Procedimiento de lesividad para anular nombramiento viciado por errores procesalesProcedimiento de lesividad para anular nombramiento viciado por errores procesales

Opinion: 455 of 11/10/2006 C-455-2006 November 10, 2006 Mr. Luis Fernando Villalobos Vásquez Municipal Mayor Municipalidad de Garabito, Puntarenas S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication A.M. 906-2005, dated August 10, 2005—received on August 18 of the same year—by which you sent us certified copies of the case files for internal competitions Nos. 02-2004, 03-2004, 05-2004, for the purpose of obtaining a favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic, in accordance with Article 173, subsection 1 of the General Law of Public Administration.

In this regard, we must state categorically from the outset that, unfortunately, we cannot accede to your request. This is because, as can be verified from the administrative case file sent for this purpose, in the case of internal competition 02-2004, substantial formalities of the administrative procedure were breached, to the detriment of the guarantees of the individual rights of the administered party; consequently, the activity undertaken by the Administration was illegitimate.

Before addressing this matter, we apologize for the delay in issuing the requested opinion, which is entirely justified by the high volume of work at this Institution.

I.- Background:

From the administrative case file attached, related to the appointment of Ms. XXX (internal competition 02-2004), the following facts of interest for the proper resolution of this matter can be extracted.

1. By circular dated February 2, 2004, the Office of the Municipal Mayor informed the staff that the process to fill the following positions was commencing: Internal Competition No. 1-04 Cadastral Technician, Internal Competition No. 2-04 Supplier, Internal Competition No. 3-03 Guard. Interested employees were invited to participate and to submit their service offers at the Office of the Mayor from February 9 to 20, 2004 (folio 1).

2. Attached to the aforementioned circular, the requirements for the positions under competition were made known: Diploma or third year approved in a university program corresponding to the position or equivalent preparation. Proficiency in computer programs such as Word, Excel. Current B-1 license (Folio 2).

3. On February 20, 2004, the employee XXX submitted her service offer and provided her credentials for internal competition 2-2004 Supplier; she expressly admitted that she does not have a diploma in a university program (Folios 3 to 13).

4. By official communication C.M. 353-04 dated April 23, 2004, the Municipal Mayor notified Ms. XXX that she had been selected to fill the Supply position and would assume her new duties upon her return from vacation. The date on which said communication was received by the interested party is not recorded (Folio 15).

5. As a result of a complaint filed with the Office of the Comptroller General of the Republic by the employee XXX, the case file for internal competition 2-2004 was reviewed, and it was determined that the selected person (Ms. XXX) lacked the requirements established in the Descriptive Manual of Positions (Folios 34 to 41).

6. By a ruling issued at 8:15 a.m. on December 14, 2004—notified to the interested party on December 15, 2004—the Municipal Mayor ordered the opening of an administrative procedure in compliance with the provisions of Articles 173 et seq. of the General Law of Public Administration, to annul the selection and appointment process for the position of Municipal Technician 2 Supplier, through internal competition number 02-2004, and granted a hearing to Ms. XXX in the following terms:

"Given the serious anomalies in the selection and appointment process for the position of Municipal Technician 2 Supplier, through internal competition number 02-2004, by failing to comply with the procedure indicated in Article 128 of the Municipal Code, and having appointed XXX (sic), upon the recommendation of the Head of Human Resources, without meeting all the requirements demanded to hold said position, in this specific case, suitable documentation proving a Diploma or third year approved in a university program according to the position or equivalent preparation, as well as a current B1 license, alleging inopia and this applying only once an external competition has been held, which did not occur; this Office of the Municipal Mayor, in compliance with the provisions of Articles 173 et seq. and concordant articles of the General Law of Public Administration, proceeds to open the present administrative procedure, for which a hearing is granted to Ms. XXX (sic), so that within a period of eight working days counted from the day following the notification of this ruling, she may state whatever she deems appropriate regarding the absolute nullities detected in her selection and appointment, and make it known to this Office of the Mayor, and must indicate a place to receive future notifications. She is warned that if she does not present any allegation or evidence to refute what is indicated, this office will resolve accordingly, based on the evidence existing in the file." (Folio 16).

7. On December 15, 2004, Ms. XXX formally requested in writing a certified copy of the administrative case file (Folio 17).

8. On December 20, 2004—notified on the 21st of the same month and year—the Municipal Mayor informed the interested party that the case file was at her complete disposal and that the cost of the photocopies would be at her expense and would be certified at the moment she provided them (Folio 18).

9. On January 3, 2005, Ms. XXX filed an incidental nullity claim against the ruling issued at 8:15 a.m. on December 14, 2004, signed by the Municipal Mayor, which ordered the opening of an administrative procedure against her (Folios 19 to 23).

10. By ruling issued at 2:00 p.m. on January 19, 2005—notified on January 25, 2005—the Municipal Mayor partially granted the incidental claim filed, to the extent that the challenged ruling did not comply with the formalities expressly indicated by law for this type of process, and instead resolved to supplement the initial ruling, stating that it concerned an ordinary absolute nullity procedure aimed at determining whether the procedure indicated in Article 128 of the Municipal Code was followed in the appointment of employee XXX to the position of Municipal Technician 2 Supplier, through internal competition 02-2004, and if non-compliance was proven, the absolute nullity of the appointment made would be established in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. He added that the procedure was based on Articles 173, 308, et seq., and concordant articles of the cited General Law, and that the oral and private hearing would be held on February 18, 2005, at 8:00 a.m. in that Office. The other legal warnings were given (Folios 24 and 25).

11. By ruling issued at 8:10 a.m. on July 15, 2005—notified on July 18, 2005—the Municipal Mayor annulled the rulings issued by that body at 8:15 a.m. on December 14, 2004, and at 2:00 p.m. on January 19, 2005, and instead appointed officials Ana Grace Delgado Quirós and Rosa Rivera Bejarano as the directing body of the administrative procedure, aimed at determining the real truth of the facts regarding whether or not there was any irregularity in the appointment of employee XXX to the position of Supplier (Folio 29).

12. By ruling issued at 2:00 p.m. on July 15, 2005—notified on July 18, 2005—the directing body notified the charges to Ms. XXX, regarding the absolute nullity administrative procedure, in the same terms as the ruling issued at 2:00 p.m. on January 19, 2005, and summoned her to an oral and private hearing on July 27, 2005, at 11:00 a.m. in the Human Resources Office (Folios 28 and 29).

13. On July 19, 2005, the interested party filed an appeal for reconsideration with a subsidiary appeal and concomitant nullity claim against the ruling issued at 2:00 p.m. on July 15, 2005. She alleged, among other things, expiration of the process and challenged the Mayor (Folios 30 to 32).

