Incompatibilities of legislators to contract with the State and transfer of shares to relativesIncompatibilidades de diputados para contratar con el Estado y traspaso de capital accionario a familiares

Legal Opinion: 006 - J of 01/29/2007 OJ-006-2007 January 29, 2007 Deputy Luis Antonio Barrantes Castro Partido Movimiento Libertario Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication No. ML-ibc-012-06 dated May 9, 2006, not without first offering apologies for the delay in issuing this legal opinion, all motivated by force majeure reasons and by virtue of the heavy workload faced by this advisory body of the State.

The consultation herein requests our criterion in order to determine whether it can be considered a violation of Article 18 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, as well as of Articles 22 and 22 bis of the Administrative Contracting Law, for you, currently the president and legal representative of a company you own, to provide technical instruction services (courses) to the Instituto Nacional de Aprendizaje, promoted through a bidding document.

Likewise, you consult us as to whether any incompatibility or prohibition would continue to exist if you transfer the share capital of your company to a third party who maintains a family relationship with you, in the absence of a close person whom you can trust with your assets. Furthermore, the question arises as to how the degree of consanguinity or affinity is legally determined in this context of the incompatibilities described in the referenced regulations.

I.- Preliminary observation on the nature of our pronouncement Before referring to the substantive aspects of the consultation raised, it is worth remembering that, in accordance with our Organic Law (Law No. 6815), the advisory work of the Attorney General's Office is exercised in a sphere circumscribed to the Public Administration. That is, the legal opinions may be issued only at the request of an organ or entity that forms part of the Administration, a case which is distinct from the Legislative Assembly, whose substantive function is alien to strictly administrative activity.

On this matter, in legal opinion No. OJ-165-2005 of October 19, 2005, this Attorney General's Office expressed the following considerations:

"It is convenient, from now, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the criterion issued in this regard.

First, we must indicate that this Office performs its advisory function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:

'The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-juridical criterion of the Attorney General's Office, and must, in each case, accompany the opinion of the respective Legal Advisory office.' (The underlining is ours).

From the transcribed norm, it is easily inferred that the Attorney General's Office of the Republic is only empowered to issue legal opinions at the request of an organ that forms part of the Public Administration, as long as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such legal opinions:

'The legal opinions and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence, and are of mandatory compliance for the Public Administration'.

Now then, despite the fact that the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimated to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such a case, the respective pronouncement will have the effects commented upon.

Insofar as the present matter is concerned, we consider that the Deputy is not inquiring about a topic related to the administrative function of the Assembly, for which reason this Office could not issue a binding pronouncement on the point.

Despite the foregoing, in consideration of the investiture of the consultant and as a form of collaboration with him, we will issue our criterion on the referred bill, raising some general reflections on the regulations in question, with the warning that such a pronouncement lacks binding effects, its value being that of a mere advisory opinion (...)"[i] On the other hand, it is worth clarifying that our criteria must be understood as a general analysis of the topic consulted, and not referred to particular situations, given that, as this Attorney General's Office has repeatedly indicated, the consultations submitted to our knowledge must deal with juridical questions in generic terms, without being able to identify a specific case that is pending resolution in the Administration, as that would imply distorting the advisory function we are called to fulfill, and improperly substituting the will of the Administration.

In that sense, we have indicated that "...notwithstanding the general advisory competence that Article 3 of the Organic Law attributes to it, the Attorney General's Office has repeatedly indicated that by virtue of the binding effect of its legal opinions, it is not its place to issue a pronouncement on specific situations, nor is it permitted to resolve the different conflicts submitted for the decision of public entities. The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only one competent in accordance with the legal system to resolve cases submitted to its knowledge. The Attorney General's Office would ignore its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases." (see legal opinion No. C-141-2003 of May 21, 2003 and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Finally, it is also indispensable to clarify that the consulted aspects that relate directly to the regime of prohibitions regarding administrative contracting are located in a field where the Contraloría General de la República exercises a prevailing, exclusive, and excluding competence, in accordance with the constitutional and legal framework that regulates the competence of that controlling body, such that that superior oversight body would be, in strict law, the one indicated to pronounce on that matter.

This topic has already been addressed by this Attorney General's Office on previous occasions. Thus, legal opinion No. C-339-2005 of September 30, 2005 clearly explains in this respect:

"In relation to the consulted matter, the Advisory Body is incompetent to issue a legal opinion, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevailing, exclusive, and excluding competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Contraloría General de la República, it is this Body that corresponds to pronounce on those matters where the correct use of public funds and budgetary matters are at stake, as well as on matters of administrative contracting. In this sense, this Advisory Body, in several legal opinions, has followed this line of thought. In effect, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998 and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally charged with the surveillance of the Public Treasury and, legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, whereby the criteria it issues are of mandatory compliance for the Public Administration, which is clearly reflected in cited Article 12 which establishes:

'The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and guidelines that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (...)' (The bold text does not correspond to the original)." As noted, in accordance with the constitutional regime and the laws that develop it, it is the Contraloría General that is charged with exercising the advisory function regarding oversight of the Public Treasury, a sphere within which the regime of prohibitions regarding administrative contracting is found.

Even more so, the foregoing is reinforced by the fact that a potential lifting of the incompatibility or prohibition that your person may be interested in processing would have to be submitted to the knowledge of the Contraloría General for its resolution, which demonstrates the impossibility for this Advisory Body to render a criterion that would intend to superimpose itself on the sphere of functions proper to the Contraloría General.

Without prejudice to all the foregoing, and in a spirit of collaboration and guidance with the Deputy, we will proceed to develop some substantive considerations about the consulted matter, by means of a pronouncement devoid of binding character, without this preventing, as we indicate, the matter from eventually being submitted to the knowledge of the Contraloría General de la República.

II.- The incompatibility regime contemplated in Law No. 8422 (Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service) The referenced regulation, which regulates the first aspect consulted, provides in this regard:

Article 18.—Incompatibilities. The President of the Republic, the vice-presidents, deputies, proprietary magistrates of the Judicial Branch and of the Supreme Electoral Tribunal, the ministers, the comptroller general and the deputy comptroller general of the Republic, the defender and the deputy defender of the inhabitants, the attorney general and the deputy attorney general of the Republic, the general regulator of the Republic, the vice-ministers, the senior officers, the members of boards of directors, the executive presidents, the managers and deputy managers, the executive directors and deputy directors, the heads of supply, the internal auditors and deputy auditors of the Public Administration and of public enterprises, as well as municipal mayors, may not simultaneously hold positions on boards of directors; nor may they appear registrally as representatives or legal agents of private companies, nor participate in their share capital, personally or through another juridical person, when such companies provide services to institutions or public enterprises that, by the nature of their commercial activity, compete with them.

The prohibition against holding directive and managerial positions or possessing legal representation shall also apply in relation to any private entity, for-profit or non-profit, that receives economic resources from the State.

The indicated public officials shall have a period of thirty business days to accredit, before the Contraloría General de la República, their resignation from the respective position and the due registral inscription of their separation; said period may be extended once only by the controlling body, for up to another equal period.

Article 19.—Lifting of the incompatibility. Only upon a motion filed by the interested party, the Contraloría General de la República, by means of a reasoned resolution and in qualified situations, may lift the incompatibility established in the preceding article, when it can be considered that, by the character of the goods that make up the assets of the company in which the public official is a director, legal agent, or representative, by its purposes or by the particular line of business, and by the absence of activity, no conflict of interest exists, without prejudice that said lifting may be revoked for non-compliance or modification of the conditions under which it was granted.

For its part, the respective regulation to the cited law, (Executive Decree No. 32333 of April 12, 2004, published in Supplement No. 11 to the Official Gazette La Gaceta No. 82 of April 29, 2005), provides as pertinent:

Article 37.—Passive subjects and nature of the incompatibilities. The President of the Republic, the vice-presidents, deputies, proprietary magistrates of the Judicial Branch and of the Supreme Electoral Tribunal, the ministers and vice-ministers, the Comptroller General and the Deputy Comptroller General of the Republic, the Defender and the Deputy Defender of the Inhabitants, the Attorney General and the deputy attorney general of the Republic, the general regulator of the Republic, the senior officers, the members of boards of directors, the executive presidents, the general managers and managers and deputy managers that organically depend on the former, the executive directors and deputy directors, the heads or those in charge of supply, the internal auditors and deputy auditors of the Public Administration and of public enterprises, as well as municipal mayors, may not simultaneously hold positions on boards of directors of private companies, nor appear registrally as their representatives or legal agents, nor participate in their share capital, personally or through another juridical person, when such companies provide services to institutions or public enterprises or that, by the nature of their commercial activity, compete with the latter.

The prohibition against holding directive and managerial positions or possessing legal representation shall also apply in relation to any private entity, for-profit or non-profit, that receives subsidies, transfers, donations, or the release of obligations by the State or its organs, entities, or public enterprises, to the extent that the granting of resources is linked to the development of the activity and the achievement of the aims and objectives of said entities.

Article 38.—Duty to resign. The public officials indicated in Article 18 of the Law shall have a period of thirty business days to accredit before the Contraloría General, as appropriate, their resignation from the respective position and the due registral inscription of their separation, or the corresponding transfer of the share capital. Said period may be extended at the request of the interested party once only by the Contraloría General for up to an equal period.

Article 39.—Lifting of the incompatibility. The interested party must file a motion before the Contraloría General for the lifting of the incompatibility within a period of twenty business days counted from the moment they assume the respective position, a motion that must be resolved by the Contraloría General within a period of fifteen business days. Once said period has elapsed without the interested party having filed the corresponding request, the Contraloría General shall reject outright as untimely any that may be presented to it.

The lifting shall be granted by means of a reasoned resolution, when in qualified situations it is considered that by the character of the goods that make up the assets of the company in which the public official is a director, legal agent, or representative, by its purposes or by the particular line of business, and by the absence of activity, no conflict of interest exists, without prejudice that said lifting may be revoked for non-compliance or modification of the conditions under which it was granted." As can be seen, the cited provisions have the vocation of avoiding any conflict of interest that public officials may face in the exercise of their position. In effect, as the cited regulation provides, incompatibility is understood as the "prohibition for the exercise of the position, with the purpose of safeguarding the ethical principles that govern the exercise of public service, avoiding conflicts of interest and ensuring that private interest does not affect the realization of the public purposes for which the activity of the Public Administration is intended" (subsection 23 of Article 1).

In this context, the legislator has considered as one of the tools aimed at promoting probity in public service—through the prevention of conflicts of interest—the provision that those persons who occupy the high positions enumerated in Article 18 transcribed above, do not simultaneously hold positions on boards of directors of private companies, nor appear registrally as their representatives or legal agents, nor participate in their share capital, of course, only in the event that one of the contemplated scenarios is specifically configured, namely:

• a)when such companies provide services to public institutions or enterprises b) when, by the nature of their commercial activity, they compete with public institutions or enterprises.

