Use of the 10% for administrative expenses of the real estate taxDestino del 10% para gastos administrativos del impuesto sobre bienes inmuebles

Legal Opinion 105 Legal Opinion: 105 -J of 07/24/2006 OJ-105-2006 July 24, 2006 Licenciada Anabelle Barboza Castro Municipal Auditor Municipality of La Unión S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to respond to your esteemed official letter No. AI-108-2006, of April 4 of the current year, by virtue of which you request a technical-legal opinion from this Office regarding the scope of Article 3 of the Real Property Tax Law (Ley de Impuesto de Bienes Inmuebles). Specifically, we are requested to answer the following questions:

“a. Are the administrative expenses (gastos administrativos) referred to in the previous article any administrative expense incurred by the municipal entity in any of its work offices?, b. or on the contrary, does it refer exclusively to those administrative expenses incurred by the property valuation office for expenses for personal services, purchase of machinery and equipment, materials and supplies, or others specific to the Valuation Unit?

c. Could the expenses incurred by the municipality to manage the collection of the tax, the accounting records to keep the sums to be collected up to date, the superior oversight work for purposes of evaluating internal control systems, or any other indirect expense that may be associated in some way with the administration of the real property tax also be incorporated within that 10%?

Before answering the various questions posed, we consider it necessary to define the nature and scope of the opinion being issued; to comment on the regulations governing the figure of the real property tax (impuesto sobre bienes inmuebles); and, finally, to determine what kind of administrative expenses (gastos administrativos) the municipalities must allocate 10% of what they collect from said tax to.

I.- PREVALENT COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA From reading your inquiry, it is clearly apparent that what is sought is to establish what type of administrative expenses (gastos administrativos) the municipalities must allocate 10% of the public funds they collect from the real property tax (impuesto sobre bienes inmuebles) to.

In this regard, we must indicate that although this Attorney General's Office has generic competence to process the consultative requests presented to us by the various bodies of the Public Administration, as well as their respective audit offices, this competence yields in cases where there are bodies with a special jurisdiction established by law.

Indeed, Article 5 of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, states: “Notwithstanding the provisions of the previous articles [rules regulating the requirements for submitting an inquiry, and the effects of the opinion], matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable.” (The text in square brackets is not from the original).

Among the administrative bodies that have specific and prevalent competence to rule on matters whose knowledge has been reserved to them by law is the Contraloría General de la República. From the provisions of Articles 12 and 29 of its Organic Law, No. 7428 of September 7, 1994, it follows that the Contralor Body is competent to hear all those inquiries related to the interpretation of norms on oversight and use of public funds. The Contraloría itself has defined its scope of competence in the following terms:

“(…) the competence exercised by the Contraloría General over the Public Treasury, must be understood to refer, for practical purposes, to three large areas in which it is constitutionally and legally indisputable, namely, in matters of interpretation of budget execution and liquidation rules, in everything concerning the oversight area, and, finally, everything related to the area of administrative contracting.” (Contraloría General de la República, Directorate of Legal Affairs, official letter No. 698-DAJ-96, of March 23, 1996).

In the case at hand, since we are in the presence of an issue directly related to the oversight and destination that the Municipalities must give to the funds they receive from the real property tax (impuesto sobre bienes inmuebles), we consider that the competent body to rule on the questions posed is not the Attorney General's Office, but rather the Contraloría General de la República, to which we suggest making the respective arrangements.

Notwithstanding the foregoing, in the spirit of collaboration and without prejudice to what the Contralor Body may decide in due course, we take the liberty of ruling on the aspects consulted, noting that the opinion issued lacks the binding effects typical of our rulings, its value being that of a mere legal opinion.