14. According to the minutes prepared, the hearing was held at 11:00 a.m. on July 27, 2005, at the indicated location and with the presence of Ms. XXX. The ordinary appeals filed by the interested party were declared without merit, as were the alleged expiration and recusal. The interested party abstained from making a statement (Folio 33).

15. By memorandum O.D. 002-05 at 10:15 a.m. on July 28, 2005, the directing body submitted its report and made the following recommendation: "(...) conduct a lesivity procedure, in order to declare the absolute nullity of the administrative act of appointment, in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. Therefore, request a favorable opinion for this purpose from the Office of the Attorney General of the Republic" (Folios 41 to 45).

16. By ruling at 1:15 p.m. on August 10, 2005—notified on August 12, 2005, although the interested party refused to receive it—the Municipal Mayor fully accepted the recommendation issued by the Directing Body of the Administrative Procedure, Ms. Rosa Rivera Bejarano and Ms. Ana Grace Delgado Quirós, in their Memorandum No. O.D. 002-05 dated July 28, 2005, related to internal competition 02-2004, and it was resolved to send a certified copy of the case file in order to obtain a favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic (Folio 47).

17. By official communication A.M. 906-2005, dated August 10, 2005—received on August 18 of the same year—Mr. Luis Fernando Villalobos Vásquez, Municipal Mayor of Garabito, sent us certified copies of the case files for internal competitions Nos. 02-2004, 03-2004, 05-2004, for the purpose of obtaining a favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic.

II.- Competence and standing of the Municipal Mayor, both to order the initiation of the administrative procedure, and to appoint the directing body of that procedure, and to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act declaratory of rights issued within the scope of material competencies relating to municipal personnel or employment.

In at least two precedents (Opinions C-065-2004 and C-233-2005), we have warned that even when dealing with matters concerning municipal personnel subordinate to the Mayor—nullity of appointments due to alleged defects—the competent body both to order the initiation of the administrative procedure, and to appoint the directing body of that procedure, and to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaratory of rights, in application of the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration, is the Municipal Council and not the Mayor.

However, regardless of the binding effect that the administrative doctrine derived from our opinions may produce, however important it may be, we consider that it can never produce the effect of invariability or jurisprudential immutability, especially when, in recent years, as a result of regulatory development in municipal matters—which significantly affects the interpretation of the precepts regulating standing regarding the power of administrative self-review manifested in Article 173 of the General Law of Public Administration, and which has been reflected in our administrative jurisprudence—a notable evolution has occurred regarding the delimitation of administrative competencies between the Municipal Council and the Mayor 1; a context in which the latter is attributed the undeniable condition of "general administrator and head of municipal departments" (Art. 17 of the Municipal Code); which implies that within the essential, exclusive, and excluding scope of his competencies, the Mayor unquestionably stands as the "unipersonal hierarchical head" of the territorial corporations, especially in personnel matters (Art. 17, subsections a) and k) of the Municipal Code) 2, except for the cases of the auditor, accountant, and secretary of the Municipal Council, whose appointment, removal, and any other vicissitude that may occur during the term of that legal-administrative relationship, fall under the decision-making purview of that collegiate body and not the Mayor (Art. 13, subsection f) Ibid).

Indeed, in Opinion C-100-2005 of March 7, 2005, regarding what interests us here, we indicated the following:

"(...) as we have explained, the Mayor has his sphere of competence clearly delimited in personnel matters (Art. 17 subsections a) and k) of the Municipal Code), for as general administrator and head of municipal departments, he must appoint, promote, and remove personnel of the municipality 3, as well as grant them leaves and impose sanctions, all in accordance with the Municipal Code and the respective regulations. In this sense, see Articles 124, 130, 144, 146, 149, subsections c) and d), as well as Article 150 of the cited Code.

Among the other powers and obligations that the Mayor possesses in matters of personnel administration, we find: authorizing swaps or horizontal transfers (Article 132 Ibid), resolving conflicts that arise in performance evaluations between an immediate supervisor and their subordinate (Article 140 Ibid), as well as hearing appeals for reconsideration and further appeal filed against the decisions of officials who do not depend directly on the Council (Article 162 Ibid).

It is therefore clear that the Mayor, as general administrator and head of municipal departments, must direct, organize, and manage the use of the human and material resources at his disposal, in order to maximize the performance or effectiveness of the employees under his responsibility, for which the necessary material competence 4 was conferred upon him. So much so, that the determinations adopted by the Mayor in disciplinary matters (suspensions and dismissals) only admit appeal before the corresponding Labor Tribunal (subsections d) and g) of Article 150 of the Municipal Code), and the decisions of officials who do not depend directly on the Council can only be appealed before the Mayor, in the event that these are upheld after the corresponding appeal for reconsideration (Article 162 Ibid).

Regarding the municipal council members, individually considered, the powers or faculties legally conferred upon them are established in Article 27 of the cited Municipal Code. And as it pertains to the present inquiry, just as with the Municipal Council, their sphere of competence does not encompass the matter of personnel administration, which, we reiterate, is immersed within the Mayor's competencies; in such a way that they could not validly intervene in the competence of the former, and municipal employees hierarchically dependent on the Mayor would not be obligated to obey them—Article 107, subsection 2) of the General Law of Public Administration.

It should be noted that the only exception made by Article 31, subsection c) of that regulatory body, regarding the prohibition on municipal council members from intervening in matters and functions specifically assigned to the Mayor, is the case where the Municipal Council forms a special commission (Art. 13, subsection m) Ibid) composed of council members, with the intention of analyzing some aspect related to the way in which the Mayor directs, coordinates, manages, or generally administers the human resources under his responsibility." In that same sense, in Opinion C-317-2005 of September 5, 2005, we concluded the following of interest:

"In accordance with Articles 173 of the Political Constitution, and 162 and 163 of the Municipal Code, as well as the jurisdictional interpretation that has been elaborated thereof, it is possible to affirm that the rulings and administrative acts issued by the Mayor (except regarding labor matters) shall have the remedies of reconsideration and appeal before the Municipal Council. This is in consideration of the need for a mechanism so that the matter is ultimately resolved by the Council itself (upon the filing of the corresponding appeals for reconsideration and further appeal before the Administrative Litigation Tribunal) and thereby achieve the exhaustion of administrative remedies, so that the matter can be discussed in a jurisdictional venue. This interpretation does not entail that the Municipal Mayor must be deemed a subordinate body of the Municipal Council." (The highlighting is ours).