In the case of the first scenario mentioned, it concerns commercial companies that provide services to public institutions precisely in the exercise of their freedom of commerce, whether through a business awarded after processing a bidding procedure, or even when the services have been contracted directly or through any other type of administrative contracting procedure.

For its part, the second hypothesis can be illustrated by the typical example of banking activity, where both public and private banking entities coexist and compete in the market, hence the norm soundly seeks to prevent a director of some public bank from simultaneously serving as a representative, director, or participating in the share capital of private banking, given that, as is evident, this would clearly place them in an incompatible situation, given the conflict of interest that would mean serving both entities that are in open competition within the market, whereby they could not maintain due corporate loyalty to both entities at the same time.

The incompatibility mentioned in the preceding paragraph will arise in any similar hypothesis, that is, when at the market level a situation of competition arises between a public entity and a private one, with respect to which the public official finds themselves in the situation provided for by the norm in question.

Thus, and specifically in relation to the concern raised, certainly whoever occupies a deputy position cannot simultaneously exercise the function of legal representative nor be the owner—by virtue of the ownership of the share capital—of a private company that provides services to any public institution, such as the Instituto Nacional de Aprendizaje.

Faced with this situation, the regulations cited above establish with complete clarity what the procedure to follow is for those cases, namely, to accredit before the Contraloría General de la República the resignation from the position they hold in the private company and the corresponding registral inscription of their separation, or the transfer of the respective share capital.

Now then, regarding the aspect of the transfer of share capital, it is noted that the norm regulates it in a generic manner, without limiting or imposing any type of conditions regarding the persons to whom that capital may be ceded, donated, or sold. Thus, in our judgment, it would not be appropriate to interpret that this transfer cannot be made in favor of a person who has a family relationship with the public official, given that this would mean going beyond what the legal norm establishes, imposing a limitation on property rights without true support, taking into account that we are dealing with a norm that affects and limits the exercise of fundamental rights, a situation in which any interpretation must necessarily be of a restrictive nature.

Regarding the obligation to resort to that type of interpretation, and always on the topic of the scope of this incompatibility regime, this Office has already indicated the following:

"Based on the foregoing, we have that Article 18 of Law No. 8422 is creating new rules regarding the incompatibilities of the public officials mentioned therein. In view of this, in order to continue holding the positions indicated there, the final paragraph of the cited article establishes a precept with the fundamental purpose that public servants adjust their conduct to the new rules, under penalty of incurring incompatibility, with the legal consequences that this entails. We are, then, in the presence of a norm of a transitory nature.

(...)

In the case of the last paragraph of Article 18 of Law No. 8422, we are in the presence of a true transitory norm, whose objective is to adapt the existing situation to the new reality created by the entry into force of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service.

Seen in this way, there is no juridical impediment for the public officials who must resign from positions on boards of directors of private entities to continue attending their sessions during the period mentioned in the final paragraph of Article 18. In the first place, because the law grants them the right to resign during the period of thirty business days, in which case, if they do so on the last business day, they have acted in accordance with the law.

Secondly, because it is logical to suppose that said public officials, as well as the private entities, must adopt the corresponding provisions, with the purpose of not affecting their normal activity, which, had it not been designed in that way, could have entailed a liability of the State for licit activity (exercise of the power to legislate), in accordance with Article 190 and following of the General Law of Public Administration, in the eventual case that damage had been caused to some private entity.

Lastly, and as the Legal Advisory of the consulting body well affirms, during that period of time no express prohibition was established. In this sense, we must remember that the American Convention on Human Rights, in its Article 3, indicates that every person has the right to recognition of their juridical personality. Consequently, they have juridical capacity (to be a center of imputation of rights and obligations) and juridical capacity to act (to carry out acts and contracts by themselves within juridical dealings).

(...)

Consequently, the rule, in this matter, is freedom (everything that is not prohibited is permitted) and if the law does not establish any prohibition during the thirty business day period, it is obvious that said public officials can carry out the acts and contracts that would be proper to their juridical personality. In addition to the foregoing, being before a fundamental right, the interpretation of the law must be restrictive, and not extensive, that is, in favor of its exercise. In this sense, the concepts expressed by the Constitutional Court are timely, when in ruling 3173-93, it indicated the following:

'... the principle pro libertate, which, together with the principle pro homine, constitute the core of the doctrine of human rights; according to the first, everything that favors freedom must be interpreted extensively and everything that limits it restrictively; according to the second, the law must be interpreted and applied always in the manner that most favors the human being.' (the underlining is ours)" On this topic, there is profuse jurisprudence dictated by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Thus, the referred judgment No. 3173-93 of 2:57 p.m. of July 6, 1993 explains:

"VI.- The regime of fundamental rights and freedoms is a matter of legal reserve. This principle has constitutional rank (Article 39 of the Constitution); legal rank, in this sense it is expressly enshrined in the General Law of Public Administration—'the juridical regime of constitutional rights shall be reserved to the law' (Article 19); 'regulations, circulars, instructions, and other administrative provisions of a general nature may not establish penalties nor impose exactions, fees, fines, or other similar charges' (Article 124)—, and it also has jurisprudential recognition, both constitutional and administrative, which have declared the guarantees of criminal legality applicable to disciplinary matters. 'The foregoing gives rise to four corollaries of the greatest importance for the correct consideration of this action of unconstitutionality, namely:

'a.) In the first place, the principle itself of 'legal reserve', from which it results that only by means of a formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate and, as the case may be, restrict fundamental rights and freedoms, all, of course, to the extent that the nature and regime of these permit it, and within the applicable constitutional limitations—; b.) Secondly, that only the executive regulations of those laws can develop the precepts of these, it being understood that they cannot increase the established restrictions, nor create those not established by them, and that they must rigorously respect their 'essential content'—; c.) Thirdly, that neither in executive regulations, much less in autonomous ones or other lower-ranking norms or acts, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it is empowered to impose, from which a new essential consequence results:

d.) Finally, that all administrative activity in this matter is necessarily regulated, without the Administration being able to be granted discretionary powers, because these would obviously imply an abandonment of the legal reserve itself.' (See judgment number 3550-92.)

The immediate consequence of this is that, although there exists a power or competence of the State to regulate private actions that do harm morals or public order, or harm the equal or superior rights of third parties; it is not by reason of any type of state provision that those private actions can be limited within the exceptions provided by Article 28 of the Constitution, but only the norms with the rank of law, thus expressly excluding decrees or regulations issued by the Executive Branch, and autonomous regulations, issued by the same Executive Branch or by decentralized entities, the same as any norm of equal or inferior hierarchy. (See judgment number 1635-90 of 5:00 p.m. of November 14, 1990)." Thus, both in the exercise of the freedom of enterprise and commerce and with respect to the protection of private property, every person—including public officials—can dispose of their assets according to their free will, provided that their actions are not expressly prohibited by law. And in this matter, it is worth remembering that the jurisprudence of the Constitutional Court has already indicated that:

"'Property is inviolable; no one may be deprived of their own except for legally proven public interest, upon prior indemnification in accordance with the Law.' This Constitutional concept of property is broader as it comprises all the patrimonial rights of a person—that is, everything that can have economic value—in addition to the real right of ownership—civil concept of property—which is integrated by real, industrial, commercial, social, judicial, legal rights, among others. Our Constitution guarantees the inviolability, use, and disposition of property, which signifies a limit before the State—subjective public right—in the exercise of police power." (resolution No. 2050-91) By reason of all the foregoing, as a rule of principle we must conclude that legally, the transfer of share capital by the public official affected by the incompatibility in favor of a relative could not be impeded, insofar as the applicable regulations do not expressly establish a limitation or prohibition in that sense.

However, the foregoing does not mean that such a faculty can be used improperly by the public official to—by means of a formal transfer of shares to a relative—circumvent the purpose of the law, which is that they distance themselves from any conflict of interest or undue favoritism when occupying a high public office and simultaneously holding ownership of a company that has commercial ties with the State. This is because the contrary would entail not only a violation of the duty of probity enshrined in Article 3 of Law No. 8422, but could ultimately even come to constitute a fraud of law in the terms of Article 5 of that same regulation, all of this with the legal consequences that this entails.

Thus, it must be kept in mind that the status of public official entails the fulfillment of ethical duties and obligations enshrined in the legal system. Consequently, if one is called upon to protect and defend the public interest and the interest of the institution one serves, as well as to act with rectitude at all times, the activities and relationships of any kind that one carries out at a private level—even if they are formally legally valid—may not entail a conflict of interests regarding one's functions as a public servant; hence, one may not unduly take advantage of one's position within the Public Administration to favor one's personal or family interests. Precisely on this point, the Constitutional Chamber has stated:

"... Article 11 of the Political Constitution stipulates the principle of legality, as well as lays the constitutional foundations of the duty of objectivity and impartiality of public officials, by stating that these are subject to the Constitution and the laws; herein lies the basis for incompatibilities, the public official cannot be in a situation where there is a collision between public interest and private interest...". Constitutional Chamber, Resolution No. 3932-95 of 15:33 hours on July 18, 1995. (emphasis added) Additionally, it is pertinent to keep in mind the provisions of the "General guidelines on ethical principles and statements to be observed by the hierarchs, subordinate heads, officials of the Office of the Comptroller General of the Republic, internal auditors, and public servants in general,"[ii] which state the following:

"1.4 Conflict of interests.

(...)

3. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials shall not use their official position for private purposes and shall avoid relationships and acts that imply a risk of corruption or that could raise reasonable doubts about their objectivity and independence.

4. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials shall not unduly take advantage of the services provided by the institution they serve, for their own benefit, or that of family members or friends, directly or indirectly.

5. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials must demonstrate and practice impeccable moral and ethical conduct.

6. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials shall not participate directly or indirectly in financial transactions, taking advantage of confidential information of which they have knowledge by reason of their position, in such a way that it confers upon them a situation of privilege of any nature, for themselves, or for third parties, directly or indirectly.

7. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials shall not carry out work or activities, paid or unpaid, that are in conflict with their duties and responsibilities in public service, or whose exercise may give reasonable doubt about impartiality in the decision-making pertaining to the person or the institution they represent.

(...)

14. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials shall not direct, administer, sponsor, represent, or provide services, paid or unpaid, to persons who manage or exploit concessions or privileges of the administration or who are its suppliers or contractors.

15. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials shall not receive, directly or indirectly, benefits originating from contracts, concessions, or franchises entered into or granted by the administration.

(...)

17. The hierarchs, subordinate heads, and other public officials shall recuse themselves from participating in acts that cause a conflict of interests. The public official must reasonably refrain from participating in any public, family, or private activity in general, where a conflict of interests may exist with respect to their investiture as a public servant, whether because it may compromise their judgment, raise doubts about their impartiality to a reasonably objective person, among others.