II.- THE REAL PROPERTY TAX (IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES) Article 121, subsection 13) of the Political Constitution recognizes the taxing power of the State, by assigning as a power of the Legislative Assembly the faculty to “Establish national taxes and contributions, (…).” It is a sovereign power of the State that empowers it, among other things, to require contributions from persons or property located within its jurisdiction. However, in the exercise of said power, the State is subject to certain limits, such as, for example: the taxes established must be provided through a Law; they must not create discrimination to the detriment of taxpayers (sujetos pasivos); they must comprehensively cover all persons or property provided for in the law; and care must be taken not to be of such an entity that it violates private property.

As a counterpart to the taxing power of the State, the Political Constitution also establishes the obligation of Costa Ricans to contribute to public expenses. (Article 18 of the Constitution).

Now then, in exercise of constitutional powers and, specifically, of the taxing power, the Legislative Assembly approved the Real Property Tax Law (Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles), No. 7509 of May 9, 1995. This is a tax on the lands and the fixed and permanent installations or constructions that exist there. By its origin, it is a tax of a national character; however, by express provision of the legislator, it has been assigned to the municipal corporations, in order to strengthen the municipal regime. Article 1 of the law in question provides:

“Establishment of the tax. A tax on real property (bienes inmuebles) is established in favor of the municipalities, which shall be governed by the provisions of this Law.” (The underlining is not from the original).

As can be appreciated, although it is a tax established in favor of the municipalities, it has a national character since it is a manifestation of the taxing power of the State. Regarding the nature of the tax in question, the Constitutional Chamber stated:

“V.- THE NATURE OF THE REAL PROPERTY TAX (IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES). From the foregoing, it is clear that the real property tax (impuesto sobre bienes inmuebles) is a municipal tax due to its destination –only–, but it is not in the sense claimed by the plaintiff, precisely by virtue of its procedure of origin or promulgation, given that it did not originate from the initiative of local governments, but from the exercise of the taxing power granted to the Legislative Assembly, by virtue of the provisions of Article 121 subsection 13) of the Political Constitution, that is, it is the product of ordinary legislative work itself. It should be reiterated that the Legislative Assembly is sovereign, regarding the use of taxing power, to establish the taxes required, be they national or municipal.” (Judgment No. 1999-5669, of 3:21 p.m. on July 21, 1999).

Furthermore, the law under discussion grants the municipalities the status of “tax administration (administración tributaria)” with respect to said tax, which means they are responsible for withholding and receiving said tax (doctrine of Article 99 of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios)). And it also grants them a series of prerogatives and duties in order to be able to carry out the management of this tax, among them “(…) to perform valuations of real property (bienes inmuebles), bill, collect and process judicial collection and to administer, in their respective territories, the taxes generated by this Law. (…).” (Article 3).

Finally, it should be kept in mind that the municipal corporations, in exercise of their own regulatory power, by reason of the autonomy guaranteed to them by the Political Constitution, may well approve the internal organization rules required in order to make effective the charging and collection of the real property tax (impuesto sobre bienes inmuebles).

III.- REGARDING THE PERCENTAGE FOR ADMINISTRATIVE EXPENSES (GASTOS ADMINISTRATIVOS) ESTABLISHED BY ARTICLE 3 OF THE REAL PROPERTY TAX LAW (LEY DE IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES) The inquiry before us aims to determine what kind of “administrative expenses (gastos administrativos)” the municipalities must allocate 10% of what they collect from the real property tax (impuesto de bienes inmuebles) to, according to the provisions of Article 3 of the Law regulating said tax. The legal provision under discussion provides:

“Competence of the municipalities. For the purposes of this tax, the municipalities shall have the status of tax administration (administración tributaria). They shall be responsible for performing valuations of real property (bienes inmuebles), billing, collecting and processing judicial collection, and administering, in their respective territories, the taxes generated by this Law. They may allocate up to ten percent (10%) of the amount corresponding to them from this tax for administrative expenses (gastos administrativos).

