Legal status of State Phytosanitary Service personnel hired through a trustNaturaleza jurídica del personal del Servicio Fitosanitario del Estado contratado mediante fideicomiso

Opinion : 168 of 02/05/2006 C-168-2006 May 2, 2006 Licenciado Rodolfo Coto Pacheco Minister Ministry of Agriculture and Livestock S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication DM 300-2006, of March 31st last, through which you pose several queries related to the legal regime applicable to the personnel of the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, hereinafter SFE), contracted by the Trust 539-MAG/BNCR/SFE.

Specifically, the questions formulated to us are the following:

“1.- May or must the personnel, servants, or officials contracted to the service of the Public Administration, active Administration (Ministry of Agriculture and Livestock, State Phytosanitary Service), through specific financing sources and financial structures, such as Trusts and specifically Trust 539-MAG/BNCR/SFE, whose resources constitute public funds, to perform public functions and tasks, including the exercise of sovereign powers, under the protection of attributions and competencies entrusted by law to the Public Administration (MAG-SFE), be considered as public officials?

2.- If said servants, public officials, must they be understood as such during all the time they have provided services to the Public Administration, under that scheme?

3.- In the event that the Public Administration must resolve the situation generated and normalize and formalize the service relationship, upon entry into the Civil Service Regime, what procedure must it use for this and whether the provisions of article 11 of the Regulation to the Statute of the Civil Service could be applicable, considering that said positions are within the structure of the Public Administration (MAG-SFE)?”.

The consultation transcribes the legal opinion issued by the Legal Advisory Office of the Ministry. This is official communication no. 067 AL SAL of March 29, 2006, which concluded the following:

“…it is the consideration of this Legal Advisory Office, that the persons or servants contracted and paid with public resources through the aforementioned Trust (539-MAG/BNCR/SFE), as a specific financing source, must be considered for all legal purposes, during the entire time of the provision of their services for the Public Administration, as part of its organization, as public officials, the Administration being obliged to apply to them the legal regulations that rightfully corresponded, and the benefits that could derive from it, in the case and at the moment that their transfer to the Civil Service Regime is proceeded with, since said personnel or officials, have without any doubt provided their services for the State, regardless of the contracting modality employed.” From the legal opinion cited above, as well as from the other elements of judgment provided in the consultation, it emerges that the personnel of the SFE, was contracted directly (that is to say, without a prior civil service examination process) with resources that entered the Trust 539-MAG/BNCR/SFE, i.e., with public funds, and that the contract that was signed at the time with them, was of a private labor nature, even though they perform public functions, in the name and on behalf of the Administration.

In order to respond to the consultations formulated to us, it is pertinent to specify then the type of competencies entrusted to the SFE and the nature that the link between the SFE and its personnel must have; the scope of the trust 539-MAG/BNCR/SFE; and lastly, the possibility of entry of the SFE personnel into the Civil Service Regime and the procedure that should be used in the event that this is procedent. We will refer to these points below.

I.- ON THE COMPETENCIES ASSIGNED TO THE SFE AND THE NATURE OF THE RELATIONSHIP WITH THE PERSONNEL IN ITS SERVICE The SFE was created by law no. 7664 of April 8, 1997, called the Phytosanitary Protection Law. Among the objectives of that law, in accordance with its article two, is to protect plants from the damages caused by pests; to avoid and prevent the introduction and spread of pests that threaten food security and the economic activity sustained in agricultural production; to regulate the combat of pests in plants; to promote integrated pest management within sustainable development, as well as other productive agricultural methodologies that allow pest control without environmental deterioration; to regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances and equipment for applying them in agriculture; etc.

To carry out these objectives, article 4 of the law created the SFE, as a decentralized body (órgano desconcentrado) of the Ministry of Agriculture and Livestock, endowed with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). Said norm provides the following:

“Article 4.- Administrative authority.- The Ministry of Agriculture and Livestock shall be responsible for the State Phytosanitary Service, which will have instrumental legal personality for its operation and administration. It shall exercise its functions through the necessary dependencies to apply this law and its regulations. For this, it shall establish, through an executive decree, the technical and administrative organizational structure required.” Regarding the degree of deconcentration with which the SFE is vested, in our opinion C-175-2005, of May 11, 2005, we indicated the following:

“From the reading of the Law in question [referring to no. 7664 already cited] it cannot be deduced that the Phytosanitary Service, understood as a body of the Ministry, has the power to exhaust the administrative route, nor that it is withdrawn from the commanding power of the superior, that is, from the fulfillment of his orders, instructions, or circulars. There is no rule in the Law that allows affirming the inadmissibility of a hierarchical appeal against what is resolved by the Service. So, in the absence of a specific provision to the contrary, the Minister exhausts the administrative route and exercises, regarding the Service, the functions of hierarchical superior. Hence, in this specific case we are in the presence of a body of minimum deconcentration.” (The text in square brackets is not from the original).

