Inability to issue opinion due to procedural defects in annulment of professional incorporationImposibilidad de emitir dictamen por vicios procedimentales en anulación de incorporación profesional

Opinion : 110 of 11/04/2007 C-110-2007 11 April 2007 Engineer Olman Vargas Zeledón Executive Director Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official letter No. 0108-07-DE of 18 January 2007, received in this Procuraduría on the 23rd of the same month, in which you indicate that, in compliance with the provisions of the General Board of Directors of that Colegio in agreement No. 06 of session No. 09-06/07-GE of 17 January of the current year, you request the Procuraduría to “determine the absolute, evident, and manifest nullity of the agreement that authorized the incorporation of Mr. xxx” into that Colegio.

I. BACKGROUND

From the reading of the administrative file you sent us (mostly simple photocopies as will be discussed later), the following relevant facts in defining the matter raised are extracted:

1. On 1 March 2006, Mr. xxx filed a request before the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos (hereinafter CFIA) to be incorporated as a Construction Engineer in the Colegio de Ingenieros Tecnólogos. (Folios 10 to 12).

2. On 14 March 2006, Mr. xxx presented an original graduation certification, dated 8 March 2006, before the Registration Area of the CFIA, signed by MBA. William Vives Brenes, Director of Admission and Registration of the Instituto Tecnológico de Costa Rica (hereinafter ITCR), which indicates that the aforementioned gentleman fulfilled all the academic and administrative requirements, obtaining the Title of: Construction Engineer, Academic Degree: University Bachelor's. (Folio 9).

3. On that same date and before the same Unit, he presented the original degree issued by the ITCR on 16 February 2006, Registration CO-200616, which accredited him as a Construction Engineer, Academic Degree: University Bachelor's. A copy of that degree was compared by the Registration Area of that Colegio and added to the file, returning the original to Mr. xxx. (Folios 8, 32 point b) and 93 point 4).

4. By means of agreement No. 10 of session No. 16-05/06-GO dated 20 April 2006, the CFIA proceeded to incorporate Mr. xxx as a Construction Engineer. (Folios 19-A, 19-B and 19-C).

5. The Director of the School of Construction Engineering of the ITCR, Eng. Giannina Ortiz Quesada, by means of an official letter dated 11 August 2006, requests the Executive Director of the CFIA to indicate “whether indeed Mr. xxx is incorporated into the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, to which specific colegio, in what specialty, or to indicate the degree he provides, his academic degree, and from which university he comes.” (Folio 20).

6. The Deputy Chief of the Department of Professional Responsibility Registration of the CFIA, by means of official letter No. 0908-2006-DRRP dated 18 August 2006, replied to Eng. Ortiz that Mr. xxx was incorporated into that Professional Colegio in the Colegio de Ingenieros Tecnólogos in the branch of Construction Engineering and with the bachelor's degree, that the registration as a member of the CFIA was made as of 20 April 2006 and he was granted card ICO-16853, that he provided a degree issued by the ITCR dated 16 February 2006 and with registration No. CO-200616. Finally, she indicated that by resolution No. 002-2006-DE the Executive Directorate ordered as a precautionary measure the suspension of the legal effects of the incorporation agreement. (Folio 21).

7. The Director of the Department of Admission and Registration of the ITCR, Master William Vives Brenes, by means of memorandum No. DAR-525-2006 of 16 August 2006, informs Eng. Ortiz that Mr. xxx appears as a student of the ITCR in the Construction Engineering program and has not currently graduated in any of the ITCR's programs. (Folio 24).

8. The Executive Director of the CFIA, by means of official letter No. 0901-05/06-JDG of 30 August 2006, communicates to Mr. xxx agreement No. 7 taken by the General Board of Directors at its session No. 30-05/06-G.E. of 24 August 2006.

In that sense, he was informed:

“(…) the Board of Directors endorses the reasons that the Executive Directorate had for ordering the suspension of the effects of agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, of 20 April 2006, therefore it agrees:

1.- To order as a precautionary measure the suspension of the legal effects of agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, of 20 April of this year, specifically regarding the incorporation of Mr. xxx, as a construction engineer.

2.- To instruct the Administration so that, in accordance with the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, it proceeds to initiate the annulment procedure for agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, in compliance with due process, only with regard to the incorporation of Mr. xxx. The precautionary measure ordered will be in effect for the period necessary to process the annulment procedure.

3.- That while the annulment procedure indicated in the preceding paragraph is being processed, Mr. xxx may not practice the profession, nor process the registration of any professional contract in this Colegio Federado, for which the Department of Professional Responsibility Registration must make the corresponding annotations in the member database.

4.- To communicate this agreement to the interested party and to the corresponding institutions.” (Folio 27).

9. The Executive Directorate of the CFIA, by means of resolution No. 0003-2006-DE at 8:00 hours on 30 August 2006, resolves:

“1.- To appoint licentiates Marco Vinicio Escalante González, Legal Advisor to the General Board of Directors, Juan Carlos Leiva Hernández, Deputy Director of Operations, and Leonardo Arguedas Marín, Legal Assistant, to form the directing body (órgano director) of the procedure. The Presidency of the body shall fall upon Lic. Escalante González.

2.- The appointed body must recommend to the General Board of Directors whether or not it is appropriate to declare the absolute nullity of agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, of the General Board of Directors, regarding the incorporation of Mr. xxx, as a construction engineer.

3.- For the accomplishment of the purposes assigned to the directing body of the procedure, it shall have the facilities it deems convenient.” (Folios 28 and 29).

10.- The directing body (órgano director) of the procedure, by means of resolution No. 001 at 9:00 hours on 30 August 2006, resolves:

“1.- The procedure is declared open “to determine the absolute, evident, and manifest nullity of agreement No. 10 of Session No. 16-05/06-GO, issued by the General Board of Directors on 20 April of this year, solely in the part that incorporates Mr. xxx into the CFIA as a construction engineer.

2.- Mr. xxx is charged with the commission of the following acts, which are considered contrary to law:

· a.- That on 14 March 2006, he presented to the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos a certification, supposedly issued by the Instituto Tecnológico de Costa Rica on 8 March 2006, where it is indicated that he had fulfilled the academic and administrative requirements and that, consequently, he obtained a degree in Construction Engineering, with the degree of university bachelor.

