Use permits on railway assetsPermisos de uso sobre bienes ferroviarios

Opinion: 139 of 04/04/2006 C-139-2006 April 4, 2006 Master José Enrique Umaña Chavarría Auditor General Instituto Costarricense de Ferrocarriles Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter No. AU-128-2002, in which you inquire "whether the Executive President or the Board of Directors have the authority to sign agreements for a use permit (permiso de uso) on properties owned by this Institute, and what are the requirements that must be met for this type of negotiation," outlining the background of the "use permit contract" No. 045-L-2000 regarding lands of the Zent branch line in the town of Estrada, Limón, signed on May 15, 2000, by the Executive President of INCOFER and thirteen "squatters," for their occupancy for one year, whose term ended on May 15, 2001, without having been extended¹.

Official letter No. 185-L-2001 is attached, in which the Head of the Legal Department of that institution indicates that “'Use Agreement' or 'Use Permit Agreement' refers to the meeting of the minds that is characteristic of the relationship between the Institution and the permittee, which arises precisely from the Use Permit granted by the Administration, in this case INCOFER.” There, the unilateral nature of the use permit and the precarious nature of the right granted are highlighted (in light of constitutional jurisprudence and Article 154 of the General Law of Public Administration), citing reasons of opportunity and convenience such as the conservation and maintenance of properties to prevent damage, possible title claims, and invasion by squatters as a consequence of the cessation of INCOFER operations, and indicates that the clauses of the contracts include custodial obligations regarding the assets for the permittee.

I. Background

By means of your official letter No. Au-104-2000 of November 30, also referencing contract No. 045-L-2000, you had requested from the Comptroller General of the Republic her opinion on the appropriateness of these types of negotiations.

The comptroller body issued an opinion through official letter No. FOE-OP-446 of October 15, 2002, concluding that based on the available information "serious defects are observed that would invalidate the act carried out" and considering it fundamental to clarify the fulfillment of legal requirements it lists for the specific case, among others: the link between the administrative action and a public purpose, and compliance with the prerequisites of subsection e) of Article 16 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles, No. 7001 of September 5, 1985, —which empowers the Board of Directors to grant use permits, subject to a fee (canon), for activities of port, shipping, customs, or transport companies, when other State entities or bodies do not require the properties—.

In official letter No. P.E.-588-2003 of September 5, 2003, the Executive President of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles consulted the Head of the Authorizations and Approvals Unit of the Comptroller General of the Republic regarding use permits granted with the objective of having private individuals assist in the tutelage and custody of properties that are not being used for railway activity (stations, warehouses, houses, former offices, among others), given the insufficient resources to monitor and protect them from squatting, usurpation, damage, theft of materials, etc., based on Article 154 of the General Law of Public Administration and not on the rule of the Organic Law of that Institute (Article 16, subsection e).

In the opinion of the Legal Advisory Office attached to that consultation, No. 400-L-2003 of September 3, it is considered that Article 16, subsection e) of Law No. 7001 is applicable to use permits considered "strategic or pertaining to railway activity or related activities (port, shipping, customs)," a different situation from those whose purpose is "the tutelage and custody of assets against theft, vandalism, and squatting." The Administrative Contracting Division of the comptroller body responded via official letter No. DCA-643 of March 21 last, in the following terms:

"(...) it cannot be understood that through the use permit the disposition or special legal regime of the assets allocated for the railway service is substantially affected while it is not in use or operation; rather, through this means their dismantling and, moreover, destruction for a future re-establishment of the service is prevented, since precisely the chosen figure allows the administration to give them temporarily and on a precarious basis, without putting their disposition or recovery for service at risk, provided that such recovery does not occur untimely.

Second, this Office considers that the figure of the use permit does not confer a transfer effect nor does it constitute an act that limits the recovery of the assets given in permit. Provided that this act is carried out in accordance with the provisions of numeral 154 of the General Law of Public Administration, (...) this figure can well be used, as long as, we reiterate, these permits are not given any semblance of stability nor is their precarious nature distorted in any way, since nothing prevents the public railway service from being re-established at any time in other areas and those assets must necessarily be allocated for the natural purpose for which they were conceived. Likewise, the improvements that the permittee introduces to the asset are understood to be credited in favor of the Administration.

