conocidos, tramitados o resueltos en la institución en la cual ocupa su cargo.

Bajo este razonamiento, igualmente cobra especial importancia recordar que la imparcialidad que debe regir la actuación de todo funcionario público constituye un principio constitucional de la función pública, que es fundamental para lograr la satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la colectividad. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado:

“(…) DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN PÚBLICA. En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales: a) que la Administración debe actuar de acuerdo a una serie de principios organizativos (eficacia, jerarquía, concentración, desconcentración); b) que sus órganos deben ser creados, regidos y coordinados por la ley; y c) que la ley debe regular el sistema de acceso a la función pública, el sistema de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La mayoría de estos principios se han materializado en la Ley General de la Administración Pública, pero que derivan de varias normas constitucionales, los artículos 1°, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191 y 192, de los que deriva todo lo concerniente al Estado de la República de Costa Rica en relación con los principios democrático, de responsabilidad del Estado, de legalidad en la actuación pública, el régimen de incompatibilidades de los miembros de los Supremos Poderes, y los principios que rigen el servicio público, tanto en lo que se refiere al acceso como la eficiencia en su prestación. No basta que la actividad administrativa sea eficaz e idónea para dar cumplida respuesta al interés público, así como tampoco que sean observadas las reglas de rapidez, sencillez, economicidad y rendimiento, sino que también es necesaria la aplicación de instrumentos de organización y control aptos para garantizar la composición y la óptima satisfacción global de los múltiples intereses expresados en el seno de una sociedad pluralista, de modo tal que los ciudadanos que se encuentren en igual situación deben percibir las mismas prestaciones y en igual medida. Es así como el principio de imparcialidad se constituye en un límite y –al mismo tiempo- en una garantía del funcionamiento o eficacia de la actuación administrativa, que se traduce en el obrar con una sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el funcionario. Este es entonces el bien jurídico protegido o tutelado en los delitos contra la administración pública en general o la administración de justicia en lo particular: la protección del principio de imparcialidad o neutralidad de la actuación administrativa como medio de alcanzar una satisfacción igual y objetiva de los intereses generales (…)." (Resolución N° 11524-2000 de las 14:48 horas del 21 de diciembre del 2000) Asimismo, conviene tener presente lo dispuesto en las “Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general” [v]que señalan –en lo que aquí nos interesa- lo siguiente:

“1.4 Conflicto de intereses.

(...)

7. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán llevar a cabo trabajos o actividades, remuneradas o no, que estén en conflicto con sus deberes y responsabilidades en la función pública, o cuyo ejercicio pueda dar motivo de duda razonable sobre la imparcialidad en la toma de decisiones que competen a la persona o a la institución que representa.

(...)

17. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos deberán excusarse de participar en actos que ocasionen conflicto de intereses. El funcionario público debe abstenerse razonablemente de participar en cualquier actividad pública, familiar o privada en general, donde pueda existir un conflicto de intereses con respecto a su investidura de servidor público, sea porque puede comprometer su criterio, ocasionar dudas sobre su imparcialidad a una persona razonablemente objetiva, entre otros.” En virtud de todas las razones expuestas, en esta ocasión cabe reiterar en todos sus extremos la posición que ya ha expresado anteriormente esta Procuraduría General en el sentido de que resulta improcedente que el ingeniero municipal asuma la dirección profesional de proyectos –como ingeniero responsable- de obras que deben contar con la aprobación del departamento a su cargo, en razón de que serán realizadas en la propia jurisdicción del municipio para el cual labora.

Por otra parte, y a pesar de que la respuesta a la primera de las interrogantes ha resultado negativa, estimamos conveniente hacer algunas consideraciones acerca de la hipótesis planteada en la segunda pregunta, que está referida a la eventual solicitud de colaboración al ingeniero de la municipalidad más cercana, a fin de que otorgue el visto bueno al plano respectivo –en aplicación de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de Construcciones– tema sobre el cual estimamos que reviste suma importancia aclarar el sentido y alcance de la norma en cuestión, cuyo texto dispone:

“INGENIEROS RESPONSABLES Artículo 83.- Definición. Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros para ejercer sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son los únicos que tendrán facultad de autorizar solicitudes de licencia para obras de construcción y la obligación de vigilar las obras para las cuales hayan solicitado o autorizado licencia. No obstante lo anterior, toda persona puede hacer reparaciones que no excedan de cinco mil colones (¢5,000.00), por cuenta propia o de terceros.

Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado. ( Así reformado por Ley N° 1714 de 9 de junio de 1953, artículo 1º). (énfasis agregado) Tal como se advierte con toda claridad de la norma recién transcrita, la posibilidad de solicitar la colaboración del ingeniero de la municipalidad más cercana resulta razonable y sanamente prevista para aquellos casos en los que, por alguna razón, un gobierno local no cuenta con los servicios profesionales de un ingeniero que pueda otorgar el visado a los planos de las obras de construcción que habrán de llevarse a cabo en el correspondiente cantón, en cuyo caso, tal posibilidad adquiere un claro sentido lógico y práctico, como una solución encauzada a velar por la correcta fiscalización profesional de los planos constructivos relativos a las obras, que no podrían quedar sin revisión, o bien, paralizarse, por el hecho de que el municipio del lugar en donde se ubicarán no cuentan con un ingeniero para tales efectos.

Bajo ese entendido, es nuestro criterio que pretender invocar la solución que brinda esta norma para un supuesto como el consultado, implicaría desnaturalizar abiertamente su sentido, con el fin de proveer de una aparente regularidad a una situación que, bajo toda óptica, resulta claramente improcedente, como es que el ingeniero asuma la dirección profesional de obras a realizarse en el propio cantón para el cual labora.

Así las cosas, carece de todo sentido referirse a cuál podría ser el eventual trámite que tendría la solicitud de colaboración en una hipótesis como la descrita, toda vez que, como señalamos, a nuestro juicio tal posibilidad resulta del todo improcedente, de tal suerte que la norma en cuestión no podría ser aplicada para ese fin.

III.- Sobre la responsabilidad penal En cuanto a la última de las interrogantes planteadas, conviene hacer una aclaración, en el sentido de que únicamente los tribunales de justicia ostentan la competencia para determinar si la conducta de una persona constituye o no un delito, de tal suerte que en esta vía consultiva no resulta procedente hacer una valoración de tales aspectos, toda vez que nuestro análisis está dirigido fundamentalmente a interpretar la normativa aplicable en el campo del derecho público.

Sin embargo, consideramos pertinente apuntar algunos aspectos en torno a la situación planteada, en la que se nos consulta que si a una persona que sin ser funcionario municipal tramita, firma y utiliza un sello oficial de la municipalidad para autorizar un plano de construcción, le cabe algún tipo de responsabilidad penal.

Debe tenerse presente que la única institución autorizada para dar licencias o permisos de construcción es la Municipalidad correspondiente, tal como lo prevé el artículo 1° de la Ley de Construcciones, Ley N° 833, al señalar que son éstas las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias en los edificios y construcciones que en sus terrenos se levanten. Además, el artículo 74 del mismo cuerpo normativo es claro al indicar que toda obra relacionada con la construcción, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.

Como puede advertirse, estaríamos en presencia de una situación por demás irregular, al ser un particular el que estaría asumiendo y por ende usurpando funciones que son de la absoluta competencia del ente municipal, en tanto es al ingeniero municipal a quien le corresponde la autorización de los permisos de construcción[vi].

En consecuencia, la situación descrita podría acarrear responsabilidad penal, al encuadrar la conducta de esa persona dentro del tipo de usurpación de autoridad, previsto en el artículo 310 inciso 1) del Código Penal, Ley N° 4573, y que a la letra dispone:

“Usurpación de autoridad.

ARTÍCULO 310.- Será reprimido con prisión de un mes a un año:

• 1)El que asumiere o ejerciere funciones públicas, sin nombramiento expedido por autoridad competente, o sin haber sido investido del cargo;(…)” (énfasis agregado).

Como se advierte, el artículo transcrito podría aplicarse para el caso de análisis, toda vez que un particular estaría ejerciendo funciones que son propias de la Administración –en este caso la Municipalidad–, desde luego sin contar con la necesaria investidura para ejercer una potestad de esta naturaleza.

Asimismo, dicha actuación también se podría ubicar dentro del tipo de falsificación de documentos públicos y auténticos, artículo 359 del Código Penal, Ley N° 4573, delito que se contempla en la siguiente forma:

“Falsificación de documentos públicos y auténticos.

ARTÍCULO 359.- Será reprimido con prisión de uno a seis años, el que hiciere en todo o en parte un documento falso, público o auténtico, o alterare uno verdadero, de modo que pueda resultar perjuicio. Si el hecho fuere cometido por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, la pena será de dos a ocho años.

(Así modificada la numeración de este artículo por el numeral 185, inciso a), de la ley No.7732 de 17 de diciembre de 1997, que lo traspasó del 357 al 359)” Bajo ese entendido, el documento falso sería el plano que exhibe un supuesto visado municipal, cuando en realidad no estaría otorgado por la autoridad competente, lo cual provocaría un perjuicio al interés público que depositó en la Municipalidad la facultad de otorgar los permisos de construcción y el correspondiente visado de planos.

En otro orden de ideas, en la consulta que se nos plantea no se indica si la persona que estaría realizando tal acto es ingeniero civil. No obstante, partiendo del hecho de que no lo sea, podríamos estar además en presencia de un ejercicio ilegal de la profesión. Lo anterior, en razón de que la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, Ley N° 3663, en su artículo 9 señala que sólo los miembros incorporados al colegio podrán ejercer libremente la profesión, y el artículo 315 del Código Penal lo sanciona como un delito, al establecer:

“Ejercicio ilegal de una profesión.