Under this line of reasoning, in principle there is no legal restriction whatsoever for the ownership of shares of the official covered by the incompatibility contemplated in Article 18 of Ley N° 8422 to be transferred to a family member, provided that this is not used as a screen to conceal an undue favoring of their private commercial interests thanks to the relationships, influences, information, or any similar situation that their position facilitates or provides them.

In any case, and as regulated in the norms transcribed above, if the official considers that any of the grounds that could give rise to the lifting of the incompatibility are present, they may request it in a duly substantiated manner before the Office of the Comptroller General of the Republic, which will proceed to assess the particular situation in light of the elements provided, and should it conclude that indeed no conflict of interests exists, it may resolve such a request favorably.

III.- Prohibition Regime in the Law on Administrative Procurement The second topic to address would be the analysis of the same factual situation set forth in the previous section, but this time in light of the provisions of the Law on Administrative Procurement (LCA).

Note that while the vocation of Ley N° 8422 is to establish a general framework of probity in public service that seeks to eradicate any possible source of conflicts of interests that would counteract the postulates of sound administration by senior hierarchs, the provisions of the LCA on the prohibition regime seek to safeguard the general principles of administrative procurement, with said regime constituting one of the aspects of legality to be reviewed within the framework of contractual activity, subject to assessment in each specific case.

In this regard, the cited regulation provides, in what concerns us here, the following:

"Article 22 bis.—Scope of the prohibition. In the administrative procurement procedures promoted by the institutions subject to this Law, the following persons are prohibited from participating as offerors, directly or indirectly:

• a)The President and the Vice Presidents of the Republic, the Ministers and the Vice Ministers, the deputies of the Legislative Assembly, the sitting magistrates of the Supreme Court of Justice and those of the Supreme Electoral Tribunal, the Comptroller General and the Deputy Comptroller General of the Republic, the Attorney General and the Deputy Attorney General of the Republic, the Ombudsman and the Deputy Ombudsman of the Inhabitants, the National Treasurer and the National Deputy Treasurer, as well as the National Director of Procurement and the National Deputy Director of Procurement. In the cases of positions subject to popular election, the prohibition shall take effect from the moment the Supreme Electoral Tribunal officially declares the election results.

(...)

• f)Legal entities in whose share capital any of the officials mentioned in the preceding subsections participates, or who hold management or representative positions.

In order for the sale or assignment of the respective share participation to release the respective firm from the prohibition, it must have been made at least six months prior to the appointment of the respective official and must have a fixed date by any of the means permitted by civil procedural legislation. Any sale or assignment after that date shall not release the legal entity from the prohibition to contract, for as long as the appointment that originates it lasts.

For corporations whose shares are registered in the National Registry of Securities and Intermediaries of the Superintendencia General de Valores, such prohibition shall apply when said official controls ten percent (10%) or more of the total subscribed capital of the corporation. To this effect, the administration shall only require from the offeror legal entity a sworn statement that it is not subject to any of the grounds for prohibition established in this article.

(The preceding paragraph was thus added by Article 3 of Ley N° 8511 of May 16, 2006).

• h)The spouse, or companion in a common-law union, of the officials covered by the prohibition, as well as their relatives by consanguinity or affinity up to the third degree inclusive.
• i)Legal entities in which the spouse, companion, or relatives indicated in the preceding subsection, hold more than twenty-five percent (25%) of the share capital or hold any management or representative position.

(...)

Persons and organizations subject to a prohibition shall remain impeded until six months have elapsed from the cessation of the reason that gave rise to it.

The following cases are excepted from the above prohibitions:

1. When it concerns a single supplier.

2. When it concerns the ordinary activity of the entity.

3. When there exists a manifest interest in collaborating with the Administration.

(Thus added by Article 65 of Ley N° 8422, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, of October 6, 2004).

Article 23.—Lifting of incompatibility. The prohibition set forth in subsections h) and i) of the preceding article may be lifted in the following cases:

• a)When it is demonstrated that the commercial activity deployed has been carried out for at least one year before the appointment of the official that originates the prohibition.
• b)In the case of directors or representatives of a legal entity, when they demonstrate that they have held the respective position for at least one year before the appointment of the official that originates the prohibition.
• c)When at least six months have elapsed since the share participation of the affected relative was assigned or transferred, or since they resigned from the representative position or post. Through the procedure to be indicated by regulation, the Office of the Comptroller General of the Republic shall agree to lift the incompatibility.

(Thus amended by Article 65 of Ley N° 8422, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, of October 6, 2004).

Article 24.—Prohibition of influence. Persons covered by the prohibition regime are forbidden from intervening, directly or indirectly, before the officials responsible for the stages of the contractor selection procedure, contract execution, or oversight, for their own benefit or that of third parties.

(Thus amended by Article 65 of Ley N° 8422, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, of October 6, 2004).

Article 25.—Effects of non-compliance. Violation of the prohibition regime established in this chapter shall cause the absolute nullity of the award act or the contract awarded in favor of the prohibited party, and may lead to the penalties provided for in this Law for the offending party.

(Thus amended by Article 65 of Ley N° 8422, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, of October 6, 2004).

Thus, we have that the special administrative procurement regime does contain express provisions regarding the prohibitions on contracting due to the ownership or representation of the company by officials subject to the prohibition regime, as well as by their family members within certain degrees of kinship.

As can be deduced from the norms cited above, if the share capital becomes the property of a family member, we have that the regime prohibits contracting with legal entities in which the spouse, the companion in a common-law union of the deputy, or their relatives by consanguinity or affinity up to the third degree inclusive, are holders of more than 25% of the share capital or hold any management or representative position.

That is, in this case, the prohibition is indeed expressly regulated in the law when the ownership of the share capital belongs to a family member of the official subject to the regime, and also in what degree of kinship.

Regarding the specific question posed in your inquiry as to how the degree of consanguinity or affinity is legally determined in this matter, it is illustrative to bring up some criteria issued by the Office of the Comptroller General that delve into the subject and clarify any doubts that might arise in this regard, in the following terms:

"On this matter, we consider it important to point out, in the first instance, that the issue of the prohibitions to contract established by the administrative procurement regulations, although it implies a limitation on the freedom of commerce, this limitation is not unfounded, but because it is a limitation on a fundamental freedom, it must be interpreted restrictively and cannot be broad, as it constitutes a matter reserved to the law. Moreover, these limitations on the freedom of commerce are not unconstitutional, but are justified to protect other equally relevant principles, namely those of legality and transparency in the procurement of goods and services carried out by State Administrations, as well as equal treatment of participants. This prohibition regime is flexible because the legislator established the possibility that whoever feels affected by it and has been exercising a determined (habitual) activity for one year or more prior to the appointment that causes the prohibition, may request from this Office of the Comptroller General the lifting of the incompatibility. / In view of the foregoing, we have that numeral 22 of the referenced Law establishes, as relevant... / From the transcribed norm, the following can be concluded: / 1) The Municipal Mayor is prohibited from contracting personally or through their companies with the Municipality for which they work, as their power of interference or decision in municipal affairs is undeniable. / 2) The niece of the Municipal Mayor, a relative in the third degree of consanguinity, is prohibited from contracting with the Municipality where her uncle is Municipal Mayor, whether personally or through legal entities in which she has more than 25% participation or holds a management position. / 3) Regarding the nephew-in-law, this Office of the Comptroller General has previously interpreted that given the existence of a consanguineous kinship relationship in the third degree of the collateral line, it can be concluded that in the same line and to the same degree in which a person is a blood relative of one of the spouses, they are a relative by affinity of the other, so the uncle-in-law causes an impediment (see official communication No. 13778 –DGCA-1438-96- of November 1, 1996). / 4) Consequently, in the present case, the company [...] of which your nephew-in-law is 100% owner is prohibited from contracting with the Municipality you represent. / Now, in accordance with the provisions of numeral 23 of the commented Law, the prohibition established by subsections d) and e) of numeral 22 does not apply when the persons named therein (natural or legal persons) prove that they are habitually engaged in the commercial or business activity that may potentially be the object of administrative procurement, for at least one year before the emergence of the ground for inhibition (that is, the appointment of the relative to the corresponding public office). / In accordance with the foregoing, the company [...] must petition this Office of the Comptroller General for the lifting of the inhibition that applies to it, demonstrating to that effect that it has been engaged in the hardware business habitually and permanently, for at least one year prior to the appointment of the owner's uncle-in-law as Municipal Mayor. Should this petition not be made, any negotiation established between that Municipality and the referenced company would be vitiated by absolute nullity." (Official communication 11172 of October 3, 2001 (DAGJ-1684-2001). (underlining is ours)[iii] "To respond to your inquiry, we wish to cite the legal scholar Alberto Brenes Córdoba, who in his work 'Treatise on Persons' stated, as relevant: '... In addition to consanguineous kinship, there exists another called affinity, which means by "analogy or similarity," recognized by law, consisting of a civil bond that, because of marriage, is established between one of the spouses and the blood relatives of the other. ... In affinity kinship, the computation of degrees is carried out in the same manner as in consanguineous kinship and in accordance with the distribution of direct and collateral lines; thus, parents-in-law are found with respect to sons-in-law in the first degree of the direct line; and brothers-in-law among themselves, in the second degree of the collateral line, it being advisable to note that husband and wife are considered as a single legal entity for this purpose. In summary: the rule can be established that "in the same line and to the same degree in which a person is a blood relative of one of the spouses, they are a relative by affinity of the other."' (Alberto Brenes Córdoba. Treatise on Persons. Notes and comments by Eladio Vargas. (Editorial Costa Rica, San José, 1974) p.93). Based on the foregoing paragraph and considering the clarification made by you that Mrs. […] is married to an uncle of yours, which would establish that between your uncle and you there is a consanguineous kinship relationship in the third degree of the collateral line, it must then be concluded that '... in the same line and to the same degree in which a person is a blood relative of one of the spouses, they are a relative by affinity of the other ...', therefore, in the present case, you and your represented entity, […] S.A., would indeed be prohibited from participating in administrative procurement procedures promoted by the Instituto Nacional de Aprendizaje, this in accordance with the provisions of subsections b), d), and e) of Article 22 of the Law on Administrative Procurement." (see official communication DGCA-1438-96, of November 1, 1996). Official communication 4678 (DAGJ-588-2003). LEV-PROH Nº 006-2003 of 11:00 hours on May 8, 2003.