Thus, as a conclusion we can state that the assets allocated to the railway service in our environment constitute part of the public domain and have qualified protection at the constitutional level that prevents their alienation, leasing,² or encumbrance, "directly or indirectly, nor leaving in any way the dominion and control of the State." The use permit does not affect that protection due to its precarious nature and because it refers to the loan of assets that at this moment are not being allocated to the service, suspended since 1995 and re-established in sections recently, so that the Administration may well resort to that figure, provided it does not incur in distortions that prevent its revocability, that is, that affect its precarious nature, in order to ensure their conservation and care." It is worth noting that we will address the inquiry raised by addressing the topic of use permits, without prejudice to the exclusive and prevailing competence of the Comptroller General of the Republic regarding the matter of administrative contracting (see Articles 12 and 29 of its Organic Law No. 7428 of September 7, 1994, numeral 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office, No. 6815 of September 27, 1982, and opinions and pronouncements of this Attorney General's Office numbers: C-106-2002 of April 29, 2002, C-103-2003 of April 21, 2003, C-107-2003 of April 22, 2003, OJ-184-2003 of October 1, 2003, C-230-2004 of July 27, 2004, OJ-028-2005 of February 18, 2005, C-161-2005 of May 2, 2005, and C-006-2006 of January 12, 2006, among others).

II. Legal Regime of Railways

As public domain assets (bienes demaniales), railways are allocated to a public purpose or use, as provided by the Civil Code:

"Article 261 - Public things (cosas públicas) are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those that everyone can take advantage of because they are given over to public use. (...)" Regarding this purpose, the Constitutional Chamber has indicated:

"The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are the so-called demanial assets (bienes dominicales), domanial assets (bienes dominiales), public things (cosas públicas) or public assets (bienes públicos), which do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, those assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of express rule. (...)" (Vote No. 2306 of 2:45 p.m. on November 6, 1991, a precedent repeatedly cited by the Constitutional Court).

Article 7 of the General Law of Railways, No. 5066 of August 30, 1972, defines: "For the purposes of this law, a railway is understood to be the track, fixed and rolling stock, branch lines or extensions, sidings, terminals, intermediate stations, and all those buildings, installations, docks, and other appurtenances that directly or indirectly form part of the same operation." From this derives, for all these assets, a particular legal regime regarding their use and enjoyment: "a prohibition of relative scope regarding the exclusive use or exploitation of the asset. Indeed, exclusive use or occupation is only permissible through a use concession (concesión de uso) or, where applicable, a use permit, regulated by the corresponding laws. This entails an administrative act aimed at allowing that exclusive occupation or exploitation." (Opinion of this Attorney General's Office No. C-207-99 of October 15, 1999. In the same line highlighted here, our pronouncements can be seen: C-100-95 of May 10, 1995, OJ-060-96 of September 20, 1996, C-072-97 of May 9, 1997, C-139-97 of July 31, 1997, C-081-98 of April 5, 1998, OJ-002-99 of January 6, 1999, OJ-061-2001 of May 29, 2001, OJ-138-2001 of September 26, 2001, C-162-2004 of May 27, 2004, and C-192-2005 of May 19, 2005).

"Since public domain assets are normally subject to generic public use, private detentorship becomes exceptional to the purpose for which they were allocated, requiring, for its legitimation, an assertive act by the Administration, guardian of community interests, which verifies whether the requested use is not harmful to the integrity of the public asset and is exercised over areas where individual utilization is permissible in accordance with the law." (Opinion No. C-100-95 of May 10, 1995, bold does not belong to the original).

This public domain regime covers assets that are part of a railway operation, current or potential: "the disuse in which the railway finds itself could lead one to consider that these assets, especially the country's railway tracks, can be freely disposed of. These continue to be destined for such public use, therefore they retain their non-disposable character for the Administration." (Opinion C-208-96 of December 23, 1996).

Subsection 14 of Article 121 of the Constitution grants railway assets "sharper protection (...) by virtue of being considered strategic for the life of the State and the purposes it aims for." (Opinion No. C-207-99 of October 15, 1999). Stipulating that they cannot be alienated, leased, nor encumbered "directly or indirectly, nor leave in any way the dominion and control of the State." In the words of the Constitutional Chamber: "The rule alludes, in the first place, to alienation, leasing, or encumbrance, but the expression 'directly or indirectly,' in the rigid context of the provision, can refer equally to the situation in which the State acts on its own or through other legal entities (in a subjective sense), or to cases in which modalities or means are used that have equivalent or similar legal consequences or effects, even though they do not theoretically involve alienation, leasing, or encumbrance per se (substantive sense). Subsequently, this rigor is confirmed with the expression 'nor leave in any way the dominion and control of the State,' an expression that must also be given broad coverage of hypotheses due to the vocation of the norm (...)" (Votes numbers 3789 of 12:00 p.m. on November 27, 1992, and 2318 of 5:51 p.m. on March 31, 1998, the highlighting does not belong to the original).

However, as the Attorney General's Office has maintained: "the foregoing constitutional regime does not imply the impossibility of carrying out a private use or exploitation of the asset, since such use will be possible through a concession or a use permit, in accordance with the corresponding regulations." (Opinion No. C-389-2005 of November 14, 2005, in the same sense, opinions numbers C-083-2000 of April 28, 2000, and C-118-2002 of May 14, 2002). A line on which the Constitutional Chamber has also ruled (resolutions numbers 5388 of 4:00 p.m. on October 26, 1993, 6949 of 10:39 a.m. on July 12, 2002, 7246 of 11:36 a.m. on July 19, 2002, and 4061 of 9:50 a.m. on May 16, 2003).

