Inability to declare nullity of municipal approvals without prior procedureImposibilidad de declarar nulidad de visados municipales sin procedimiento previo

Opinion : 054 of 22/02/2007 C-054-2007 February 22, 2007 Mr. Carlos Luis Marín Muñoz Mayor Municipality of Liberia S.D.

Dear Mr. Mayor:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter ALDE-RS-092-2007, dated February 1 last, submitted by your predecessor, Mr. Ricardo Adolfo Samper Ugarte, which raises the issue we develop below.

I. Purpose of the request

Attached to the official letter noted above is a document, dated January 31, 2007, addressed to the Attorney General. This is signed by the same Municipal Mayor, and it is appropriate to make some excerpts from it to allow a substantive understanding of our opinion.

The following is indicated as the reason for the request:

"In accordance with article 173 of the general law of public administration, in a timely manner, and with the ordinary administrative procedure for absolute nullity, of an evident and manifest nature, being open and in process, I request the issuance of a favorable opinion for the purposes of the first paragraph of the above-indicated article." Subsequently, a series of statements are made regarding the nullities of administrative acts, especially concerning the competence regulated by Article 173 of the General Law of Public Administration. Then, observations are made regarding two acts of municipal approval that, in the opinion of the former Mayor, present defects fitting the characteristics of the article just mentioned.

As support for his statement, a series of assessments are made regarding the nature of the State's public domain, the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), and other relevant regulations. Then, in this first section, it is stated:

"From this first point of view then, it is clear that the approval of the above-indicated plans suffers from a defect of absolute, manifest, and evident nullity, which it is necessary to declare ex officio and thus rectify the material errors, of fact and of law, that occurred in the issuance of an incorrect act that does not generate subjective rights, but does generate dire consequences for the public and collective interest, which is seriously affected by an involuntary material error that contravenes the legality and constitutionality of public domain property." A statement of facts follows concerning the approval of two cadastral plans, numbers G-860646-2003 and G-951339-2004, both related to the location of rights over the property registered under folio real number 003282. In the opinion of the Mayor, the approval granted to them (one by the Municipal Council, the other by the Municipal Engineering Department) becomes absolutely null, listing, to that effect, a series of legal questions for such action. Concluding, the aforementioned official states:

"Based on the foregoing, it is clear that these facts reveal the existence of an absolute, evident, and manifest nullity, verifiable at a glance given its notoriety, and especially in light of the non-existence of a property right that has not been reliably proven, much less through a just and legitimate title that truly demonstrates a proprietary situation and condition, in which case, the property is deemed for all purposes as public domain, as the maritime-terrestrial zone has been since time immemorial." We indicate below the reasons why the request made is premature and inadmissible.

II. Requirements for the declaration of an absolute, evident, and manifest nullity

The Office of the Attorney General of the Republic has developed extensive administrative jurisprudence[1] regarding the requirements the Administration must observe when processing an ordinary administrative procedure aimed at the eventual declaration of the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act. For the purposes relevant here, it is necessary to indicate that it has been established, as a requirement subject to our review, that the completion of an administrative procedure be accredited, in which, furthermore, the interested party has effectively been given the opportunity to defend their interests. Likewise, we have made specific observations regarding the moment our criteria is requested. And, in the case of municipal corporations, regarding the importance that the body deciding the initiation of the procedure and the eventual declaration of nullity actually possesses the competence for such purposes. As will be seen, none of the above requirements are met in the request from the former Municipal Mayor.

First of all, it is appropriate to recall what the Attorney General's Office pointed out regarding the necessary verification that the procedure provided for in paragraph 3 of Article 173 of the aforementioned General Law was carried out:

"OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE TO DECLARE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY.

The procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity of acts of the Public Administration is regulated in Article 173 of the General Law of Public Administration, regarding which it must be noted that "the adjectives 'evident and manifest,' which qualify the absolute nullity at hand, are specific to our legal system. Hence, to better understand their scope, we must initially refer to absolute nullity. This type of nullity, called 'of full right' has a particularly special characteristic, because it is of 'public order...'" (Office of the Attorney General of the Republic, Opinion C-019-87 of January 27, 1987).

Article 173 establishes an exception to the principle of intangibility of one's own acts, allowing the Administration to reconsider its own acts when a nullity of this type is clear. However, the law establishes as an essential requirement that said nullity be declared through an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process are observed, and that a hearing has been granted to all parties, a procedure that must be verified by the Office of the Attorney General of the Republic in order to issue the corresponding opinion.

In accordance with the foregoing, it is necessary that all guarantees of due process be respected so that the absolute, evident, and manifest nullity can be declared at the administrative level. In order to establish what is meant by due process, one must consider what was stated by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice:

"Constitutional DUE PROCESS is not only that which provides the broad guidelines or principles to which any jurisdictional or administrative process must be subject, but it also contains the necessary provisions to prevent the judicial or administrative authority, by reason of its procedure, from affecting or injuring the fundamental rights of citizens. Thus, due process can be conceived as a system or a means to guarantee justice and equity. These principles have led this Chamber to maintain in its rulings that the principle of DUE PROCESS contained in Articles 39 and 41 of the Constitution governs both jurisdictional and administrative procedures..." (Ruling No. 1714-90 of 15:03 hours on November 23, 1990)." (Opinion C-263-2004 of September 9, 2004. See in the same sense, Opinions C-318-2004 of November 2, 2004, C-225-2003 of July 23, 2003, and C-137-2005 of April 20, 2005. The underlining does not correspond to the original) Along this same line of reasoning, we have highlighted the importance, from the point of view of respect for the principle of legality and the constitutional principles of due process and the right of defense, of verifying that the procedure at issue here has been carried out:

"First, we note that by express reference of paragraph 3) of that article, the annulment claim against the act must be preceded by an administrative procedure. Expressly, the text states that it must be the ordinary one, provided for in the same regulatory body. And, on this matter, this Advisory Body, in Opinion C-225-2003 of July 23, 2003, stated the following:

"Constitutional jurisprudence and the jurisprudence of this technical-advisory body have established strict compliance with the Constitution and the Law, that the existence of an absolute, evident, and manifest nullity cannot be declared without prior compliance with an ordinary administrative procedure, in accordance with articles 239, et seq. and concordant, and 308, et seq. and concordant, of the General Law of Public Administration." (emphasis is not from the original) (in the same sense, our opinions C-233-2001 of August 27, 2001, C-180-2002 of July 11, 2002, and C-225-2003 of July 23, 2003 can be consulted) We had also pronounced similarly on a matter similar to the one at hand; on that occasion, we stated that:

"The omission of the prior procedure is of a substantial nature; not only because it is required in accordance with articles 173 and 308, et seq. of the General Law of Public Administration but because its completion constitutes a guarantee of mandatory compliance in accordance with the content and spirit of the Constitution." (emphasis is not from the original) (Opinion C-312-2002 of November 18, 2002) There is no doubt, then, that if that Corporation intends to annul an administrative act, under the terms requested, it must follow the provisions of the General Law of Public Administration. In this sense, Professor Eduardo Ortíz, regarding the "Observance of the ordinary administrative procedure to declare nullity of full right," outlines the following:

"Art. 173 paragraph 3), expressly requires a prior hearing for the administrated party holding rights, who has in the null act the title of their right, so that to deprive them of both, annulling the act, it is necessary to exhaust the ordinary administrative procedure provided for by art. 308, given that the declaration of absolute nullity or nullity of full right will necessarily cause them marked grievance. This means the Administration's duty to the individual to summon them to appear and to exhaust the evidence and hearings indicated by the cited articles of the LGAP, under penalty of suffering the sanction provided for by art. 219.2 ibidem, which is precisely the absolute or full right nullity of all actions taken, without that appearance when it is mandatory." (Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo II. Editorial Stradmann S.A., San José, 2000, pp. 508 and 509)" (Opinion C-065-2004 of April 24, 2004.)

The consequence of not accrediting the existence –formal and material– of the procedure being alluded to necessarily entails the rejection and return of the request formulated to us by the interested Administration:

"By means of the indicated official letter, this Attorney General's Office is requested to issue the favorable opinion prescribed by Article 173 of the General Law of Public Administration, in order to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the resolution issued by the Civil Service Office, located in that Ministry, number OSCMS-195-01 of 12:15 hours on October 12, 2001.

The resolution whose nullity is sought to be declared erroneously recorded the job class of Health Technician 2 (when the correct action was to record the proposed job class as Health Inspector 1) for the following officials: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, and XXX.

Regarding your request, it cannot be addressed by this Advisory Body, as the administrative file in which the processing of the ordinary procedure (article 173, paragraph 3, ibidem) was materialized has not been attached, an essential requirement for conducting the respective study.

On this matter, we refer you to what was stated by this Attorney General's Office in opinions numbers C-109-2005 of March 14, 2005, C-434-2005 of December 16, 2005, C-263-2004 of September 9, 2004, C-318-2004 of November 2, 2004, C-353-2004 of November 25, 2004, C-225-2003 of July 23, 2003, C-169-2002 of June 26, 2002, among others, which refer to the legal requirements to be met in the processing of absolute, evident, and manifest nullity, in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration.

Those pronouncements highlight the need to conduct an administrative procedure that complies with the guarantee of due process for the administrated party, a situation that can only be verified by reviewing the administrative file, which, in the present case, is lacking." (Opinion C-255-2006 of June 19, 2006. See, in the same sense, Opinion C-172-2005 of May 9, 2005) Having reviewed the background documents that were sent to us with official letter ALDE-RS-092-2007, it is clearly evident that none of them correspond to an ordinary administrative procedure, making it impossible to determine if, at any point, the corresponding agreement was made to initiate it, an directing body was appointed, the transfer (summons) of the reasons on which the alleged absolute, evident, and manifest nullity is based was made; the scheduling for holding the oral and private hearing; and the circumstances that could have arisen at that procedural moment. Nor do we have information about the evidence offered by the interested party (if they did so), and about their arguments regarding the proceeding initiated by the Municipality. It should further be noted that all such documentary information must come duly certified (unless it consists of the original documents) and paginated, omissions that are also identified in the documents analyzed here. Consequently, any pronouncement under the terms provided by Article 173 of the General Law of Public Administration must be denied, in view of the violation detected regarding paragraph 3) of said article.

- 0 - In exercise of our advisory powers to the Administration (article 3, paragraph b) of the Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), we make the following additional observations, to be evaluated by the Municipal Council and that Mayor's Office.

Regarding the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act emanating from a municipality, we have maintained a jurisprudential line that prohibits the decision to initiate such a procedure by the municipal mayor. This is in view of what paragraph 2) of Article 173, being discussed, prescribes regarding the body with competence to make such a decision. Thus, we have indicated:

"Having stated the above, we highlight the second aspect to take into account when we analyze a specific case submitted for a prior nullity opinion. To do this, it is necessary to refer to what is stated in paragraph 2), of the same Article 173 of the General Law of Public Administration and, specifically, to the phrase indicating that in '... public entities ... the administrative superior shall declare the nullity...'.

On this matter, we will say that this Advisory Body has repeatedly stated that when the annulment procedure is promoted by municipal corporations, the competent body to order the opening of a procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act –as well as appointing the Directing Body of the Procedure and issuing the final act in that process– is the Municipal Council. Precisely, and regarding a request for an opinion in that sense, promoted by that Municipality, in Opinion C-263-2001 of October 1, 2001, this Attorney General's Office stated the following:

"II.- The competent body to initiate the corresponding procedure is the Municipal Council.

Unfortunately, we cannot issue a favorable opinion due to a defect in the competence of the body that decided to initiate the procedure, as we will explain below.

In accordance with the administrative jurisprudence of this Office of the Attorney General, it has been determined that the competent body to make the final decision, as the highest administrative superior, is the one that can appoint the directing body and thus initiate the procedure for absolute, evident, and manifest nullity, at the administrative level.

We must begin by pointing out that Article 173 of the General Law of Public Administration was amended by Law No. 7871 of April 21, 1999, providing the following regarding competence:

"(...) 2. - When it involves the State administration, the superior constitutional body that issued the respective act shall declare the nullity. In acts of the Executive Branch, the Minister of the relevant branch shall designate the directing body of the administrative procedure. If it involves other public entities or Branches of the State, the respective administrative superior shall declare the nullity. Only a motion for reconsideration or reversal shall be admissible against their decision. The administrative remedy shall be exhausted with the resolution of the appeals."

As a result of that amendment, this superior advisory body deemed it necessary to issue circular PGR-1207-2000 of August 16, 2000, to define some of the scopes of the cited article. In this regard, what is relevant was stated as follows:

"Finally, in relation to the administrative superior of other public entities or Branches of the State, the advisory body interprets that the body competent to declare nullity, in principle, is the highest superior of the institution. No other interpretation can be derived from the phrase 'only a motion for reconsideration or reversal shall be admissible against their decision.' Notwithstanding the foregoing, it is necessary, given the number and diversity of special laws that exist in our legal system, to investigate each special law in order to determine, in each case, to whom the legislator has assigned the position of administrative superior. The foregoing, because if a special law denied the possibility of appeal against the acts of an administrative superior, who obviously is not the highest superior of the entity, in this case the declaration would correspond to that body and not to the superior." Therefore, in each case, it is necessary to interpret which body is the administrative superior. And in the case of Municipalities, this Office of the Attorney General has already issued its criterion on which that body is, and to that effect determined that it is the Municipal Council.