"Concerning the above, this Office has stated that in matters of prohibitions, first cousins are located in the fourth degree of kinship; given that, from child to parent is one degree, from parent to grandparent is two degrees, from grandparent to uncle/aunt is three degrees, and finally, from uncle/aunt to first cousin is four degrees; which means that first cousins are not reached by the prohibitions of Article 22 of the Law on Administrative Procurement (see Official communication 10870 of September 4, 1997). Hence, in the reported case, no violation of said numeral exists; moreover, given the degree of consanguinity that affects the supposedly impeded relative (see subsection a), Article 22, Law on Administrative Procurement)." (underlining is ours) Official communication 11915 of October 21, 2003 (DAGJ-1540-2003).

"As for the possible kinship relationship linking one of the members of the board of directors of that entity, with the partner holding the majority of the share capital of the company [...]S.A., which in turn owns the majority of the share capital of the firm awarded the tender that prompted the inquiry, since the existing relationship is one of 'co-parents-in-law' [...], it does not produce any kinship bond as conceived or provided for in Family Law, much less those contemplated by the special administrative procurement regime for the purposes of establishing prohibitions. However, although the relationship of 'co-parents-in-law' does not generate a prohibition, in this case, there is a bond linking the board member with his daughter-in-law (daughter of the majority shareholder of the company that owns the majority of the share capital of the awarded firm); who in turn is a partner of another of the companies owning capital of the firm favored with the award of the referenced public tender, which implies a prohibition against contracting with that company, a prohibition that could be extended and affect the awarded company if and only if that prohibited company were the owner of more than 25% of the shares of the awarded firm, or if the prohibited relative (the director's daughter-in-law) were personally the owner of more than 25% of the share capital of the awarded firm, or a director or legal representative of that company, something which, as far as we have been able to examine, is not the case." (underlining is ours) Official communication 8614 of August 10, 1998 (DGCA 905-98) "Based on the foregoing and in relation to what the aforementioned constitutional norm prescribes, the deputies of the Legislative Assembly are prohibited from engaging in any type of procurement with the State, whether directly, i.e., personally, or indirectly through a company or organization that offers and ultimately contracts with the same. The foregoing, in the opinion of this Office of the Comptroller General, is satisfied in this instance, since your person not only forms part of the aforementioned Association, but also the position you hold therein allows you to participate in the formation of the will that leads said organization to contract with the State, and therefore, as it constitutes an indirect form of contracting with the latter, it constitutes an injury to the constitutional prohibition that applies to you as a deputy. Likewise, we find that the exercise of the position you hold in the Association and your participation in the formation of the will that leads the same to sell its services to the State, constitutes a form of participating in said contracts as an indirect offeror of services, which, in accordance with Article 22 of the Law on Administrative Procurement, is prohibited to you." (underlining is ours) Official communication 12988 of October 23, 2002 (DAGJ-1735-2002) It is worth recalling that the strict observance of the limitations of this regime is the responsibility not only of the Administration, which is obligated to verify its compliance at the time of contracting, but also of the contractor, whom the law imposes the responsibility to verify the correctness of the procedures, against which they cannot claim ignorance of the applicable legal framework nor of the consequences of the administrative conduct (Article 21 of the LCA).

The foregoing was reinforced by the new Regulation to the Law on Administrative Procurement which recently entered into force on January 4, 2007 (Decreto Ejecutivo 33411 of September 27, 2006, published in the Official Gazette La Gaceta N° 210 of November 2, 2006), when it states:

"Article 20.—Verification of the prohibition regime. The Administration is obligated to deploy the necessary verification measures to prevent violations of the prohibition regime established in Articles 22 and 22 bis of the Law on Administrative Procurement. To this end, it shall request from the offerors a sworn statement indicating that they are not covered by this regime, as well as any other document it deems pertinent.

(…) For the purposes of carrying out this verification, all Public Administration Institutions shall register and keep updated the information in the 'Government Procurement System CompraRED', regarding the natural persons covered by the Prohibition Regime who work in their dependency, for which they shall comply with the procedures established by the Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa." Now, analyzing the situation raised in your inquiry against the cited regulatory regime, we find that those who hold the position of deputy have an absolute and general prohibition against contracting with any Public Administration entity, whether directly or through a legal entity in which they have share participation or hold a management or representative position.

Thus, once the official has taken office, the regulation imposes the prohibition against contracting with the State on any company whose share capital belongs to them. That is, we are facing the same general prohibition that weighs on the officials as natural persons, where the regulation prohibits them from contracting with the State for as long as they remain in office.

Regarding the official subject to this regime, it is noted that the regulation imposes an absolute prohibition that is maintained for the entire period during which they hold office, and without there being any legal possibility whatsoever of ordering the lifting of such limitation.

Now, regarding the companies owned by the official subject to the regime and the possibility of transferring the share capital for the purposes of lifting that prohibition, we inform you that the Office of the Comptroller General of the Republic, in the exercise of its exclusive and preemptive competence in this matter, has already ruled on this aspect, in the following terms:

"…personally for you it is not possible to lift the prohibition, since according to Article 23 of the Law on Administrative Procurement, the prohibition in subsection b) of Article 22 bis cannot be lifted. While it is possible to lift the prohibition for your companies, once you resign from the positions in them or from the status of partner, and a minimum of six months have elapsed, according to the interpretation that this Office considers to be the appropriate one, and in accordance with subsection f) of Article 22 bis.

(…)

In the case of subsection f), in our view, no request for lifting of the prohibition is necessary because its premise is that, as long as certain subjects occupy certain specific positions in the company or are part of the share capital (up to 10%), these natural persons cannot maintain business with the State or the institution for which the prohibited person works; once the resignation from the position is verified and/or the share participation is relinquished, a period of six months must be waited for the authorization to continue commercial activity with public administrations in general to be configured by the passing of that time.

(…)

Now, as we have already elucidated, numeral 23 does not cover subsection f) of Article 22 bis, therefore, as has been said, these companies can only contract with the State when the official who causes the prohibition has resigned from their position, or has transferred or sold their shares. The norm of Article 22 bis presupposes a period of six months before the appointment, which is a materially impossible postulate to fulfill, since these are positions that cannot be secured with such anticipation, whether they are positions of popular election or appointments by the branches of the State. In fact, from the day of the presidential elections to the moment of assuming power, six months have not passed, so there is a material impossibility to comply with the regulation, and even more uncertainty rests with subsequent appointments. In this order of things, and in safeguarding constitutional and legal principles, it is fitting to make a logical and rational interpretation that tends toward a possible solution that protects extreme situations such as those analyzed.

Indeed, and in accordance with the moment of resignation established by Article 22 bis subsection f), the Office of the Comptroller General observes a disproportion with respect to the ultimate purpose of the norm, and the remedy for its concretization, regarding positions of popular election and officials appointed to public service positions listed in Article 22 bis, where the expectation of selection does not depend on the subject, but on the electorate or the branches of the State themselves, this, in view of the constitutional right of freedom of enterprise or commerce and the very principle of efficiency of public administration, warrants a logical, adjusted, balanced, and reasonable solution, without thereby setting aside the objectives of the regime we are commenting on.

Since election, popular or by appointment, is an expectation, it seems to us that it is not fitting to require carrying out an entire procedure for resigning from a position six months before the respective appointment, or for the sale, transfer, or assignment of share capital, without the legal certainty that a particular person will hold a position of popular representation (councilors, district representatives, mayors, deputies, president, vice presidents), or that their appointment (ministers, vice ministers, executive presidents) will occur." Official Communication No. 9187 of June 30, 2006 (DCA-1864) IV.- Conclusions 1.- In accordance with Ley N° 8422, whoever occupies a position as deputy may not simultaneously exercise the function of legal representative or be the owner—by virtue of ownership of the share capital—of a private company that provides services to any public institution.

2.- Should such a situation arise, the official must prove to the Office of the Comptroller General of the Republic the resignation from the position they hold in the private company and the corresponding registry inscription of their separation, or the transfer of the respective share capital.

3.- As a general rule, and in relation to the provisions of Ley N° 8422, we must conclude that the transfer of share capital by an official affected by the incompatibility to a family member could not legally be prevented, insofar as said regulation does not expressly establish a limitation or prohibition in this regard, provided that it is not used as a screen to conceal an undue favoring of his or her private commercial interests thanks to the relationships, influences, information, or any similar situation that his or her position facilitates or provides.

4.- For its part, the special regime of the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa) contains express provisions relating to the prohibitions against contracting due to the ownership or representation of the company by officials subject to the prohibition regime, as well as their family members within certain degrees of kinship, a regime whose compliance must be verified by the contracting Administration in each particular case.

5.- In accordance with the foregoing, those who hold the position of deputies have an absolute and general prohibition against contracting with any entity of the Public Administration, a prohibition that is not legally possible to lift during the exercise of the position.

6.- Likewise, companies whose share capital belongs to a deputy, or where the deputy holds a managerial or representative position in them, may not participate in procurement processes.

7.- Regarding the possible lifting of the prohibition in the case of the previous point through the transfer of share capital, we inform you that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in exercise of its exclusive and excluding competence in this matter, has already ruled on this aspect, upholding the thesis that after at least six months have elapsed from the transfer, that firm is legally enabled to contract with the State, according to the reading made of the text of articles 22 bis and 23 of the LCA.

Sincerely and respectfully, Licda. Andrea Calderón Gassmann Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) [i] In the same vein, see legal opinions numbers OJ-134-2006 of September 22, 2006 and OJ-005-2007 of last January 16, 2007.

[ii] Directriz N° D-2-2004-CO, which can be consulted on the website of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), at http://www.cgr.go.cr [iii] In the same vein, see Oficio 13778 of November 1, 1996 (DGCA-1438-96)

Opinión Jurídica : 006 - J del 29/01/2007 OJ-006-2007 29 de enero de 2007 Diputado Luis Antonio Barrantes Castro Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° ML-ibc-012-06 fechado 9 de mayo del 2006, no sin antes ofrecerle disculpas por el atraso que ha sufrido la emisión de la presente opinión jurídica, todo motivado en razones de fuerza mayor y en virtud de la gran carga de trabajo que enfrenta este órgano asesor del Estado.

La consulta de mérito solicita nuestro criterio a fin de determinar si puede considerarse violatorio del artículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, así como de los artículos 22 y 22 bis) de la Ley de Contratación Administrativa, que su persona, actualmente presidente y representante legal de una empresa de su propiedad, preste servicios de instrucción técnica (cursos) al Instituto Nacional de Aprendizaje, promovidos a través de un cartel de licitación.

Asimismo, nos consulta si continuaría existiendo alguna incompatibilidad o prohibición si traspasa el capital accionario de su empresa a un tercero, que mantenga con usted un vínculo de carácter familiar, en ausencia de una persona cercana en quien pueda confiar su patrimonio. Además, le surge la duda de cómo se determina legalmente el grado de consanguinidad o afinidad en este contexto de las incompatibilidades descritas en las normas de referencia.