On the other hand, article 8 of law no. 7664 details the powers held by the officials of the SFE:

“Article 8.- Powers of phytosanitary authorities. The duly accredited phytosanitary authorities shall be empowered to:

• a)Inspect the plants where they are cultivated, packed, processed, stored, or commercialized.
• b)Inspect the places where chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use are manufactured, formulated, mixed, repacked, rebottled, stored, sold, and used, as well as their means of transport.
• c)Carry out the phytosanitary inspection at the place or country of origin of plants, biological control agents, and other organisms for agricultural use that require it to authorize their importation. The State Phytosanitary Service shall determine in which cases the cost of the inspection shall be borne by the importer.
• d)Inspect national or international means of transport, cargo, baggage, and other passenger belongings and request the necessary documentation in case of cargo transport, to determine the existence of pests.
• e)Take samples for analysis, retain or inspect them; carry out or supervise the analysis; order treatments, execute or supervise them; order and supervise industrialization and post-entry quarantine; seize plants, biological control agents, and other organisms for agricultural use, chemical, biological, or related substances and application equipment, destroy them, reject their entry, or reship them, in accordance with the stipulations of this law and its regulations.
• f)Issue official phytosanitary documents.
• g)Ensure compliance with and execution of technical measures.
• h)Control the entry and exit of persons and vehicles from areas or zones under quarantine.
• i)Retain vehicles, agricultural machinery, soil, plants, and other materials that are carriers or possible carriers of pests, to apply or order the phytosanitary measures that are appropriate.
• j)Denounce, before the corresponding judicial authority, the physical or juridical persons that infringe the provisions of this law and its regulations.” From the reading of the prior norm, it is clear that the persons who provide their services in the SFE are called to exercise public functions, for which they have been endowed even with sovereign powers, related to the inspection, retention, and seizure of goods.

Thus, if the SFE is a public body, whose servants (who are paid with public funds) exercise public functions, it must necessarily be concluded that the officials of the SFE must be classified as public officials, and therefore, their relationship with the State is a public employment relationship, governed by public law, as provided in article 112.1 of the General Law of Public Administration.

Certainly, article 111.3 of the General Law of Public Administration provides that “Employees of economic enterprises or services of the State charged with management subject to common law shall not be considered public servants”; however, the SFE is not an enterprise, nor an economic service of the State, which ratifies the condition of public officials of its servants, and the public nature of their employment relationship.

II.- ON THE SCOPE OF THE TRUST MAG/BNCR/SFE The doubts that are submitted to our knowledge have arisen basically because in practice – as we had already indicated – the contracting of the SFE personnel has been done directly with the resources that enter the trust 539-MAG/BNCR/SFE, and using as a basis for this the signing of contracts of a private labor nature. The foregoing obliges us to mention the reasons why we consider that said practice is incorrect.

The possibility of signing a trust contract with one of the banks of the National Banking System for the administration of the resources assigned to the SFE was foreseen in article 65 of the Phytosanitary Protection Law. That norm provides the following:

“Article 65.- Administration of resources.- What is collected from the execution of this law shall be destined, exclusively, to the normal operation of the State Phytosanitary Service and shall be administered by the Ministry of Agriculture and Livestock through this Service, by means of a trust, in accordance with the annual programs and budgets.

The funds shall be deposited in a special account in any bank of the National Banking System. Furthermore, the Ministry may establish agreements with international phytosanitary protection organizations of which Costa Rica is a member. The review and control shall be in charge of the General Comptrollership of the Republic.