The municipalities shall distribute a declaration form among the taxpayers (sujetos pasivos), which shall mandatorily be received by the tax administration (administración tributaria) and, based on it, they shall prepare a registry that they must keep updated. The declaration presented by the taxpayer (sujeto pasivo) shall not have the character of a sworn statement. (As amended by Article 1, subsection a), of Law No. 7729 of December 15, 1997). The underlining is not from the original).

As can be appreciated, the transcribed rule, in providing that the municipalities may allocate for administrative expenses (gastos administrativos) “(…) up to ten percent (10%) of the amount corresponding to them from this tax,” seems to contradict the provisions of Article 1 of the same Law, according to which, the entirety of the real property tax (impuesto sobre bienes inmuebles) belongs to the respective municipality, with the exception of the 1% they must allocate to the Municipal Technical Standardization Body (Órgano de Normalización Técnica Municipal) (Article 14), and the 3% that Article 30 of the Law under discussion establishes in favor of the National Cadastre (Catastro Nacional).

Indeed, if the municipalities can dispose of all the resources they collect with said tax –with the exception of the percentages indicated for the Municipal Technical Standardization Body (Órgano de Normalización Técnica Municipal) and the National Cadastre (Catastro Nacional)–, what sense does it make to establish that 10% of what they collect from said tax may be allocated for administrative expenses (gastos administrativos)?

The answer to this question, and by extension to those posed by the Madam Auditor, is that this 10% for administrative expenses (gastos administrativos) refers to those expenses necessary for the municipalities to fulfill the prerogatives and powers conferred by the same legal rule under discussion (Article 3), particularly, that of “(…) performing valuations of real property (bienes inmuebles), billing, collecting and processing judicial collection and administering, in their respective territories, the taxes generated by this Law.” Let us recall that, initially, the valuation of real property (bienes inmuebles) was kept in the hands of the Dirección General de Tributación Directa, for a period of 5 years. Transitory Provision III of the Law in question –now repealed–, provided:

“The municipalities shall assume the functions proper to this Law as it comes into force. During the first five years, the Ministry of Finance, through the Dirección General de la Tributación Directa, shall be responsible for preparing, setting, and overseeing the appraisals on the real property (inmuebles) and the amount of tax to be applied shall be zero point sixty percent (0.60%), as stated in this Law.” Repealed by Article 3, subsection c), of Law No. 7729, of December 15, 1997. The underlining is not from the original.

As can be appreciated, the legislator considered it convenient to maintain some of the competences that the Dirección de Tributación had traditionally exercised regarding the territorial tax, for a period of five years. The purpose of said transitory provision was to mitigate the effects of the new law, which granted competence to local entities at a time when most of them did not have the technical and financial mechanisms necessary to fulfill the new powers.

In accordance with the rule under discussion, the municipalities assumed the functions of collection and oversight of the tax obligation from the law's entry into force, while the function of preparing, setting, and overseeing appraisals on real property (bienes inmuebles) was maintained in the Dirección de Tributación. However, it must be kept in mind that the participation of the said Directorate was for a peremptory period, after which it would fall to the municipalities to perform the corresponding appraisals. Referring to the constitutionality of said provision, the Constitutional Chamber stated:

“IX.- THE TEMPORARY OVERSIGHT BY THE DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTACIÓN DIRECTA. As the plaintiff points out, Transitory Provision III of the Law provides for the preparation, setting, and oversight of real property appraisals (avalúos de los bienes inmuebles) by the Dirección General de Tributación Directa, a body dependent on the Ministry of Finance, and therefore, on the Executive Branch, for a peremptory period of five years, after which, the task entrusted to this institution passes entirely to be developed by local governments. In this way, from the promulgation of the Law, the functions of collection and oversight of the tax obligation are assumed by the municipalities, while the preparation, setting, and oversight of appraisals correspond to the Dirección General de Tributación, which doctrinally seems contrary to the principle of 'Tax Administrator', which in any case is not contrary to Articles 169 and 170 of the Constitution, precisely because of the nature of the tax in question –as it is a tax of a national character–, and because of the capacity in which the municipalities participate in its charging and collection, that is, as collecting agents of this tax; but it seems to be a problem of a legal and administrative nature. However, this provision seems to have a practical function that justifies it, having as its objective the execution of the new tax law with justice and equity, due to the experience and knowledge acquired in the matter –tax appraisal– by this body, so that its application is achieved throughout the country in a uniform and homologous manner, so that it would not be affected by disparate criteria from all the country's municipalities.” Judgment No. 1999-5669 of 3:21 p.m. on July 21, 1999. The underlining is not from the original.