I.- Observación preliminar sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento Antes de referirnos a los aspectos de fondo relativos a la consulta planteada, conviene recordar que, de conformidad con nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815), la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública. Es decir, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que forme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función sustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.

Sobre el particular, en la opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, esta Procuraduría General expresó las siguientes consideraciones:

“Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva (…)”.[i] Por otra parte, valga aclarar que nuestros criterios deben entenderse como un análisis general del tema consultado, y no referidos a situaciones particulares, toda vez que, como lo ha señalado reiteradamente esta Procuraduría, las consultas que sean sometidas a nuestro conocimiento deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté pendiente de resolver en la Administración, pues ello implicaría desnaturalizar la función consultiva que estamos llamados a cumplir, y de forma improcedente sustituir la voluntad de la Administración.

Es ese sentido, hemos indicado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (ver dictamen N° C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Por último, también resulta indispensable aclarar que los aspectos consultados que se relacionan directamente con el régimen de prohibiciones en materia de contratación administrativa su ubican en un campo en donde la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese órgano contralor, de tal suerte que ese órgano de fiscalización superior sería, en estricto derecho, el indicado para pronunciarse sobre esa materia.

Este tema ya ha sido abordado por esta Procuraduría General en anteriores ocasiones. Así, el dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra el régimen de prohibiciones en materia de contratación administrativa.

Incluso, lo anterior se ve reforzado por el hecho de que un eventual levantamiento de la incompatibilidad o prohibición que pueda interesarle tramitar a su persona habría de someterse al conocimiento de la Contraloría General para su resolución, lo que pone de manifiesto la imposibilidad para este Órgano Asesor de rendir un criterio que pretendiera superponerse al ámbito de funciones propio de la Contraloría General.

Sin perjuicio de todo lo anterior, y en un afán de colaboración y orientación con el señor diputado, pasaremos a desarrollar algunas consideraciones de fondo acerca del asunto consultado, mediante un pronunciamiento desprovisto de carácter vinculante, sin que ello obste para que, como señalamos, eventualmente el asunto pueda ser sometido a conocimiento de la Contraloría General de la República.

II.- El régimen de incompatibilidad contemplado en la Ley N° 8422 (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública La normativa de referencia, la cual regula el primer aspecto consultado, dispone al respecto:

Artículo 18.—Incompatibilidades. El Presidente de la República, los vicepresidentes, diputados, magistrados propietarios del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los miembros de junta directiva, los presidentes ejecutivos, los gerentes y subgerentes, los directores y subdirectores ejecutivos, los jefes de proveeduría, los auditores y subauditores internos de la Administración Pública y de las empresas públicas, así como los alcaldes municipales, no podrán ocupar simultáneamente cargos en juntas directivas; tampoco podrán figurar registralmente como representantes o apoderados de empresas privadas, ni tampoco participar en su capital accionario, personalmente o por medio de otra persona jurídica, cuando tales empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas que, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con ella.

La prohibición de ocupar cargos directivos y gerenciales o de poseer la representación legal también regirá en relación con cualquier entidad privada, con fines de lucro o sin ellos, que reciba recursos económicos del Estado.

Los funcionarios indicados contarán con un plazo de treinta días hábiles para acreditar, ante la Contraloría General de la República, su renuncia al cargo respectivo y la debida inscripción registral de su separación; dicho plazo podrá ser prorrogado una sola vez por el órgano contralor, hasta por otro período igual.

Artículo 19.—Levantamiento de la incompatibilidad. Únicamente ante gestión presentada por el interesado, la Contraloría General de la República, mediante resolución fundada y en situaciones calificadas, podrá levantar la incompatibilidad que se establece en el artículo precedente, cuando pueda estimarse que, por el carácter de los bienes que integran el patrimonio de la empresa en la cual el funcionario es directivo, apoderado o representante, por sus fines o por el giro particular, y por la ausencia de actividad, no existe conflicto de intereses, sin perjuicio de que dicho levantamiento pueda ser revocado por incumplimiento o modificación de las condiciones en que fue concedido.

Por su parte, el respectivo reglamento a la ley citada, (Decreto Ejecutivo N° 32333 del 12 de abril del 2004, publicado en el Alcance N° 11 al Diario Oficial La Gaceta N° 82 del 29 de abril del 2005), dispone en lo conducente:

Artículo 37.—Sujetos pasivos y naturaleza de las incompatibilidades. El Presidente de la República, los vicepresidentes, diputados, magistrados propietarios del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros y viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, los oficiales mayores, los miembros de junta directiva, los presidentes ejecutivos, los gerentes generales y gerentes y subgerentes que orgánicamente dependan de los primeros, los directores y subdirectores ejecutivos, los jefes o encargados de proveeduría, los auditores y subauditores internos de la Administración Pública y de las empresas públicas, así como los alcaldes municipales, no podrán ocupar simultáneamente cargos en juntas directivas de empresas privadas, ni figurar registralmente como sus representantes o apoderados, ni tampoco participar en su capital accionario, personalmente o por medio de otra persona jurídica, cuando tales empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas o que, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con estas últimas.

La prohibición de ocupar cargos directivos y gerenciales o de poseer la representación legal también regirá en relación con cualquier entidad privada, con fines de lucro o sin ellos, que reciba subvenciones, transferencias, donaciones o la liberación de obligaciones por parte del Estado o de sus órganos, entes o empresas públicas, esto en la medida en que el otorgamiento de recursos, se encuentre vinculado al desarrollo de la actividad y la consecución de los fines y objetivos de dichas entidades.

Artículo 38.—Deber de renuncia. Los funcionarios indicados en el artículo 18 de la Ley, contarán con un plazo de treinta días hábiles para acreditar ante la Contraloría General, según corresponda su renuncia al cargo respectivo y la debida inscripción registral de su separación, o bien el correspondiente traspaso del capital accionario. Dicho plazo podrá ser prorrogado a solicitud del interesado por una única vez por la Contraloría General hasta por un período igual.

Artículo 39.—Levantamiento de la incompatibilidad. El interesado deberá gestionar ante la Contraloría General el levantamiento de la incompatibilidad en un plazo de veinte días hábiles contados a partir del momento en que asume el cargo respectivo, gestión que deberá ser resuelta por la Contraloría General en un plazo de quince días hábiles. Una vez cumplido dicho plazo sin que el interesado haya presentado la solicitud correspondiente, la Contraloría General rechazará de plano por extemporáneas las que lleguen a serle presentadas.

El levantamiento será otorgado mediante resolución fundada, cuando en situaciones calificadas se estime que por el carácter de los bienes que integran el patrimonio de la empresa en la cual el funcionario es directivo, apoderado o representante, por sus fines o por el giro particular, y por la ausencia de actividad, no existe conflicto de intereses, sin perjuicio de que dicho levantamiento pueda ser revocado por incumplimiento o modificación de las condiciones en que fue concedido.” Como puede advertirse, las disposiciones citadas tienen la vocación de evitar cualquier conflicto de intereses que puedan enfrentar los funcionarios en el ejercicio de su cargo. En efecto, tal como dispone el reglamento de cita, la incompatibilidad se entiende como la “prohibición para el ejercicio del cargo, con el fin de salvaguardar los principios éticos que regentan el ejercicio de la función pública, evitar los conflictos de intereses y que el interés particular afecte la realización de los fines públicos a que está destinada la actividad de la Administración Pública”(inciso 23 del artículo 1º).

En este contexto, el legislador ha considerado como una de las herramientas tendientes a fomentar la probidad en la función pública -mediante la prevención de conflictos de intereses- el disponer que aquellas personas que ocupan los altos cargos enumerados en el artículo 18 arriba transcrito, no desempeñen simultáneamente cargos en juntas directivas de empresas privadas, ni figuren registralmente como sus representantes o apoderados, ni participen en su capital accionario, desde luego, únicamente en caso de que se configure puntualmente alguno de los supuestos contemplados, a saber:

• a)cuando tales empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas b) cuando, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con instituciones o empresas públicas.

Para el caso del primer supuesto mencionado, se trata de empresas comerciales que presten servicios a instituciones públicas justamente en ejercicio de su libertad de comercio, ya sea mediante un negocio adjudicado después de tramitarse un procedimiento de licitación, o aún cuando los servicios hayan sido contratados en forma directa o por medio de cualquier otro tipo de procedimiento de contratación administrativa.

Por su parte, la segunda hipótesis cabe ilustrarla mediante el típico ejemplo de la actividad bancaria, en donde en el mercado coexisten y compiten tanto entidades bancarias públicas como privadas, de ahí que la norma sanamente pretende impedir que un directivo de algún banco público a su vez se desempeñe como representante, directivo o participe en el capital accionario de la banca privada, toda vez que, como es evidente, ello lo colocaría con toda claridad en una situación incompatible, dado el conflicto de intereses que significaría servir a ambas entidades que están en franca competencia dentro del mercado, ante lo cual no podría guardar la debida lealtad empresarial hacia ambas entidades a la vez.

La incompatibilidad mencionada en el párrafo anterior surgirá en cualquier hipótesis similar, es decir, cuando a nivel de mercado se produzca una situación de competencia entre una entidad pública y otra privada, respecto de la cual el funcionario se encuentre en la situación prevista por la norma en cuestión.

Así las cosas, y puntualmente en relación con la inquietud planteada, ciertamente quien ocupe un cargo de diputado no puede ejercer simultáneamente la función de representante legal ni ser propietario –en virtud de la titularidad del capital accionario- de una empresa privada que preste servicios a cualquier institución pública, como lo es el Instituto Nacional de Aprendizaje.

Ante dicha situación, la normativa arriba citada establece con toda claridad cuál es el procedimiento a seguir para esos casos, sea acreditar ante la Contraloría General de la República la renuncia al cargo que ocupan en la empresa privada y la correspondiente inscripción registral de su separación, o bien el traspaso del respectivo capital accionario.

Ahora bien, en cuanto al aspecto del traspaso del capital accionario, se advierte que la norma lo regula en forma genérica, sin limitar o imponer algún tipo de condiciones respecto de las personas a quienes puede ser cedido, donado o vendido ese capital. Así las cosas, a nuestro juicio no cabría interpretar que ese traspaso no puede hacerse a favor de una persona que tiene un vínculo familiar con el funcionario, toda vez que ello significaría ir más allá de lo que establece la norma legal, imponiendo una limitación a los derechos patrimoniales sin verdadero sustento, tomando en cuenta que estamos ante una norma que afecta y limita el ejercicio de derechos fundamentales, situación ante la cual toda interpretación debe ser necesariamente de carácter restrictivo.