As is obvious, the competencies of the Municipal Council do not fully encompass the competencies of the Mayor, who also, as a unipersonal hierarchical body, has specific, own, and exclusive competencies, which he does not share with the Council, such as those referring to labor or personnel matters, except for the noted exceptions (auditor, accountant, and secretary of the Municipal Council), in which we could even affirm that he issues the final act as the active administration. And it is precisely this last aspect that definitively inclines us to maintain that the Mayor, in matters of personnel or employment, stands as the undisputed unipersonal administrative hierarchical head, and as such, would be entitled, with clear exclusion of the Municipal Council, both to order the initiation of the administrative procedure, and to appoint the directing body of that procedure, and to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaratory of rights issued within that scope of material competence that is his own and exclusive, this in application of the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration.

Note that to clarify the scope of the reform made to the cited Article 173 by Law No. 7871, this Attorney General's Office issued official communication PGR-1207-2000, dated August 16, 2000, addressed to the heads of legal departments of the central and decentralized Public Administration. Regarding the body entitled to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act issued by "other public entities or Branches of Government" (the first category in which we could place the Municipalities), the cited official communication PGR-1207-2000 indicated the following:

"...in relation to the administrative head of other public entities or Branches of Government, the advisory body interprets that the competent body to declare nullity, in principle, is the highest-ranking head of the institution. Nothing else can be interpreted from the phrase 'only a remedy of reconsideration or reinstatement may be filed against what has been decided by them.' Notwithstanding the above, it is necessary, given the quantity and diversity of special norms existing in our legal system, to investigate each special law in order to specify, in each case, to whom the legislature has assigned the position of administrative head. The foregoing, because if a special law denies the possibility of appeal against the acts of an administrative head, who obviously is not the highest head of the entity, in that scenario the declaration would correspond to that body and not to the superior." Thus, we consider that in the specific case of acts declaratory of rights issued by the Municipal Mayor within the scope of material competencies referring to personnel or employment—except for the cases of personnel referred to in Art. 13, subsection f) of the Municipal Code—the body with the competence to declare the absolute, evident, and manifest nullity, and therefore, entitled to initiate the corresponding administrative procedures and appoint a directing body for them, is the Mayor and not the Municipal Council.

Obviously, the legal considerations noted prevent us from making a mere mimetic transfer here and now of what was resolved then in Opinions C-065-2004 and C-233-2005; a criterion that from here on we must therefore reconsider ex officio in the sense indicated.

III.- Violation of due process and its corollaries, especially the principle of notification of charges.

While the Municipal Mayor is entitled to act in cases such as the present one, the truth is that substantial formalities of the administrative procedure were breached, to the detriment of the guarantees of the individual rights of the administered party; consequently, the activity undertaken by the Administration was illegitimate.

Our administrative jurisprudence has been clear and forceful in pointing out that Article 173 of the General Law of Public Administration (LGAP) establishes an exception to the principle of the inviolability of one's own acts, by allowing the Administration to revisit its own acts in patent cases of absolute, evident, and manifest nullity, and as long as said nullity is declared through an ordinary administrative procedure (Articles 308 et seq. of the General Law of Public Administration), in which the principles and guarantees of due process are observed, all of which must be verified by the Office of the Attorney General of the Republic before issuing the required opinion.

As we have repeatedly warned, the object, nature, and purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative ruling by which the directing body is appointed. Therefore, when seeking the annulment, in a governmental venue, of acts that grant subjective rights, the directing body must consider that it becomes indispensable that, from the very beginning of the administrative procedure—that is, with the notification of charges—the potentially affected party has full knowledge not only that it is a special procedure based exclusively on the power of administrative self-review manifested in Article 173 of the General Law of Public Administration, but also which act declaratory of rights, duly individualized and also reliably existing in the respective case file, is intended to be annulled, and therefore, that the party be warned of the possible legal consequences of such a procedure (See, among others, Opinions C-242-2001 of September 7, 2001, C-243-2001 of September 10, 2001, C-255-2001 of September 25, 2001, C-326-2001 of November 28, 2001, C-340-2001 and C-341-2001, both of December 10, 2001); these requirements are logical, for only in this way is it possible to make effective the principle of legal certainty, understood as the certainty or reasonably founded expectation of the citizen regarding the legal system applicable to the specific case (SSTC 176/1999, of September 30, FJ 4; and 74/2000, of March 16, FJ 3, both from the Spanish Constitutional Court).

Now, having the foregoing as a parameter, and once the exhaustive analysis of the administrative case file in which the proceeding concerning us was conducted is concluded, a series of essential violations of the principle of due process become patent, which prevent this body from rendering the requested favorable opinion.

In view of the documents comprising the case file for internal competition 2-2004, this Office observes that the requirements set forth in the paragraph before last were not adequately met in the ad-litem proceeding. Indeed, according to the account of the facts giving rise to the decision to open the proceeding against Ms. XXX, it is clear in our judgment that the object, nature, and purposes of this proceeding were not correctly stated; this occurred both at the time of appointing the directing body and when the charges were notified to the interested party.

Note that at the moment of carrying out the three notifications of charges to the interested party (Background items 6, 10, and 12 of the preceding section), in each and every one of them it is indicated that the proceeding was initiated in order to determine the existence of possible absolute nullities in her appointment to the position of Municipal Technician 2 Supplier, through internal competition number 02-2004; all within the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration. Meanwhile, in the ruling issued at 8:10 a.m. on July 15, 2005, by which the Municipal Mayor appointed the directing body, it is established that said process will be carried out to determine the real truth of the facts regarding whether or not there is an irregularity in the appointment of employee XXX to the position of Supplier (Background item 11); which, in the consideration of this Office, causes a significant degree of confusion and uncertainty regarding the legal system applicable to the specific case.

And it must be indicated that this imprecision, in the judgment of this body overseeing administrative legality, not only produces a serious violation of the principle of legal certainty previously mentioned, but also a clear and forceful limitation on the exercise of the interested party's effective defense, which furthermore flagrantly vitiates the content of the avocation order by which the charges were notified to the administered party; which, due to the foregoing, was done without due compliance with the provisions of subsections c) and f) of Article 249 and Article 245 of the General Law of Public Administration, as the interested party was not duly notified of the certain nature and specific purposes of the proceeding, nor of the effective legal consequences it could entail for her, should the act by which she was appointed to that position be annulled. And in that sense, Article 254 of the cited General Law is clear in imposing that defective summonses due to the omission of any of the requirements demanded by Article 249 shall be null, and so it must be declared in this case.