III. The Figure of the Use Permit

The enabling rules for granting use permits for the railway public domain would be Article 154 of the General Law of Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978 (see resolutions of the Constitutional Chamber numbers 7500 of 4:03 p.m. on November 11, 1997, 2777 of 11:27 a.m. on April 24, 1998, and 8945 of 3:10 p.m. on July 6, 2005, and the pronouncement of this Attorney General's Office No. OJ-144-2001 of October 2, 2001) and subsection e) of Article 16 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles, No. 7001 of September 5, 1985.

Constitutional jurisprudence has emphasized the unilateral nature of this instrument:

"The use permit is a unilateral legal act dictated by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful domain (dominio útil) of the asset, with the State always reserving the direct domain (dominio directo) over the thing." (resolutions numbers 2306 of 2:45 p.m. on November 6, 1991, 5976 of 3:02 p.m. on November 16, 1993, 422 of 4:27 p.m. on January 23, 1996, 555 of 9:24 a.m. on February 2, 1996, 4985 of 10:21 a.m. on September 20, 1996, 366 of 4:20 p.m. on January 20, 1999, 912 of 5:54 p.m. on January 26, 2000, 5295 of 10:46 a.m. on June 30, 2000, 6269 of 7:40 p.m. on July 5, 2001, 4937 of 9:10 a.m. on May 24, 2002, 7662 of 3:03 p.m. on August 6, 2002, 8367 of 8:38 a.m. on August 30, 2002, and 8945 of 3:10 p.m. on July 6, 2005. In the same sense: votes numbers 1118 of 3:30 p.m. on April 29, 1992, 2804 of 4:21 p.m. on June 16, 1993, 5819 of 5:15 p.m. on November 10, 1993, 5315 of 9:03 a.m. on October 11, 1996, 6714 of 5:09 p.m. on December 10, 1996, 3578 of 2:50 p.m. on May 2, 2000, and 6949 of 10:39 a.m. on July 12, 2002).

"Since the lands on which the State authorizes the installation of telecommunications posts are part of the natural heritage of the state, they are subject to a public use determined by law, so that private detentorship becomes exceptional to the purpose for which those lands are allocated, requiring for its legitimation an express act of the Administration, which in the present case consists of a use permit granted via an administrative resolution. Administrative law regulates use permits in Article 154 of the General Law of Public Administration (...) the use permit basically constitutes a unilateral act of will of the Public Administration, which for reasons of convenience and temporarily allows an administered party to enjoy, on a precarious basis, a public domain asset, not subject to the commerce of men, and which as such, can be revoked by the same Administration without liability, provided that what is stipulated in the cited article is fulfilled. In that sense, the use permit is characterized by being an essentially unilateral act of the Administration justified by circumstances that are located within the sphere of discretionary power, which places the useful domain of the asset in the hands of the private individual, with the State reserving the direct domain over the thing." (Vote No. 2777 of 11:27 a.m. on April 24, 1998, the highlighting does not belong to the original).

Doctrine distinguishes between unilateral and plurilateral administrative acts (contracts, agreements, accords, in which the Administration and private individuals simultaneously intervene)³ classifying the use permit among the former.⁴ With support from constitutional jurisprudence and doctrine, this advisory body has highlighted this character: "(...) use permits can be defined as an administrative act, revocable at any time without the right to compensation in favor of the permittee, who has no rights against the State. The State has no obligations towards the permittee, except to allow him to exercise the activity to which the permit refers. It is a precarious right resulting from the simple tolerance of the Administration, which acts in the exercise of discretionary power. A situation different from that of the concessionaire, because the latter enjoys a special legal power over the public domain asset. This difference is highlighted in Resolution N. 2306-91 cited above:

«... The use permit is a unilateral legal act dictated by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful domain of the asset, with the State always reserving the direct domain over the thing.» (...) To the extent that the use concession constitutes a contract, the Administration is authorized by the legal system to make use of its powers of administrative rescission and resolution, which are implicit powers in every administrative contract. (...)

Given the nature of the use permit, the revocation powers are broader. The right of occupancy generated by the permit is of a precarious nature, resulting from the simple tolerance of the Administration, which acts in the exercise of its discretionary power." (C-083-2000 of April 28, 2000).

"Regarding the use of the public domain, authors of administrative law only recognize as valid, alongside concessions, use permits (...):

«The simplest way of granting special use rights over dependencies of the public domain consists of the 'use permit,' which should never be confused with the use 'concession,' from which it differs essentially, especially with respect to the nature of the right that arises from each of those acts.» (Marienhoff, op. cit., p. 327).