Sobre la obligatoriedad de recurrir a esa clase de interpretación, y siempre en el tema del alcance de este régimen de incompatibilidad, ha señalado ya este Despacho lo siguiente:

“Con fundamento en lo anterior, tenemos que el numeral 18 de la Ley n.° 8422 está creando nuevas reglas en cuanto a las incompatibilidades de los funcionarios públicos que en él se mencionan. En vista de ello, para poder seguir desempeñado los cargos ahí indicados, en el párrafo final del citado artículo, se establece una precepto con el propósito fundamental de que los servidores públicos ajusten su conducta a las nuevas reglas, so pena de incurrir en la incompatibilidad, con las consecuencias jurídicas que ello conlleva. Estamos, pues, en presencia de una norma de naturaleza transitoria.

(…)

En el caso del último párrafo del artículo 18 de la Ley n.° 8422, estamos en presencia de una verdadera norma transitoria, cuyo objetivo es adaptar la situación existente a la nueva realidad creada por la entrada en vigencia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

Vistas así las cosas, no existe ningún impedimento jurídico para que los funcionarios que deben renunciar a cargos en juntas directivas de entidades privadas, continúen asistiendo a sus sesiones durante el plazo que se menciona en el párrafo final del artículo 18. En primer lugar, porque la ley les otorga el derecho de renunciar durante el plazo de treinta días hábiles, en cuyo caso, si lo hacen el último día hábil han actuado conforme a derecho.

En segundo término, porque es lógico suponer que dichos funcionarios, así como las entidades privadas, deben adoptar las previsiones correspondientes, con el fin de no afectar su normal actividad, lo que, de no haberse diseñado de esa forma, podría haber conllevado una responsabilidad del Estado por actividad lícita (ejercicio de la potestad de legislar), de conformidad con el numeral 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, en el eventual caso de que se hubiera causado un daño a alguna entidad privada.

Por último, y como bien lo afirma la Asesoría Legal del órgano consultante, durante ese lapso de tiempo no se estableció ninguna prohibición expresa. En este sentido, debemos recordar que la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, en su numeral 3, señala que toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. Por consiguiente, tiene capacidad jurídica (ser un centro de imputación de derechos y obligaciones) y capacidad jurídica de actuar (realizar por sí mismo los actos y contratos dentro del tráfico jurídico).

(…)

Consecuentemente, la regla, en este asunto, es la libertad (todo lo que no está prohibido está permitido) y si la ley no establece prohibición alguna durante el plazo de los treinta días hábiles, resulta obvio que dichos funcionarios pueden realizar los actos y contratos que se deberían de su personalidad jurídica. Además de lo anterior, al estar frente a un derecho fundamental, la interpretación de la ley debe ser restrictiva, y no extensiva, es decir, a favor su ejercicio. En este sentido, son oportunos los conceptos expresados por el Tribunal Constitucional, cuando en el voto 3173-93, señaló lo siguiente:

"… el principio pro libértate, el cual, junto con el principio pro domine, constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano." (el subrayado es nuestro)” Sobre este tema, existe profusa jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Así, la referida sentencia N° 3173-93 de las 14:57 horas del 6 de julio de 1993 “VI.- El régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución); rango legal, en este sentido se encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administración Pública -"el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley" (artículo 19); "los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares" (artículo 124)-, y también tiene reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativa, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantías de la legalidad penal. "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

"a.) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-; b.) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-; c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley." (Ver sentencia número 3550-92.)

La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; no lo es en razón de cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por el artículo 28 constitucional, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior jerarquía. (Ver sentencia número 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990).” Así las cosas, tanto en el ejercicio de la libertad de empresa y de comercio como respecto de la protección a la propiedad privada, toda persona –incluyendo los funcionarios públicos- pueden disponer de su patrimonio según su libre voluntad, siempre que sus acciones no estén expresamente prohibidas por la ley. Y en esta materia, cabe recordar que ya la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que:

“La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya sino es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la Ley.” Este concepto Constitucional de propiedad es más amplio por cuanto comprende todos los derechos patrimoniales de una persona –es decir todo lo que puede tener valor económico- además del derecho real de dominio –concepto civil de propiedad- que se integra por derechos reales, industriales, comerciales, sociales, judiciales, legales, entre otros. Nuestra Constitución garantiza la inviolabilidad, uso, y disposición de la propiedad, lo cual significa un límite frente al Estado –derecho subjetivo público- en el ejercicio del poder de policía.” (resolución N° 2050-91) En razón de todo lo expuesto, como regla de principio debemos concluir que legalmente no podría impedirse el traspaso del capital accionario por parte del funcionario afectado por la incompatibilidad a favor de un familiar, en tanto la normativa aplicable no establece expresamente una limitación o prohibición en tal sentido.

No obstante, lo anterior no significa que tal facultad pueda ser utilizada indebidamente por el funcionario para -mediante un formal traspaso de las acciones a un familiar- burlar el propósito de la ley, cual es que se aparte de cualquier conflicto de intereses o favorecimiento indebido al ocupar un alto cargo público y a la vez ostentar la propiedad de una empresa que tiene ligámenes comerciales con el Estado. Ello por cuanto lo contrario conllevaría no sólo una infracción al deber de probidad consagrado en el numeral 3° de la Ley N° 8422, sino a la postre hasta podría llegar a configurar un fraude de ley en los términos del artículo 5° de esa misma normativa, todo esto con las consecuencias legales que ello apareja.

Así las cosas, debe tenerse presente que la condición de funcionario público implica el cumplimiento de deberes y obligaciones de carácter ético consagrados en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, si está llamado a proteger y a defender el interés público y el interés de la institución a la cual sirve, así como a actuar con rectitud en todo momento, las actividades y relaciones de cualquier índole que desarrolle a nivel privado –aún cuando formalmente sean legalmente válidas– no pueden entrañar un conflicto de intereses respecto de sus funciones como servidor público, de ahí que no puede prevalecerse indebidamente de su posición dentro de la Administración Pública para favorecer sus intereses a nivel personal o familiar. Precisamente sobre el particular ha señalado la Sala Constitucional que:

“… el artículo 11 de la Constitución Política estipula el principio de legalidad, así como sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que estos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado…”. Sala Constitucional, resolución N° 3932-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995. (énfasis agregado) Adicionalmente, conviene tener presente lo dispuesto en las “Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general,[ii] que señalan lo siguiente:

“1.4 Conflicto de intereses.

(…)

3. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán utilizar su cargo oficial con propósitos privados y deberán evitar relaciones y actos que impliquen un riesgo de corrupción o que puedan suscitar dudas razonables acerca de su objetividad e independencia.

4. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán aprovecharse indebidamente de los servicios que presta la institución a la que sirven, en beneficio propio, de familiares o amigos, directa o indirectamente.

5. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos deben demostrar y practicar una conducta moral y ética intachable.

6. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán participar directa o indirectamente en transacciones financieras, aprovechándose de información confidencial de la cual tengan conocimiento en razón de su cargo, de forma tal que ello les confiera una situación de privilegio de cualquier carácter, para sí, o para terceros, directa o indirectamente.

7. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán llevar a cabo trabajos o actividades, remuneradas o no, que estén en conflicto con sus deberes y responsabilidades en la función pública, o cuyo ejercicio pueda dar motivo de duda razonable sobre la imparcialidad en la toma de decisiones que competen a la persona o a la institución que representa.

(…)

14. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán dirigir, administrar, patrocinar, representar o prestar servicios remunerados o no, a personas que gestionen o exploten concesiones o privilegios de la administración o que fueren sus proveedores o contratistas.

15. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán recibir directa o indirectamente, beneficios originados en contratos, concesiones o franquicias que celebre u otorgue la administración.

(…)

17. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos deberán excusarse de participar en actos que ocasionen conflicto de intereses. El funcionario público debe abstenerse razonablemente de participar en cualquier actividad pública, familiar o privada en general, donde pueda existir un conflicto de intereses con respecto a su investidura de servidor público, sea porque puede comprometer su criterio, ocasionar dudas sobre su imparcialidad a una persona razonablemente objetiva, entre otros.

Bajo este orden de ideas, en principio no existe restricción legal alguna para que la titularidad de las acciones del funcionario cubierto por la incompatibilidad contemplada en el artículo 18 de la Ley N° 8422 pueda traspasarse a un familiar, siempre que ello no se utilice como mampara para encubrir un favorecimiento indebido de sus intereses comerciales privados gracias a las relaciones, influencias, información o cualquier situación similar que le facilite o proporcione su cargo.

En todo caso, y tal como se regula en las normas que fueron arriba transcritas, si el funcionario considera que se configura alguna de las causales que pueden dar lugar al levantamiento de la incompatibilidad, así puede solicitarlo en forma debidamente fundamentada ante la Contraloría General de la República, la cual entrará a valorar la situación particular a la luz de los elementos aportados, y de llegar a considerar que efectivamente no se configura ningún conflicto de intereses, puede resolver favorablemente tal gestión.

III.- Régimen de prohibición en la Ley de Contratación Administrativa El segundo tema por abordar sería el análisis de la misma situación fáctica expuesta en el aparte anterior, pero esta vez a la luz de lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa (LCA).

Nótese que mientras la vocación de la Ley N° 8422 es establecer un marco general de probidad en la función pública que busca erradicar cualquier posible fuente de conflictos de intereses que vengan a contrariar los postulados de una sana administración de los altos jerarcas, las disposiciones de la LCA sobre el régimen de prohibición buscan resguardar los principios generales de contratación administrativa, constituyéndose dicho régimen en uno de los aspectos de legalidad a revisar en el marco de la actividad contractual, sujeto a valoración en cada caso concreto.

Al respecto, la citada normativa dispone, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

“Artículo 22 bis.—Alcance de la prohibición. En los procedimientos de contratación administrativa que promuevan las instituciones sometidas a esta Ley, tendrán prohibido participar como oferentes, en forma directa o indirecta, las siguientes personas:

• a)El presidente y los vicepresidentes de la República, los ministros y los viceministros, los diputados a la Asamblea Legislativa, los magistrados propietarios de la Corte Suprema de Justicia y los del Tribunal Supremo de Elecciones, el contralor y el subcontralor generales de la República, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el tesorero y el subtesorero nacionales, así como el proveedor y el subproveedor nacionales. En los casos de puestos de elección popular, la prohibición comenzará a surtir efectos desde que el Tribunal Supremo de Elecciones declare oficialmente el resultado de las elecciones.

(…)

• f)Las personas jurídicas en cuyo capital social participe alguno de los funcionarios mencionados en los incisos anteriores, o quienes ejerzan puestos directivos o de representación.

Para que la venta o cesión de la participación social respectiva pueda desafectar a la respectiva firma, deberá haber sido hecha al menos con seis meses de anticipación al nombramiento del funcionario respectivo y deberá tener fecha cierta por cualquiera de los medios que la legislación procesal civil permite. Toda venta o cesión posterior a esa fecha no desafectará a la persona jurídica de la prohibición para contratar, mientras dure el nombramiento que la origina.

