Legal status of FONABE and transfer of its personnel to the Civil Service regimeNaturaleza jurídica del FONABE y traslado de su personal al régimen de Servicio Civil

Opinion 111 Opinion: 111 of 11/04/2007 C-111-2007 April 11, 2007 Licenciada Ana Cristina Rodríguez Valenciano Secretary of the Board of Directors National Scholarship Fund S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter JD-063-2006, of March 1, 2006, through which you inform us of agreement no. 76 adopted by the Board of Directors of the National Scholarship Fund at its ordinary session no. 06-2006 of last February 8.

Through the aforementioned agreement, the Board of Directors of FONABE decided to pose the following inquiries to us:

"I. In accordance with the validity of Article 30 of the Law of Financial Equilibrium of the Republic (sic.) and in view of the fact that FONABE must transition from a private employment regime to a public employment regime, must the process be submitted to the civil service regime or, on the contrary, is it the responsibility of the Budgetary Authority to carry out the procedure?

II.In accordance with Article 586, subsection b) of the Labor Code, what is the procedure for the settlement of labor entitlements of FONABE's current collaborators? Having settled them, is it appropriate to rehire them under the new public employment system to be established?

III.How should one proceed in the case of those collaborators who hold a permanent (propiedad) position in the Public Administration and are working under the private employment regime?"

In order to address the first of the inquiries posed to us, related to the body to whose knowledge the change of regime – from private to public – of FONABE's employees must be submitted, it is pertinent to bear in mind the legal nature of the National Scholarship Fund.

I.- On the legal nature of FONABE The National Scholarship Fund was created by Law No. 7658 of February 11, 1997, which tasked it, among other functions, with granting scholarships to students of low economic resources to pursue studies in any of the educational cycles, inside or outside the country; carrying out permanent research on the need to grant medium and long-term scholarships; coordinating with other state and private institutions for the maximum use of the Fund's scholarships; periodically verifying the use of the economic resource granted to scholarship holders and their academic performance; and offering vocational guidance to the beneficiaries of the scholarship system (Article 4).

In conformity with the cited law, FONABE's source of financing is constituted by donations, bequests, and contributions from public and private persons and entities; by the allocations assigned in the ordinary and extraordinary budgets; by 1% of the ordinary and extraordinary budgets of the Social Development and Family Allowances Fund; and by the resources generated from the operation and administration of assets and temporary investments (Article 9). Furthermore, the sole transitory provision of the aforementioned Law No. 7658 obliges FODESAF to transfer 1% of the annual budget of the Social Development and Family Allowances Fund to FONABE.

Regarding its legal nature, the law creating FONABE provided that said Fund would be "... a body of maximum administrative decentralization (máxima desconcentración), with instrumental legal personality and attached to the Ministry of Public Education" (Article 2). For its part, this Attorney General's Office, in its opinion C-322-2004, of November 8, 2004, indicated the following:

"As can be observed from the transcribed legal texts, the Institution mentioned (FONABE) is attached to the Ministry of Public Education. It is governed, naturally, by Public Law, and for the fulfillment of its objectives, it has been granted instrumental legal personality, constituting a body of maximum administrative decentralization (máxima desconcentración administrativa), as clearly established by the cited regulations." (The text in parentheses is not from the original).

Note that Article 2 of the cited Law No. 7658 provides that FONABE is a body "attached" to the Ministry of Public Education. This Attorney General's Office has maintained that the term "attachment (adscripción)" does not have a univocal meaning in Administrative Law (opinions C-055-87 of March 10, 1987, C-015-95 of January 16, 1995, C-041-95 of March 7, 1995, C-250-2001 of September 18, 2001, and C-084-2004 of March 9, 2004), which could prevent the precise legal nature of certain bodies from being elucidated, especially when the regulations creating them do not provide additional details on the point. Despite the foregoing, in this case, the law has been clear in establishing that FONABE is a maximally decentralized body of the Ministry of Education, such that the regulatory provision aimed at "attaching" that body to said Ministry seems unnecessary.

In any case, for the purposes of the present inquiry, what is important to highlight – however obvious it may seem – is that FONABE, despite having instrumental legal personality, is a body of the Central Administration, and therefore its servants should be subject to a public employment regime.

II.- On the procedure for the transfer of FONABE's servants to a public employment regime In the request we are dealing with, we are consulted as to whether, for the transfer of FONABE's employees to a public employment regime, "... the process must be submitted to the civil service regime or, on the contrary, is it the responsibility of the Budgetary Authority to attend to the procedure." Despite the fact that the inquiry makes no reference to the background related to this point, we understand that FONABE's intention is to comply with the recommendations made by the Comptroller General of the Republic regarding placing the persons who perform the public functions legally entrusted to that body into a public employment regime.