In this regard, what is relevant was stated as follows:

"In our view, and despite the greater relevance of the functions granted to the Mayor, the Municipal Council continues to be the administrative body of the highest hierarchy within the municipal structure, since, although the former is assigned greater political competences, and to some extent, administrative ones, the fact is that the Constitution itself establishes him as an executive official, directly linking his action to the functions of the Municipal Council.

Reviewing Article 17 of the Municipal Code, we find the powers and obligations of the Mayor. We are interested in highlighting the following: exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of the municipal departments, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general (paragraph a); Sanctioning and promulgating the resolutions and agreements approved by the Municipal Council and exercising the veto, in accordance with this code (paragraph d); presenting, to the Municipal Council, before taking office, a government program based on a diagnosis of the canton's reality (paragraph e); Rendering to the Municipal Council, semiannually, a report of expenditures (paragraph f); Presenting the ordinary and extraordinary budget projects of the municipality to the Municipal Council for its discussion and approval (paragraph i).

As can be observed, several of his functions (both political and administrative) remain directly linked hierarchically to the Municipal Council, which prevents considering him, for all purposes, as the highest administrative superior of the municipality.

Commenting on the remedies available against the administrative acts of officials who report directly to the Council, Dr. Ernesto Jinesta comments as follows:

"Directly dependent on the Council, insofar as they are appointed by that collegial or deliberative body, are the Municipal Secretary (article 53 of the Municipal Code) and the Auditor or Accountant (article 52, paragraph 2, ejusdem).

Doubts may exist regarding the Municipal Mayor, since, in accordance with article 14 ejusdem, he is an official popularly elected in general elections. Logically, this question is valid for the Mayors who are designated as of the year 2002, since Transitory Provision II of the Municipal Code provided that the municipal executive appointed by the Council for the 1998-2001 period automatically becomes municipal mayor, so the officials in that position for the referenced period remain of trust and freely removable by the Council.

In any case, even when dealing with mayors designated as of the year 2002, it must be understood that in purely administrative –and not political– matters, those officials will continue to report to the Municipal Council, since, in addition to carrying out their government program, they must execute the decisions adopted by that collegial body and serve as general administrators. It should be remembered that Article 169 of the Constitution indicates that municipal government is composed of the Council and 'an executive official designated by law.' Furthermore, if one carefully examines the Mayor's powers, there is no doubt about his administrative –and not political– subordination to the Council and the deployment of important, eminently administrative functions that must be overseen by a superior body. Thus, Article 17 of the Municipal Code indicates that the mayor is responsible for 'a) Exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of the municipal departments..., overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general,' 'Delegating the functions entrusted by this law…,' 'd) Sanctioning and promulgating the resolutions and agreements approved by the Municipal Council…,' 'h) Authorizing the expenditures of the municipality…,' and 'k) Appointing, promoting, removing municipal personnel... as well as granting them leave and imposing sanctions...' (Jinesta Lobo, Ernesto, Administrative remedies in municipal matters and the function of the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal, Revista Ivstitia, No. 162-163, year 14, p. 17) From the previous citation, it is important to highlight the author's statement regarding the administrative subordination that exists in the municipal organization of the Mayor in relation to the Municipal Council, reaffirming the thesis that the highest hierarchical administrative body of the Municipality is the Council.

Another criterion guiding this line of thought is the interpretation made by the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal, in municipal appeal matters, in the sense that resolutions issued by the Mayor are subject to appeal before the Council. In this regard, it has stated:

"'However, given the procedural stage, the body corresponding to hear, by reason of degree, the appeal against the Mayor's decision is the Municipal Council. On this matter, Article 161 of the Municipal Code in force and applicable to the factual situation at hand stipulates the following: 'Against the decisions of officials who report directly to the Council, motions for reversal and appeal before it shall be admissible, and must be filed within five days...'. This Tribunal has interpreted that the Municipal Mayor, on a purely administrative level, is a body subordinate to the Council, a circumstance that is inferred from considering the former's own powers, such as that of holding the condition of general administrator and head of municipal departments or that of sanctioning and promulgating the resolutions and agreements approved by the Municipal Council (article 17, paragraphs, a and d, of the Municipal Code). Under this understanding and in accordance with Article 161 of the Municipal Code, against the Mayor's decision, motions for reversal and appeal are admissible, the latter to be heard by the deliberative body of the respective territorial corporation, that is, the Council. Thus, to exhaust the administrative remedy in this tiered structure of means of challenge, after the Council resolves, motions for reversal and appeal are admissible before this Tribunal. In the sub-examine case, evidently, the chain of appeals prescribed by the legal text has not been fulfilled, since, after the appeal was filed against the Mayor's decision of 11:00 hrs on November 16, 1998, that same official admitted the appeal directly before this collegial body, when he should have, according to a proper interpretation of the law, admitted it for hearing before the Council. By virtue of the foregoing, it is necessary to remand these proceedings to the municipality of Poás so that the indicated body may rule on the matter, and if any interested party disagrees with the Council's decision, they may appeal before this body, in order to oversee the legality of what was decided.' (Superior Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, resolution 9632-99 of 8:10 a.m. on May 21, 1999) 'On this matter, it must be stated that in accordance with Article 161 of the Municipal Code, against the decisions of officials who report directly to the Council, motions for reversal and appeal before it are admissible. It must be borne in mind that the mayor, on an administrative level, is subordinate to the Council, since, pursuant to the provisions of Article 17, paragraphs a) and d), of the Municipal Code, that official is responsible for exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal departments and executing the agreements adopted by the deliberative body. Under this understanding, Article 161 of the Municipal Code must be interpreted concordantly with Article 153 of the same regulatory body, by providing that against the Council's decision, interested parties may file motions for reversal and appeal. In other words, when the mayor decides, the administrated party has four instances, namely: motions for reversal and appeal before the mayor, and against the Council's decision –when hearing the appeal filed against the mayor's decision– motions for reversal and appeal. In the present case, the appellant company filed only an appeal against the mayor's decision and omitted to file the relevant motions against the Council's decision. Despite the foregoing, the collegial body, upon resolving the appeal filed against the mayor's decision, admitted before this Section an appeal that was never filed. It must be borne in mind that, in accordance with the provisions of Article 181 of the General Law of Public Administration, the non-hierarchical administrative comptroller –which is the function this Section of the Tribunal performs with respect to territorial entities– may only review the legality of an agreement 'by virtue of an administrative remedy'.' (Superior Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, resolution No. 480-2000 of 9:15 a.m. on April 28, 2000) Based on all the foregoing, it must be concluded that the competent body to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaratory of rights, applying the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration, is the Municipal Council." (Opinion C-093-2001 of March 28, 2001). (Emphasis is ours).