Para las sociedades cuyas acciones se encuentren inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios de la Superintendencia General de Valores, tal prohibición aplicará cuando dicho funcionario controle el diez por ciento (10%) o más del total del capital suscrito de la sociedad. A este efecto la administración únicamente requerirá de la persona jurídica oferente una declaración jurada de que no se encuentra sujeta a ninguna de las causales de prohibición establecidas en este artículo.

(Así adicionado el párrafo anterior mediante el artículo 3° de la ley N° 8511 del 16 de mayo del 2006).

• h)El cónyuge, el compañero o la compañera en la unión de hecho, de los funcionarios cubiertos por la prohibición, así como sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive.
• i)Las personas jurídicas en las cuales el cónyuge, el compañero, la compañera o los parientes indicados en el inciso anterior, sean titulares de más de un veinticinco por ciento (25%) del capital social o ejerzan algún puesto de dirección o representación.

(…)

Las personas y organizaciones sujetas a una prohibición, mantendrán el impedimento hasta cumplidos seis meses desde el cese del motivo que le dio origen.

De las prohibiciones anteriores se exceptúan los siguientes casos:

1. Que se trate de un proveedor único.

2. Que se trate de la actividad ordinaria del ente.

3. Que exista un interés manifiesto de colaborar con la Administración.

(Así adicionado por el artículo 65 de la Ley N° 8422 Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004).

Artículo 23.—Levantamiento de la incompatibilidad. La prohibición expresada en los incisos h) e i) del artículo anterior, podrá levantarse en los siguientes casos:

• a)Cuando se demuestre que la actividad comercial desplegada se ha ejercido por lo menos un año antes del nombramiento del funcionario que origina la prohibición.
• b)En el caso de directivos o representantes de una persona jurídica, cuando demuestren que ocupan el puesto respectivo, por lo menos un año antes del nombramiento del funcionario que origina la prohibición.
• c)Cuando hayan transcurrido al menos seis meses desde que la participación social del pariente afectado fue cedida o traspasada, o de que este renunció al puesto o cargo de representación. Mediante el trámite que se indicará reglamentariamente, la Contraloría General de la República acordará levantar la incompatibilidad.

(Así reformado por el artículo 65 de la Ley N° 8422 Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004).

Artículo 24.—Prohibición de influencias. A las personas cubiertas por el régimen de prohibiciones se les prohíbe intervenir, directa o indirectamente, ante los funcionarios responsables de las etapas del procedimiento de selección del contratista, ejecución o fiscalización del contrato, en favor propio o de terceros.

(Así reformado por el artículo 65 de la Ley N° 8422 Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004).

Artículo 25.—Efectos del incumplimiento. La violación del régimen de prohibiciones establecido en este capítulo, originará la nulidad absoluta del acto de adjudicación o del contrato recaídos en favor del inhibido, y podrá acarrear a la parte infractora las sanciones previstas en esta Ley.

(Así reformado por el artículo 65 de la Ley N° 8422 Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004).

Así las cosas, tenemos que el régimen especial de contratación administrativa sí contiene disposiciones expresas relativas a las prohibiciones para contratar en razón de la propiedad o representación de la empresa por parte de los funcionarios sujetos al régimen de prohibición, así como a sus familiares en determinados grados de parentesco.

Tal como se desprende de las normas arriba citadas, si el capital accionario pasa a ser propiedad de un familiar, tenemos que el régimen prohibe la contratación con personas jurídicas en las cuales el cónyuge, el compañero o la compañera en la unión de hecho del diputado, o bien sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive, sean titulares de más de un 25% del capital social o ejerzan algún puesto de dirección o representación.

Es decir, en este caso sí se encuentra regulada expresamente en la ley la prohibición cuando la titularidad del capital accionario pertenece a algún familiar del funcionario sujeto al régimen, y también en qué grado de parentesco.

Sobre la puntual interrogante planteada en su consulta sobre cómo se determina legalmente el grado de consanguinidad o afinidad en esta materia, resulta ilustrativo traer a colación algunos criterios emanados de la Contraloría General en los que se ahonda sobre el tema y que aclaran las dudas que podrían surgir al respecto, en los siguientes términos:

“Sobre el particular, consideramos importante señalar, en primera instancia, que el tema de las prohibiciones para contratar que establece la normativa de contratación administrativa, si bien implica una limitación a la libertad de comercio, esa limitación no es infundada pero por tratarse de una limitación a una libertad fundamental debe ser interpretada en forma restrictiva y no puede ser amplia, pues constituye reserva de ley. Además, estas limitaciones a la libertad de comercio no resultan inconstitucionales, sino que se justifican para tutelar otros principios de igual relevancia, sea el de legalidad y transparencia en las compras de bienes y servicios que realizan las Administraciones del Estado, así como la igualdad de trato de los participantes. Este régimen de prohibiciones resulta flexible pues el legislador estableció la posibilidad de que se sienta afectado por el mismo y haya venido ejerciendo una actividad determinada (habitual) con un año de antelación o más al nombramiento que provoca la prohibición, solicite a esta Contraloría General el levantamiento de la incompatibilidad. / Visto lo anterior, tenemos que el numeral 22 de la Ley de referencia establece, en lo que interesa... / De la norma transcrita se concluye lo siguiente: / 1) El Alcalde Municipal está inhibido para contratar en forma personal o a través de sus empresas con la Municipalidad para la cual labora, pues es innegable su poder de injerencia o decisión en los asuntos del municipio. / 2) La sobrina del Alcalde Municipal, pariente en tercer grado de consanguinidad, está inhibida para contratar con la Municipalidad donde su tío es Alcalde Municipal, ya sea en forma personal o a través de personas jurídicas en las cuales tiene más del 25% de participación o ejerza cargo de dirección. / 3) En cuanto al sobrino político, esta Contraloría General en anteriores oportunidades ha interpretado que existiendo una relación de parentesco consanguíneo en tercer grado de línea colateral, entonces se concluye que en la misma línea y en el mismo grado en que una persona es pariente consanguíneo de uno de los cónyuges es afín del otro, por lo que el tío político causa afectación (véase oficio Nº 13778 –DGCA-1438-96- del 1 de noviembre de 1996). / 4) En consecuencia, en el caso presente la empresa [...] de la cual es propietario en un 100% su sobrino político se encuentra inhibida para contratar con la Municipalidad que usted representa. / Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el numeral 23 de la Ley de comentario, la prohibición que establecen los incisos d) y e) del numeral 22, no opera cuando las personas allí nombradas (físicas o jurídicas) acrediten que se dedican, en forma habitual, a desarrollar la actividad comercial, empresarial que puede ser objeto eventualmente de contratación administrativa, por lo menos un año antes del surgimiento del supuesto de la inhibición (es decir, el nombramiento del pariente en el cargo público correspondiente). / De conformidad con lo expuesto, la empresa [...] deberá gestionar ante esta Contraloría General el levantamiento de la inhibición que le asiste, demostrando al efecto que ha venido dedicándose a la actividad ferretera en forma habitual y permanente, con un año al menos con anterioridad al nombramiento del tío político de su propietario, como Alcalde Municipal. De no realizarse esta gestión, cualquier negociación que se establezca entre esa Municipalidad y la referida empresa estaría viciada de nulidad absoluta.” (Oficio 11172 del 3 de octubre 2001 (DAGJ-1684-2001). (el subrayado es nuestro)[iii] “Para responder su consulta, deseamos citar al tratadista Alberto Brenes Córdoba, que en su obra “Tratado de las personas” señaló, en lo que interesa: “... A más del parentesco consanguíneo existe otro llamado de afinidad, lo que quiere decir por “analogía o semejanza”, reconocido por ley, consistente en un vínculo de carácter civil, que a causa del matrimonio se establece entre uno de los cónyuges y los parientes consanguíneos del otro. ... En el parentesco de afinidad, el cómputo de grados se practica del mismo modo que en el consanguíneo y con arreglo a la distribución de líneas directa y colateral; así, los suegros se encuentran respecto de los yernos en el primer grado de la línea directa; y los cuñados entre sí, en el segundo de la colateral, siendo de advertir que marido y mujer se consideran como una sola entidad jurídica para el caso. En resumen: puede sentarse la regla de que “en la misma línea y en el mismo grado en que una persona es pariente consanguíneo de uno de los cónyuges, es afín del otro”. (Alberto Brenes Córdoba. Tratado de las personas. Notas y comentarios de Eladio Vargas. (Editorial Costa Rica, San José, 1974) pág.93). A partir de lo casada con un tío suyo, lo que vendría a establecer que entre su tío y usted hay una relación de parentesco consanguíneo en tercer grado de línea colateral, entonces se debe concluir que “... en la misma línea y en el mismo grado en que una persona es pariente consanguíneo de uno de los cónyuges, es afín del otro ...”, por lo que en el presente caso usted y su representada, […] S.A., sí tendrían prohibición de participar en procedimientos de contratación administrativa promovidos por el Instituto Nacional de Aprendizaje, esto de conformidad con lo dispuesto por los incisos b), d) y e) del artículo 22 de la Ley de la Contratación Administrativa.” (ver oficio DGCA-1438-96, del 1 de noviembre de 1996). Oficio 4678 (DAGJ-588-2003). LEV-PROH Nº 006-2003 de las 11:00 horas del 8 de mayo del 2003.

“En punto a lo anterior, este Despacho ha manifestado que en materia de prohibiciones los primos hermanos se ubican en cuarto grado en relación de parentesco; toda vez, que del hijo al padre hay un grado, del padre al abuelo hay dos grados, del abuelo al tío hay tres grados y, finalmente, del tío al primo hermano hay cuatro grados; lo que significa que a los primos hermanos no les alcanzan las prohibiciones del artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa (vid. Oficio 10870 de 4 de setiembre de 1997). De ahí que, en el caso denunciado, no existe la violación a dicho numeral; amén, dado el grado de consanguinidad que afecta al supuesto pariente inhibido (ver inciso a), artículo 22, Ley de Contratación Administrativa).” (el subrayado es nuestro) Oficio 11915 del 21 de octubre de 2003 (DAGJ-1540-2003).