On the subject, it should be noted that although Article 10 of the Law Creating FONABE authorized the signing of a trust (fideicomiso) with one of the state commercial banks for the administration of its financial resources, that authorization did not imply the possibility that FONABE's personnel, charged with performing public functions, could be hired by said trust under a private employment regime, as occurred in practice. It was for this reason that the Comptroller General of the Republic issued report DFOE-EC-23/2004, of September 8, 2004, in which it stated the following:

"In the study conducted, it was determined that, formally, FONABE does not have its own personnel. Instead, the activities necessary for the realization of its purposes are in charge of personnel hired under the assumption that their employer is the Trust 478 FONABE – BNCR. That is to say that both the Executive Directorate and the remaining job positions are carried out by persons who have been made to sign a work contract with the aforementioned trust. (...) Through the signing of the trust agreement with the Banco Nacional de Costa Rica and the subsequent addendum to that contract, a legal fiction was created, with the purpose of simulating that transactions and obligations pertaining to FONABE appeared as carried out by said Trust, under a private law scheme. This gave the institution's decision-makers a feeling of operating in the private sphere and they acted accordingly, with the complacency of the Trustee Bank.

Furthermore, by means of the addendum to the trust contract, an attempt is made to carry out a transfer of powers (competencias) by this means from FONABE to the Trust, which is outside the margins of the legal system, since the different organs of the State, as well as the decentralized administration, municipalities, and other public law entities, are created to assume the tasks assigned to them by the constitutional regime and ordinary laws, and the powers granted, as well as the powers of authority and their exercise, are non-transferable and inalienable (Article 66 of the General Law of Public Administration).

As a consequence of said conduct, it was determined that actions and decisions have been incurred that contravene the legal system, especially in matters of contracting human resources and goods and services (...) With the purpose of normalizing FONABE's personnel contracting situation, which has been established as a private labor relationship when a public employment relationship is appropriate, it is necessary for the corresponding steps to be taken to obtain the required positions. That Board of Directors must establish the strategy to follow in order to eliminate the private work contracts established with officials who perform tasks specific to the public institution." It is clear, then, that what occurred in this case was that the public functions entrusted to FONABE, which should have been exercised by public officials governed by a public employment relationship, were exercised by persons hired under a private employment regime.

Now, specifically, regarding the regime to which FONABE's servants must be subject, it should be noted that, as it is a body that forms part of the Central Administration, said servants must belong to the Civil Service Regime. There is no reason whatsoever to assert that this group of servants is excluded from the cited Regime, since such exclusion is only possible when a rule of at least legal rank so provides, which is not the case here. On the contrary, Articles 3, 4, and 5 of the Civil Service Statute indicate the positions that must be considered excluded from the Regime, positions among which are not mentioned those occupied by the majority of FONABE's officials, except for those referring to the exercise of a specific function, such as the case of its director and internal auditor.

For its part, Article 30 of the Law for the Financial Equilibrium of the Public Sector (No. 6955 of February 24, 1984), cited in the presentation of the inquiry, provides that "The boards, councils, attached organizations, or decentralized entities that depend on the ministries may only contract personnel through the regular procedures of the respective personnel departments, following the procedures established by the Civil Service Directorate General," which ratifies the subjection of FONABE's personnel to the Civil Service Regime.

Regarding the procedure for the entry of this personnel into the Civil Service Regime, we must point out that, in our judgment, the mechanism for this is that provided in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute, a rule related to Article 105 of the same Regulation. The text of these provisions is as follows:

"Article 11.- When a position excluded from the Civil Service Regime passes to the merit system regulated by the Statute and this Regulation, the servant who held it may acquire the status of regular servant, if, in the judgment of the Directorate General, they have demonstrated or demonstrate their suitability through the procedures that said Directorate General indicates, and provided they have more than two years of rendering their services uninterruptedly to the State. The same rule shall apply to the substitute interim servant, with two or more years of working uninterruptedly in the same position, if it becomes vacant upon the expiration of the leave granted to the permanent (titular) holder of the position, and provided the substitute servant had been chosen from the Register of Eligible Candidates kept by the Directorate General.

Exception is made from this provision for properly teaching servants, who for these purposes shall be governed by the provisions in Chapter V of Title II of the Statute." "Article 105.- For all purposes, it shall be understood by:

• a)Assignment (Asignación): Act by which a position is placed in the corresponding class within the occupational structure of the Civil Service Regime, either because it was previously excluded from said Regime, or because, belonging to it, for any reason it had not been placed within the aforementioned structure; b) …". (The emphasis is ours).