Consequently, the act required to initiate the rigorous administrative procedure must be issued by the Municipal Council (Concejo Municipal), as it is the highest administrative authority of that municipal organization. It should be remembered that in these cases, jurisdiction (competencia) is not only a principle of organization but also of administrative legality, by virtue of which the essential legal effect of the acts that must be carried out to achieve the annulment in administrative proceedings is predetermined. And this attribution, which is carried out by virtue of administrative self-protection (autotutela administrativa), constitutes a power of authority, and therefore, is governed by the principle of legal reservation (principio de reserva de ley) (Article 59 of the General Law of Public Administration)." (the highlighting is not from the original) (Opinion C-065-2004 of April 24, 2004. In the same sense, opinion C-168-2005 of May 6, 2005) Despite the lack of clarity regarding the proper identification of the acts that the former Municipal Mayor (Alcalde Municipal) considers to be tainted by absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), we can affirm that one of them has its antecedent in a decision of the Municipal Council. This aspect is sufficient to affirm that, if deemed appropriate, only that collegial body has the jurisdiction to adopt an agreement aimed at processing the ordinary administrative procedure and, subsequently, and if we provide a favorable opinion, to proceed with the declaration on the merits.

Another aspect we believe must be clarified relates to the moment at which our criterion must be requested. This is indicated because it is possible to affirm that, in the proceeding carried out by your predecessor, a procedural defect (vicio de procedimiento) is incurred, given that the final decision – which, due to what was pointed out above, did not correspond to the official issuing it – is being made prior to the matter being submitted for our knowledge. On this point, we have indicated on previous occasions:

"The harmonious interpretation of such provisions determines that, after the ordinary administrative procedure has been processed, the result thereof is brought to the attention of the body with jurisdiction to issue the final act by the directing body (órgano director). However, before the latter issues it, it must consult the criterion of the Attorney General's Office (Procuraduría General), in order to allow for the legality review (contralor de legalidad) that this institution is called upon to perform. Only with the issuance of a favorable opinion will the deciding body (órgano decisor) subsequently proceed, effectively, to make the final decision, which must be communicated to the administered party (administrado) who had the status of a party during the processing of the procedure. That procedure, as indicated by subsection 6) cited above, becomes of absolute observance, because the opposite would entail the absolute nullity of whatever is decided.

The issue of the moment at which the opinion of the Attorney General's Office is requested in these cases has been analyzed in the following manner in our opinions:

"Secondly, we must also outline the importance of what has been taking shape as a jurisdiction attributable to the administrative body that, ultimately, will rule on the grounds for nullity affecting the act. We refer specifically to the moment at which the pronouncement of the body that performs the legality review must be requested – subsection 1 of Article 173 of the General Law of Public Administration. In this regard, we have specified:

"IV.- On the competent body to request the opinion.- It is important to point out that '... the Directing Body of the Procedure cannot instruct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity. Likewise, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity, in administrative proceedings, is the one that has the jurisdiction to decide the referral of the expediente (through which the instructed investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; one may consult, among others: opinions numbers C-166-85 of July 22, 1985 and C-173-95 of August 7, 1995 and, especially, the directive issued under Official Communication No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000 ...' (opinion C-157-2001). (Opinion C-140-2004 of May 7, 2004. In the same sense, opinion C-372-2004 of December 10, 2004) In other words, after the directing body has completed the instruction of the procedure, it must communicate this to the deciding body, so that the latter may adopt the corresponding agreement for the referral of the matter to the Attorney General's Office, or to the Comptroller General's Office (Contraloría General), as applicable. It goes without saying that this aspect is lacking in the proceeding before us, an aspect that is recommended to be corrected, just like what was opportunely mentioned regarding the administrative expediente containing the record of the ordinary procedure's execution." (Opinion C-109-2005 of March 14, 2005) "Directly related to what was indicated in the previous point in fine, it must be observed that the annulment jurisdiction (competencia anulatoria) at issue is expressly conferred upon certain bodies, under subsection 2 of numeral 173. This aspect must be verified by the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica), since the request for an opinion formulated to the Attorney General's Office, as well as the eventual issuance of the act declaring the absolute, evident, and manifest nullity, must be issued by the competent body (deciding body), an aspect which lends itself to confusion in your official communication DAJ-051204 due to the lack of identification, precisely, of the body that would make the decision to process the expediente, at the request of the Administrative Transport Tribunal (Tribunal Administrativo de Transportes)." (Opinion C-137-2005 of April 20, 2005)" (Opinion C-313-2006 of August 4, 2006) - 0 - This Attorney General's Office cannot fail to mention its opposition to and rejection of the qualifications made by the former municipal mayor regarding specific actions of officials of the institution that are related to the questioned administrative acts. Despite attempts to attribute a lack of service (for the alleged non-compliance in issuing a legal criterion), it is more than evident from everything set forth herein that the eventual declaration of nullity in administrative proceedings (as demanded by the aforementioned former official) could never have been decided, motu proprio, by this Office. Therefore, it is difficult, not to say impossible, to endorse the alleged offer that, in his official communication, is imputed to us.

III. Conclusion

Due to the verification of essential defects (vicios esenciales) in order to guarantee due process (debido proceso) and the right to defense (derecho de defensa) (omission of an administrative procedure, non-existence of a duly certified and foliated administrative expediente, imprecise identification of the questioned administrative acts, lack of jurisdiction of the municipal mayor to request the binding opinion on an act emanating from the Municipal Council), we refuse to issue a pronouncement on the alleged evident and manifest nullity of two approvals of plans (visados a planos), granted within the Municipality of Liberia (Municipalidad de Liberia).

Without further particular, Iván Vincenti Rojas Administrative Attorney (Procurador Administrativo) Copy: Municipal Council of Liberia [1] See opinion C-231-99 of November 19, 1999.

Dictamen : 054 del 22/02/2007 C-054-2007 22 de febrero de 2007 Señor Carlos Luis Marín Muñoz Alcalde Municipalidad de Liberia S.D.

Estimado señor Alcalde:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio ALDE- RS-092-2007, del pasado 1 de febrero, gestionado por su predecesor, el Lic. Ricardo Adolfo Samper Ugarte, y en el que se nos plantea el tema que a continuación desarrollamos.