· b.- That on the same day and year, he provided a university academic degree, with the degree of university bachelor in construction engineering, with registration number CO-200616 and supposedly issued by the aforementioned Instituto Tecnológico on 16 February of this year. This document was compared by officials of the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, leaving a copy in the file of Mr. xxx and returning the original to him.

· c.- That the investigated individual has not graduated as a university bachelor from the Instituto Tecnológico de Costa Rica, nor does he have any degree accrediting him as a construction engineer from that educational institution.

· d.- That the documents provided by Mr. xxx and described in points a) and b) of this notification of charges are false.

3.- Regarding the charges made against Mr. xxx, he is granted a NON-EXTENDABLE period of FIFTEEN WORKING DAYS, counted from the notification of this order, to respond and state if he rejects them as being false, if he accepts them as true, or if he accepts them only partially and with modifications and rectifications, as well as to offer all exculpatory evidence he deems timely and convenient (…)”. (The bold highlighting is from the original). (Folios 31 to 34). (Record of notification to Mr. xxx on folio 35).

11. By means of memorandum No. DAR-695-2006 of 28 September 2006, the Director of the Department of Admission and Registration of the ITCR communicated to the Director of the School of Construction Engineering of that same institution that, regarding the investigation of the questioned degree, it was obtained that:

“1. The ITCR did not issue the degree described for Mr. xxx, ID No. xxx, presented before the Colegio for incorporation. 2- Mr. xxx does not appear as a graduate in any of our programs. 3- The Department of Admission and Registration will carry out the necessary procedures for the Legal Advisory Office to process according to what corresponds.” (The bold and underline are from the original). (Folio 64. See documents from folios 61 to 62 and 65 to 68).

12. By official letter No. R-567-2006 of 10 October 2006, the Rector of the ITCR requests the CFIA that they be considered a party to the nullity procedure and states that they will be initiating the respective procedures before the Ministerio Público (Folio 76).

13. The directing body (órgano director) of the procedure, by means of resolution No. 003 at 10:45 hours on 20 October 2006, summons the parties to an oral and private hearing to be held on 10 November 2006 at 10:00 hours. Said resolution is notified to Mr. xxx on 20 October 2006 (Folios 80 to 82).

14. On the indicated day and time for the appearance, the directing body (órgano director) of the procedure recorded that the summoned parties did not appear. (Folio 85).

15. By means of resolution No. 004 at 09:00 hours on 17 December 2006, the directing body (órgano director) of the procedure recommends to the Board of Directors of the CFIA to declare the absolute, evident, and manifest nullity of agreement No. 10 of session No. 16-05/06-GO, solely insofar as it authorized the incorporation of Mr. xxx as a construction engineer. (Folios 86 to 95).

II- LEGAL IMPOSSIBILITY OF ISSUING THE REQUESTED OPINION.

Having analyzed the file in which the procedure concerning us was carried out, this Advisory Body cannot grant the petition raised by that Colegio due to the existence of flaws in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be adjusted to Law as a prerequisite to issuing the requested opinion. In that sense, the following is indicated:

· IN RELATION TO THE OPENING OF THE PROCEDURE.

Despite the fact that in the referred file, agreement No. 7 taken by the General Board of Directors at its session No. 30-05/06-G.E. of 24 August 2006 is not recorded (a point on which we will elaborate further on), the Executive Director mentions it in his official letter No. 0901-05/06-JDG of 30 August 2006 (see fact 8 of the “Background”).

In that agreement, the General Board of Directors decides to initiate the procedure that concerns us; however, upon instructing the “Administration,” the directing body (órgano director) in charge of the procedure is not determined. On this matter, the following should be remembered:

This Procuraduría has specified that in the administrative procedure, two important bodies are distinguished: the deciding body (órgano decisor) and the directing body (órgano director), which fulfill different functions. The first is the one that, within the organizational structure of the entity, possesses the competence to issue the final act, that is, to decide the matter; therefore, it is the one with the competence to initiate the administrative procedure, and consequently, it can also instruct it. Notwithstanding the foregoing, it may delegate that instructional phase to a directing body (órgano director) appointed by it, whose competence will be limited to the processing of the administrative file (see opinion No. C-294-2004 of 15 October 2004 and in a similar sense - among others - opinions numbers C-167-2005 of 5 May and C-258-2005 of 18 July, both from 2005, and C-292-2006 of 20 July 2006).

When the deciding body (órgano decisor) is a collegiate body, it may delegate the instructional phase to a directing body (órgano director) appointed by it, a delegation that could only operate in the figure of the Secretary, by provision of Article 90, subsection e) of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP).

Exceptionally, in those cases where the achievement of the public purpose so requires, and if that Board of Directors considers that for reasons of opportunity and convenience, due to the specialty of the matter, or for reasons of impediment, it is necessary to appoint an official other than the Secretary, this would be possible as long as such decision is fully reasoned in the firm agreement adopted in that sense. In that direction, it is imperative that the referred agreement clearly establishes the reason for necessity and the exceptional nature of the appointment being made, and that it falls, as it concerns collegiate bodies, on an ad-hoc Secretary appointed exclusively for the instruction of the administrative procedure. (See to this effect opinion No. C-258-2005 of 18 July 2005 and in a similar sense No. C-319-2005 of 5 September 2005).

On the other hand, in accordance with subsection b) of the cited Article 90 of the LGAP, the delegation shall have as a limit the impossibility of delegating delegated powers, that is, “the impossibility of transferring a competence that has been in turn delegated or that implies that it is entrusted totally to the delegatee (…)”. (Opinion No. C-171-95 of 7 August 1995, in a similar sense opinion No. C-118-2005 of 31 March 2005).

Thus, given that there was imprecision regarding the appointment of the directing body (órgano director), it could be considered that the Executive Directorate was not competent to instruct the procedure. In any case, if it is understood that the Board of Directors delegated the instruction to the Executive Directorate, it could not subdelegate (see fact 9 of the “Background”). Therefore, the subdelegation carried out is legally improper.

In another vein, according to what was transcribed by the Executive Director of the cited agreement No. 7, the General Board of Directors did not establish the reasons why it is considered that the act sought to be annulled contains defects of absolute, evident, and manifest nullity, nor the possible legal consequences of said annulment (see on this matter - among others - opinions numbers C-211-2004 of 29 June and C-263-2004 of 9 September, both from 2004; C-013-2005 of 14 January, C-075-2005 of 18 February, C-118-2005 of 31 March, C-277-2005 of 4 August, C-337-2005 of 27 September and C-348-2005 of 7 October and C-391-2005 of 15 November, of the year 2005 and C-296-2006 of 21 July 2006).