The first basic difference with the concession is that use permits must originate from a unilateral act of the Public Administration:

«The permit is generally given by the administrative authority as an essentially unilateral act. This is justified because it necessarily involves facts, circumstances that are within the sphere of the discretionary power or authority that the Public Administration admits, in the exercise of its police power over the public thing.» (ibid, p. 429) (...) This characteristic, contrasting with the contractual bilaterality of concessions (...), must be expressly manifested, the mere presentation of a request not being sufficient to perfect the act (...).

«The constant elements of this definition reveal the existence of: a unilateral administrative act, that is, that only the Administration intervenes in it, that is, a single subject; (...)» (Fernández Vázquez, Emilio. Diccionario de Derecho Público. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1981. p.563)." (C-100-95 of May 10, 1995, what is highlighted in bold does not belong to the original).

"use permits (...) obey a unilateral decision of the respective public entity" (OJ-035-97 of August 5, 1997).

"(...) a use permit resulting from a unilateral decision of the Administration in the exercise of discretionary power." (C-213-98 of October 15, 1998).

"use permits—as a unilateral legal act, of a precarious nature and revocable at the discretion of the administration—are temporary authorizations for carrying out simple acts" (C-155-2003 of June 2, 2003).

"The use permit has been defined as a unilateral legal act, dictated by the Administration in the use of discretionary powers." (OJ-144-2001 of October 2, 2001, in the same sense see pronouncements C-072-97 of May 9, 1997, OJ-103-2000 of September 18, 2000, and OJ-092-2002 of June 13, 2002).

However, such a unilateral feature does not mean that permittees are not subject to positive or negative obligations, or conditions:⁵ "In principle, there are no precise rules to regulate that power of the public Administration in granting special permits, but 'good judgment of the authority' and its 'reasonable zeal' in fulfilling the conditions imposed on the one who has obtained the permit are essential."⁶ Other authors, recognizing the role of the private individual's will (when requesting the permit) and the reciprocity of obligations: "from the State towards the administered party allowing him to carry out the pertinent use; from the permittee towards the State paying the respective fee"⁷ qualify it as a bilateral legal act, but differentiating it from the contract⁸:

"Although it is a 'bilateral' legal act, marked by the precariousness of the attribution emanating from it, it would not be a contract: this is prevented by a substantial original unsuitability, since the 'permit' only constitutes a 'tolerance' (ancestrally an act of grace, piety, or kindness), a situation not precisely compatible with the idea of a contract.

(...) Although the permit may eventually be onerous, for instance, when the permittee must pay a fee to the State, this does not alter the nature of the permit, attributing a contractual character to it, for the antecedents and other characteristics of the permit are against this possibility."⁹ While it is true the use permit is granted in the exercise of discretionary power of the Administration (pronouncements of the Attorney General's Office numbers C-100-95 of May 10, 1995, C-072-97 of May 9, 1997, C-139-97 of July 31, 1997, C-213-98 of October 15, 1998, C-083-2000 of April 28, 2000, OJ-103-2000 of September 18, 2000, OJ-144-2001 of October 2, 2001, OJ-092-2002 of June 13, 2002, C-192-2005 of May 19, 2005, and votes of the Constitutional Chamber numbers 7500 of 4:03 p.m. on November 11, 1997, and 2777 of 11:27 a.m. on April 24, 1998) it cannot affect the rational use of the assets for the satisfaction of the public interest, or compromise the fundamental principles of administrative activity—efficiency, equality, mutability, and continuity. (Opinion No. C-213-98 of October 15, 1998, articles 4, 15, 16, and 160 of the General Law of Public Administration).

The private use of the public domain (demanio) is accepted by doctrine and jurisprudence "provided that the purpose given to the asset is not incompatible with its integrity and nature" (opinion No. C-100-95 of May 10, 1995):

"(...) it is a general principle that the public domain is not susceptible to private utilization if it degrades or affects the fulfillment of the public purpose to which it is allocated. On the contrary, its private or special use by individuals is permitted when it does not affect the satisfaction of that purpose. (Rafael Bielsa. 'Derecho Administrativo'. Fifth edition. Volume III. Buenos Aires, Editorial Roque Depalma, 1956, pages 428)" (OJ-035-97 of August 5, 1997).

"The Public Administration must ensure that public domain assets are used in a normal manner, that is, respecting the purpose for which they were allocated, or at least in a manner compatible with it. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, Paris, Éditions Montcherestien, Volume 2, 11th edition, 1998, p 455). It is a matter of ensuring respect for their integrity and attributes.

(...) the state authority has the inalienable obligation to administer and protect the public domain, and to ensure the adequacy of the assets to their public purpose (Constitutional Chamber, among other Votes 623-98, 422-96, 3272-95). The authorization must likewise observe: the public purpose that affects the state properties, as well as their preservation and conservation." (OJ-138-2001 of September 26, 2001).