When administration is carried out by means of a trust, the contract shall be signed with any of the banks of the National Banking System.” Note that in accordance with the article just transcribed, the signing of a trust contract is authorized by law solely for the administration of the funds collected from the execution of the Phytosanitary Protection Law. The law does not authorize that the powers conferred upon the SFE be exercised by a trust, nor that the latter directly contract the persons charged with exercising the competencies entrusted to that Service.

The fact that it is the trust – and not the State – who figures as the employer of the SFE employees implies two problems: the irregular transfer of public competencies legally assigned to a State body, and the denaturing of the link that must exist between that body and its servants.

The General Comptrollership of the Republic, in its Report DFOE-AM-41/2005, of December 15, 2005, called “Report on the Results of the Study of the Ordinary Budget for the year 2006 of the Special Account of the State Phytosanitary Service,” had already indicated, on the same point, the following:

“… to understand that article 65 of the Phytosanitary Protection Law allows the fiduciary bank to contract personnel to perform functions that correspond to officials of the MAG and its SFE, is to go beyond what is provided in the cited norm, which simply authorized an investment trust, by virtue of which neither the fiduciary bank nor the personnel it contracts could execute the functions that correspond to the MAG and its SFE.” It is evident that the direct contracting carried out by the Fiduciary of the personnel required to fulfill the functions assigned to the SFE allows greater agility in the process and more flexibility in salary, disciplinary matters, etc.; however, that option is incompatible with the applicable principles in matters of public employment, some of them derived even from constitutional norms, such as appointment by civil service examination process, proven suitability, and job stability, among others.

III.- REGARDING THE ENTRY OF THE SFE OFFICIALS INTO THE CIVIL SERVICE REGIME Starting from the fact that the servants of the SFE are public officials, whose relationship with the State is a public employment relationship, it is pertinent now to determine if they must enter the Civil Service Regime, and in the event that this is so, the procedure that must be observed for this.

Regarding the first point, this Attorney General's Office considers that there is no reason to affirm that the officials of the SFE must be excluded from the Civil Service Regime. That exclusion is only possible when a norm of legal (or higher) rank so provides, which does not occur in this case. On the contrary, articles 3, 4, and 5 of the Statute of the Civil Service indicate the positions that must be considered excluded from the regime, positions among which those occupied by the generality of the SFE officials are not mentioned, except for those that refer to the exercise of a specific function, as is the case of its director and the internal auditor.

On the other hand, regarding the procedure for the inclusion of the SFE personnel within the Civil Service Regime, we must indicate that this procedure is the one described in article 11 of the Regulation to the Statute of the Civil Service, which is related to article 105 of the same regulatory body. Those norms provide the following:

“Article 11.- When a position excluded from the Civil Service Regime passes to the merit system that regulates the Statute and this Regulation, the servant who was performing it may acquire the condition of regular servant, if in the judgment of the General Directorate he has demonstrated or demonstrates his suitability through the procedures that that General Directorate indicates, and provided he had more than two years of providing his uninterrupted services to the State. The same norm shall be applied to the substitute interim servant, with two or more years of working uninterruptedly in the same position, if it becomes vacant upon the expiration of the leave granted to the position holder, and provided that the substitute servant had been chosen from the Roster of Eligibles kept by the General Directorate.

The properly teaching servants are excepted from this provision, who for these effects shall be governed by the provisions of chapter V of title II of the Statute.” “Article 105.- For all effects, it shall be understood by:

• a)Assignment: An act by which a position is placed in the corresponding class within the occupational structure of the Civil Service Regime, either because it was previously excluded from said Regime, or that, belonging to it, for any reason it had not been placed within the mentioned structure; b) …”. (The emphasis is ours).

Note that the norms just transcribed adapt to the situation under analysis, as they allow the regularization of the situation that has been occurring with the contracting of the SFE personnel. The foregoing without prejudice to the fact that the General Directorate of Civil Service, through the mechanisms it deems appropriate, allows entry into the regime only for persons who, in addition to having provided their services uninterruptedly for the State for more than two years, demonstrate their suitability for it.

It is worth warning, in any case, that the situation that prompted the consultation being resolved must serve as a basis so that in the future this same type of practice is not repeated, given that, independently of the good faith with which one may have proceeded in this matter, whoever propitiates the irregular appointment of public officials, may be subjected to administrative, civil, and even criminal sanctions.