Under that perspective, “as we have repeatedly warned, the object, the nature, and the purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body (órgano director) is appointed”. (Opinion No. C-289-2005 of 8 August 2005, in a similar sense opinion No. C-072-2006 of 21 February 2006).

The foregoing is of special relevance, by virtue of the fact that these specifications by the deciding body (órgano decisor) delimit the scope of action of the directing body (órgano director), the latter not being able to substitute the will of the former. (See – among others – opinions numbers C-118-2005 of 31 March and C-277-2005 of 4 August, both from 2005, and C-003-2006 of 10 January 2006).

Note that, as is evident from the file (fact 15 of the “Background”), the consideration of the defects of legality that occurred and why the Administration considers that the assumption of absolute, evident, and manifest nullity operated in this case was only made when the “directing body (órgano director) of the procedure” issued its recommendation to the General Board of Directors.

Finally, “we consider it convenient to remind you that competence is not only a principle of organization, but of administrative legality, since any administrative conduct that implies the exercise of a competence must, in principle, be previously authorized expressly. Thus, the directing body (órgano director) must confine the exercise of its instructional competence to the express object of the administrative procedure indicated by the deciding body (órgano decisor); thus, it cannot bring charges or issue any recommendation beyond that object. In other words, if the procedure is to declare the eventual absolute, evident, and manifest nullity of a specific act declaratory of rights, then the task of the directing body (órgano director) must be limited solely to that, and therefore, the instructional body may not exercise other competences materially distinct from those expressly attributed by the deciding body (órgano decisor).” (Opinions numbers C-455-2006 and C-457-2006, both of 10 November 2006).

The foregoing also entails a basic problem of notification of charges and imputation, a basic principle of the administrative procedure, and with it, the noted omission has a substantial character, and consequently violates due process and the right of defense under constitutional guarantees.

· ON THE SUMMONS TO THE ORAL AND PRIVATE HEARING.

The summons to the oral and private hearing made by resolution No. 003 (visible on folios 80 to 81) did not conform to the provisions of subsections b), c), and d) of Article 249 of the LGAP, by virtue of the fact that the full name of the summoned person is not recorded, the matter to which the summons refers is not established, nor the capacity in which they are summoned and the purpose for which they are summoned, and it is also not indicated whether the summoned person must appear personally or may do so by means of a legal representative.

The foregoing implies, then, a basic problem of notification of charges and imputation, and with it, the referred omission has a substantial character, and therefore violates due process and the right of defense.

Consequently, the summons made is null and void in accordance with the provisions of Article 254 of the LGAP, which provides that defective summonses due to the omission of any of the requirements demanded by numeral 249 shall be null and void, and it must be so declared in this case. (See abundant resolutions of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, for example, votes numbers 632-99 of 10:48 hours on 29 January 1999, 2253-98 of 13:03 hours on 27 March 1998, 2376-98 of 1 April 1998 and 216-I-98 of 16:45 hours on 14 April 1998, of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, for example No. 21 of 14:15 hours on 9 April 1997, and opinions of the Procuraduría General de la República, numbers C-049-99 of 5 March 1999, C-118-2000 of 22 May 2000, C-083-2001 of 20 March and C-182-2001 of 26 June, both from the year 2001).

Thus, if within the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act (for example, summons to an oral and private hearing), as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be rolled back, by virtue of the fact that the “total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure results in remedial legal sanctions for the unlawfulness in pursuit of safeguarding the integrity of the law.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

· INCOMPLETE FILE AND WITH UNCERTIFIED PHOTOCOPIES.

In order to guarantee the right to effective defense and so that this Procuraduría can rule on the merits of the matter, the file must be the original or copies duly certified by the competent body for that purpose, and, in addition, it must be chronologically folio-numbered. (See opinion No. C-054-2007 of 22 February 2007).

In the administrative file under study, it is perceived that the majority are simple photocopies not certified as the Law requires, for example folios 18 to 26, 31 to 34, 37 to 41, 47 to 49, 78 to 81, etc.

On the subject of uncertified photocopies, this Procuraduría has stated:

“In accordance with numeral 298 of the Ley General de la Administración Pública, the means of proof may be all those permitted by Public Law, even if they are not admissible under common law. It also states that, unless otherwise provided, evidence shall be assessed in accordance with the rules of sound criticism. Thus, while there is freedom of proof within the administrative procedure, the Administration and the interested parties must ensure that it is issued in the most truthful manner possible. Hence, studying the matter with simple photocopies can lead to errors when evaluating the facts of the case (consider the difference, regarding their evidentiary value, between public and private documents – Articles 369, 370 and 379 of the Código Procesal Civil)”. (Opinion No. C-060-2001 of 6 March 2001, in a similar sense opinion No. C-026-2005 of 21 January 2005).

Also, the file is incomplete, by virtue of the fact that agreement No. 7 taken by the General Board of Directors at its session No. 30-05/06-G.E. of 24 August 2006 is not present, nor is the agreement by means of which the General Board of Directors requests from this Procuraduría the issuance of the opinion contemplated in numeral 173 of the LGAP, namely No. 06 of session No. 09-06/07-GE of 17 January of the current year.

Consequently, the absence of this documentation prevents us from ruling on the merits of the matter submitted for our knowledge, as we do not have all the necessary elements of judgment to assess and decide.

The Procuraduría has been consistent in affirming that “(…) the order in the processing of the procedure forms part of the cited constitutional guarantee [of due process].” (See in this regard, for example, legal opinion No. O.J.-060-98 of 15 July 1998, and opinions numbers C-210-00 of 4 September and C-290-2000 of 20 November, both from the year 2000, and C-289-2005 of 8 August 2005).

III- FINAL CONSIDERATIONS.

It is important to bear in mind that the power contemplated in numeral 173 of the LGAP “presupposes a procedure that the Administration must follow to revisit its own act concerning subjective rights. Precisely because of this exceptional nature, it becomes necessary to determine in each specific case the requirements for a nullity to be configured, which, besides being absolute, must be evident and manifest.