ARTÍCULO 315.- Será reprimido con prisión de tres meses a dos años, al que ejerciere una profesión para la que se requiere una habilitación especial sin haber obtenido la autorización correspondiente. (Así modificada la numeración de este artículo por el numeral 185, inciso a), de la ley No.7732 de 17 de diciembre de 1997, que lo traspasó del 313 al 315)” Por último, valga reiterar que todo lo referente al tema penal queda sujeto a lo que el Ministerio Público considere pertinente. Lo anterior, en caso de presentarse una denuncia formal ante esa autoridad por los hechos mencionados.

IV.- Conclusiones 1.- Aún cuando el servidor se encuentre legalmente autorizado para ejercer de modo liberal su profesión, ello no puede aparejar la violación de postulados básicos del servicio público, que le obligan a observar una conducta apegada a los más altos principios éticos, mostrando en todo momento el respeto al deber de probidad, la lealtad al cargo que ejerce y la defensa de los intereses públicos que persigue la institución para la cual presta sus servicios. Es decir, no debe en modo alguno comprometer su imparcialidad generando conflictos de intereses al propiciar el favorecimiento del interés privado –incluyendo el suyo propio– en detrimento del interés público.

2.- El ingeniero municipal, en el ejercicio liberal de su profesión no podría asumir la dirección profesional de un proyecto que debe ser conocido y aprobado en la propia Municipalidad para la cual labora, situación que innegablemente lo colocaría en un evidente conflicto de intereses.

3.- La posibilidad de solicitar la colaboración del ingeniero de la municipalidad más cercana (artículo 83 de la Ley de Construcciones) resulta razonable y sanamente prevista para aquellos casos en los que, por alguna razón, un gobierno local no cuenta con los servicios profesionales de un ingeniero que pueda otorgar el visado a los planos de las obras de construcción que habrán de llevarse a cabo en el correspondiente cantón, en cuyo caso, tal posibilidad adquiere un claro sentido lógico y práctico, como una solución encauzada a velar por la correcta fiscalización profesional de los planos constructivos relativos a las obras, que no podrían quedar sin revisión, o bien, paralizarse, por el hecho de que el municipio del lugar en donde se ubicarán no cuentan con un ingeniero para tales efectos.

4.- Bajo ese entendido, es nuestro criterio que pretender invocar la solución que brinda el citado artículo 83 para un supuesto como el consultado, implicaría desnaturalizar abiertamente su sentido, con el fin de proveer de una aparente regularidad a una situación que, bajo toda óptica, resulta claramente improcedente, como es que el ingeniero asuma la dirección profesional de obras a realizarse en el propio cantón para el cual labora.

5.- Si una persona que sin ser funcionario municipal tramita, firma y utiliza un sello oficial de la municipalidad para autorizar un plano de construcción, su conducta podría encajar en varios tipos penales, situación que habrá de ser valorada por el Ministerio Público y eventualmente juzgada por los Tribunales de Justicia.

De usted con toda consideración, atentas suscriben, Licda. Andrea Calderón Gassmann Licda. Nancy Morales Alvarado Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría ACG/NMA/laa [i] Este mismo criterio se sigue, entre otras, en la opinión jurídica N° OJ-229-2006 del 1° de junio del 2006.

[ii] Sobre los alcances del régimen de prohibición pueden consultarse nuestros dictámenes números C-245-2006 del 15 de junio del 2006, C-196-2006 del 17 de mayo del 2006 y C-422-2005 del 7 de diciembre del 2005. Asimismo, en cuanto al tema del régimen de dedicación exclusiva, pueden verse los pronunciamientos C-133-2006 del 29 de marzo del 2006 y OJ-024-1999 del 23 de febrero de 1999.

[iii] Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes números C-015-2007 del 29 de enero del 2007, C-349-2005 del 10 de octubre del 2005, C-138-2006 del 4 de abril del 2006 y C-193-2006 del 17 de mayo del 2006.

[iv] Decreto Ejecutivo N° 32333-MP-J del 12 de abril del 2005, publicado en el Alcance N° 11 a la Gaceta N° 82 del 29 de abril del 2005.

[v] Directriz de la Contraloría General de la República N° 2-2004-CO, que puede ser consultada en la página web de esa institución, cuya dirección es: www.cgr.go.cr [vi] Sin embargo, para aquellas obras de gran complejidad por ejemplo la construcción de una urbanización, se reserva la aprobación al Concejo Municipal, lo anterior por cuanto las implicaciones sobrepasan las aspectos de la Ingeniería Civil. (Dictamen N° C-315-2002 del 25 de noviembre del 2002, reiterado en la Opinión Jurídica N° OJ-111-2005 del 4 de agosto del 2005).