The Constitutional Chamber has reiterated it:

"if there were to be a conflict of interests between the purpose of the asset and the permit (...) the natural use of the public thing must prevail." (Votes numbers 2306 of 2:45 p.m. on November 6, 1991, 5976 of 3:02 p.m. on November 16, 1993, 422 of 4:27 p.m. on January 23, 1996, 555 of 9:24 a.m. on February 2, 1996, 4985 of 10:21 a.m. on September 20, 1996, 5315 of 9:03 a.m. on October 11, 1996, 366 of 4:20 p.m. on January 20, 1999, 912 of 5:54 p.m. on January 26, 2000, 3578 of 2:50 p.m. on May 2, 2000, 5295 of 10:46 a.m. on June 30, 2000, 6269 of 7:40 p.m. on July 5, 2001, 4937 of 9:10 a.m. on May 24, 2002, 7662 of 3:03 p.m. on August 6, 2002, 8367 of 8:38 a.m. on August 30, 2002, and 8945 of 3:10 p.m. on July 6, 2005).

"if there were to be a conflict of interests between the purpose of the asset and the permit (...) the use given by the legal system must prevail" (Vote No. 2777 of 11:27 a.m. on April 24, 1998).

Furthermore, it must be considered that "use permits are authorizations for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used" (opinion No. C-100-95 of May 10, 1995); their object is activities that do not require permanent or large-scale constructions or works, and involve occupation with easily and quickly removable installations or movable assets (opinions and pronouncements numbers C-100-95 of May 10, 1995, OJ-060-96 of September 20, 1996, C-170-98 of August 14, 1998, C-053-1999 of March 16, 1999, OJ-115-2000 of October 18, 2000, C-026-2001 of February 7, 2001, and OJ-006-2004 of January 19, 2004).

And, in the case of the railway right-of-way (derecho de vía), there is an express prohibition on the erection of constructions foreign to the nature of the service, in Articles 46 and 60 of the General Law of Railways.

These and other conditions could be specified in the administrative resolution of granting (which must indicate the applicable law, according to Article 134.2 of the General Law of Public Administration) and even in a general rule issued to regulate them, as the Constitutional Chamber has deemed convenient regarding use permits for telecommunications posts in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas):

"In accordance with the Organic Law of the Environment No. 7554, Forestry Law No. 7575, and the Law Creating the National Parks Service No. 6084, the Ministry of Environment and Energy is responsible for the administration of wilderness areas, since the provisions to be issued on the matter have an impact on the administration of those areas, and given that these rules are of a general nature, the appropriate course in these cases is to regulate this type of relationship with the administered party, under Article 121.1 of the General Law of Public Administration which states that acts of general scope must be issued by means of decrees; therefore, despite the fact that during the early years everything concerning the conditions that the State imposed on the permittee was regulated within the same resolutions that granted those permits, including the area each post would occupy depending on the activity to which it was dedicated and the fee to pay for the use of the land, subsequently, through Executive Decrees No. 213124-MIRENEM and No. 23109-MIRENEM, regulations were established (...)” (Votes numbers 2777 of 11:27 a.m. on April 24, 1998, and 8945 of 3:10 p.m. on July 6, 2005).

Finally, it is worth remembering that the Administration has the power-duty to exercise continuous surveillance over the assets comprising the railway public domain and to preserve them from deterioration and improper uses, the exercise of the power of self-protection (autotutela)¹⁰ and public domain police (policía demanial) being imperative for it:

The State not only has the “right,” but also and fundamentally the “duty” to ensure the conservation of the public domain. All of this constitutes what is called the guardianship or protection of said domain. That “duty” of guardianship is inexcusable (…) All the rules pertaining to the guardianship or protection of the public domain form part of the policing of the public thing, which is a characteristic feature of the legal regime of public ownership. (…) The protection or guardianship of public domain assets is the responsibility of the Public Administration (Administración Pública), in its capacity as the managing body of the interests of the people, the holder of the ownership of such assets.

In that vein, to make said guardianship effective, in order to cease any undue encroachment by private parties against public domain assets, in exercise of the policing power inherent to it, and as a general principle in matters of public ownership, the Public Administration (Administración Pública) has an exceptional privilege: it proceeds directly, by itself, without the need to resort to judicial channels. It proceeds unilaterally, by self-help (autotutela) (…)” 11 The revocation of permits12 forms part of this activity, as well as the material recovery of assets without needing to go to the Courts, when they are subject to occupations without a legally enabling title—even due to its revocation or expiration—(see, among others, the opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General (Procuraduría) numbers C-072-97 of May 9, 1997, C-004-98 of January 7, 1998, C-002-99 of January 5, 1999, OJ-197-2001 of December 18, 2001, C-287-2002 of October 22, 2002, C-133-2004 of May 4, 2004, C-264-2004 of September 9, 2004, and the jurisprudence cited therein).