I. Objeto de la gestión

Adjunto al oficio reseñado supra, se adjunta un documento, fechado 31 de enero del 2007, dirigido a la Procuradora General. Este es suscrito por el mismo Alcalde Municipal, y de él conviene hacer algunos extractos que permitan entender, por el fondo, nuestro dictamen.

Se indica, como motivo de petición, lo siguiente:

“De conformidad con el artículo 173 de la ley (sic) general (sic) de la administración (sic) pública (sic), en tiempo y forma, y estando abierto y en trámite el procedimiento administrativo ordinario de nulidad absoluta, de carácter evidente y manifiesto, solicito a usted la emisión del dictamen favorable para los efectos del inciso primero del artículo supra indicado.” Seguidamente, se realizan una serie de manifestaciones en punto a las nulidades de los actos administrativos, especialmente lo atinente a la competencia que regula el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Luego, se hacen observaciones en punto a dos actos de visado municipal que, en criterio del anterior Alcalde, presentan vicios que encajan en las características del numeral recién apuntado.

Como sustento de su dicho, se formulan una serie de apreciaciones sobre la naturaleza del dominio público del Estado, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y otra normativa atinente. Luego, en este primer aparte, se llega a manifestar:

“Desde este primer punto de vista entonces, es claro, que el visado de los planos supra indicados adolece de un vicio de nulidad absoluta, manifiesta y evidente que es necesario declarar de oficio y así rectificar los errores materiales, de hecho y de derecho que se produjeron en la emisión de un acto incorrecto no generador de derechos subjetivos (sic), pero si de consecuencias nefastas para el interés público y colectivo que se ve seriamente afectado por un error involuntario de tipo material que yerra con la legalidad y constitucionalidad de los bienes de dominio público.” Se pasa a una relación de hechos atinente al visado de dos planos catastrados, los números G-860646-2003 y G-951339-2004, ambos relacionados con la localización de derechos sobre la finca de folio real número 003282. En criterio del señor Alcalde, el visado que se otorga a los mismos (uno, por el Concejo Municipal, el otro por el Departamento de Ingeniería Municipal) devienen en absolutamente nulos, enlistando, al efecto, una serie de cuestionamientos de orden legal para tal proceder. Concluyendo, indica el precitado funcionario:

“Con fundamento en lo expuesto, es claro que de estos hechos se deriva la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, verificable a simple vista dada su notoriedad y sobre todo de frente a la inexistencia de un derecho de propiedad que no se ha probado fehacientemente, y mucho menos a través de un título justo y legítimo que realmente arroje una situación y condición propietaria, en cuyo caso, se reputa para todos los efectos como de dominio público el bien, como lo es y ha sido desde tiempo inmemorial la zona marítimo terrestre.” De seguido indicamos las razones por las que la gestión realizada deviene prematura e improcedente.

II. Requisitos para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta

La Procuraduría General de la República ha desarrollado una extensa jurisprudencia administrativa[1] en punto a los requisitos que debe observar la Administración a la hora de tramitar un procedimiento administrativo ordinario en orden a la eventual declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo. Para los efectos que aquí interesan, es necesario indicar que se ha establecido, como requisito sujeto a nuestra revisión, el que se acredite la realización de un procedimiento administrativo, en el cual, además, efectivamente se haya dado oportunidad a la parte interesada de ejercitar la defensa de sus intereses. Asimismo, hemos hecho observaciones puntuales en punto al momento en que se solicita nuestro criterio. Y, en tratándose de corporaciones municipales, sobre la importancia de que el órgano que decida el inicio del procedimiento y la eventual declaratoria de nulidad ostente, efectivamente, competencia para tales efectos. Como se verá, ninguno de los anteriores requisitos se cumple en la gestión del anterior Alcalde Municipal.

En primer término, conviene recordar lo apuntado por la Procuraduría en punto a la necesaria comprobación de que se realizó el trámite previsto en el inciso 3° del artículo 173 de la Ley General citada:

“DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

El procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de la Administración Pública, se encuentra regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre el cual debe señalarse que "los adjetivos "evidente y manifiesta", que califican a la nulidad absoluta que nos ocupa, son propios de nuestro ordenamiento. De ahí que para comprender mejor sus alcances, tenemos que referirnos inicialmente a la nulidad absoluta. Este tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica de suyo especial, en razón de que resulta ser de "orden público...". (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-019-87 de 27 de enero de 1987).

El artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad de ese tipo. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario, en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes, procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.

De acuerdo con lo anterior, es necesario que se respeten todas las garantías del debido proceso de manera que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta pueda ser declarada en sede administrativa. Para poder establecer qué se entiende por debido proceso, se debe atender a lo dicho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

"EL DEBIDO PROCESO constitucional no sólo es aquel que nos da las grandes líneas o principios a que debe estar sometido cualquier proceso jurisdiccional, o administrativo, sino que también contiene las prevenciones necesarias para evitar que la autoridad judicial o administrativa, con motivo de su trámite afecte o lesione los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así el debido proceso puede ser concebido como un sistema o un medio, para garantizar la justicia y la equidad. Estos principios han llevado a esta Sala a mantener en sus sentencias que el principio del DEBIDO PROCESO contenido en los artículos 39 y 41 constitucionales rige tanto para los procedimientos jurisdiccionales como para los administrativos..." (Voto N° 1714-90 de las 15:03 horas del 23 de noviembre de 1990).” (Dictamen C-263-2004 del 9 de setiembre del 2004. Ver en igual sentido, dictámenes C-318-2004 del 2 de noviembre del 2004, C-225-2003 de 23 de julio del 2003 y C-137-2005 del 20 de abril del 2005. Lo subrayado no corresponde al original) En esta misma línea de razonamiento, hemos resaltado la importancia, desde el punto de vista del respeto al principio de legalidad y a los principios constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa, que tiene la constatación de que se ha realizado el trámite que aquí nos ocupa:

“En primer lugar, advertimos que por expresa remisión del inciso 3) de ese numeral, la pretensión anulatoria del acto debe estar precedida por un procedimiento administrativo. Expresamente, el texto consigna que ha de ser el ordinario, previsto en el mismo cuerpo normativo. Y, sobre el particular, este Órgano Asesor, en dictamen C-225-2003 de 23 de julio del 2003, expresó lo siguiente:

“La jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico-consultivo, han establecido el cumplimiento estricto de la Carta Política y de la Ley, que no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concorcantes de la Ley General de la Administración Pública.” (lo destacado no es del original) (en el mismo sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes: C-233-2001 de 27 de agosto del 2001, C-180-2002 de 11 de julio del 2002 y C-225-2003 de 23 de julio del 2003) De igual manera nos habíamos pronunciado en un asunto similar al que nos ocupa; en aquélla ocasión señalamos que:

“La omisión del procedimiento previo tiene carácter substancial; no sólo porque se requiere de conformidad con los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública sino, porque su realización constituye una garantía de obligado cumplimiento de conformidad con el contenido y espíritu de la Carta Magna.” (lo destacado no es del original) (dictamen C-312-2002 de 18 de noviembre del 2002) No queda duda entonces que si esa Corporación pretende anular un acto administrativo, en los términos en que se pide, debe seguir el predicado de la Ley General de la Administración Pública. En este sentido, el profesor Eduardo Ortíz, a propósito de la “ Observancia del procedimiento administrativo ordinario para declarar la nulidad de pleno derecho”, nos reseña lo siguiente:

“El art. 173 párrafo 3), exige expresamente audiencia previa al administrado derecho habiente, quien tiene en el acto nulo el título de su derecho, por lo que para privarlo de ambos, anulando el acto, es preciso agotar el procedimiento administrativo ordinario previsto por el art.308, dado que la declaración de nulidad absoluta o de pleno derecho, necesariamente le causará marcado agravio. Esto significa el deber de la Administración para con el particular de convocarlo a la comparecencia y de agotar las pruebas y audiencias, señaladas por los artículos citados de la LGAP, bajo pena de sufrir la sanción prevista por el art. 219.2 ibidem, que es precisamente la nulidad absoluta o de pleno derecho de todo lo actuado, sin esa comparecencia cuando esta es obligatoria.” (Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo II. Editorial Stradmann S.A., San José, 2000, págs. 508 y 509)” (Dictamen C-065-2004 de 24 de abril del 2004.

La consecuencia de no acreditar la existencia –formal y material- del procedimiento a que se viene aludiendo acarrea, necesariamente, el rechazo y devolución de la gestión que nos formula la Administración interesada:

“Mediante el oficio indicado, se solicita a esta Procuraduría, el dictamen favorable que prescribe el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución emitida por la Oficina del Servicio Civil, ubicada en ese Ministerio, número OSCMS-195-01 de las 12 horas 15 minutos del 12 de octubre de 2001.

La resolución cuya nulidad se pretende declarar consignó, por error, la clase de puesto Técnico de la Salud 2 (cuando lo correcto era consignar como clase de puesto propuesta la de Inspector de la Salud 1) a los siguientes funcionarios: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX.

Respecto a su solicitud, ésta no puede ser atendida por este Órgano Asesor, en tanto no ha sido adjuntado el expediente administrativo en el que se materializó la tramitación del procedimiento ordinario (artículo 173, inciso 3, ibidem), requisito esencial para realizar el estudio respectivo.

Sobre el particular, le remitimos a lo señalado por esta Procuraduría en los dictámenes números C-109-2005 del 14 de marzo del 2005, C-434-2005 de 16 de diciembre de 2005, C-263-2004 del 9 de setiembre del 2004, C-318-2004 del 2 de noviembre del 2004, C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004, C-225-2003 de 23 de julio del 2003, C-169-2002 de 26 de junio del 2002, entre otros, que se refieren a los requisitos legales a cumplir en el trámite de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Resaltan, dichos pronunciamientos, la necesidad realizar un procedimiento administrativo que cumpla con la garantía del debido proceso para el administrado, situación que únicamente puede ser constatada con la revisión del expediente administrativo, que en el presente caso, se echa de menos.” (Dictamen C-255-2006 de 19 de junio del 2006. Ver, en igual sentido Dictamen C-172-2005 de 9 de mayo del 2005) Revisados los antecedentes que se nos remitieron con el oficio ALDE-RS-092-2007, se torna patente que ninguno de ellos corresponde a un procedimiento administrativo ordinario, siendo imposible determinar sí, en algún momento, se tomó el acuerdo correspondiente para el inicio del mismo, se designó un órgano director, se hizo el traslado (intimación) de las razones en que se sustenta la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta; el señalamiento para la celebración de la audiencia oral y privada; y las circunstancias que pudieron haberse dado en ese momento procesal. Tampoco tenemos información sobre la prueba ofrecida por la parte interesada (si es que lo hizo), y sobre sus argumentos en punto a la gestión iniciada por la Municipalidad. Obsérvese, por demás, que toda esa información documental debe venir debidamente certificada (salvo que se trate de los documentos originales) y foliada, omisiones que también se identifican en los documentos que aquí se analizan. De suerte que deba denegarse cualquier pronunciamiento en los términos que supone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en atención a la infracción detectada en punto al inciso 3) de dicho numeral.

- 0 - En ejercicio de nuestras competencias de asesoramiento a la Administración (artículo 3 inciso b) de la Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), hacemos las siguientes observaciones adicionales, para que sean valoradas por el Concejo Municipal y esa Alcaldía.

En punto a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo emanado de una municipalidad, hemos mantenido una línea jurisprudencial que veda la decisión de inicio de tal procedimiento al alcalde municipal. Ello en atención a lo que el inciso 2) del numeral 173 que se glosa prescribe en cuanto al órgano con competencia para tomar tal decisión. Así, hemos indicado:

“Expuesto lo anterior, destacamos el segundo aspecto a tomar en cuenta cuando analizamos un caso específico sometido a dictamen previo de nulidad. Para ello, es preciso remitirnos a lo que se consigna en el inciso 2), del mismo numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y, específicamente, a la frase que nos indica que en “ ... entes públicos ... deberá declarar la nulidad el jerarca administrativo...”.

Sobre el particular diremos que este Órgano Asesor ha manifestado, reiteradamente, que cuando el procedimiento anulatorio es promovido por las corporaciones municipales, el órgano competente para ordenar la apertura de un procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo -así como nombrar al Órgano Director del Procedimiento y dictar el acto final en ese íter-, es el Concejo Municipal. Precisamente, y a propósito de una solicitud de dictamen en ese sentido, promovida por esa Municipalidad, en dictamen C-263-2001 de 1° de octubre del 2001, esta Procuraduría señaló lo siguiente:

“II.- El órgano competente para iniciar el procedimiento de rigor es el Concejo Municipal.

Lamentablemente, no podemos emitir dictamen favorable por existir un vicio en la competencia del órgano que decidió el inicio del procedimiento, según explicaremos a continuación.

De conformidad con la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, se ha determinado que el órgano competente para tomar la decisión final, como máximo jerarca administrativo, es el que puede nombrar al órgano director e iniciar así el procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa.