Certainly, one might think that the rule just transcribed is not applicable to the situation under study, since it is not a matter of the transfer to the Civil Service Regime of "a position" already created in the public sector, but rather the transfer of one created by a trust. In this regard, this Attorney General's Office considers that the scope of the term "position (puesto)" is very broad. In the original text of the Regulation to the Civil Service Statute, a position was defined as "... any job (empleo), charge, or destination (destino) that requires the permanent work of a person" (Article 3, subsection i). Based on the breadth of the term, it could not be denied that those who render their services to FONABE permanently, exercising public functions, hold a "position (puesto)," which is precisely the one that must be incorporated into the Regime.

Similarly, if a position were defined – in the terms used at the time by Article 24 of Decree No. 22493 of September 2, 1993 – as the "... set of duties and responsibilities assigned by a competent authority to be attended to by an official during all or part of the workday" or as "Any job (empleo), charge, or destination (destino) that requires the permanent work of a person," one would likewise have to conclude that those who have been permanently exercising public functions, legally entrusted to a public body such as FONABE, do hold a position that must be incorporated into the Civil Service Regime.

In any case, it is evident that what happened with FONABE's personnel constitutes an exceptional situation, to which it is necessary to provide an equally exceptional solution. Therefore, even though the figure provided for in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute might not have been specifically conceived for these cases, we consider that it is the one that best adapts to the exceptional situation under analysis, without causing excessive harm to the persons who have been carrying out public functions.

Note also that the application of Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute to the situation under study does not imply the automatic incorporation of all FONABE's personnel into the Civil Service Regime, since only those who have two or more years of service and demonstrate their suitability to perform the position may enter it. In the judgment of this Office, the application of Article 11 of the Regulation to the Statute to these circumstances does not necessarily imply the entry of inefficient persons into the regime, firstly, because the interested parties must pass the suitability examination applied by the Civil Service Directorate General itself; and, secondly, because those who have remained in the position, performing public functions for more than two years, must have, in some way, demonstrated efficiency in the performance of those functions, since, otherwise, their permanence in the position would not be justified, especially considering that, to date, the legal regime applied to them has been that of private employment, where the worker lacks employment stability.

Nor could it be affirmed – without prejudice to what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) may decide on the matter – that applying Article 11 of the Regulation to the Statute in this case contravenes Article 192 of the Constitution, since that rule requires proven suitability for entry into the regime, a requirement that – apart from the two years of service – is also established by the cited Article 11.

It should be noted that although applying Article 11 of the Regulation to the Statute requires that the interested person has rendered uninterrupted services "to the State" for two years, the truth is that those who have worked for FONABE, even if hired by the trust, have rendered – from an objective point of view – their services to the State, since they have carried out public tasks entrusted by law to FONABE.

In a similar situation, this Attorney General's Office already opined that, given the need for the officials of the former CICAD to be integrated into the Costa Rican Drug Institute, the mechanism for including the former within the Civil Service Regime was that provided in Article 11 of the Regulation to the Statute (opinion C-146-2003 of May 26, 2003). The same occurred when we were consulted regarding the procedure for the entry into the regime of the servants of the State Phytosanitary Service (opinion C-168-2006 of May 2, 2006).

III.- On the procedure for the settlement of FONABE's current collaborators In the second of the questions posed to us, our criterion is requested "In accordance with Article 586, subsection b) of the Labor Code," on "what is the procedure for the settlement of the labor entitlements of FONABE's current collaborators? Having settled them, is it appropriate to rehire them under the new public employment system to be established?" In this regard, we must indicate that the procedure for settling FONABE's current servants who do not manage to enter the Civil Service Regime (either because they do not meet the required two-year period of uninterrupted service for this, because they do not pass the suitability tests carried out by the Civil Service Directorate General, or for any other reason) is that provided for in Articles 28 and 29 of the Labor Code.

It is necessary to clarify, in any case, that if a person who had been rendering their services to FONABE meets the requirements provided in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute to enter the Regime, it would not be necessary to "settle" them; instead, they would retain, for all purposes, the accumulated seniority (antigüedad). Since there is no settlement, the obligation of reimbursement provided for in Article 586 of the Labor Code would not be applicable.

It is appropriate to indicate that the recognition of seniority in the public sector for services rendered to a trust is an exceptional solution, applicable only to exceptional situations such as the one under analysis, since the years worked for a trust, in principle, do not give the right to that type of recognition.