IV.- CONCLUSION:

Based on the foregoing, this Attorney General's Office arrives at the following conclusions:

1.- The State Phytosanitary Service is a decentralized body (órgano desconcentrado) of the Ministry of Agriculture and Livestock, to which functions related to the prevention and combat of pests that could endanger food security, agricultural production, and environmental protection have been entrusted. For this reason, the personnel contracted by the Trust 539-MAG/BNCR/SFE, to exercise the public functions legally entrusted to the State Phytosanitary Service, are public officials, and therefore must be subject to a public employment relationship, and covered by the Civil Service Regime.

2.- The persons contracted by the Trust 539-MAG/BNCR/SFE to work at the order of the State Phytosanitary Service, must be classified as public officials during the entire period they have provided services to the State.

3.- The legal mechanism to include these persons within the Civil Service Regime is the one foreseen in article 11 of the Regulation to the Statute of the Civil Service.

Of the Minister of Agriculture and Livestock, sincerely subscribes; MSc. Julio César Mesén Montoya Treasury Attorney CC: Licda. Rocío Aguilar General Comptroller of the Republic Jcmm/dahs

Dictamen : 168 del 02/05/2006 C-168-2006 2 de mayo de 2006 Licenciado Rodolfo Coto Pacheco Ministro Ministerio de Agricultura y Ganadería S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio DM 300-2006, del 31 de marzo último, por medio del cual nos plantea algunas consultas relacionadas con el régimen jurídico aplicable al personal del Servicio Fitosanitario del Estado (en adelante SFE), contratado por el Fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE.

Concretamente, las preguntas que se nos formulan son las siguientes:

“1.- ¿El personal, servidores o funcionarios contratados al servicio de la Administración Pública, Administración activa (Ministerio de Agricultura y Ganadería, Servicio Fitosanitario del Estado), a través de fuentes de financiamiento específicas y estructuras financieras, como Fideicomisos y en concreto el Fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE, cuyos recursos constituyen recursos públicos, para realizar funciones y gestiones públicas, incluso en el ejercicio de potestades de imperio, al amparo de atribuciones y competencias encomendadas por ley a la Administración Pública (MAG-SFE), pueden o deben ser considerados como funcionarios públicos?

2.- ¿En caso de ser dichos servidores, funcionarios públicos, ello debe entenderse durante todo el tiempo que han prestado servicios a la Administración Pública, bajo ese esquema?

3.- ¿En el caso de que la Administración Pública deba solucionar la situación generada y normalizar y formalizar la relación de servicio, bajo el ingreso al Régimen del Servicio Civil, qué procedimiento debe utilizar para ello y si podría resultar aplicable, lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, considerando que dichas plazas están dentro de la estructura de la Administración Pública (MAG-SFE)?”.

En la consulta se transcribe el criterio legal emitido por la Asesoría Legal Interna del Ministerio. Se trata del oficio n.° 067 AL SAL del 29 de marzo del 2006, el cual concluyó en lo siguiente:

“…es consideración de esta Asesoría Jurídica, que las personas o servidores contratadas y pagadas con recursos públicos a través del Fideicomiso supracitado (539-MAG/BNCR/SFE), como fuente de financiamiento específica, deben ser tenidas para todos los efectos legales, durante todo el tiempo de la prestación de sus servicios para la Administración Pública, como parte de su organización, como funcionarios públicos, estando la Administración obligada a aplicarles la normativa jurídica que a derecho correspondía, y los beneficios que de ello pudiera derivarse, en el caso y momento de que se proceda a su traslado al Régimen del Servicio Civil, ya que dicho personal o funcionarios, han prestado sin ninguna duda sus servicios para el Estado, independientemente de la modalidad de contratación empleada”.

Del criterio legal antes citado, así como de los demás elementos de juicio proporcionados en la consulta, se desprende que el personal del SFE, fue contratado directamente (valga decir, sin concurso previo) con recursos que ingresaron al Fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE, o sea, con fondos públicos, y que el contrato que se suscribió en su momento con ellos, fue de carácter laboral privado, a pesar de que realizan funciones públicas, a nombre y por cuenta de la Administración.

A efecto de dar respuesta a las consultas que se nos formulan, interesa precisar entonces el tipo de competencias encomendadas al SFE y la naturaleza que debe tener el vínculo que existe entre el SFE y su personal; los alcances del fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE; y por último, la posibilidad de ingreso del personal del SFE al Régimen de Servicio Civil y el procedimiento que debería utilizarse en caso de que ello resulte procedente. De seguido nos referiremos a esos puntos.