In accordance with Articles 158 subsections 1) 2) 3) and 159 subsection 1) of the Ley General de la Administración Pública, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act is referred to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, as well as to the act that is substantially non-conforming or causes any infringement of the legal system. These provisions give the general guidelines of what will constitute defects of the act that can lead to its nullity” (Opinion No. C-055-2000 of 20 March 2000, in a similar sense opinions numbers C-013-2005 of 14 January and C-075-2005 of 18 February, both from 2005).

In the Costa Rican legal system, three categories of nullities of administrative acts are contemplated, distinguishing between relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity. The regulation of these is contained in numerals 167, 166, and 173 respectively of the LGAP.

Regarding the characteristic aspects of these types of nullities, Lic. Eduardo Ortiz Ortiz specified:

“1. There is absolute nullity when an element of the act is totally lacking – from the real or legal angle. 2. Conversely, there is relative nullity when some element is substantially flawed or imperfect. 3. There shall be absolute nullity, in any case, if the mere defect or flaw of an existing element is so serious that it prevents the fulfillment of the act's purpose, as if an essential element of it were totally lacking. 4. In any case of doubt, one must favor the solution most conducive to the conservation and effectiveness of the act.” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) in Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p. 445.)

Now, we must indicate the special characteristics of the nullity, so that besides being absolute, it is “evident” and “manifest”. In this regard, the Procuraduría has indicated:

“In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives ‘evident’ and ‘manifest,’ it must be understood that the absolute, evident, and manifest nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification because it is obvious at first sight. The foregoing leads us to think that, for the purposes of declaring nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity. The last category is the nullity of easy perception, and to make the difference with the others, we must say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when it is very far from being obvious at first sight, verification whose evidence and ease constitute the substantial and non-declinable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest annulment category of administrative acts (...)” (Opinion No. C-140-87 of 14 July 1987, in a similar sense – among others – opinions numbers C-200-90 of 5 December 1990, C-121-95 of 1 June 1995 and C-025-96 of 13 February 1996), C-135-2000 of 15 June and C-158-2000 of 20 July, both from the year 2000).

“And this is so, in consideration of the fact that said legal figure was taken, according to the drafters of the respective bill themselves – which is also noted in the referred opinion – from Spanish law. Ultimately, as a consequence of what is stated in the pronouncement of merit, we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, easily perceptible, where no major effort or analysis is required for its verification, since the defect is evident, ostensible, manifest, and of such magnitude and consequence, that it makes the declaration of absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects suffered by the act in question (...).” (Opinion No. C-062-88 of 4 April 1988, in a similar sense opinion No. C-068-2005 of 16 February 2005).

“We must, on the other hand, bear in mind that this Procuraduría has endorsed the criterion expressed by the Spanish Supreme Court, in a 1961 judgment reproduced by GARRIDO FALLA, in the sense that manifest illegality is that which is ‘... declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without the need to resort to interpretation or exegesis.’ -the highlighting is not from the original- (“Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Opinion No. C-037-95 of 27 February 1995, in a similar sense – among others – opinions numbers C-431-2006 of 24 October and C-453-2006 of 10 November 2006).

For its part, on the subject of absolute, evident, and manifest nullity, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia states:

“(...) that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and which offers no margin of doubt or which does not require a dialectical or logical process or effort of verification to be discovered, precisely, due to its gross and serious nature. In this sense, it is enough to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that gives it coverage to arrive at such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis whatsoever.” (Resolution No. 2004-01004 of 14:41 hours on 4 February 2004).

It is precisely concerning this conspicuousness of the defects in an administrative act within the framework of absolute nullity that is evident and manifest that the most significant difference from absolute nullity lies, for the nullity is so perceptible at a glance that the declaration of nullity of the act is a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects afflicting the act in question; that is, the defect in the administrative act is of such magnitude that its perception is easily verifiable.

Under this approach, the interpretation given to Article 173 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública, LGAP) indicates that the characteristic required of the nullity affecting the administrative act is that it must be evident and manifest, meaning it requires no greater intellectual effort to verify the contradiction between the applicable legal framework for the case under study and the manner in which that legality has been violated by the administrative act.

"(...) Therefore, for the correct application of Article 173 of the General Public Administration Act, the legal operator must consider two aspects. First, that the administrative act suffers from a nullity classified as absolute, evident, and manifest, and furthermore, that this act has created subjective rights in favor of the administered person (...) we can understand as an act declaratory of rights one that has enriched the patrimony of its addressees with a previously nonexistent right or has freed a preexisting right of those same persons from some limitation on its exercise (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., p. 644). In the same sense, the concept of an act declaratory of rights resembles the idea that the Public Administration can issue administrative acts that generate subjective rights in favor of the administered person. Regarding the concept of subjective right, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has ruled, establishing that it '... denotes that consummated circumstance in which a thing –material or immaterial, whether a previously foreign good or a previously nonexistent right– has entered into (or affected) the patrimonial sphere of the person, such that the person experiences a verifiable advantage or benefit.' (Voto No. 7331-97)." (Opinion No. C-207-2004 of June 25, 2004; in a similar sense, Opinions No. C-075-2005 of February 18 and No. C-092-2005 of March 2, both of 2005).

If dealing with a nullity that does not meet these requirements, the Public Administration, in order to declare that declaratory act of rights null, must resort to the judicial route before the Administrative Contentious Jurisdiction, having previously declared that the act is harmful to public, economic, or other interests (Articles 10.4 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

In another vein, regarding the processing of the procedure, it is necessary to mention that this Office of the Attorney General (Procuraduría) has insisted that "the directing body must observe the substantial formalities of the procedure, otherwise the nullity of what has been conducted will be caused under the terms of Article 223 of the General Public Administration Act." (See in this regard Opinion No. C-173-95 of August 7, 1995; in a similar sense, Opinion No. C-003-2006 of January 10, 2006).

The administrative procedure is mandatorily binding on the Public Administration because "... administrative bodies act subject to predetermined procedural rules, so that compliance with procedural norms is, therefore, a duty of public bodies ... This general mandatory nature of established procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since any breaches opened against that principle, by allowing the discretion, or better yet, the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very purpose of the administrative procedure, against its aims of efficiency, accuracy, correction, and legal guarantee, established in favor of the administered persons." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, pages 12-27).

In this sense, the directing body, in the processing of the procedure, must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures in order to verify, in the most faithful and complete manner, the facts that serve as grounds for the final act – Article 221 of the LGAP.