All of the foregoing thus entails a basic problem in the notification and imputation of charges; a basic principle of the administrative procedure that obliges the body in charge of conducting the proceeding to inform the affected party of a timely, express, precise, clear, and detailed account of the facts for which the investigation is initiated and its probable legal consequences, which must be combined with the inescapable duty of the Administration to notify the nature and purposes of the proceeding (See Decisions No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994, No. 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27, and No. 2376-98 of April 1, both from 1998; No. 216-I-98 of 4:45 p.m. on April 14, 1998, and No. 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999, all from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. And in the same sense, Decision No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997, from the First Chamber of the Supreme Court of Justice).

On this point, we consider it appropriate to remind you that competence is not just an organizational principle but one of administrative legality, since every administrative action implying the exercise of a competence must, in principle, be previously authorized expressly. Thus, the directing body must confine the exercise of its investigative competence to the express object of the administrative procedure indicated by the deciding body; it may not, therefore, investigate charges or issue any recommendation beyond that object. In other words, if the procedure is to declare the eventual absolute, evident, and manifest nullity of a specific act declaratory of rights, then the work of the directing body must be limited solely to that, meaning the investigative body cannot exercise other competences materially different from those expressly assigned by the deciding body.

IV.- The summons of the parties to the oral and private appearance must be made fifteen days in advance (Art. 311 of the General Law of Public Administration).

As the General Law of Public Administration expressly and specifically prescribes, the summons to the oral appearance must be made fifteen working days in advance (harmonious interpretation of Articles 311 and 256.2 Ibid); otherwise, the opportunity for the administered parties to adequately prepare their defense and arguments would be illegitimately limited (See on this matter, among many others, pronouncements C-193-2001 of July 11, 2001, and C-263-2001 of October 1, 2001).

That time limit constitutes a legal guarantee that has been classified by the Constitutional Chamber itself, and by the Office of the Attorney General, as a substantial formality of the ordinary administrative procedure, whose omission causes the absolute nullity of actions taken contrary to that rule; this in accordance with the provisions of articles 223 and 254 of the cited General Law (I refer, among others, to resolutions No. 5653-93 of 08:27 hours on November 5, 1993, and 2002-02175 of 10:31 hours on March 1, 2002, of the Constitutional Chamber, as well as opinions C-223-97 of November 24, 1997, C-193-2001 of July 11, 2001, C-205-2002 of August 14, 2002, C-159-2002 of June 18, 2002, and C-340-2003, among many others).

And as stated in the record, none of the initial resolutions issued in this case were notified with the fifteen business days' advance notice required by Article 311 of the General Law, since initially a private oral hearing was called with only eight (8) days' advance notice (Background 6); later, the initiation of the procedure was communicated on January 25, 2005, and the corresponding hearing was called for February 18 of the same year (Background 10); and finally, the statement of charges was again communicated on July 18, 2005, and the private oral hearing was called for July 27 of the same year (Background 12); that is, in none of them was the fifteen business days' advance notice period granted. Added to this is the imprecision and ambiguity in the way the object, nature, and purposes of this procedure were imputed, making it obvious that the administered party was placed in an unjust position where she probably could not effectively and adequately exercise her defense.

Thus, as provided in articles 223, 239, 247, and 254 of the General Law, we find that the noted omissions are of a substantial nature, as they negatively affect the constitutional principle of due process and its corollaries of the right to a hearing and defense, which constitute formal guarantees enforceable against any administrative authority seeking to annul its own acts that create subjective rights (See Votes No. 1224-91 of 16:30 hours on June 27, 1991, No. 2945-94 of 08:12 hours on June 17, 1994, and No. 5469-95 of 18:03 hours on October 4, 1995, all from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice).

Consequently, if there was no proper intimation of the nature and purposes of the procedure, nor the express indication of the act sought to be annulled, nor was the time limit provided by law respected so that the administered party could prepare to exercise her right of defense, in full compliance with the guarantee-protective purpose of due process that gives rise to our intervention as comptroller of legality in these matters, in which the Administration—exceptionally—seeks to go against its own acts in a governmental venue, we must declare the absolute nullity of all proceedings with the pertinent effects, with no option but to return the administrative record without the favorable opinion (dictamen) that was requested pursuant to the aforementioned Article 173.

Furthermore, we must insist, as DROMI states, that: "The written form is the regular and ordinary mode by which the administrative will and that of the interested party is instrumented and made known in the administrative procedure" (DROMI, Roberto. "El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129); and orality is a significant complement. Therefore, during the course of the procedure, it is the Administration's duty to compile an administrative record of all successive actions that occur; as such, the administrative record is an indispensable piece that, besides maintaining a rigorous order of presentation (Article 296 Ibid), must accurately reflect the procedural acts adopted during its course, including the respective notification certificates, duly completed.

If we consider that one of the prerequisites or components of the so-called due process is the opportunity for the administered party to prepare her allegation, which necessarily includes access to information and the administrative background linked to the matter in question (see, among others, vote of the Constitutional Chamber No. 211-95 of January 11, 1995), and that the Office of the Attorney General of the Republic has consistently affirmed that the numbering of the pages of the administrative record "(...) the order in the processing of the procedure forms part of the cited constitutional guarantee [due process]." (See in this regard, for example, legal opinion No. O.J. 060-98 of July 15, 1998, and opinions numbers C-210-00 of September 4 and C-290-2000 of November 20, both of the year 2000), we recommend the corresponding chronological and sequential pagination of the respective administrative record, since in the present case the attached administrative record is not organized in chronological order, which hinders its study and lends itself to creating insecurity for both the administered party and the Administration itself. Furthermore, unnumbered pages that are not duly certified have been inserted, which is highly inconvenient, as it threatens the integrity of the administrative record as a public document (opinion C-198-2005).

Lastly, we recommend keeping the legal considerations set forth herein very much in mind, in order to adapt future administrative actions to the legal system, and to avoid possible condemnations due to having annulled acts contrary to the procedures that operate as guarantees established in Article 173 of the cited General Law.

Conclusion:

Based on the foregoing, this Office is legally unable to render the favorable opinion (dictamen) referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, since the proceedings in the corresponding administrative procedure are absolutely null.

By reason of the above, we return the administrative record that was provided to us for this study, so that within the expiration period provided in the legal system, the corresponding procedures may be corrected.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera ATTORNEY GENERAL [1] Opinions C-048-2004 of February 2, 2004, C-100-2005 of March 7, 2005 2 Opinions C-048-2004 op. cit., C-042-2005 of January 28, 2005, as well as judgments 1691-94, 1355-96, 2004-08016, and 2004-11879 of the Constitutional Chamber, and 2003-00185 of the Second Chamber, referring to the powers of the Mayor (formerly the Municipal Executive) in disciplinary matters.