I.- SOBRE LAS COMPETENCIAS ASIGNADAS AL SFE Y LA NATURALEZA DE LA RELACIÓN CON EL PERSONAL A SU SERVICIO El SFE fue creado por la ley n.° 7664 de 8 de abril de 1997, denominada Ley de Protección Fitosanitaria. Entre los objetivos de esa ley, de conformidad con su artículo segundo, se encuentra proteger los vegetales de los perjuicios causados por las plagas; evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola; regular el combate de las plagas en los vegetales; fomentar el manejo integrado de plagas dentro del desarrollo sostenible, así como otras metodologías agrícolas productivas que permitan el control de plagas sin deterioro del ambiente; regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; etc.

Para llevar a cabo esos objetivos, el artículo 4 de la ley creó el SFE, como un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, dotado de personalidad jurídica instrumental. Dicha norma dispone lo siguiente:

“Artículo 4.- Autoridad administrativa.- Corresponderá al Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Servicio Fitosanitario del Estado que contará para su funcionamiento y administración con personalidad jurídica instrumental. Ejercerá sus funciones por medio de las dependencias necesarias para aplicar la presente ley y sus reglamentos. Para ello, establecerá, mediante decreto ejecutivo, la estructura organizativa técnica y administrativa que se requiera”.

Respecto al grado de desconcentración con que cuenta el SFE, en nuestro dictamen C-175-2005, del 11 de mayo del 2005, indicamos lo siguiente:

“De la lectura de la Ley que nos ocupa [se refiere a la n.° 7664 ya citada] no se puede deducir que el Servicio Fitosanitario, entendido como órgano del Ministerio, tenga la potestad de agotar la vía administrativa, ni que se encuentre sustraído de la potestad de mando del superior, o sea, del cumplimiento de sus órdenes, instrucciones o circulares. No hay ninguna norma en la Ley que permita afirmar la improcedencia de un recurso jerárquico contra lo resuelto por el Servicio. De manera que en ausencia de una disposición específica en sentido contrario, el Ministro agota la vía administrativa y ejerce respecto del Servicio las funciones de superior jerárquico. De allí que en este caso específico nos encontramos en presencia de un órgano de desconcentración mínima”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

Por otra parte, el artículo 8 de la ley n.° 7664 detalla las facultades que ostentan los funcionarios del SFE:

“Artículo 8.- Facultades de autoridades fitosanitarias. Las autoridades fitosanitarias debidamente acreditadas estarán facultadas para:

• a)Inspeccionar los vegetales donde se cultiven, empaquen, procesen, almacenen o comercialicen.
• b)Inspeccionar los lugares donde se fabriquen, formulen, mezclen, reempaquen, reenvasen, almacenen, vendan y utilicen sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, así como sus medios de transporte.
• c)Efectuar la inspección fitosanitaria en el lugar o país de origen de los vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola que la requieran para autorizar su importación. El Servicio Fitosanitario del Estado determinará en cuáles casos el costo de la inspección correrá por cuenta del importador.
• d)Inspeccionar los medios de transporte nacional o internacional, la carga, los equipajes y otras pertenencias de pasajeros y solicitar la documentación necesaria en caso de transporte de carga, para determinar la existencia de plagas.
• e)Tomar muestras para análisis, retenerlas o inspeccionarlas; efectuar o supervisar el análisis; ordenar los tratamientos, ejecutarlos o supervisarlos; ordenar y supervisar la industrialización y cuarentena de post-entrada; decomisar vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola, sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación, destruirlos, rechazar el ingreso o reexpedirlos, de acuerdo con lo estipulado en la presente ley y sus reglamentos.
• f)Emitir los documentos fitosanitarios oficiales.
• g)Velar por el cumplimiento y la ejecución de las medidas técnicas.
• h)Controlar el ingreso y la salida de personas y vehículos de áreas o zonas en cuarentena.
• i)Retener vehículos, maquinaria agrícola, suelo, vegetales y otros materiales portadores o posibles portadores de plagas, para aplicar u ordenar las medidas fitosanitarias que procedan.
• j)Denunciar, ante la autoridad judicial correspondiente, a las personas físicas o jurídicas que infrinjan las disposiciones de esta ley y sus reglamentos”.