Finally, we must indicate that persons who do not meet the requirements set forth in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute for entry into the Regime could only be rehired on a permanent (propiedad) basis by FONABE if they submit to the normal recruitment and selection procedures established for entry into the Civil Service Regime. If they manage to enter the Regime before a period equal to that represented by the sum received as unemployment assistance (auxilio de cesantía) has elapsed, they must reimburse the proportional part that corresponds, as provided in Article 586, subsection b) of the Labor Code.

IV.- On the case of servants who hold a permanent position in the Public Administration Lastly, we are consulted, "How should one proceed in the case of those collaborators who hold a permanent (propiedad) position in the Public Administration and are working under the private employment regime?" In this regard, we must indicate that FONABE's current servants who hold a permanent position in the Public Administration must decide whether they wish to opt, based on Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute, to occupy the position that will be incorporated into the Regime. In the event they decide to opt for occupying that position and satisfy the requirements demanded for this in the aforementioned Article 11, they must resign from the other position they occupied on a permanent basis. In the event they decide not to continue rendering their services to FONABE, they must return to their permanent position.

It is necessary to clarify that if any person or persons who were in the situation under analysis decide to return to the permanent position they occupied before rendering their services to FONABE, the payment of any severance indemnity does not apply. This is, firstly, because it must be understood that the services rendered to FONABE were rendered to the State, and therefore that time is counted for purposes of seniority; and, secondly, because in accordance with Article 586, subsection b) of the Labor Code, they could not receive the unemployment pay and immediately rejoin their permanent position.

V.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Attorney General's Office reaches the following conclusions:

1.- Because FONABE is a body that forms part of the Central Administration, and there is no rule of any legal rank that provides otherwise, its servants must belong to the Civil Service Regime.

2.- The procedure for including FONABE's personnel who have been performing public functions, but who were hired under a private employment regime, into the Civil Service Regime is that provided for in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute.

3.- The applicable regulations for settling FONABE's current servants who do not manage to enter the Civil Service Regime (either because they do not meet the required two-year period of uninterrupted service for this, because they do not pass the suitability tests carried out by the Civil Service Directorate General, or for any other reason) are those provided for in Articles 28 and 29 of the Labor Code.

4.- Persons who do not meet the requirements set forth in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute for entry into the Regime could only be rehired on a permanent (propiedad) basis by FONABE if they submit to the normal recruitment and selection procedures established for entry into the Civil Service Regime. If they manage to enter the Regime before a period equal to that represented by the sum received as unemployment assistance (auxilio de cesantía) has elapsed, they must reimburse the proportional part that corresponds to the public treasury, as provided in Article 586, subsection b) of the Labor Code.

5.- FONABE's current servants who hold a permanent (propiedad) position in the Public Administration must decide whether they wish to opt, based on Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute, to occupy the position that will be incorporated into the Regime. In the event they decide to opt for occupying that position and satisfy the requirements demanded for this in the aforementioned Article 11, they must resign from the other position they occupied on a permanent basis.

Of the Madam Secretary of the Board of Directors, I respectfully subscribe, MSc. Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda Jcmm/dahs

Texto Dictamen 111 Dictamen : 111 del 11/04/2007 C-111-2007 11 de abril de 2007 Licenciada Ana Cristina Rodríguez Valenciano Secretaria de Junta Directiva Fondo Nacional de Becas S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio JD-063-2006, del 1° de marzo del 2006, por medio del cual nos comunica el acuerdo n.° 76 adoptado por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Becas en su sesión ordinaria n.° 06-2006 del 8 de febrero último.

Mediante el acuerdo mencionado, la Junta Directiva del FONABE decidió plantearnos las siguientes consultas:

“I. De acuerdo con la vigencia del artículo 30 de las Ley de Equilibrio Financiero de la República (sic.) y en vista de que FONABE debe pasar de un régimen de empleo privado a un régimen de empleo público, ¿debe someterse el proceso al régimen de servicio civil o, por el contrario, corresponde a la Autoridad Presupuestaria realizar el trámite?

II.De acuerdo con el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, ¿cuál es el procedimiento de liquidación de extremos laborales de los actuales colaboradores de FONABE? ¿Habiéndolos liquidado es procedente recontratarlos bajo el nuevo sistema de empleo público que se vaya a establecer?

III.Cómo se procede en el caso de aquellos colaboradores que poseen una plaza en propiedad en la Administración Pública y se encuentran laborando bajo el régimen de empleo privado?”.

A efecto de abordar la primera de las consultas que se nos plantean, relacionada con el órgano a cuyo conocimiento debe someterse el cambio de régimen –del privado al público– de los empleados del FONABE, interesa tener presente la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Becas.