The recovery includes “the power to remove assets from occupied public sites, with the reserve of returning them to their owners (…)” (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), Voto No. 2306-91 of 14:45 hours on November 6, 1991) and the Administration’s delay in fulfilling this legal duty does not grant any rights to private parties:

“...the mere tolerance of the local Municipality, regarding the use of certain areas of the street, so that the appellants carry out their commercial activity or other private parties park in the place, at some point, does not have the virtue of creating subjective rights in their favor, especially since the existence of a permit or concession for that effect has not been accredited for its utilization, and without the State, therefore, being under the legal obligation to provide an area for the performance of those tasks.” (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), Voto No. 6758-93 of 15:45 hours on December 22, 1993).

IV. Conclusions

· The private use or occupation of the railway public domain is admissible by means of a use permit (permiso de uso), granted in accordance with the corresponding regulations.

· Its characteristic sign is precariousness; it only constitutes a provisional tolerance on the part of the State.

· Its object consists of simple acts without significant impact on the asset, activities that do not require permanent constructions or works but rather installations of easy and quick removal or movable goods.

· Although issued in exercise of a discretionary power of the Administration, the granting act requires verification that the requested use is not harmful to the integrity or purpose of the public asset and that it is exercised over areas where individual utilization is permissible in accordance with the legal system.

· The use permit (permiso de uso) does not imply a contract, but permit holders (permisionarios) are subject to positive or negative obligations, or conditions.

· The power (power-duty) of self-help (autotutela) over the public domain obliges the Administration to exercise its vigilance and preserve it from deterioration and improper uses, and the delay in fulfilling this legal duty does not grant any rights to private parties.

Sincerely,

Licda. Susana Fallas Cubero Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) c.i: Señor Miguel Carabaguíaz Murillo Executive President Instituto Costarricense de Ferrocarriles 1) According to the information provided by Licenciado Mario Granados Barzuna, Head of the Legal Department.

• 2)This Office of the Attorney General (Procuraduría) has pronounced on the inappropriateness of the lease contract on public domain assets: “(…) the lease contract is characteristic of private law and foreign to the institution of public domain. (…) the confusion of lease and concession is not justified, as they differ in their subjective elements, objective, and legal regime. The granting Public Administration (Administración Pública) acts in its Public Law capacity, invested with powers exorbitant to Private Law, to realize and safeguard the public interest, as well as the affectation and integrity of the thing. The public interest must be the dominant purpose of the concession, despite the immediate benefit obtained by the concessionaire. The object is a public domain asset, with a specific public regime. This means that the contractual relationship and the conflicts that arise between the granting Administration and the concessionaire are regulated by the norms and principles of Administrative Law.” (Legal Opinion OJ-017-2001 of March 7, 2001). “The figure of lease, as pointed out in legal opinion No. OJ-017-2001, p. III.3.2, regulates relationships over private assets. Consequently, it is inappropriate for granting private or special uses of public domain assets (…) even though in the past the legislator used it [sic] inadequately.” (Legal Opinion OJ-042-2005 of March 31, 2005).
• 3)See Garrido Falla (Fernando). Tratado de Derecho Administrativo, volume I, general part, Editorial Tecnos, twelfth edition, Madrid, 1994, p. 429.
• 4)See Garrido Falla (Fernando). Tratado de Derecho Administrativo, volume II, general part, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1960, p. 499; Bielsa (Rafael). Derecho Administrativo, volume III, Editorial De palma, fifth edition, Buenos Aires, 1956, p. 429 and Dromi (José Roberto). Instituciones de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1973, pp. 278 and 279.
• 5)Indeed, it is maintained that both the permit holder (permisionario) and the concessionaire are linked to the Administration through what a sector of the doctrine has called “special subjection relationships”: “The special policing will have the object of guaranteeing the proper functioning of public services as well as the conservation of public domain assets (…) they will give rise to a more intense intervention by the Administration (…). That intensity is manifested not only in the type of measures adopted by the Administration but also in the existence of a much greater degree of discretion, all of which will be justified by the position of special supremacy in which the Administration finds itself vis-à-vis private parties. The good order of public services or the conservation of public domain assets will be considered as something pertaining to the internal regime of the Administration itself and, hence, it may act by executing domestic powers. The private party, in turn, will be viewed, not as a citizen but as a user of the service or the public domain, thereby subjected to a special subjection relationship.” Villar Ezcurra (José Luis). Derecho Administrativo Especial. Administración Pública y actividad de los particulares, Madrid, Editorial CIVITAS, 1999, p. 46. See also Arnesto Moya (Alonso) and Fallas Cubero (Susana). Los principios del derecho administrativo sancionador en Costa Rica, San José, Thesis to obtain the Title of Licenciados in Law, Faculty of Law of the University of Costa Rica, 1998, pp. 48-54. The authors point out as one of the characteristics of these relationships their intensity, since when “(…) an administrated party enters into a legal (…) or material contact, they are subjected to a limitation of their liberty and to the birth of special positive or negative obligations that imply submission to a specific legal regime.” Carretero Pérez (Adolfo) and Carretero Sánchez (Adolfo). Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Editoriales de Derecho Reunidas (EDERSA), second edition, 1995, p. 90.
• 6)Bielsa (Rafael). Op. cit., p. 430.
• 7)Marienhoff (Miguel). Tratado de Derecho Administrativo, volume V, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, fourth updated edition, 1998, p. 406 and Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso de bienes del dominio público, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 1996, p. 25.
• 8)“The use permit (permiso de uso) does not imply a contract.” Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … p. 65.
• 9)Marienhoff (Miguel). Tratado …, pp. 406, 407 and Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … pp. 25-27. That “tolerance” is the basis of the “precariousness,” the characteristic sign of the use permit (permiso de uso). See Marienhoff (Miguel). Tratado … p. 408 and Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … pp. 28, 29, 64 and 67. “There is unanimity in recognizing the «precarious» nature of the use permit (permiso de uso), as well as in accepting the possibility of its revocation (extinction), at any time, without the right to compensation in favor of the permit holder.” Marienhoff (Miguel). Tratado … pp. 408, 409 and Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … p. 30.
• 10)“Self-help (autotutela) is the possibility of the Public Administration (Administración Pública) to safeguard its own legal situations, without having to resort to judicial channels, in order to enable effective action, to achieve the satisfaction of the public purposes that have been assigned to it.” (Opinions of this Office of the Attorney General (Procuraduría) numbers C-167-2001 of June 5, 2001 and C-230-2003 of July 30, 2003).
• 11)Marienhoff (Miguel). Tratado … pp. 326-328.
• 12)Villar Ezcurra (José Luis). Op. Cit., pp. 77, 82, 83 and 86.