3 Opinions C-048-2004 op. cit., C-042-2005 of January 28, 2005, C-332-2006 of August 23, 2006, as well as judgments 1691-94, 1355-96, 2004-08016, and 2004-11879 of the Constitutional Chamber, and 2003-00185 of the Second Chamber, referring to the powers of the Mayor (formerly the Municipal Executive) in disciplinary matters.

4 Material competence is that which refers ".... to the activities or tasks that the body may legitimately perform." Dromi, José Roberto. "Manual de Derecho Administrativo" Volume I. Editorial Astrea. 1987. Pp: 116.

Dictamen : 455 del 10/11/2006 C-455-2006 10 de noviembre de 2006 Señor Luis Fernando Villalobos Vásquez Alcalde Municipal Municipalidad de Garabito, Puntarenas S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio Mediante oficio A.M. 906-2005, de 10 de agosto de 2005 –recibido el 18 de agosto del mismo año-, por el que nos remite copia certificada de los expedientes de los concursos internos Nºs. 02-2004, 03-2004, 05-2004, con la finalidad de obtener dictamen favorable por parte de la Procuraduría General de la República, de conformidad con el artículo 173, inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública.

En tal sentido, desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder a su petición, en razón de que según se logra constatar con vista del expediente remitido al efecto, en el caso del concurso interno 02-2004 se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo de la Institución.

I.- Antecedentes:

Del expediente administrativo que se nos anexa, relacionado con el nombramiento de la señora XXX (concurso interno 02-2004), se logran extraer los siguientes hechos de interés para la debida resolución de este asunto.

1. Por circular de fecha 02 de febrero de 2004, la Alcaldía municipal informa al personal que está iniciando el proceso para ocupar las siguientes plazas: Concurso interno Nº 1-04 Técnico en Catastro, Concurso interno Nº 2-04 Proveedor, Concurso interno Nº 3-03 Guardia, se invita a los funcionarios interesados a participar y a hacer entrega de las ofertas de servicios en la Alcaldía del 9 al 20 de febrero de 2004 (folio 1).

2. Adjunto a la circular aludida, se dieron a conocer los requisitos de los puestos en concurso: Diplomado o tercer año aprobado en una carrera universitaria de acuerdo con el cargo o preparación equivalente. Dominio en programas de cómputo como Word, Excell. Licencia B-1 al día (Folio 2).

3. El 20 de febrero de 2004, la funcionaria XXX entrega su oferta de servicios y ofrece sus atestados para el concurso interno 2-2004 Proveedor; admite expresamente que no tiene diplomado en una carrera universitaria (Folios del 3 al 13).

4. Mediante oficio C.M. 353-04 de 23 de abril de 2004, el Alcalde municipal le comunica a la señora XXX que ha sido seleccionada para desempeñar el puesto de Proveeduría y que ejercerá sus nuevas funciones al regreso de sus vacaciones. No consta fecha en que fue recibido por la interesada dicho comunicado (Folio 15).

5. Como consecuencia de una denuncia formulada ante la Contraloría General de la República, por la servidora XXX, se procede a la revisión del expediente del concurso interno 2-2004 y se determina que la persona seleccionada (señora XXX) carece de los requisitos establecidos en el Manual descriptivo de puestos (Folios 34 al 41).

6. Por resolución de las 08:15 horas del 14 de diciembre de 2004 –notificada a la interesada el 15 de diciembre de 2004), el alcalde municipal ordena la apertura de un procedimiento administrativo en cumplimiento de lo establecido en los artículos 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para anular el proceso de selección y nombramiento en la plaza de Técnico Municipal 2 Proveedor, mediante concurso interno número 02-2004 y confiere audiencia a la señora XXX en los siguientes términos:

“Encontrándose serias anomalías en el proceso de selección y nombramiento en la plaza de Técnico Municipal 2 Proveedor, mediante concurso interno número 02-2004 al incumplirse con el procedimiento señalado en el artículo 128 del Código Municipal, y habiéndose nombrado a XXX (sic), por recomendación de la Encargada de Recursos Humanos, sin contar con todos los requisitos exigidos para ocupar dicho puesto, en este caso concreto, documentación idónea que demuestre el Diplomado o tercer año aprobado en una carrera universitaria de acuerdo con el cargo o preparación equivalente, así como la licencia B1 al día, alegándose la inopia y siendo que esta se aplica una vez que se ha realizado concurso externo, mismo que no se dio; esta Alcaldía Municipal en cumplimiento de lo establecido en los artículos 173 y siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, procede a la apertura del presente procedimiento administrativo dicho, para la cual se le brinda audiencia a la señora XXX (sic), para que en el plazo de ocho días hábiles contados a partir del día siguiente de la notificación de la presente resolución, manifieste lo que a bien tenga en relación con las nulidades absolutas detectadas en su selección y nombramiento, lo haga saber a esta Alcaldía, debiendo señalar lugar para atender notificaciones a futuro. Se le advierte que de no presentar ningún alegato o probanza que desvirtúe lo indicado, en esta sede se resolverá lo que corresponda, con fundamento en las probanzas existentes en autos”. (Folio 16).

7. El 15 de diciembre de 2004, formalmente por escrito la señora XXX solicita copia certificada del expediente administrativo (Folio 17).

8. Con fecha 20 de diciembre de 2004 –notificado el 21 del mismo mes y año- el Alcalde municipal le informa a la interesada que el expediente queda a su entera disposición y que el costo de las fotocopias del mismo correrá por su cuenta y le serán certificadas en el momento en que las aporte (Folio 18).

9. El 3 de enero de 2005, la señora XXX formula incidente de nulidad en contra de la resolución de las 08:15 horas del 14 de diciembre de 2004, suscrita por el Alcalde municipal y por la que se ordena la apertura de un procedimiento administrativo en su contra (Folios 19 al 23).

10. Por resolución de las 14:00 horas del 19 de enero de 2005 –notificada el 25 de enero de 2005-, el Alcalde municipal acoge parcialmente el incidente interpuesto en cuanto a que la resolución impugnada no cumple con las formalidades que expresamente indica la ley para este tipo de proceso y en su lugar resuelve adicionar la resolución inicial en el sentido de que se trata de un procedimiento ordinario de nulidad absoluta que tiende a determinar si en el nombramiento de la funcionaria XXX en la plaza de Técnico Municipal 2 Proveedor, mediante concurso interno 02-2004, se cumplió con el procedimiento señalado en el artículo 128 del Código Municipal y de acreditarse el incumplimiento del mismo se establecerá la nulidad absoluta del nombramiento realizado de conformidad con lo contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Agrega que el procedimiento se fundamenta en el artículo 173, 308, siguientes y concordantes de la citada Ley General y que la celebración de la audiencia oral y privada será el 18 de febrero de 2005, a las 08:00 horas en ese Despacho. Se le hacen las demás prevenciones de ley (Folios 24 y 25).