I.- Sobre la naturaleza jurídica del FONABE El Fondo Nacional de Becas fue creado por la ley n.° 7658 de 11 de febrero de 1997, la cual le encargó, entre otras funciones, conceder becas a estudiantes de bajos recursos económicos para cursar estudios en cualquiera de los ciclos educativos, dentro o fuera del país; realizar investigaciones permanentes sobre la necesidad de otorgar becas a mediano y largo plazo; coordinar con las demás instituciones estatales y privadas el máximo aprovechamiento de las becas del Fondo; verificar, periódicamente, el aprovechamiento del recurso económico que se les concede a los becarios y su rendimiento académico; y, ofrecer orientación profesional a los beneficiarios del sistema de becas sobre temas vocacionales (artículo 4).

De conformidad con la ley citada, la fuente de financiamiento del FONABE está constituida por las donaciones, legados y aportes de personas y entidades públicas y privadas; por las partidas asignadas en los presupuestos ordinarios y extraordinarios; por el 1% de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social de Asignaciones Familiares; y por los recursos que genere la operación y administración de los bienes y las inversiones transitorias (artículo 9). Además, el transitorio único de la ley n.° 7658 mencionada, obliga a FODESAF a transferir al FONABE el 1% del presupuesto anual del Fondo de Desarrollo Social de Asignaciones Familiares.

En torno a su naturaleza jurídica, la ley de creación del FONABE dispuso que ese Fondo sería “… un órgano de máxima desconcentración, con personería jurídica instrumental y adscrito al Ministerio de Educación Pública” (artículo 2). Por su parte, esta Procuraduría, en su dictamen C-322-2004, del 8 de noviembre del 2004, indicó lo siguiente:

“Como se ha podido observar de los textos legales transcritos, la Institución de mención (FONABE), se encuentra adscrita al Ministerio de Educación Pública. Está regida, naturalmente, por el Derecho Público, y para el cumplimiento de sus objetivos se le ha otorgado personalidad jurídica instrumental, constituyendo un órgano de máxima desconcentración administrativa, según lo establece claramente la normativa de cita”. (Lo escrito entre paréntesis no es del original).

Nótese que el artículo 2 de la ley n.° 7658 citada, dispone que el FONABE es un órgano “adscrito” al Ministerio de Educación Pública. Esta Procuraduría ha sostenido que el término “adscripción” no tiene un significado unívoco en Derecho Administrativo (dictámenes C-055-87 de 10 de marzo de 1987, C-015-95 de 16 de enero de 1995, C-041-95 de 7 de marzo de 1995, C-250-2001 de 18 de septiembre del 2001 y C-084-2004 de 9 de marzo del 2004), lo que podría impedir que se dilucide la naturaleza jurídica precisa de ciertos órganos, sobre todo cuando la normativa que los crea no proporciona detalles adicionales sobre el punto. A pesar de lo anterior, en este caso, la ley ha sido clara al establecer que el FONABE es un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Educación, de manera tal que la previsión normativa tendiente a “adscribir” ese órgano a dicho Ministerio parece innecesaria.

En todo caso, para los efectos de la presente consulta, lo que interesa destacar –aunque resulte obvio– es que el FONABE, a pesar de que cuenta con personalidad jurídica instrumental, es un órgano de la Administración Central, por lo que sus servidores deberían estar sujetos a un régimen de empleo de naturaleza pública.

II.- Sobre el procedimiento para el paso de los servidores del FONABE a un régimen de empleo público En la gestión que nos ocupa, se nos consulta si para el traslado de los empleados del FONABE a un régimen de empleo público, “… debe someterse el proceso al régimen de servicio civil o, por el contrario, corresponde a la Autoridad Presupuestaria atender el trámite”.

A pesar de que la consulta no hace referencia a los antecedentes relacionados con el punto, entendemos que la intención del FONABE es cumplir con las recomendaciones hechas por la Contraloría General de la República en el sentido de ubicar dentro de un régimen de empleo público a las personas que realizan las funciones públicas encomendadas legalmente a aquél órgano.

Sobre el tema, cabe indicar que si bien el artículo 10 de la Ley de Creación del FONABE autorizó la suscripción de un fideicomiso con uno de los bancos comerciales del Estado para la administración de sus recursos financieros, esa autorización no suponía la posibilidad de que el personal del FONABE, encargado de realizar funciones públicas, fuese contratado por dicho fideicomiso bajo un régimen de empleo privado, como ocurrió en la práctica. Fue por ello que la Contraloría General de la República emitió el informe DFOE-EC-23/2004, del 8 de setiembre del 2004, en el cual señaló lo siguiente:

“En el estudio realizado se determinó que, formalmente, el FONABE no cuenta con personal propio. En su lugar las actividades necesarias para la realización de sus finalidades están a cargo de personal contratado bajo el supuesto de que su patrono es el Fideicomiso 478 FONABE – BNCR. Es decir que tanto la Dirección Ejecutiva como los restantes puestos de trabajo, son ejecutados por personas a las cuales se les ha hecho firmar un contrato de trabajo con el mencionado fideicomiso. (...) Mediante la firma del contrato de fideicomiso con el Banco Nacional de Costa Rica y el posterior addendum a ese contrato, se creó una ficción jurídica, con el propósito de simular que transacciones y obligaciones propias del FONABE aparecieran como realizadas por dicho Fideicomiso, bajo un esquema de derecho privado. Esto le otorgó a los tomadores de decisiones de la institución un sentimiento de operación en la esfera privada y actuaron en consecuencia con eso, con la complacencia del Banco Fiduciario.

Además, por medio del addendum al contrato de fideicomiso se pretende realizar una transferencia de competencias por esa vía del FONABE al Fideicomiso, lo cual está al margen del ordenamiento jurídico, por cuanto los diferentes órganos del Estado, así como la administración descentralizada, las municipalidades y otros entes de derecho público, son creados para asumir las tareas que el régimen constitucional y las leyes ordinarias les asignan y las competencias otorgadas, así como las potestades de imperio y su ejercicio, son intransmisibles e irrenunciables (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública).

Como consecuencia de dicho actuar, se determinó que se ha incurrido en acciones y decisiones que riñen con el ordenamiento jurídico especialmente, en materia de contratación de recursos humanos y de bienes y servicios (…) Con el propósito de normalizar la situación de contratación de personal del FONABE, que se ha establecido como una relación laboral privada siendo lo procedente una relación de empleo público, es necesario que se realicen las gestiones correspondientes para la obtención de las plazas requeridas. Debe esa Junta Directiva establecer la estrategia a seguir a fin de que se supriman los contratos privados de trabajo establecidos con funcionarios que realizan labores propias de la institución pública”.

Es claro entonces que lo que ocurrió en este caso fue que las funciones públicas encomendadas al FONABE, que debían ser ejercidas por funcionarios públicos, regidos por una relación de empleo público, fueron ejercidas por personas contratadas bajo un régimen de empleo privado.

Ahora bien, concretamente, en lo que se refiere al régimen al cual deben estar sometidos los servidores del FONABE, cabe indicar que por tratarse de un órgano que forma parte de la Administración Central, dichos servidores deben pertenecer al Régimen de Servicio Civil. No existe razón alguna para afirmar que ese grupo de servidores están excluidos del citado Régimen, pues esa exclusión solo es posible cuando una norma de rango legal, como mínimo, así lo disponga, lo cual no ocurre en este caso. Por el contrario, los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil señalan los puestos que deben considerarse excluidos del Régimen, puestos dentro de los cuales no se mencionan los que ocupa la generalidad de los funcionarios del FONABE, salvo aquellos que se refieren al ejercicio de una función específica, como es el caso de su director y del auditor interno.

Por su parte, el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (n.° 6955 de 24 de febrero de 1984), citado en el planteamiento de la consulta, dispone que “Las juntas, concejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil”, lo cual ratifica la sujeción del personal del FONABE al Régimen de Servicio Civil.

En cuanto al procedimiento para el ingreso de ese personal al Régimen de Servicio Civil, debemos señalar que a nuestro juicio, el mecanismo para ello es el dispuesto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, norma que se relaciona con el artículo 105 del mismo Reglamento. El texto de esas disposiciones es el siguiente:

“Artículo 11.- Cuando un puesto excluido del Régimen de servicio civil, pasare al sistema de méritos que regulan el Estatuto y el presente Reglamento, el servidor que lo estuviera desempeñando podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de la Dirección General ha demostrado o demuestra su idoneidad por los procedimientos que esa Dirección General señale, y siempre que tuviera más de dos años de prestar sus servicios ininterrumpidos al Estado. La misma norma se aplicará al servidor sustituto interino, con dos o más años de laborar ininterrumpidamente en el mismo puesto, si éste quedare vacante al vencer la licencia otorgada al titular de la plaza, y siempre que el servidor sustituto, hubiere sido escogido del Registro de Elegibles que lleva la Dirección General.

Se exceptúan de la presente disposición los servidores propiamente docentes, quienes para estos efectos se regularán por lo dispuesto en el capítulo V del título II del Estatuto”.

“Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:

• a)Asignación: Acto mediante el cual se ubica un puesto en la clase correspondiente dentro de la estructura ocupacional del Régimen de servicio civil, ya sea porque antes estuviere excluido de dicho Régimen, o que, perteneciendo a éste, por cualquier razón no hubiere sido ubicado dentro de la estructura mencionada; b) …”. (El destacado es nuestro).