Debemos comenzar por señalar, que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública fue reformado por Ley Nº 7871 de 21 de abril de 1999, disponiéndose en cuanto a la competencia lo siguiente:

"(...) 2. - Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o de reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa".

A raíz de esa modificación, este órgano superior consultivo estimó necesario emitir la circular PGR-1207-2000 de 16 de agosto del 2000, para definir algunos de los alcances del citado numeral. Al respecto, en lo que interesa, se indicó lo siguiente:

"Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, sólo cabrá recurso de reconsideración o reposición". No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en este supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior".

Por lo tanto, en cada caso se requiere interpretar cuál órgano es el jerarca administrativo. Y en el caso de las Municipalidades, ya esta Procuraduría General ha vertido el criterio sobre cuál es ese órgano, y al efecto determinó que es el Concejo Municipal.

Al respecto, en lo que interesa, se afirmó lo siguiente:

"En nuestro criterio, y a pesar de la mayor relevancia de las funciones que se le otorgan al Alcalde, sigue siendo el Concejo Municipal el órgano administrativo de mayor jerarquía dentro de la estructura municipal, puesto que, a pesar de que se le asignan al primero mayores competencias políticas, y en alguna medida, administrativas, es lo cierto que la propia Constitución lo establece como un funcionario ejecutivo, vinculando su actuación, directamente, a las funciones del Concejo Municipal.

Revisando el artículo 17 del Código Municipal encontramos las atribuciones y obligaciones del Alcalde. Nos interesa resaltar las siguientes: ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general (inciso a); Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código (inciso d); presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón (inciso e); Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de egresos (inciso f); Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación (inciso i).

Como puede observarse, varias de sus funciones (tanto políticas como administrativas) siguen directamente vinculadas jerárquicamente al Concejo Municipal, lo que impide considerarlo, para todos los efectos, como el jerarca máximo administrativo de la municipalidad.

Comentando sobre los recursos que proceden contra los actos administrativos de los funcionarios que dependen directamente del Concejo, el Dr. Ernesto Jinesta comenta lo siguiente:

"Dependen directamente del Concejo, en cuanto son nombrados por ese órgano colegiado o deliberante, el Secretario Municipal (artículo 53 del Código Municipal) y el Auditor o Contador (artículo 52, párrafo 2, ejusdem).

Pueden existir dudas con relación al Alcalde Municipal, puesto que, de conformidad con el artículo 14 ejusdem, es un funcionario electo popularmente en elecciones generales. Lógicamente, este cuestionamiento resulta válido para los Alcaldes que sean designados a partir del año 2002, puesto que, el Transitorio II del Código Municipal dispuso que el ejecutivo municipal nombrado por el Concejo para el período 1998-2001, se convierte, automáticamente, en alcalde municipal, por lo que los funcionarios en ese cargo para el período referido siguen siendo de confianza y de libre remoción por el Concejo.

En todo caso, aun tratándose de los alcaldes designados a partir del año 2002 debe entenderse que en lo eminentemente administrativo –y no en lo político– esos funcionarios seguirán dependiendo del Concejo Municipal, puesto que, además de desarrollar su programa de gobierno debe ejecutar las decisiones adoptadas por ese órgano colegiado y fungen como administradores generales. Debe recordarse, que el 169 de la Constitución Política indica que el gobierno municipal está conformado por el Concejo y "un funcionario ejecutivo que designará la ley".

De otra parte, si se repara con atención en las competencias del alcalde, no cabe la menor duda de su subordinación administrativa –y no política– al Concejo y del despliegue de importantes funciones eminentemente administrativas que deben ser fiscalizadas por un órgano superior. Así, el artículo 17 del Código Municipal indica que le corresponde al alcalde "a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general", "Delegar las funciones encomendadas por esta ley…", "d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal…", "h) Autorizar los egresos de la municipalidad…" y "k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad…" y k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones…" (Jinesta Lobo, Ernesto, Los recursos administrativos en materia municipal y la función de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Revista Ivstitia, Nº 162-163, año 14, pág. 17) De la anterior cita, interesa rescatar la afirmación que realiza el autor en el sentido de la subordinación administrativa que existe en la organización municipal del Alcalde en relación con el Concejo Municipal, reafirmándose la tesis de que el órgano superior jerárquico administrativo de la Municipalidad es el Concejo.

Un criterio más que orienta esa línea de pensamiento es la interpretación que ha hecho la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en materia recursiva municipal, en el sentido de que las resoluciones dictadas por el Alcalde tienen recurso de apelación ante el Concejo. Al respecto ha señalado:

"Empero, dado el estado de los procedimientos, a quién le corresponde conocer, por razón del grado, del recurso de apelación contra lo que resuelve el Alcalde es al Concejo Municipal. Sobre el particular, el ordinal 161 del Código Municipal vigente y aplicable a la especie fáctica de marras estipula lo siguiente: "Contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo cabrán los recursos de revocatoria y apelación para ante él, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día...". Este Tribunal ha interpretado que el Alcalde Municipal, en el plano meramente administrativo, es un órgano subordinado al Concejo, circunstancia que se infiere a partir de la consideración de las atribuciones propias del primero, tales como la de ostentar la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales o la de sancionar y promulgar las resoluciones y acuerdos aprobados por el Concejo Municipal (artículo 17, incisos, a y d, del Código Municipal). Bajo esta inteligencia y a tenor del numeral 161 del Código Municipal, contra lo resuelto por el Alcalde caben los recursos de revocatoria y de apelación, este último, para ante el órgano deliberante de la corporación territorial respectiva, esto es, el Concejo. De modo que para agotar la vía administrativa en esta estructura escalonada de medios de impugnación, después de resolver el Concejo, caben los recursos de revocatoria y de apelación para ante este Tribunal. En el sub-exámine, evidentemente, no se ha cumplido con la cadena de recursos que prescribe el texto legal, puesto que, interpuesta la apelación contra lo que resolvió el Alcalde a las 11 hrs. del 16 de noviembre de 1998, ese mismo funcionario admitió la apelación, directamente, ante este órgano colegiado, cuando debió, según una recta interpretación de la ley, admitirlo para ante el Concejo. En mérito de lo expuesto, se impone remitir las presentes actuaciones a la municipalidad de Poás para que sea el órgano indicado el que se pronuncie sobre el particular y de resultar disconforme alguno de los interesados con lo resuelto por el Concejo podrán recurrir en alzada ante este órgano, a efecto de fiscalizar la legalidad de lo dispuesto." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución 9632-99 de 8:10 horas del 21 de mayo de 1999) "Sobre el particular, es preciso indicar que a tenor del artículo 161 del Código Municipal contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo caben los recursos de revocatoria y de apelación ante el mismo. Debe tomarse en consideración que el alcalde, en el plano administrativo, se encuentra subordinado al Concejo, puesto que, con arreglo a lo dispuesto en el ordinal 17, incisos a) y d), del Código Municipal le corresponde a ese funcionario ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales y ejecutar los acuerdos adoptados por el órgano deliberante. Bajo esa inteligencia, el numeral 161 del Código Municipal debe ser interpretado de manera concordante con el 153 del mismo cuerpo normativo, al disponer que contra lo resuelto por el Concejo los interesados podrán interponer los recursos de revocatoria y apelación. En otras palabras, cuando resuelve el alcalde el administrado tiene cuatro instancias a saber: los recursos de revocatoria y de apelación ante el alcalde y contra lo resuelto por el Concejo –al conocer de la apelación planteada contra la decisión del alcalde– los recursos de revocatoria y de apelación. En la especie, la empresa recurrente interpuso, únicamente, un recurso de apelación contra lo resuelto por el alcalde y omitió presentar los recursos pertinentes contra lo dispuesto por el Concejo. Pese a lo anterior, el órgano colegiado, al resolver la apelación interpuesta contra lo resuelto por el alcalde, admitió ante esta Sección una apelación que nunca fue planteada. Debe tomarse en consideración que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, el contralor administrativo no jerárquico –que es la función que cumple esta Sección del Tribunal respecto de las entidades territoriales– solo podrá revisar la legalidad de un acuerdo "en virtud de recurso administrativo"." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución Nº 480-2000 de las 9:15 horas del 28 de abril del 2000) A partir de todo lo expuesto anteriormente, debe concluirse que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el Concejo Municipal." (Dictamen C-093-2001 de 28 de marzo del 2001). (Lo destacado es nuestro).