Dictamen : 139 del 04/04/2006 C-139-2006 4 de abril de 2006 Máster José Enrique Umaña Chavarría Auditor General Instituto Costarricense de Ferrocarriles Estimado licenciado:

Con aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio No. AU-128-2002, donde se consulta “si el Presidente Ejecutivo o la Junta Directiva, tienen la facultad de suscribir convenios por permiso de uso sobre inmuebles propiedad de este Instituto, y cuales son los requisitos que deben cumplirse para este tipo de negociación”, exponiendo el antecedente del “contrato de permiso de uso” No. 045-L-2000 sobre terrenos del ramal de Zent en la localidad de Estrada, Limón, suscrito el 15 de mayo del 2000 por el Presidente Ejecutivo del INCOFER y trece “precaristas”, para su ocupación durante un año, cuya vigencia cesó el 15 de mayo del 2001, sin haberse prorrogado1.

Se adjunta el oficio No. 185-L-2001, donde el Jefe del Departamento Legal de esa institución indica “que “Convenio de Uso” o “Convenio de Permiso de uso” se refiere al acuerdo de voluntades que es propio de la relación entre la Institución y el permisionario, que se deriva precisamente del Permiso de Uso que otorga la Administración, en este caso INCOFER.” Allí se destaca el carácter unilateral del permiso de uso y la naturaleza precaria del derecho otorgado (a la luz de jurisprudencia constitucional y del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública), cita razones de oportunidad y conveniencia tales como la conservación y mantenimiento de las propiedades para evitar daños, posibles titulaciones e invasión de precaristas como consecuencia del cese de operaciones de INCOFER e indica que en las cláusulas de los contratos se incluyen obligaciones de custodia de los bienes para el permisionario.

I. Antecedentes

Mediante su oficio No. Au-104-2000 del 30 de noviembre, haciendo referencia también al contrato No. 045-L-2000, había solicitado a la Contraloría General de la República su criterio acerca de la procedencia de este tipo de negociaciones.

El órgano contralor se pronunció mediante oficio No. FOE-OP-446 del 15 de octubre del 2002, concluyendo que a partir de la información disponible “se observan vicios graves que invalidarían el acto realizado” y considerando fundamental la aclaración del cumplimiento de requisitos jurídicos que enumera para el caso concreto, entre otros: la vinculación de la actuación administrativa con un fin público y el cumplimiento de los presupuestos del inciso e) del artículo 16 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, No. 7001 de 5 de setiembre de 1985, ―el cual faculta al Consejo Directivo al otorgamiento de permisos de uso, sujetos a canon, para actividades de empresas portuarias, navieras, aduanales o de transporte, cuando otros entes u órganos del Estado no requieran los inmuebles―.