De la lectura de la norma anterior, resulta claro que las personas que prestan sus servicios en el SFE, están llamadas a ejercer funciones públicas, para lo cual se les ha dotado incluso de potestades de imperio, relacionadas con la inspección, retención y decomiso de bienes.

Así las cosas, si el SFE es un órgano público, cuyos servidores (que son pagados con fondos públicos) ejercen funciones públicas, debe necesariamente concluirse en que los funcionarios del SFE deben catalogarse como funcionarios públicos, y por tanto, su relación con el Estado es una relación de empleo público, regida por el derecho público, según lo dispuesto en el artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública.

Ciertamente, el artículo 111.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que “No se considerarán servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”; sin embargo, el SFE no es una empresa, ni un servicio económico del Estado, lo que ratifica la condición de funcionarios públicos de sus servidores, y la naturaleza pública de su relación de empleo.

II.- SOBRE LOS ALCANCES DEL FIDEICOMISO MAG/BNCR/SFE Las dudas que se someten a nuestro conocimiento han surgido básicamente debido a que en la práctica -como ya habíamos indicado- la contratación del personal del SFE se ha hecho directamente con los recursos que ingresan al fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE, y utilizando como base para ello la suscripción de contratos de carácter laboral privado. Lo anterior nos obliga a mencionar las razones por las cuales consideramos que dicha práctica es incorrecta.

La posibilidad de suscribir un contrato de fideicomiso con alguno de los bancos del Sistema Bancario Nacional para la administración de los recursos asignados al SFE, fue prevista en el artículo 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria. Esa norma dispone lo siguiente:

“Artículo 65.- Administración de recursos.- Lo recaudado por la ejecución de la presente ley se destinará, exclusivamente, a la operación normal del Servicio Fitosanitario del Estado y será administrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería mediante este Servicio, por medio de un fideicomiso, conforme a los programas y presupuestos anuales.

Los fondos se depositarán en una cuenta especial en cualquier banco del Sistema Bancario Nacional. Además, el Ministerio podrá establecer convenios con organismos internacionales de protección fitosanitaria, de los que Costa Rica sea miembro. La revisión y el control estarán a cargo de la Contraloría General de la República.

Cuando la administración se realice mediante fideicomiso, el contrato se suscribirá con cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional”.

Nótese que de conformidad con el artículo recién transcrito, la suscripción de un contrato de fideicomiso está autorizada por la ley únicamente para la administración de los fondos recaudados por la ejecución de la Ley de Protección Fitosanitaria. La ley no autoriza que las potestades conferidas al SFE sean ejercidas por un fideicomiso, ni que éste último contrate directamente a las personas encargadas de ejercer las competencias encargadas a ese Servicio.

El hecho de que sea el fideicomiso -y no el Estado- quien figure como patrono de los empleados del SFE lleva implícitos dos problemas: el traslado irregular de competencias públicas asignadas legalmente a un órgano del Estado, y la desnaturalización del vínculo que debe existir entre ese órgano y sus servidores.

Ya la Contraloría General de la República, en su Informe DFOE-AM-41/2005, del 15 de diciembre del 2005, denominado “Informe sobre los Resultados del Estudio del Presupuesto Ordinario para el año 2006 de la Cuenta Especial del Servicio Fitosanitario del Estado”, había indicado, sobre el mismo punto, lo siguiente:

“… entender que el artículo 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria permite al banco fiduciario contratar personal para que realice funciones que corresponden a funcionarios del MAG y su SFE, es ir más allá de lo dispuesto en la norma citada, que simplemente autorizó un fideicomiso de inversión, en virtud del cual ni el banco fiduciario ni el personal que éste contrate, podría ejecutar las funciones que le corresponden al MAG y su SFE ”.

Es evidente que la contratación directa que realice el Fiduciario del personal requerido para cumplir las funciones asignadas al SFE, permite una mayor agilidad en el trámite y más flexibilidad en materia salarial, disciplinaria, etc.; sin embargo, esa opción resulta incompatible con los principios aplicables en materia de empleo público, algunos de ellos derivados incluso de normas constitucionales, como lo son, el nombramiento por oposición, la idoneidad comprobada y la estabilidad en el puesto, entre otros.