Now then, it should be kept in mind that the very law that repealed Transitory Provision III of the Real Property Tax Law (Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles) –No. 7729–, amended Article 3, previously transcribed, precisely entrusting the municipalities, as of its entry into force, with the power to perform valuations of real property (bienes inmuebles) located within their respective territory.

It is clear, then, that the purpose of the provision contained in Article 3 of the Real Property Tax Law (Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles), in the sense that municipalities may allocate up to 10% of the amount they collect from the tax in reference to administrative expenses (gastos administrativos), refers to the administrative expenses (gastos administrativos) that are necessary for the municipal corporations to fulfill the prerogatives and powers that the same rule entrusts to them, namely “(…) performing valuations of real property (bienes inmuebles), billing, collecting and processing judicial collection and administering, in their respective territories, the taxes generated by this Law.” IV.- CONCLUSION In accordance with the foregoing, it is the non-binding opinion of the Procuraduría General de la República, and without prejudice to what the Contraloría General de la República may decide in due course, that the administrative expenses (gastos administrativos) to which the municipalities may allocate 10% of the income they receive from the real property tax (impuesto sobre bienes inmuebles), in accordance with the provisions of Article 3 of the Law regulating said tax, are those expenses necessary for them to fulfill the prerogatives and powers that the same legal rule entrusts to them, namely, performing valuations of real property (bienes inmuebles), billing, collecting and processing judicial collection and administering, in their respective territories, the taxes generated by said law.

Without further particular, I subscribe, Cordially, M.Sc. Omar Rivera Mesén Procurador II

Texto Opinión Jurídica 105 Opinión Jurídica : 105 - J del 24/07/2006 OJ-105-2006 24 de julio de 2006 Licenciada Anabelle Barboza Castro Auditora Municipal Municipalidad de la Unión S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° AI-108-2006, del 4 de abril del año en curso, en virtud del cual requiere criterio técnico-jurídico de este Despacho en torno a los alcances del artículo 3 de la Ley de Impuesto de Bienes Inmuebles. Concretamente, se nos solicita dar respuesta a las siguientes interrogantes:

“a. ¿Los gastos administrativos a los que se refiere el artículo anterior son cualquier gasto administrativo que incurra el ente municipal en cualquiera de sus oficinas de trabajo?, b. o por el contrario ¿Se refiere exclusivamente a aquellos gastos administrativos en que incurra la oficina de valoración de propiedades para gastos por servicios personales, compra de maquinaria de equipo, materiales y suministros u otros propios de la Unidad de Valoración?

c. ¿Podría incorporarse dentro de ese 10% también los gastos en que incurra la municipalidad para gestionar el cobro del tributo, los registros contables para mantener al día las sumas a cobrar, las labores de fiscalización superior para efectos de evaluar los sistemas de control interno o cualquier otro gasto indirecto que pueda asociarse de alguna forma a la administración del impuesto de bienes inmuebles?

De previo a dar respuesta a las distintas interrogantes formuladas, consideramos necesario definir la naturaleza y alcances del criterio que se emite; comentar la normativa que regula la figura del impuesto sobre bienes inmuebles; y, finalmente, determinar a qué clase de gastos administrativos deben destinar las municipalidades el 10% de lo que recauden por concepto del citado impuesto.