Ciertamente, podría pensarse que la norma recién transcrita no es aplicable a la situación en estudio, pues no se trata del traslado al Régimen de Servicio Civil de “un puesto” ya creado en el sector público, sino del traslado de uno creado por un fideicomiso. Al respecto, considera esta Procuraduría que el alcance del término “puesto” es muy amplio. En el texto original del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil se definía puesto como “… todo empleo, cargo o destino que requiera el trabajo permanente de una persona” (artículo 3 inciso i). Partiendo de la amplitud del término, no podría negarse que quienes prestan sus servicios al FONABE de manera permanente, ejerciendo funciones públicas, cuentan con un “puesto”, que es precisamente el que debe ser incorporado al Régimen.

De igual forma, si se definiera el puesto –en los términos en que lo hizo en su momento el artículo 24 del decreto n.° 22493 de 2 de setiembre de 1993– como el “… conjunto de deberes y responsabilidades asignadas por una autoridad competente para que sean atendidos por un funcionario durante la totalidad o una parte de la jornada de trabajo” o como “Todo empleo, cargo o destino que requiera el trabajo permanente de una persona”, igualmente habría que concluir que quienes han venido ejerciendo de manera permanente funciones públicas, encomendadas legalmente a un órgano público como lo es el FONABE, sí ostentan un puesto que debe ser incorporado al Régimen de Servicio Civil.

En todo caso, es evidente que lo ocurrido con el personal del FONABE constituye una situación excepcional, a la que es preciso darle una solución igualmente excepcional. Por ello, aun cuando la figura prevista en el artículo 11 del reglamento al Estatuto de Servicio Civil no hubiese sido concebida específicamente para estos casos, consideramos que es la que mejor se adapta a la situación excepcional que se analiza, sin causar perjuicio excesivo a las personas que han venido ejecutando funciones públicas.

Nótese además que la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil a la situación en estudio, no supone la incorporación automática de todo el personal del FONABE al Régimen de Servicio Civil, pues solo podrán ingresar a él quienes cuenten con dos o más años de servicio y demuestren su idoneidad para desempeñar el cargo. A juicio de este Despacho, la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto a estas circunstancias, no supone necesariamente el ingreso al régimen de personas ineficientes, en primer lugar, porque los interesados deben superar el examen de idoneidad que aplique la propia Dirección General de Servicio Civil; y, en segundo lugar, porque quienes se han mantenido en el puesto, realizando funciones públicas por más de dos años, de alguna manera han debido mostrar eficiencia en el desempeño de esas funciones pues, de lo contrario, no se justificaría su permanencia en el puesto, sobre todo si se toma en cuenta que hasta el momento, el régimen jurídico que se les ha aplicado ha sido el de empleo privado, donde el trabajador carece de estabilidad.

Tampoco podría afirmarse –sin perjuicio de lo que pueda llegar a decidir la Sala Constitucional sobre el tema– que aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto en este caso contravenga el artículo 192 constitucional, pues esa norma lo que exige es idoneidad comprobada para el ingreso al régimen, requisito que –aparte de los dos años de servicio– también lo establece el artículo 11 citado.

Cabe indicar que si bien para aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto se requiere que la persona interesada haya prestado servicios ininterrumpidos “al Estado” por dos años, es lo cierto que quienes han trabajado para el FONABE, aunque hubiesen sido contratados por el fideicomiso, han prestado –desde un punto de vista objetivo– sus servicios al Estado, pues han ejecutado labores públicas encomendadas por ley al FONABE.

Ya esta Procuraduría, en una situación similar, dictaminó que ante la necesidad de que los funcionarios del antiguo CICAD se integraran al Instituto Costarricense sobre Drogas, el mecanismo para incluir a los primeros dentro del Régimen de Servicio Civil era el dispuesto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto (dictamen C-146-2003 del 26 de mayo del 2003). Lo mismo ocurrió al consultársenos respecto al procedimiento para el ingreso al régimen de los servidores del Servicio Fitosanitario del Estado (dictamen C-168-2006 del 2 de mayo del 2006).

III.- Sobre el procedimiento para la liquidación de los actuales colaboradores del FONABE En la segunda de las preguntas que se nos plantean, se solicita nuestro criterio “De acuerdo con el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo”, sobre “cuál es el procedimiento de liquidación de los extremos laborales de los actuales colaboradores de FONABE? ¿Habiéndolos liquidado es procedente recontratarlos bajo el nuevo sistema de empleo público que se vaya a establecer?”.