11. Por resolución de las 08:10 horas del 15 de julio de 2005 –notificada el 18 de julio de 2005-, el Alcalde municipal anula las resoluciones dictadas por ese órgano a las 08:15 horas del 14 de diciembre de 2004 y de las 14:00 del 19 de enero de 2005 , y en su lugar designa a las funcionarias Ana Grace Delgado Quirós y Rosa Rivera Bejarano como órgano director del procedimiento administrativo, tendente a determinar la verdad real de los hechos en cuanto a si existe o no irregularidad alguna en el nombramiento de la funcionaria XXX en el puesto de Proveedor (Folio 29).

12. Por resolución de las 14:00 horas del 15 de julio de 2005- notificada el 18 de julio de 2005-, el órgano director efectúa el traslado de cargos a la señora XXX, sobre el procedimiento administrativo de nulidad absoluta, en los mismos términos de la resolución de las 14:00 horas del 19 de enero de 2005, y se le convoca a la audiencia oral y privada el día 27 de julio de 2005, a las 11 horas en la Oficina de Recursos Humanos (Folios 28 y 29).

13. El 19 de julio de 2005, la interesada formula recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante en contra la de resolución de las 14:00 horas del 15 de julio de 2005. Alega entre otras cosas caducidad del proceso y recusa al Alcalde (Folios 30 al 32).

14. Conforme al acta levantada, se celebró la audiencia a las 11:00 horas del 27 de julio de 2005, en el lugar señalado y con la presencia de la señora XXX. Se declara sin lugar los recursos ordinarios formulados por la interesada, al igual que la caducidad y la recusación alegadas. La interesada se abstiene de declarar (Folio 33).

15. Por memorando O.D. 002-05 de las 10:15 horas del 28 de julio de 2005, el órgano director rinde su informe y hace la siguiente recomendación: “(…) realizar un procedimiento de lesividad, a efecto de declarar la nulidad absoluta del acto administrativo de nombramiento, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, por tanto solicítese el dictamen favorable a este efecto ante la Procuraduría General de la República” (Folio 41 al 45).

16. Mediante resolución de las 13:15 horas del 10 de agosto de 2005 –notificada el 12 de agosto de 2005, aunque la interesada no la quiso recibir-, el Alcalde municipal acoge en todos sus extremos la recomendación externada por el Órgano Director del Procedimiento Administrativo, señoras Rosa Rivera Bejarano y Ana Grace Delgado Quirós, en su Memorando Nº O.D. 002-05 de fecha 28 de julio de 2005, relacionado con el concurso interno 02-2004, y se resuelve remitir copia del República (Folio 47).

17. Por oficio A.M. 906-2005, de 10 de agosto de 2005 –recibido el 18 de agosto del mismo año-, el señor Luis Fernando Villalobos Vásquez, Alcalde Municipal de Garabito, nos remite copia certificada de los expedientes de los concursos internos Nºs. 02-2004, 03-2004, 05-2004, con la finalidad de obtener dictamen favorable por parte de la Procuraduría General de la República.

II.- Competencia y legitimación del Alcalde Municipal, tanto para ordenar el inicio del procedimiento administrativo, como para designar al órgano director de ese procedimiento y para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos emitido en el ámbito de competencias materiales referidas al personal o empleo municipal.

En al menos dos precedentes (dictámenes C-065-2004 y C-233-2005) hemos advertido que aún cuando se esté frente a materia propia del personal municipal subordinado al Alcalde –nulidad de nombramientos por presuntos vicios-, el órgano competente tanto para ordenar el inicio del procedimiento administrativo, como para designar al órgano director de ese procedimiento y para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el Concejo Municipal y no el Alcalde.

No obstante, al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, por importante que sea, consideramos que ésta jamás puede producir el efecto de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando en los últimos años, como fruto del desarrollo normativo en materia municipal, que incide de manera relevante en la interpretación de los preceptos que regulan la legitimación en materia de la potestad de autotutela administrativa que se manifiesta en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que ha tenido reflejo en nuestra jurisprudencia administrativa, se ha producido una evolución notoria en cuanto al deslinde de competencias administrativas entre el Concejo municipal y el Alcalde 1; contexto en el que se le atribuye este último la innegable condición de “administrador general y jefe de las dependencias municipales” (art. 17 del Código Municipal); lo que implica que en el ámbito esencial, exclusivo y excluyente de sus competencias, el Alcalde se erige indiscutiblemente como “jerarca unipersonal” de las corporaciones territoriales, especialmente en materia de personal (art. 17 incisos a) y k) del Código Municipal) 2, salvo los casos del auditor, contador y secretaria del Concejo municipal, cuyo nombramiento, remoción y cualquier otra vicisitud que pudiera acontecer durante la vigencia de aquella relación jurídico administrativa, le compete decidirla a aquel órgano colegiado y no al Alcalde (art. 13 inciso f) Ibídem).

En efecto, en el dictamen C-100-2005 de 7 de marzo de 2005, en lo que nos interesa, indicamos lo siguiente:

“(...) según explicamos, el Alcalde tiene claramente delimitada su esfera de competencia en materia de personal (art. 17 incisos a) y k) del Código Municipal), pues como administrador general y jefe de las dependencias municipales, debe nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad 3, así como concederle licencias e imponerle sanciones, todo de acuerdo con el Código Municipal y los reglamentos respectivos. En ese sentido pueden verse los artículos 124, 130, 144, 146, 149, incisos c) y d), así como el numeral 150 del Código de cita.

Entre las demás atribuciones y obligaciones que en materia de administración de personal posee el Alcalde, tenemos: el autorizar permutas o traslados horizontales (artículo 132 Ibídem), dirimir los conflictos que en materia de evaluación de desempeño se presenten entre un jefe inmediato y el subalterno de éste (artículo 140 Ibídem), así como conocer de los recursos de revocatoria y apelación que se interpongan contra las decisiones de los funcionarios que no dependen directamente del Concejo (artículo 162 Ibid).

Resulta claro entonces que Alcalde como administrador general y jefe de las dependencias municipales, debe dirigir, organizar y graduar el uso de los recursos humanos y materiales de que dispone, a efectos de maximizar el rendimiento o efectividad de los funcionarios bajo su responsabilidad, en torno a los cuales le fue conferida la necesaria competencia material 4 para ello. Tan es así, que las determinaciones adoptadas por el Alcalde en materia disciplinaria (suspensiones y despidos) solo admiten recurso de apelación ante el correspondiente Tribunal de Trabajo (incisos d) y g) del artículo 150 Código Municipal), y las decisiones de los funcionarios que no dependen directamente del Concejo solo pueden ser apeladas ante el Alcalde, en el evento de que éstas se mantengan tras el correspondiente recurso de revocatoria (artículo 162 Ibid).