I.- COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA De la lectura de su consulta se desprende, claramente, que lo que se pretende es establecer a qué tipo de gastos administrativos deben destinar las municipalidades el 10% de los fondos públicos que recauden por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles.

Al respecto, debemos indicar que si bien esta Procuraduría cuenta con una competencia genérica para evacuar las gestiones consultivas que nos planteen los distintos órganos de la Administración Pública, así como sus respectivas auditorias, esa competencia cede en los casos en que existan órganos con una jurisdicción especial establecida por ley.

En efecto, el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, señala: “No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores [normas donde se regulan los requisitos para plantear una consulta, y los efectos del dictamen] no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto de las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. De lo dispuesto en los artículos 12 y 29 de la su Ley Orgánica, n.° 7428 del 7 de setiembre de 1994, se desprende que el Órgano Contralor es competente para conocer de todas aquellas consultas relacionadas con la interpretación de normas sobre fiscalización y uso de fondos públicos. La propia Contraloría ha definido su ámbito competencial en los siguientes términos:

“(…) la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa.” (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio n.° 698-DAJ-96, del 23 de marzo de 1996).

En el caso que nos ocupa, siendo que estamos en presencia de un tema directamente relacionado con la fiscalización y destino que deben dar las Municipalidades a los fondos que perciben por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, consideramos que el órgano competente para pronunciarse sobre las interrogantes planteadas no es la Procuraduría, sino la Contraloría General de la República, ante la cual sugerimos hacer las gestiones respectivas.

No obstante lo anterior, con el afán de colaborar y sin perjuicio de lo que resuelva el Órgano Contralor en su momento, nos permitimos pronunciarnos sobre los aspectos consultados advirtiendo que el criterio que se emite carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

II.- DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES El artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política reconoce la potestad tributaria del Estado, al asignar como atribución de la Asamblea Legislativa la facultad de “Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, (…).” Se trata de una potestad soberana del Estado que lo faculta, entre otras cosas, para exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción. Sin embargo, en el ejercicio de dicha potestad, el Estado se encuentra sujeto a ciertos límites, como por ejemplo: los tributos que se establezcan deben disponerse a través de una Ley; no deben crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos; deben abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstos en la ley; y debe cuidarse de no ser de tal identidad, que viole la propiedad privada.

Como contraparte a la potestad tributaria del Estado, la Constitución Política establece también la obligación de los costarricenses de contribuir para los gastos públicos. (Artículo 18 Constitucional).

Ahora bien, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y, específicamente, de la potestad tributaria, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, n.° 7509 del 9 de mayo de 1995. Se trata de un impuesto sobre los terrenos y las instalaciones o construcciones fijas y permanentes que allí existan. Por su origen, es un impuesto de carácter nacional; no obstante, por disposición expresa del legislador, ha sido asignado a las corporaciones municipales, con el fin de fortalecer el régimen municipal. El artículo 1° de la ley en cuestión dispone:

“Establecimiento del impuesto. Se establece, en favor de las municipalidades, un impuesto sobre los bienes inmuebles, que se regirá por las disposiciones de la presente Ley.” (Lo subrayado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, a pesar de que se trata de un impuesto establecido a favor de las municipalidades, reviste un carácter nacional ya que es una manifestación del poder tributario del Estado. En torno a la naturaleza del impuesto en cuestión, la Sala Constitucional señaló:

“V.- DE LA NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. De lo anterior, queda en claro que el impuesto sobre bienes inmuebles es un tributo de orden municipal en razón de su destino –únicamente–, pero no lo es en el sentido en que lo alega la accionante, precisamente en virtud de su procedimiento de origen o promulgación, dado que no nació de la iniciativa de los gobiernos locales, sino del ejercicio de la potestad tributaria otorgada a la Asamblea Legislativa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, es decir, que es producto de la propia labor legislativa ordinaria. Cabe reiterar que la Asamblea Legislativa es soberana, en cuanto al uso del poder tributario, para establecer los impuestos que se requieran, sean estos nacionales o municipales.” (Sentencia n.° 1999-5669, de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999).