Thus, it is worth recalling that the main function of the directing body is to conduct the procedures in such a way as to achieve the objective of determining the real truth of what happened. In that respect, and considering the circumstances of the present matter, it is clear that the investigative work carried out by the directing body must aim to compile and gather the greatest quantity of documents related to the administrative act that is sought to be analyzed from the perspective of Article 173 of the LGAP.

Finally, it should be noted that the annulment power is limited in time to a four-year period as stipulated in subsection 5) of Article 173 of the LGAP, a period within which the annulment power may be validly exercised.

The act by which it is agreed to initiate an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of a declaratory act of rights is a preparatory act for the final act, which will be the one that decides on the existence of the nullity. Consequently, only with the issuance of that final act is the expiration of the four-year statute of limitations established in the aforementioned subsection 5) of Article 173 of the LGAP avoided. It is therefore reiterated that, being a statute of limitations, it is uninterruptible; thus, the Public Administration's decision to initiate the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act cannot have the effect of interrupting the period established in subsection 5) of Article 173.

IV-CONCLUSION.

Based on the considerations made, it is not possible for this Office of the Attorney General to render the requested favorable opinion until the defects noted are corrected by that Professional Association (Colegio), and the matter falls within the four-year period referred to in subsection 5) of the aforementioned Article 173. For this reason, we are returning the administrative file that was sent to us.

Without further particular, respectfully, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Administrativa ACACHA/rcht Attachment: as indicated.

Dictamen : 110 del 11/04/2007 C-110-2007 11 de abril de 2007 Ingeniero Olman Vargas Zeledón Director Ejecutivo Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° 0108-07-DE del 18 de enero del 2007, recibido en esta Procuraduría el día 23 del mismo mes, en el que indica que en cumplimiento de lo dispuesto por la Junta Directiva General de ese Colegio en el acuerdo N° 06 de la sesión N° 09-06/07-GE de 17 de enero del año en curso, solicita a la Procuraduría “determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acuerdo que autorizó la incorporación del señor xxx” a ese Colegio.

I. ANTECEDENTES

De la lectura del expediente administrativo que nos remite (en su mayoría simples fotocopias como se comentará más adelante), se extraen los siguientes hechos relevantes en la definición del asunto planteado:

1. El día 1° de marzo del 2006, el señor xxx presentó ante el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos (en adelante CFIA) una solicitud para ser incorporado como Ingeniero en Construcción en el Colegio de Ingenieros Tecnólogos. (Folios 10 al 12).

2. En fecha 14 de marzo del 2006, el señor xxx presentó ante el Área de Registro del CFIA certificación original de graduación, de fecha 8 de marzo del 2006, firmada por el MBA. William Vives Brenes, Director de Admisión y Registro del Instituto Tecnológico de Costa Rica (en adelante ITCR), la cual indica que el citado señor cumplió con todos los requisitos académicos y administrativos, obteniendo el Título de: Ingeniero en Construcción, Grado Académico: Bachillerato Universitario. (Folio 9).

3. En esa misma fecha y ante la misma Dependencia, presentó título original expedido por el ITCR el 16 de febrero del 2006, Registro CO-200616, que lo acreditaba como Ingeniero en Construcción, Grado Académico: Bachillerato Universitario. Una copia de ese título fue cotejada por el Área de Registro de ese Colegio y agregada al expediente, devolviéndose el original al señor xxx. (Folios 8, 32 punto b) y 93 punto 4).

4. Mediante acuerdo N° 10 de la sesión N° 16-05/06-GO de fecha 20 de abril del 2006, el CFIA procedió a incorporar al señor xxx como Ingeniero en Construcción. (Folios 19-A, 19-B y 19-C).

5. La Directora de la Escuela de Ingeniería en Construcción del ITCR, Ing. Giannina Ortiz Quesada, mediante oficio de fecha 11 de agosto del 2006, le solicita al Director Ejecutivo del CFIA le indique “si efectivamente el señor xxx está incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, a que colegio específicamente, en que especialidad ó indicar el título que aporta y su grado académico y de que universidad procede.” (Folio 20).

6. La Sub-Jefe del Departamento de Registro de Responsabilidad Profesional del CFIA, mediante oficio N° 0908-2006-DRRP de fecha 18 de agosto del 2006, le contestó a la Ing. Ortiz que el señor xxx se incorporó a ese Colegio Profesional en el Colegio de Ingenieros Tecnólogos en la rama de Ingeniería en Construcción y con el grado de bachillerato, que el registro como miembro al CFIA se realizó a partir del 20 de abril del 2006 y se le otorgó el carné ICO-16853, que aportó un título emitido por el ITCR con fecha 16 de febrero del 2006 y con el registro N° CO-200616. Por último, le indicó que por resolución N° 002-2006-DE la Dirección Ejecutiva dictó como medida cautelar la suspensión de los efectos jurídicos del acuerdo de incorporación. (Folio 21).

7. El Director del Departamento de Admisión y Registro del ITCR, Máster William Vives Brenes, mediante memorando N° DAR-525-2006 del 16 de agosto del 2006, le informa a la Ing. Ortiz que el señor xxx aparece como estudiante del ITCR en la carrera de Ingeniería en Construcción y actualmente no se ha graduado en ninguna de las carreras del ITCR. (Folio 24).

8. El Director Ejecutivo del CFIA, mediante oficio N° 0901-05/06-JDG del 30 de agosto del 2006, le comunica al señor xxx del acuerdo N° 7 tomado por la Junta Directiva General en su sesión N° 30-05/06-G.E. del 24 de agosto de 2006.

En ese sentido se le señala:

“(…) la Junta Directiva avala los motivos que tuvo la Dirección Ejecutiva para dictar la suspensión de los efectos del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, de día 20 de abril de 2006, por lo tanto acuerda:

1.- Dictar como medida cautelar la suspensión de los efectos jurídicos del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, de 20 de abril de este año, específicamente en lo referente a la incorporación del señor xxx, como ingeniero en construcción.

2.- Instruir a la Administración para que, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, proceda a iniciar el procedimiento de anulación del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, en cumplimiento del debido proceso, únicamente en lo que concierne a la incorporación del señor xxx. La medida cautelar dictada tendrá vigencia por el plazo que sea necesario para tramitar el proceso de anulación.