Por consiguiente, el acto que se requiere para iniciar el procedimiento administrativo de rigor, debe ser dictado por el Concejo Municipal, por ser éste el máximo jerarca administrativo de esa organización municipal. Recuérdese que en estos casos la competencia es no sólo un principio de organización sino de legalidad administrativa, en virtud de la cual queda predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse para lograr la anulación en sede administrativa. Y esta atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (Artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública).”” (lo destacado no es del original) (Dictamen C-065-2004 de 24 de abril del 2004. En igual sentido, dictamen C-168-2005 del 6 de mayo del 2005) A pesar de la falta de claridad en cuanto a la debida identificación de los actos que el anterior Alcalde Municipal considera se encuentran viciados de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, sí podemos afirmar que uno de ellos tiene su antecedente en una decisión del Concejo Municipal. Este aspecto es suficiente como para afirmar que, de estimarlo procedente, sólo ese órgano colegiado tiene competencia para tomar un acuerdo tendente a que se tramite el procedimiento administrativo ordinario y, posteriormente, y de contarse con nuestro dictamen afirmativo, proceder a la declaratoria de mérito.

Otro aspecto que estimamos debe ser aclarado tiene relación con el momento en que se debe solicitar nuestro criterio. Esto se indica porque es dable afirmar que, en la gestión realizada por su predecesor, se incurre en un vicio de procedimiento, puesto que la decisión final –que, por lo apuntado anteriormente, no le correspondía al funcionario que la emite- se está tomando previamente a que se remita el asunto a nuestro conocimiento. Sobre este extremo, hemos indicado en anteriores ocasiones:

“La interpretación armónica de tales disposiciones llega a determinar que, luego de haberse tramitado el procedimiento administrativo ordinario, el resultado del mismo es puesto en conocimiento por parte del órgano director al órgano con competencia para dictar el acto final. Sin embargo, previo a que éste último lo emita, debe consultar el criterio de la Procuraduría General, con el fin de que se de el contralor de legalidad que esta llamada a desarrollar esta institución. No será sino con la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final, misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. Ese procedimiento, por lo que indica el inciso 6) supra citado, deviene de absoluta observancia, pues lo contrario, acarrearía la nulidad absoluta de lo que se decida.

El tema del momento en que se solicita el dictamen de la Procuraduría General en estos casos ha sido analizado de la siguiente manera en nuestros dictámenes:

“En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el motivo de nulidad que afecta al acto. Nos referimos específicamente al momento en que se deba requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad –inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública-. Al respecto, hemos puntualizado:

“IV.- Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.- Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000 ...” (dictamen C-157-2001). (Dictamen C-140-2004 del 7 de mayo del 2004. En igual sentido, dictamen C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004) En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el C-109-2005 del 14 de marzo del 2005) “Directamente relacionado con lo indicado en el punto anterior in fine, debe observarse que la competencia anulatoria que interesa está conferida, de modo expreso, a ciertos órganos, a tenor del inciso 2 del numeral 173. Este aspecto deberá ser verificado por la Asesoría Jurídica, puesto que la solicitud de dictamen que se formule a la Procuraduría, así como la eventual emisión del acto que declara la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, deberá ser emitido por el órgano competente (órgano decisor), aspecto que se presta a confusión en su oficio DAJ-051204 por la falta de identificación, precisamente, del órgano que tomaría la decisión de tramitar el expediente, ello a instancia del Tribunal Administrativo de Transportes.” (Dictamen C-137-2005 del 20 de abril del 2005)” (Dictamen C-313-2006 del 4 de agosto del 2006) - 0 - Esta Procuraduría no puede dejar de mencionar su oposición y rechazo a las calificaciones que realiza el anterior alcalde municipal sobre actuaciones concretas de funcionarios de la institución y que tienen relación con los actos administrativos cuestionados. A pesar de que se pretenda endilgar una falta de servicio (por el supuesto incumplimiento en la emisión de un criterio jurídico), es más que evidente por todo lo aquí expuesto que la eventual declaratoria de nulidad en sede administrativa (como es la exigida por el mencionado exfuncionario) nunca habría podido ser decidida, mutuo propio, por esta Oficina. Luego, resulta difícil, por no decir imposible, avalar el supuesto ofrecimiento que, en su oficio, se nos imputa.

III. Conclusión

Por constatarse vicios esenciales a fin de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa (omisión de un procedimiento administrativo, inexistencia de un expediente administrativo debidamente certificado y foliado, imprecisa identificación de los actos administrativos cuestionados, falta de competencia del alcalde municipal para solicitar el dictamen vinculante sobre un acto emanado del Concejo Municipal) se rechaza entrar a pronunciarse sobre la presunta nulidad, evidente y manifiesta, de dos visados a planos, otorgados en el seno de la Municipalidad de Liberia.

Sin otro particular Iván Vincenti Rojas Procurador Administrativo Copia: Concejo Municipal de Liberia [1] Ver dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999.