Además, la ley en comentario les otorga a las municipalidades el carácter de “administración tributaria” respecto de dicho tributo, lo cual significa que son las encargadas de retener y percibir el citado impuesto (doctrina del artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). Y les atribuye también una serie de prerrogativas y deberes a fin de poder cumplir con la gestión de este tributo, entre ellas “(…) realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley. (…).” (Artículo 3).

Téngase en cuenta, finalmente, que las corporaciones municipales, en ejercicio de la potestad reglamentaria que les es propia, en razón de la autonomía que les garantiza la Constitución Política, bien pueden aprobar las normas de organización interna que requieran a fin de hacer efectivo el cobro y la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles.

III.- SOBRE EL PORCENTAJE PARA GASTOS ADMINISTRATIVOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 3 DE LA LEY DE IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar a qué clase de “gastos administrativos” deben destinar las municipalidades el 10% de lo que recauden por concepto del impuesto de bienes inmuebles, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley que regula dicho tributo. La disposición legal en comentario dispone:

“Competencia de las municipalidades. Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el carácter de administración tributaria. Se encargarán de realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley. Podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo.

Las municipalidades distribuirán entre los sujetos pasivos una fórmula de declaración, la cual obligatoriamente será de recibo de la administración tributaria y, con base en ella, elaborarán un registro que deberán mantener actualizado. La declaración que presente el sujeto pasivo no tendrá el carácter de declaración jurada. (Así reformado por el artículo 1º, inciso a), de la ley n.° 7729 de 15 de diciembre de 1997). Lo subrayado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, la norma trascrita, en cuanto dispone que las municipalidades podrán disponer para gastos administrativos “(…) hasta un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo”, pareciera entrar en contradicción con lo establecido en el artículo 1° de la misma Ley, de conformidad con el cual, la totalidad del impuesto sobre bienes inmuebles le pertenecen a la respectiva municipalidad, con excepción del 1% que deben destinar para el Órgano de Normalización Técnica Municipal (artículo 14), y del 3% que en favor del Catastro Nacional establece el artículo 30 de la Ley en comentario.

En efecto, si las municipalidades pueden disponer de la totalidad de los recursos que recauden con el citado impuesto –con excepción de los porcentajes indicados para el Órgano de Normalización Técnica Municipal y el Catastro Nacional-, ¿qué sentido tiene establecer que un 10% de lo que recauden por concepto de dicho impuesto lo podrán destinar para gastos administrativos?

La respuesta a tal interrogante, y de paso a las que formula la señora Auditora, es que ese 10% para gastos administrativos se refieren a aquellos gastos que sean necesarios para que las municipalidades puedan cumplir con las prerrogativas y atribuciones que le confiere la misma norma legal en comentario (artículo 3), particularmente, la de “(…) realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley.” Recordemos que, inicialmente, la valoración de los bienes inmuebles fue mantenida en manos de la Dirección General de Tributación Directa, por un período de 5 años. El Transitorio III de la Ley en cuestión –hoy día derogado-, disponía:

“Las municipalidades asumirán las funciones propias de esta Ley conforme entre en vigencia. Durante los primeros cinco años, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de la Tributación Directa se encargará de elaborar, fijar y fiscalizar los avalúos sobre los inmuebles y el monto del impuesto por aplicar será del cero coma sesenta por ciento (0,60%), conforme se dicta en esta Ley.” Derogado por el artículo 3º, inciso c), de la Ley n.°.7729, del 15 de diciembre de 1997. Lo subrayado no es del original.

Conforme de podrá apreciar, el legislador consideró conveniente mantener algunas de las competencias que tradicionalmente había ejercido la Dirección de Tributación respecto del impuesto territorial, por el plazo de cinco años. La finalidad de dicha disposición transitoria fue paliar los efectos de la nueva ley, que otorgaba competencia a los entes locales en momentos en que, la mayoría de ellos, no contaba con los mecanismos técnicos y financieros necesarios para cumplir con las nuevas atribuciones.