3.- Que en el tanto, se tramita el proceso de anulación indicado en el inciso anterior, el señor xxx no podrá ejercer la profesión, ni tramitar el registro de ningún contrato profesional en este Colegio Federado, para lo cual el Departamento de Registro de Responsabilidad Profesional deberá realizar las anotaciones correspondientes en la base de miembros.

4.- Comunicar este acuerdo al interesado y a las instituciones que corresponda.” (Folio 27).

9. La Dirección Ejecutiva del CFIA, mediante resolución N° 0003-2006-DE de las 8:00 horas del 30 de agosto del 2006, resuelve:

“1.- Nombrar a los licenciados Marco Vinicio Escalante González, Asesor Legal de la Junta Directiva General, Juan Carlos Leiva Hernández, Sub Director de Operaciones y Leonardo Arguedas Marín, Asistente Legal, para que conformen el órgano director del procedimiento. La Presidencia del órgano recaerá sobre el Lic. Escalante González.

2.- El órgano nombrado deberá recomendar a la Junta Directiva General la procedencia o no de declarar la nulidad absoluta del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, de la Junta Directiva General, en cuanto a la incorporación del señor xxx, como ingeniero en construcción.

3.- Para el cometido de los fines impuestos al órgano director del procedimiento éste contará con las facilidades que estimen convenientes.” (Folios 28 y 29).

10.- El órgano director del procedimiento, mediante resolución N° 001 de las 9:00 horas del 30 de agosto del 2006, resuelve:

“1.- Se declara abierto el procedimiento “para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acuerdo N° 10 de la Sesión N° 16-05/06-GO, dictado por la Junta Directiva General el día 20 de abril de este año, únicamente en la parte que incorpora al CFIA al señor xxx como ingeniero en construcción.

2.- Al señor xxx se le imputa la comisión de los siguientes actos, los cuales se estiman como contrarios a derecho:

· a.- Que el día 14 de marzo de 2006, presentó al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos una certificación, supuestamente expedida por el Instituto Tecnológico de Costa Rica el día 8 de marzo de 2006, donde se indica que él había cumplido con los requisitos académicos y administrativos y que, en consecuencia, obtuvo un título de Ingeniero en Construcción, con el grado de bachiller universitario.

· b.- Que ese mismo día y año, aportó un título académico universitario, con el grado de bachiller universitario en ingeniería en construcción, con el número de registro CO-200616 y supuestamente expedido por el citado Instituto Tecnológico el día 16 de febrero de este año. Este documento fue cotejado por funcionarios del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, dejando copia en el expediente del señor xxx y siéndole devuelto el original.

· c.- Que el investigado no se ha graduado como bachiller universitario del instituto Tecnológico de Costa Rica, ni cuenta con título alguno que lo acredite como ingeniero en construcción de esa institución educativa.

· d.- Que los documentos aportados por don xxx y descritos en los puntos a) y b) de esta intimación son falsos.

3.- Sobre los cargos que se le hacen al señor xxx, se le concede el plazo IMPRORROGABLE DE QUINCE DÍAS HÁBILES, contados a partir de la notificación del presente auto para que conteste y diga si los rechaza por ser falsos, si los acepta por ser ciertos o si los acepta sólo parcialmente y con modificaciones y rectificaciones, así como para ofrecer toda la prueba de descargo que considere oportuna y conveniente (…)”. (El destacado en negrita es del original). (Folio 31 a 34). (Acta de notificación al señor xxx en folio 35).

11. Mediante memorando N° DAR-695-2006 del 28 de setiembre del 2006, el Director del Departamento de Admisión y Registro del ITCR comunica a la Directora de la Escuela de Ingeniería en Construcción de esa misma institución, que con respecto a la investigación sobre el título cuestionado se obtuvo que:

“1. El ITCR no emitió el título en descripción del señor xxx, cédula No. xxx, presentado ante el Colegio para la incorporación.

2- El señor xxx no aparece como graduado en ninguna de nuestras carreras.

3- El Departamento de Admisión y Registro va a realizar las gestiones necesaria [sic] para que Asesoría Legal procesa [sic] según lo que corresponda.” (La negrita y subrayado es del original). (Folio 64. Ver documentos de folios 61 a 62 y 65 a 68).

12. Por oficio N° R-567-2006 del 10 de octubre del 2006, el Rector del ITCR solicita al CFIA se les tenga como parte del proceso de nulidad y manifiesta que estarán iniciando los respectivos trámites ante el Ministerio Público (Folio 76).

13. El órgano director del procedimiento, mediante resolución N° 003 de las 10:45 horas del 20 de octubre del 2006, convoca a las partes a una audiencia oral y privada a realizarse el 10 de noviembre del 2006 a las 10:00 horas. Dicha resolución es notificada al señor xxx el 20 de octubre del 2006 (Folios 80 a 82).

14. Siendo el día y hora señalada para la comparecencia, el órgano director del procedimiento hace constar que las partes citadas no se hicieron presentes. (Folio 85).

15. Mediante resolución N° 004 de las 09:00 horas del 17 de diciembre del 2006, el órgano director del procedimiento recomienda a la Junta Directiva del CFIA declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo N° 10 de la sesión N° 16-05/06-GO, únicamente en cuanto autorizó la incorporación del señor xxx como ingeniero en construcción. (Folios 86 a 95).

II- IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO.

Analizado el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, este Órgano Asesor no puede acceder a la petición planteada por ese Colegio debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado. En ese sentido, se indica lo siguiente:

· EN RELACIÓN CON LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO.

A pesar de que en el expediente remitido no consta (punto sobre el cual ahondaremos más adelante) el acuerdo N° 7 tomado por la Junta Directiva General en su sesión N° 30-05/06-G.E. del 24 de agosto de 2006, el Director Ejecutivo lo menciona en su oficio N° 0901-05/06-JDG del 30 de agosto del 2006 (véase hecho 8 de los “Antecedentes”).

En ese acuerdo la Junta Directiva General decide iniciar el procedimiento que nos ocupa; sin embargo al instruir a la “Administración” no se determina el órgano director encargado del procedimiento. Sobre el particular, debe recordarse lo siguiente:

Esta Procuraduría ha precisado que en el procedimiento administrativo se distinguen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, los cuales cumplen funciones diferentes. El primero, resulta ser aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad posee la competencia para emitir el acto final, sea para decidir el asunto, por ende, es quien tiene la competencia para iniciar el procedimiento administrativo, y consecuentemente también puede instruirlo. No obstante lo anterior, puede delegar esa fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, cuya competencia se limitará a la tramitación del expediente administrativo (véase dictamen N° C-294-2004 del 15 de octubre del 2004 y en sentido similar- entre otros- los dictámenes números C-167-2005 del 5 de mayo y C- 258-2005 del 18 de julio ambos del 2005 y el C-292-2006 del 20 de julio del 2006).