En lo que concierne a los regidores municipales, individualmente considerados, tenemos que las atribuciones o facultades legalmente conferidas a éstos se encuentran establecidas en el artículo 27 del citado Código Municipal. Y en lo que interesa a la presente consulta, al igual que ocurre respecto del Concejo Municipal, su esfera competencial no comprende la materia de administración del personal, la cual reiteramos se encuentra inmersa en las competencias del Alcalde; de forma tal que éstos no podrían intervenir válidamente en la competencia de aquél y los funcionarios municipales dependientes jerárquicamente del Alcalde no estarían obligados a obedecerlos - artículo 107 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública -.

Cabe indicar que la única salvedad que hace el numeral 31, inciso c) de aquel cuerpo normativo, respecto de la prohibición que tienen los regidores municipales de intervenir en asuntos y funciones que le competen específicamente al Alcalde, es el caso de que el Concejo municipal conforme una comisión especial (art 13, inciso m) Ibídem) integrada por regidores, con la intención de analizar algún aspecto relacionado con la forma en que el Alcalde dirige, coordina, dispone o en general administra el recurso humano que se encuentra bajo su responsabilidad.” En ese mismo sentido, en el dictamen C-317-2005 de 5 de setiembre de 2005, concluimos lo siguiente de interés:

“De conformidad con los artículos 173 de la Constitución Política, y 162 y 163 del Código Municipal, así como de la interpretación jurisdiccional que se ha elaborado de los mismos, es dable afirmar que las resoluciones y actos administrativos que emita el Alcalde (salvo en lo relativo a materia laboral) tendrán los recursos de revocatoria y apelación ante el Concejo Municipal. Ello en atención a la necesidad de contar con un mecanismo para que el asunto sea, en definitiva, resuelto por el propio Concejo (ante la interposición de los consiguientes recursos de revocatoria y apelación ante el Tribunal Contencioso Administrativo) y de esa forma lograr el agotamiento de la vía administrativa, de suerte tal que el asunto pueda ser discutido en sede jurisdiccional. Esta interpretación no conlleva que deba estimarse al Alcalde Municipal como un órgano subordinado del Concejo Municipal.” (Lo destacado es nuestro).

Como es obvio, las competencias del Concejo Municipal no abarcan en su totalidad las competencias del Alcalde, quien también, como órgano jerárquico unipersonal, tiene competencias específicas, propias y exclusivas, que no comparte con el Concejo, como lo son aquellas referidas a la materia laboral o de personal, salvo las excepciones comentadas (auditor, contador y secretaria del Concejo municipal), en la que incluso podríamos afirmar que dicta el acto final como administración activa. Y es casualmente, este último aspecto el que nos inclina en definitiva a sostener que el Alcalde, en materia de personal o de empleo, se erige como indiscutible jerarca administrativo unipersonal, y como tal, estaría legitimado, con clara exclusión del Concejo Municipal, para ordenar el inicio del procedimiento administrativo, como para designar al órgano director de ese procedimiento y para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos emitido en aquél ámbito de competencia material que le es propio y exclusivo, esto en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Véase que para aclarar los alcances de la reforma operada al artículo 173 citado, por medio de la ley N° 7871, esta Procuraduría emitió el oficio PGR-1207-2000, del 16 de agosto del 2000, dirigido a los jefes de departamentos legales de la Administración Pública central y descentralizada. En lo referente al órgano legitimado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo emitido por “otros entes públicos o Poderes del Estado” (categoría la primera en la cual podríamos ubicar a las Municipalidades) el citado oficio PGR-1207-2000 indicó lo siguiente:

“… en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase ‘contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición’. No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quién el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior”.

Así las cosas, consideramos que en el caso específico de los actos declarativos de derechos emitidos por el Alcalde municipal en el ámbito de competencias materiales referidas al personal o de empleo –salvo los casos del personal aludido por el art. 13 inciso f) del Código Municipal-, el órgano con competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por tanto, legitimado para iniciar los procedimientos administrativos correspondientes y nombrar órgano director para ellos, es el Alcalde y no el Concejo Municipal.

Obviamente, las consideraciones jurídicas apuntadas nos impiden sin más la traslación mimética aquí y ahora de lo entonces resuelto en los dictámenes C-065-2004 y C-233-2005; criterio que de aquí en adelante debemos entonces reconsiderar oficiosamente en el sentido indicado.

III.- Violación al debido proceso y sus corolarios, especialmente del principio de intimación.

Si bien el Alcalde municipal está legitimado a actuar en casos como el presente, lo cierto es que se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido clara y contundente en señalar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios actos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, todo lo cual debe ser constatado por la Procuraduría General de la República de previo a emitir el dictamen de rigor.

Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación en sede gubernativa de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos, el eventual afectado tenga pleno conocimiento no sólo de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa manifestada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, sino también de cuál es el acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que además conste fehacientemente en el respectivo expediente, que se pretende anular, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001); estas exigencias son lógicas, pues sólo así se logra hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza o expectativa razonablemente fundada del ciudadano sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto (SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4; y 74/2000, de 16 de marzo, FJ 3, ambas del Tribunal Constitucional español).

Ahora bien, teniendo como parámetro lo expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo del serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, que impiden a este órgano rendir el dictamen favorable solicitado.

Con vista de los documentos que conforman el expediente del concurso interno 2-2004, observa este Despacho que en el ad-litem no se cumplió adecuadamente con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de la señora XXX, es claro a nuestro juicio que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente; esto tanto al momento de hacer la designación del órgano director, como cuando se dio traslado de los cargos a la interesada.

Véase que al momento de efectuar los tres traslados de los cargos a la interesada (Antecedentes 6, 10 y 12 del acápite anterior), en todos y cada uno de ellos se indica que el procedimiento se entabló a fin de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas de su nombramiento en la plaza de Técnico Municipal 2 Proveedor, mediante concurso interno número 02-2004; todo dentro de lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Mientras que en la resolución de las 08:10 horas del 15 de julio de 2005, por la que el Alcalde municipal designa el órgano director, se establece que dicho proceso se efectuará para determinar la verdad real de los hechos en cuanto a si existe o no irregularidad en el nombramiento de la funcionaria XXX, en el puesto de Proveedor (Antecedente 11); lo cual, a consideración de este Despacho, causa un grado importante de confusión y de incerteza sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto.