“En cuanto a la posible relación de parentesco que liga a uno de los miembros de la junta directiva de esa entidad, con la socia titular de la mayoría del capital social de la empresa [...]S.A., la que a su vez es dueña de la mayoría del capital social de la empresa adjudicataria del concurso que ocasionó la consulta, al ser la relación existente de “consuegros” [...], no produce ningún vínculo de parentesco de las concebidas o previstas en el Derecho de Familia y menos de las que contempla el régimen especial de contratación administrativa para los efectos de establecer prohibiciones. No obstante, que la relación de “consuegros” no genera prohibición, en este caso, sí se da un vínculo que liga al miembro de junta directiva con su nuera (hija de la señora accionista mayoritaria de la empresa dueña de la mayoría del capital social de la firma adjudicataria); la que es socia a su vez de otra de las empresas propietarias del capital de la empresa favorecida con la adjudicación de la licitación de referencia, lo que implica prohibición para contratar con esa empresa , prohibición que podría extenderse y afectar a la adjudicataria si y solo si fuese esta empresa inhibida dueña de más del 25% de las acciones de la firma adjudicataria, o bien, que la pariente inhibida (la nuera del directivo) fuese a título personal dueña de más del 25% del capital accionario de la firma adjudicataria, o bien directora o representante legal de esa empresa, cosa que hasta donde hemos podido examinar no es así.” (el subrayado es nuestro) Oficio 8614 de 10 de agosto de 1998 (DGCA 905-98) “A partir de lo anterior y con relación a lo que prescribe la norma constitucional supra citada, los diputados de la Asamblea Legislativa encuentran prohibición para realizar cualquier tipo de contratación con el Estado, sea que lo hagan directamente, esto es a título personal, o bien de manera indirecta a través de una empresa u organización que oferta y finalmente contrata con aquél. Lo anterior en opinión de esta Contraloría General se cumple en la especie, pues su persona no solo forma parte de la Asociación antes relacionada, sino que también el cargo que ostenta en la misma le permite participar en la formación de la voluntad que lleva a dicha organización a contratar con el Estado, y por lo tanto al resultar una forma indirecta de contratar con éste se configura una lesión a la prohibición constitucional que la alcanza como diputada. De igual forma encontramos que el ejercicio del cargo que desempeña en la Asociación y su participación en la formación de la voluntad que lleva a la misma a vender sus servicios el Estado, constituye una forma de participar en dichas contrataciones como una oferente indirecta de servicios, lo cual de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa le está prohibido.” (el subrayado es nuestro) Oficio 12988 del 23 de octubre de 2002 (DAGJ-1735-2002) Valga recordar que la estricta observancia de las limitaciones de este régimen no sólo corre por cuenta de la Administración, que está obligada a verificar su cumplimiento al momento de contratar, sino también por cuenta del contratista, a quien la ley le impone la responsabilidad de verificar la corrección de los procedimientos, frente a lo cual no puede alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa (artículo 21 de la LCA).

Lo anterior vino a ser reforzado con el nuevo Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa que recién acaba de entrar en vigencia el pasado 4 de enero del 2007 (DE-33411 del 27 de setiembre del 2006, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 210 del 2 de noviembre del 2006), cuando señala:

“Artículo 20.—Verificación del régimen de prohibiciones. La Administración se encuentra obligada a desplegar las medidas de verificación necesarias para evitar violaciones al régimen de prohibiciones establecido en los artículos 22 y 22 bis de la Ley de Contratación Administrativa, para ello deberá solicitar a los oferentes una declaración jurada en la que se indique que no se encuentran cubiertos por este régimen, así como cualquier otro documento que considere pertinente.

(…) A los efectos de llevar a cabo esa verificación, todas las Instituciones de la Administración Pública, deberán registrar y mantener actualizada la información en el “Sistema de Compras Gubernamentales CompraRED”, respecto a las personas físicas, cubiertas por el Régimen de Prohibiciones que laboran en su dependencia, para lo cual deberán cumplir con los procedimientos establecidos por la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa.” Ahora bien, analizando la situación planteada en su consulta de frente al régimen normativo de cita, tenemos que quienes ocupan el cargo de diputados tienen prohibición absoluta y general para contratar con cualquier entidad de la Administración Pública, sea directamente o mediante una persona jurídica en la cual tengan participación accionaria o ejerzan un cargo directivo o de representación.

Así las cosas, una vez que el funcionario ha entrado a ejercer el cargo, la normativa impone la prohibición de contratar con el Estado a toda empresa cuyo capital social le pertenezca. Es decir, estamos frente a la misma prohibición de carácter general que pesa sobre los funcionarios como personas físicas, en donde la normativa les impide contratar con el Estado mientras se mantengan en el cargo.

En cuanto al funcionario sujeto a este régimen, se advierte que la normativa impone una prohibición absoluta que se mantiene durante todo el período en que ejerza su cargo, y sin que exista posibilidad legal alguna de disponer un levantamiento de tal limitación.

Ahora bien, en lo que se refiere a las empresas propiedad del funcionario sujeto al régimen y la posibilidad de traspasar el capital accionario para efectos de levantar esa prohibición, le informamos que la Contraloría General de la República, en ejercicio de su competencia exclusiva y excluyente en esta materia, ya se pronunció sobre este aspecto, en los siguientes términos:

“…a usted personalmente no es posible levantarle la prohibición, ya que de acuerdo al artículo 23 de la Ley de Contratación Administrativa, la prohibición del inciso b) del artículo 22 bis no se puede levantar. Mientras que sí es posible el levantamiento de la prohibición de sus empresas, una vez usted renuncie a los cargos en ellas o a la calidad de socio, y transcurra un mínimo de seis meses, según la interpretación que este Despacho considera es la procedente, y de acuerdo al inciso f) del artículo 22 bis.

(…)

En el caso del inciso f), en nuestro criterio, no es necesaria ninguna solicitud de levantamiento de prohibición porque su supuesto es que, mientras ciertos sujetos ocupen algunos puestos específicos en la empresa o sean parte del capital social (hasta un 10%), estos sujetos personas físicas no pueden mantener negocios con el Estado o la institución para la cual labora la persona inhibida; verificada la renuncia al puesto y/o dejada la participación social, se debe esperar un plazo de seis meses para que se configure por el transcurso de ese tiempo, la habilitación para proseguir con la actividad comercial con las administraciones públicas en general.

(…)

Ahora bien, como ya lo hemos dilucidado, el numeral 23 no ampara al inciso f) del artículo 22 bis, por lo que, como se ha dicho, estas empresas solo pueden contratar con el Estado cuando el funcionario que provoca la prohibición, haya renunciado a su puesto, o haya traspasado o vendido sus acciones. La norma del artículo 22 bis que supone un plazo de seis meses antes del nombramiento, lo cual es un postulado materialmente imposible de cumplir, pues son puestos que no pueden asegurarse con esa anticipación, tanto si son puestos de elección popular, como de nombramiento por parte de los poderes del Estado. De hecho, del día de las elecciones presidenciales al momento de asumir el poder, no han pasado seis meses, por lo que se da una imposibilidad material de cumplir con la normativa, y más incertidumbre aún guardan los nombramientos posteriores. En este orden de cosas, y en resguardo de principios constitucionales y legales, es que cabe hacer una interpretación lógica y racional que tienda a una solución posible que tutele situaciones extremas como las analizadas.

En efecto, y conforme con el momento de renuncia que establece el artículo 22 bis inciso f), la Contraloría General observa una desproporción con respecto al fin último de la norma, y el remedio para su concretización, en lo que refiere a cargos de elección popular y a los funcionarios nombrados en cargos del servicio público que se señalan en el artículo 22 bis, donde la expectativa de escogencia no depende del sujeto, sino del electorado o de los mismos poderes del Estado, esto, de frente al derecho constitucional de libertad de empresa o de comercio y al mismo principio de eficiencia de la administración pública, amerita una solución lógica, ajustada, equilibrada y razonable, sin dejar por ello de lado los objetivos del régimen que comentamos.

Siendo la elección, popular o por nombramiento, una expectativa, nos parece que no cabe exigir realizar todo un trámite de renuncia a un cargo desde seis meses antes al nombramiento respectivo, o de venta, traspaso o cesión de capital accionario, sin que esté la seguridad jurídica de que una determinada persona ostentará un puesto de representación popular (regidores, síndicos, alcaldes, diputados, presidente, vicepresidentes), o de que se dará su nombramiento (ministros, viceministros, presidentes ejecutivos).” Oficio N° 9187 del 30 de junio del 2006 (DCA-1864) IV.- Conclusiones 1.- De conformidad con la Ley N° 8422, quien ocupe un cargo de diputado no puede ejercer simultáneamente la función de representante legal ni ser propietario –en virtud de la titularidad del capital accionario- de una empresa privada que preste servicios a cualquier institución pública.

2.- De producirse tal situación el funcionario debe acreditar ante la Contraloría General de la República la renuncia al cargo que ocupa en la empresa privada y la correspondiente inscripción registral de su separación, o bien el traspaso del respectivo capital accionario.

3.- Como regla de principio, y en relación con las disposiciones de la Ley N° 8422, debemos concluir que legalmente no podría impedirse el traspaso del capital accionario por parte del funcionario afectado por la incompatibilidad a favor de un familiar, en tanto dicha normativa no establece expresamente una limitación o prohibición en tal sentido, siempre que ello no se utilice como mampara para encubrir un favorecimiento indebido de sus intereses comerciales privados gracias a las relaciones, influencias, información o cualquier situación similar que le facilite o proporcione su cargo.

4.- Por su parte, el régimen especial de la Ley de Contratación Administrativa contiene disposiciones expresas relativas a las prohibiciones para contratar en razón de la propiedad o representación de la empresa por parte de los funcionarios sujetos al régimen de prohibición, así como a sus familiares en determinados grados de parentesco, régimen cuyo cumplimiento debe verificar la Administración contratante en cada caso particular.

5.- De conformidad con lo anterior, quienes ocupan el cargo de diputados tienen prohibición absoluta y general para contratar con cualquier entidad de la Administración Pública, prohibición que no es legalmente posible levantar durante el ejercicio del cargo.

6.- Asimismo, en los procesos de contratación no pueden participar aquellas empresas cuyo capital social pertenezca a un diputado, o si éste ejerce en ellas un puesto directivo o de representación.

7.- En cuanto al posible levantamiento de la prohibición para el caso del punto anterior mediante el traspaso del capital accionario, le informamos que la Contraloría General de la República, en ejercicio de su competencia exclusiva y excluyente en esta materia, ya se pronunció sobre este aspecto, sosteniendo la tesis de que transcurridos al menos seis meses del traspaso esa firma queda habilitada legalmente para contratar con el Estado, según la lectura que se hace del texto de los artículos 22 bis y 23 de la LCA.

De usted con toda consideración, atenta suscribe, Licda. Andrea Calderón Gassmann Procuradora Adjunta [i] En igual sentido pueden verse las opiniones jurídicas números OJ-134-2006 del 22 de setiembre del 2006 y la OJ-005-2007 del pasado 16 de enero del 2007..

[ii] Directriz N° D-2-2004-CO, que puede ser consultada en la página web de la Contraloría General de la República, cuya dirección es http://www.cgr.go.cr [iii] En igual sentido ver Oficio 13778 de 1 de noviembre de 1996 (DGCA-1438-96)