Cuando el órgano decisor es un órgano colegiado puede delegar la fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, delegación que sólo podría operar en la figura del Secretario, por disposición del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP).

De manera excepcional, en aquellos casos en que la realización del fin público así lo requiera, y de considerar esa Junta Directiva que por razones de oportunidad y conveniencia, por la especialidad de la materia, o bien por razones de impedimento, resulta necesario nombrar a funcionario distinto al Secretario, ello sería posible en el tanto tal decisión esté plenamente motivada en el acuerdo firme que en ese sentido se adopte. En esa dirección, resulta imperativo que en el referido acuerdo se establezca con claridad el motivo de necesidad y el carácter excepcional del nombramiento que se realiza, y que el mismo recaiga, por tratarse de órganos colegiados, en un Secretario ad-hoc nombrado exclusivamente para la instrucción del procedimiento administrativo. (Véase al efecto el dictamen N° C-258-2005 del 18 de julio del 2005 y en sentido similar el N° C-319-2005 del 5 de setiembre del 2005).

De otro lado, de acuerdo con el inciso b) del citado artículo 90 de la LGAP la delegación tendrá como límite la imposibilidad de delegar potestades delegadas, es decir “imposibilidad de transferir una competencia que haya sido a su vez delegada o que implique que la misma se encarga de modo total al delegado (…)”. (Dictamen N° C-171-95 del 7 de agosto de 1995 en sentido similar el dictamen N° C-118-2005 del 31 de marzo del 2005).

Así las cosas, en vista de que hubo imprecisión en cuanto al nombramiento del órgano director, podría considerarse que la Dirección Ejecutiva no resultaba competente para instruir el procedimiento. En todo caso, si se entiende que la Junta Directiva delegó en la Dirección la instrucción, esta no podía subdelegar (véase hecho 9 de los “Antecedentes”). Por ello, resulta jurídicamente improcedente la subdelegación efectuada.

En otro orden de ideas, según lo transcrito por el Director Ejecutivo del citado acuerdo N° 7, la Junta Directiva General no estableció los motivos por los cuales se considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y las posibles consecuencia jurídicas de dicha anulación (véase sobre el particular - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, C-277-2005 del 4 de agosto, C-337-2005 del 27 de setiembre y C-348-2005 del 7 de octubre y C-391-2005 del 15 de noviembre, del año 2005 y el C-296-2006 del 21 de julio del 2006).

Bajo esa perspectiva, “como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005 en sentido similar el dictamen N° C-072-2006 del 21 de febrero del 2006).

Lo que antecede es de especial relevancia, en virtud de que esas precisiones del órgano decisor delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero. (Véase –entre otros- los dictámenes números C-118-2005 del 31 de marzo y C-277-2005 del 4 de agosto, ambos del 2005 y el C-003-2006 del 10 de enero del 2006).

Nótese que según se desprende del expediente (hecho 15 de los “Antecedentes”) las consideraciones de los vicios de legalidad acontecidos y del por qué la Administración considera que en la especie operó el supuesto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se hizo hasta que el “órgano director del procedimiento” emitió su recomendación a la Junta Directiva General.

Finalmente, “consideramos conveniente recordarle que la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en principio, previamente autorizada de forma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el ejercicio de su competencia instructiva al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado por el órgano decisor; no pudiendo así instruir cargos o emitir recomendación alguna más allá de aquél objeto. En otras palabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano director deberá limitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras competencias materialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.” (Dictámenes números C-455-2006 y C-457-2006 ambos del 10 de noviembre del 2006).

Lo anterior, conlleva también un problema básico de intimación e imputación, principio básico del procedimiento administrativo, y con ello la omisión apuntada tienen carácter substancial, y consecuentemente violenta el debido proceso, y el derecho de defensa a tenor de las garantías constitucionales.

· SOBRE LA CITACIÓN A LA COMPARECENCIA ORAL Y PRIVADA.

La convocatoria a la comparecencia oral y privada efectuada por la resolución N° 003 (visible a folios 80 a 81) no se ajustó a lo dispuesto en los incisos b), c) y d) del artículo 249 de la LGAP, en virtud de que no se consigna el nombre y apellidos de la persona citada, no se establece el asunto a que se refiere la citación, la calidad en que se cita y el fin el cual se la cita y tampoco se indica si el citado debe comparecer personalmente o puede hacerlo por medio de apoderado.

Lo que antecede, implica entonces un problema básico de intimación e imputación, y con ello la omisión referida tiene carácter substancial, y por lo tanto el debido proceso, y el derecho de defensa.

Por consiguiente, la citación efectuada es nula a tenor de lo dispuesto en el artículo 254 de la LGAP que dispone que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249 serán nulas, y así hay que declararlo en este caso. (Véase abundantes resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, verbigracia votos números 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo de 1998, 2376-98 del 1° de abril de 1998 y 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia por ejemplo la N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, y dictámenes de la Procuraduría General de la República, números C-049-99 del 5 de marzo de 1999, C-118-2000 del 22 de mayo del 2000, C-083-2001 del 20 de marzo y C-182-2001 del 26 de junio ambos del año 2001).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia citación a audiencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

· EXPEDIENTE INCOMPLETO Y CON FOTOCOPIAS SIN CERTIFICAR.

Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y a efectos de que esta Procuraduría pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto, el expediente debe ser el original o copias debidamente certificadas por él órgano competente para ello y, además, debe estar foliado cronológicamente. (Véase el dictamen N° C-054-2007 del 22 de febrero del 2007).

En el expediente administrativo en estudio se vislumbra que la mayoría son simples fotocopias no certificadas como en Derecho corresponde, verbigracia folios 18 a 26, 31 a 34, 37 a 41, 47 a 49, 78 a 81, etc.

Sobre el tema de las fotocopias sin certificar, esta Procuraduría ha comentado:

“De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–)”. (Dictamen N° C-060-2001 del 6 de marzo del 2001 en sentido similar el dictamen N° C-026-2005 del 21 de enero del 2005).