Y cabe indicar que esa imprecisión, a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa, no sólo produce una seria violación al principio de seguridad jurídica anteriormente comentado, sino también una clara y contundente limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, que por demás vicia flagrantemente el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de cargos a la administrada; el cual, por lo dicho, se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de anularse el acto mediante el cual se le nombró en aquella plaza. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.

Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

En este punto, consideramos conveniente recordarle que la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en principio, previamente autorizada de forma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el ejercicio de su competencia instructiva al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado por el órgano decisor; no pudiendo así instruir cargos o emitir recomendación alguna más allá de aquél objeto. En otras palabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano director deberá limitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras competencias materialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.

VI.- La citación de las partes a la comparecencia oral y privada debe hacerse con quince días de anticipación (art. 311 de la Ley General de la Administración Pública).

Según prescribe de manera expresa y especial la Ley General de la Administración Pública, la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días hábiles de anticipación (relación armónica de los artículos 311 y 256.2 Ibídem), en caso contrario se estaría limitando ilegítimamente la oportunidad para los administrados de preparar adecuadamente su defensa y alegación (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-193-2001 de 11 de julio de 2001 y C-263-2001 de 1 de octubre de 2001).

Dicho plazo constituye una garantía legal que ha sido calificada por la propia Sala Constitucional, y por la Procuraduría General, como una formalidad sustancial del procedimiento administrativo ordinario, cuya omisión ocasiona la nulidad absoluta de lo actuado a contrapelo de esa norma; esto conforme a lo dispuesto por los numerales 223 y 254 de la citada Ley General (Remito entre otras, a las resoluciones Nº 5653-93 de las 08:27 horas del 5 de noviembre de 1993 y 2002-02175 de las 10:31 horas del 1º de marzo de 2002, de la Sala Constitucional, así como los pronunciamientos C-223-97 de 24 de noviembre de 1997, C-193-2001 de 11 de julio de 2001, C-205-2002 de 14 de agosto de 2002, C-159-2002 de 18 de junio de 2002 y C-340-2003, entre otros muchos).

Y según consta en autos, ninguna de las resoluciones iniciales emitidas en este caso, fueron notificadas con los quince días hábiles de antelación requeridos por el ordinal artículo 311 de la Ley General, pues en un primer momento se le convocó a audiencia oral y privada con un plazo de tan solo ocho (8) días de antelación (Antecedente 6); luego se le comunicó el inicio del procedimiento el 25 de enero de 2005 y se le convocó a la audiencia de rigor el 18 de febrero del mismo año (Antecedente 10) y finalmente, se le volvió a hacer el traslado de cargos el 18 de julio de 2005 y se le convocó a la audiencia oral y privada el 27 de julio del mismo año (Antecedente 12); es decir, en ninguna de ellas se confirió el plazo de quince días hábiles de anticipación. Sumado esto a la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se imputó el objeto, carácter y fines de este procedimiento, es obvio que a la administrada se le colocó en una injusta posición en la que probablemente no pudo ejercer en forma efectiva y adecuada su defensa.

Así las cosas, conforme a lo dispuesto en los numerales 223, 239, 247 y 254 de la Ley General, tenemos que las señaladas omisiones son de carácter substancial, pues inciden negativamente en el principio constitucional del debido proceso y sus corolarios de derecho de audiencia y de defensa, los cuales constituyen garantías formales exigibles a toda autoridad administrativa que pretenda anular actos propios creadores de derechos subjetivos (Ver Votos Nº 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991, N° 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994 y N° 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Por consiguiente, si no medió la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, como tampoco la expresa indicación del acto que ahora se pretende anular, ni se respetó el plazo previsto en la ley para que la administrada pudiera prepararse a ejercer su derecho de defensa, en cabal cumplimiento del fin garantista del debido proceso que origina nuestra intervención como contralor de legalidad en estos asuntos, en los que la Administración -de forma excepcional- pretenda ir contra sus propios actos en sede gubernativa, debemos declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado con los efectos pertinentes, sin más opción que devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.

Por otro lado, debemos insistir, como lo afirma DROMI, en que: "La forma escrita es el modo regular y ordinario como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa y del interesado en el procedimiento administrativo" (DROMI, Roberto. " El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129).; y la oralidad es un significativo complemento. Por ello, durante el curso del procedimiento, es deber de la Administración conformar un expediente administrativo de todas las actuaciones sucesivas que se presenten; como tal, el expediente es una pieza indispensable que además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 Ibid), debe plasmar con la debida precisión, los actos de procedimiento adoptados en el transcurso del mismo, incluidas las actas de notificación respectivas, debidamente diligenciadas.

Si tomamos en consideración que uno de los presupuestos o componentes del denominado debido proceso lo constituye la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate (ver entre otros el voto de la Sala Constitucional N° 211-95 del 11 de enero de 1995) y que la Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que la numeración de los folios del expediente administrativo"(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000), recomendamos la correspondiente foliatura cronológica y corrida del respectivo expediente administrativo, ya que en el presente caso el expediente adjunto no se encuentra ordenado en orden cronológico, lo cual dificulta su estudio y se presta para darle inseguridad tanto al administrado, como a la propia Administración. Además, se encuentran insertas hojas sin foliar y que no están debidamente certificadas, lo que resulta por demás inconveniente, pues atenta contra la integridad del expediente administrativo como documento público (dictamen C-198-2005).

Por último, recomendamos tener muy presentes las consideraciones jurídicas aquí vertidas, a fin de adecuar en un futuro las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, y evitar posibles condenas en razón de haberse anulado actos en contra de los procedimientos que operan como garantías establecidas en el artículo 173 de la citada Ley General.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resulta absolutamente nulo.

En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, a efecto de que dentro del plazo de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico, se enderecen los procedimientos correspondientes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera [1] Dictámenes C-048-2004 de 2 de febrero de 2004, C-100-2005 de 7 de marzo de 2005 2 Dictámenes C-048-2004 op. cit., C-042-2005 de 28 de enero de 2005, así como las sentencias 1691-94, 1355-96, 2004-08016 y 2004-11879 de la Sala Constitucional y 2003-00185 de la Sala Segunda, referidas a las competencias del Alcalde (antes Ejecutivo municipal) en materia disciplinaria.

3 Dictámenes C-048-2004 op. cit., C-042-2005 de 28 de enero de 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, así como las sentencias 1691-94, 1355-96, 2004-08016 y 2004-11879 de la Sala Constitucional y 2003-00185 de la Sala Segunda, referidas a las competencias del Alcalde (antes Ejecutivo municipal) en materia disciplinaria.

4 La competencia material es la que refiere “ .... a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano”. Dromi, José Roberto. “Manual de Derecho Administrativo” Tomo I. Editorial Astrea. 1987. Pp: 116.