III.- RESPECTO AL INGRESO DE LOS FUNCIONARIOS DEL SFE AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL Partiendo del hecho de que los servidores del SFE son funcionarios públicos, cuya relación con el Estado es una relación de empleo público, interesa ahora determinar si deben ingresar al Régimen del Servicio Civil, y en caso de que así sea, el procedimiento que debe observarse para ello.

En cuanto al primer punto, considera esta Procuraduría que no existe razón alguna para afirmar que los funcionarios del SFE deben estar excluidos del Régimen de Servicio Civil. Esa exclusión solo es posible cuando una norma de rango legal (o superior) así lo disponga, lo cual no ocurre en este caso. Por el contrario, los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil señalan los puestos que deben considerarse excluidos del régimen, puestos dentro de los cuales no se mencionan los que ocupa la generalidad de los funcionarios del SFE, salvo aquellos que se refieren al ejercicio de una función específica, como es el caso de su director y del auditor interno.

Por otra parte, en lo que concierne al procedimiento para la inclusión del personal del SFE dentro del Régimen de Servicio Civil, debemos indicar que ese procedimiento es el descrito en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, el cual está relacionado con el artículo 105 del mismo cuerpo normativo. Esas normas disponen lo siguiente:

“Artículo 11.- Cuando un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil, pasare al sistema de méritos que regulan el Estatuto y el presente Reglamento, el servidor que lo estuviera desempeñando podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de la Dirección General ha demostrado o demuestra su idoneidad por los procedimientos que esa Dirección General señale, y siempre que tuviera más de dos años de prestar sus servicios ininterrumpidos al Estado. La misma norma se aplicará al servidor sustituto interino, con dos o más años de laborar ininterrumpidamente en el mismo puesto, si éste quedare vacante al vencer la licencia otorgada al titular de la plaza, y siempre que el servidor sustituto, hubiere sido escogido del Registro de Elegibles que lleva la Dirección General.

Se exceptúan de la presente disposición los servidores propiamente docentes, quienes para estos efectos se regularán por lo dispuesto en el capítulo V del título II del Estatuto”.

“Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:

• a)Asignación: Acto mediante el cual se ubica un puesto en la clase correspondiente dentro de la estructura ocupacional del Régimen de Servicio Civil, ya sea porque antes estuviere excluido de dicho Régimen, o que, perteneciendo a éste, por cualquier razón no hubiere sido ubicado dentro de la estructura mencionada; b) …”. (El destacado es nuestro).

Nótese que las normas recién transcritas se adaptan a la situación bajo análisis, pues permiten regularizar la situación que se ha venido presentado con la contratación del personal del SFE. Lo anterior sin perjuicio de que la Dirección General de Servicio Civil, mediante los mecanismos que considere apropiados, permita el ingreso al régimen únicamente a las personas que además de haber prestado durante más de dos años sus servicios ininterrumpidos para el Estado, demuestren su idoneidad para ello.

Cabe advertir, en todo caso, que la situación que propició la consulta que se evacua, debe servir de base para que en el futuro no se reincida en este mismo tipo de prácticas, toda vez que, independientemente de la buena fe con que se haya procedido en este asunto, quien propicie el nombramiento irregular de funcionarios públicos, puede verse sometido a sanciones administrativas, civiles, e incluso penales.

IV.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El Servicio Fitosanitario del Estado es un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, al cual le han sido encomendadas funciones relacionadas con la prevención y el combate de plagas que podrían poner en peligro la seguridad alimentaria, la producción agrícola y la protección del ambiente. Por esa razón, el personal contratado por el Fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE, para ejercer las funciones públicas encomendadas legalmente al Servicio Fitosanitario del Estado, son funcionarios públicos, por lo que deben estar sometidos a una relación de empleo público, y cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.

2.- Las personas contratadas por el Fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE para trabajar a la orden del Servicio Fitosanitario del Estado, deben ser catalogados como funcionarios públicos durante todo el lapso que han prestado servicios al Estado.

3.- El mecanismo legal para incluir a esas personas dentro del Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.

Del señor Ministro de Agricultura y Ganadería, atento se suscribe; MSc. Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda CC: Licda. Rocío Aguilar Contralora General de la República Jcmm/dahs