Al respecto, debemos indicar que el procedimiento para liquidar a los actuales servidores del FONABE que no logren ingresar al Régimen de Servicio Civil (ya sea porque no cumplan con el período de dos años de servicio ininterrumpido que se requiere para ello, porque no superen las pruebas de idoneidad que realice la Dirección General de Servicio Civil, o por cualquier otro motivo) es el previsto en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.

Es preciso aclarar, en todo caso, que si una persona que venía prestando sus servicios al FONABE cumple los requisitos previstos en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil para ingresar al Régimen, no sería necesario “liquidarla”, sino que conservaría, para todos los efectos, la antigüedad acumulada. Al no existir liquidación, no sería aplicable la obligación de reintegro prevista en el artículo 586 del Código de Trabajo.

Conviene indicar que el reconocimiento de antigüedad en el sector público por los servicios prestados a un fideicomiso es una solución excepcional, aplicable sólo a situaciones excepcionales como la que se analiza, pues los años laborados para un fideicomiso, en principio, no dan derecho a ese tipo de reconocimiento.

Finalmente, debemos indicar que las personas que no cumplan los requisitos dispuestos en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil para el ingreso al Régimen, solamente podrían ser recontratadas en propiedad por el FONABE si se someten a los procedimientos normales de reclutamiento y selección establecidos para el ingreso al Régimen de Servicio Civil. Si logran ingresar al Régimen antes de que transcurra un lapso igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, deberán reintegrar la parte proporcional que corresponda, según lo dispuesto en el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo.

IV.- Sobre el caso de los servidores que cuentan con una plaza en propiedad en la Administración Pública Se nos consulta por último, “¿Cómo se procede en el caso de aquellos colaboradores que poseen una plaza en propiedad en la Administración Pública y se encuentran laborando bajo el régimen de empleo privado?”.

Al respecto, debemos indicar que los actuales servidores del FONABE que cuenten con una plaza en propiedad en la Administración Pública, deberán decidir si desean optar, con base en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, por ocupar el puesto que será incorporado al Régimen. En caso de que decidan optar por ocupar ese puesto y satisfagan los requisitos exigidos para ello en el artículo 11 mencionado, deberán renunciar al otro puesto que ocupaban en propiedad. En caso de que decidan no continuar prestando sus servicios al FONABE, deberán regresar a su puesto en propiedad.

Cabe aclarar que si alguna o algunas de las personas que se encontraban en la situación bajo análisis decide regresar al puesto en propiedad que ocupaba antes de prestar sus servicios al FONABE, no procede el pago de indemnización alguna. Ello, en primer lugar, porque debe entenderse que los servicios prestados al FONABE fueron prestados al Estado, por lo que ese tiempo se contabiliza para efectos de antigüedad; y, en segundo lugar, porque de conformidad con el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, no podría recibir el pago de cesantía y reincorporarse inmediatamente a su puesto en propiedad.

V.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Por ser el FONABE un órgano que forma parte de la Administración Central, y no existir norma de rango legal alguna que disponga lo contrario, sus servidores deben pertenecer al Régimen de Servicio Civil.

2.- El procedimiento para incluir dentro del Régimen de Servicio Civil al personal del FONABE que ha venido realizando funciones públicas, pero que fue contratado bajo un régimen de empleo privado, es el previsto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.

3.- La normativa aplicable para liquidar a los actuales servidores del FONABE que no logren ingresar al Régimen de Servicio Civil (ya sea porque no cumplen con el período de dos años de servicio ininterrumpido que se requiere para ello, porque no superen las pruebas de idoneidad que realice la Dirección General de Servicio Civil, o por cualquier otro motivo) es el previsto en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.

4.- Las personas que no cumplan los requisitos dispuestos en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil para el ingreso al Régimen, solamente podrían ser recontratadas en propiedad por el FONABE si se someten a los procedimientos normales de reclutamiento y selección establecidos para el ingreso al Régimen de Servicio Civil. Si logran ingresar al Régimen antes de que transcurra un lapso igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, deberán reintegrar al erario público la parte proporcional que corresponda, según lo dispuesto en el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo.

5.- Los actuales servidores del FONABE que cuenten con una plaza en propiedad en la Administración Pública, deberán decidir si desean optar, con base en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, por ocupar el puesto que será incorporado al Régimen. En caso de que decidan optar por ocupar ese puesto y satisfagan los requisitos exigidos para ello en el artículo 11 mencionado, deberán renunciar al otro puesto que ocupaban en propiedad.

De la señora Secretaria de Junta Directiva, atento se suscribe, MSc. Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda Jcmm/dahs