De conformidad con la norma en comentario, las municipalidades asumían las funciones de recaudación y fiscalización de la obligación tributaria, desde la vigencia de la ley, en tanto que la función de elaborar, fijar y fiscalizar los avalúos sobre los bienes inmuebles se mantuvo en la Dirección de Tributación. Sin embargo, debe tenerse presente, que la participación de la citada Dirección, era por un plazo perentorio, pasado el cual, correspondería a las municipalidades realizar los avalúos correspondientes. Refiriéndose a la constitucionalidad de dicha disposición, la Sala Constitucional indicó:

“IX.- DE LA FISCALIZACIÓN TEMPORAL POR PARTE DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTACIÓN DIRECTA. Tal como lo señala la accionante, el Transitorio III de la Ley prevé la elaboración, fijación y fiscalización de los avalúos de los bienes inmuebles a cargo de la Dirección General de Tributación Directa, órgano dependiente del Ministerio de Hacienda, y por lo tanto, del Poder Ejecutivo, por un plazo perentorio de cinco años, pasado el cual, la tarea que se le encomienda a esta institución, pasa en su totalidad a ser desarrollada por los gobiernos locales. De esta manera, desde la promulgación de la Ley, las funciones de recaudación y fiscalización de la obligación tributaria son asumidas por las municipalidades, la elaboración, fijación y fiscalización de los avalúos corresponden a la Dirección General de Tributación, lo que doctrinariamente pareciera contrario al principio de "Administrador Tributario", lo que en todo caso no es contraria a los artículos 169 y 170 constitucionales, precisamente en razón de la naturaleza del impuesto de que se trata –por tratarse de un impuesto de orden nacional–, y por la condición en la que participan las municipalidades en su cobro y recaudación, es decir, de agentes recaudadores de este impuesto; sino que pareciera ser un problema de orden legal y administrativo. Sin embargo, esta disposición pareciera tener una función práctica que la justifica, al tener por objetivo la ejecución de la nueva ley impositiva con justicia y equidad, por la experiencia y conocimiento adquirido en la materia –tasación fiscal– de este órgano, a fin de que se logre su aplicación en todo el país en forma uniforme y homóloga, de manera que no se viera afectada por criterios dispares de todas las municipalidades del país.” Sentencia n.° 1999-5669 de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999. Lo subrayado no es del original.

Ahora bien, téngase presente que la misma ley que derogó el Transitorio III de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles –n.° 7729- , reformó el artículo 3, antes trascrito, encomendado precisamente a las municipalidades, a partir de su vigencia, la facultad de realizar las valoraciones de los bienes inmuebles ubicados dentro de su respectivo territorio.

Es claro, entonces, que la finalidad de la disposición contenida en el artículo 3 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en el sentido que las municipalidades pueden disponer para gastos administrativos hasta un 10% del monto que recauden por concepto del impuesto en referencia, se refiere a los gastos administrativos que resulten necesarios a efecto de que las corporaciones municipales puedan cumplir con las prerrogativas y atribuciones que la misma norma les encomienda, a saber “(…) realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley.” IV.- CONCLUSIÓN De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República y sin perjuicio de lo que resuelva, en su oportunidad, la Contraloría General de la República, que los gastos administrativos a los cuales las municipalidades pueden destinar el 10% de los ingresos que perciban con el impuesto sobre bienes inmuebles, conforme con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley que regula dicho impuesto, son aquellos gastos que resulten necesarios a efecto de que puedan cumplir con las prerrogativas y atribuciones que la misma norma legal les encomienda, a saber, realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera dicha ley.

Sin otro particular, se suscribe, Cordialmente, M.Sc. Omar Rivera Mesén Procurador II