También el expediente está incompleto, en virtud de que no está el acuerdo N° 7 tomado por la Junta Directiva General en su sesión N° 30-05/06-G.E. del 24 de agosto de 2006, ni tampoco el acuerdo por medio del cual la Junta Directiva General solicita a esta Procuraduría la emisión del dictamen que contempla el numeral 173 de la LGAP, a saber el N° 06 de la sesión N° 09-06/07-GE de 17 de enero del año en curso.

Consecuentemente, al no constar esa documentación impide que podamos pronunciarnos sobre el fondo del asunto sometido a conocimiento, al no tener todos los elementos de juicio necesarios para valorar y resolver.

La Procuraduría ha sido conteste en afirmar que “(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N ° O.J.-060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000 y C-289-2005 del 8 de agosto del 2005).

III- CONSIDERACIONES FINALES.

Es importante que se tenga presente que la potestad contemplada en el numeral 173 de la LGAP “supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3) y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasiones cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad” (Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000 en sentido similar los dictámenes números C-013-2005 del 14 de enero y el C-075-2005 del 18 de febrero, ambos del 2005).

En el ordenamiento jurídico costarricense, se contemplan tres categorías de nulidades de los actos administrativos, distinguiendo entre nulidad relativa, nulidad absoluta, y nulidad absoluta, evidente y manifiesta. La regulación de éstas, se encuentra contenida en los numerales 167, 166 y 173 respectivamente de la LGAP.

Acerca de los aspectos característicos de estos tipos de nulidades, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz precisó:

“1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente- desde el ángulo real o jurídico- un elemento del acto.

2. Hay a la inversa nulidad relativa cuando algún elemento esté sustancialmente viciado o es imperfecto.

3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

4. En todo caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto.” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pág. 445.)

Ahora bien, debemos indicar las características especiales de la nulidad, para que además de absoluta sea “evidente “ y “manifiesta”. Al respecto, la Procuraduría ha indicado:

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos “evidente” y “manifiesta”, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativo (...)” (Dictamen N° C-140-87 del 14 de julio de 1987, en sentido similar – entre otros- los dictámenes números C-200-90 del 5 de diciembre de 1990, C-121-95 del 1° de junio de 1995 y C-025-96 del 13 de febrero de 1996), C-135-2000 del 15 de junio y C-158-2000 del 20 de julio, ambos del año 2000).

“Y ello, así en consideración al hecho de que dicha figura jurídica fue tomada, de acuerdo con los propios redactores del proyecto respectivo –lo cual también se apunta en el referido dictamen –del derecho español. En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del ato sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate (...)”. (Dictamen N°C-062-88 de 4 de abril de 1988 en sentido similar el dictamen N° C-068-2005 del 16 de febrero del 2005).

“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.” -el destacado no es del original- (“Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen N° C-037-95 del 27 de febrero de 1995, en sentido similar -entre otros- los dictámenes números C-431-2006 del 24 de octubre y C-453-2006 del 10 de noviembre del 2006).

Por su parte, sobre el tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia señala:

“(...) lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna.” (Resolución N° 2004-01004 de las 14:41 horas del 4 de febrero del 2004).

Precisamente sobre esa notoriedad de los vicios del acto administrativo en la nulidad absoluta evidente y manifiesta, es donde radica la diferencia más significativa con la nulidad absoluta, pues la nulidad es tan perceptible a simple vista que hace que la declaratoria de nulidad del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto que se trate; es decir el vicio del acto administrativo es de tal magnitud que su percepción es fácilmente verificable.

Bajo esa tesitura, la interpretación que se le ha dado al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, denota que la característica que debe tener la nulidad que afecta el acto administrativo debe ser evidente y manifiesta, o sea que no requiere de mayor esfuerzo intelectual para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso en estudio y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo.

“(…) Entonces, para la correcta aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el operador jurídico ha de considerar dos aspectos. En primer lugar, que el acto administrativo adolezca de una nulidad calificada como absoluta, evidente y manifiesta, y que además, ese acto haya creado derechos subjetivos a favor del administrado (…) podemos entender como acto declarativo de derechos aquel que haya enriquecido el patrimonio de sus destinatarios con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho preexistente de los mismos de algún límite de ejercicio (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., pág. 644). En el mismo sentido, el concepto de acto declarativo de derechos se asemeja a la idea de la que la Administración puede emitir actos administrativos que generan derechos subjetivos a favor del administrado. En relación con el concepto de derecho subjetivo, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que éste “... denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derechos antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”. (Voto No. 7331-97).” (Dictamen N° C-207-2004 del 25 de junio del 2004, en sentido similar los dictámenes números C-075-2005 del 18 de febrero y C-092-2005 del 2 de marzo, ambos del 2005).

De no estar ante este tipo de nulidad, la Administración, para declarar nulo ese acto declarativo de derechos, debe acudir a la vía judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa, debiendo haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

En otro orden de ideas, en relación con la tramitación del procedimiento es necesario mencionar que esta Procuraduría ha insistido en que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995 en sentido similar el dictamen N° C-003-2006 del 10 de enero del 2006).

El procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, páginas 12-27).

En ese sentido, el órgano director en la tramitación del procedimiento debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final - artículo 221 de la LGAP-.

Así, no está de más recordar que la principal función del órgano director es conducir los procedimientos de forma tal que se alcance el objetivo de determinar la verdad real de lo sucedido. En ese tanto, y atendiendo las circunstancias del presente asunto, es claro que la labor investigativa que desarrolla el órgano director debe tender a recopilar y recabar la mayor cantidad de documentos relacionados con el acto administrativo que se pretenda analizar desde la perspectiva del artículo 173 de la LGAP.

Por último, valga apuntar que la potestad anulatoria se encuentra limitada en el tiempo a un plazo cuatrienal según preceptúa el inciso 5) del artículo 173 de la LGAP, plazo dentro del cual puede ser ejercida validamente la potestad anulatoria.

El acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Por consiguiente, únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la LGAP. Así, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

IV-CONCLUSIÓN.

Con fundamento en las consideraciones realizadas, no resulta posible para esta Procuraduría rendir el dictamen favorable solicitado, hasta tanto no sean subsanados por parte de ese Colegio los vicios apuntados, y se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173. En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera remitido.

Sin otro particular, deferentemente, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Administrativa ACACHA/rcht Adjunto: lo indicado.