En el oficio No. P.E.-588-2003 del 5 de setiembre del 2003, el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Ferrocarriles consulta al Jefe de la Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones de la Contraloría General de la República acerca de los permisos de uso otorgados con el objetivo de que particulares coadyuven en la tutela y custodia de inmuebles que no se están utilizando para la actividad ferroviaria (estaciones, bodegas, casas, antiguas oficinas, entre otros), dada la insuficiencia de recursos para vigilarlos y protegerlos de precarismo, usurpación, daños, sustracción de materiales, etc. con fundamento en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública y no en la norma de la Ley Orgánica de ese Instituto (artículo 16, inciso e).

En el criterio de la Asesoría Jurídica adjunto a esa consulta, No. 400-L-2003 del 3 de setiembre, se considera que el artículo 16, inciso e) de la Ley No. 7001 resulta aplicable a permisos de uso considerados “estratégicos o atinentes a la actividad ferroviaria o conexas (portuarias, navieras, aduanales)”, supuesto distinto de aquellos cuya finalidad es “la tutela y custodia de bienes contra el robo, vandalismo y precarismo”.

La División de Contratación Administrativa del órgano contralor responde mediante oficio No. DCA-643 del 21 de marzo último, en los siguientes términos:

“(…) no puede entenderse que por la vía del permiso de uso se afecte sustancialmente la disposición o régimen jurídico especial de los bienes destinados al servicio de ferrocarril mientras éste no esté en uso o explotación, más bien, por esa vía se aseguran de su desmantelamiento y más bien, destrucción para un futuro restablecimiento del servicio pues justamente la figura elegida le permite la administración darlos temporalmente y a título precario, sin poner en riesgo su disposición ni recuperación para el servicio, siempre que esa recuperación no se dé en forma intempestiva.

Segundo, estima este Despacho que la figura del permiso de uso no confiere un efecto traslativo ni constituye un acto que limite la recuperación de los bienes dados en permiso. Siempre que ese acto se diera conforme a lo previsto por el numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública, (…) bien puede acudirse a esa figura, en el tanto, reiteramos, esos permisos no se les dé viso alguno de estabilidad ni se desnaturalice en forma alguna su carácter precario, pues nada obsta para que en cualquier momento, el servicio público de ferrocarril pudiera ser reestablecido en otras zonas y esos bienes deban necesariamente destinarse para el fin natural para el que fueron concebidos. Asimismo, las mejoras que el permisionario introduzca al bien, se entienden reputadas a favor de la Administración.

Así las cosas, como conclusión podemos señalar que los bienes afectos al servicio de ferrocarril en nuestro medio constituyen parte del dominio público y cuentan con una tutela calificada a nivel constitucional que impide su enajenación, arrendamiento o gravamen, así como la salida del control y dominio del Estado. El permiso de uso no afecta esa tutela por su carácter precario y por estar referido al préstamo de bienes que en este momento no están siendo destinados al servicio, suspendido desde el año 1995 y reestablecido por secciones en fecha reciente, de modo que la Administración bien puede acudir a esa figura, siempre que no incurra en desnaturalizaciones que impidan su revocabilidad, es decir, que afecten su carácter precario, a fin de procurar su conservación y cuido.” Valga anotar que evacuaremos la consulta planteada abordando el tema de los permisos de uso, sin perjuicio de la competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República sobre la materia de contratación administrativa (véanse artículos 12 y 29 de su Ley Orgánica No. 7428 de 7 de setiembre de 1994, numeral 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y dictámenes y pronunciamientos de esta Procuraduría números: C-106-2002 del 29 de abril del 2002, C-103-2003 del 21 de abril del 2003, C-107-2003 del 22 de abril del 2003, OJ-184-2003 del 1° de octubre del 2003, C-230-2004 del 27 de julio del 2004, OJ-028-2005 del 18 de febrero del 2005, C-161-2005 del 2 de mayo del 2005 y C-006-2006 del 12 de enero del 2006, entre otros).

II. Régimen Jurídico de los Ferrocarriles

Como bienes demaniales, los ferrocarriles están afectados a una finalidad o uso público, según lo dispone el Código Civil:

“Artículo 261 - Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. (…)” Destino respecto del cual ha indicado la Sala Constitucional:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma reiterada cita por el Tribunal Constitucional).

El artículo 7º de la Ley General de Ferrocarriles, No. 5066 de 30 de agosto de 1972 define: “Para los efectos de la presente ley se entiende por ferrocarril la vía, el material fijo y rodante, los ramales o extensiones, los apartaderos, las terminales, las estaciones intermedias y todas aquellas edificaciones, instalaciones, muelles y otras anexidades que de manera directa o indirecta formen parte de una misma explotación." De allí se deriva, para todos estos bienes un régimen jurídico particular en cuanto a su uso y disfrute: “una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa.” (Dictamen de esta Procuraduría No. C-207-99 del 15 de octubre de 1999. En la misma línea de lo aquí destacado, pueden verse nuestros pronunciamientos: C-100-95 del 10 de mayo de 1995, OJ-060-96 del 20 de setiembre de 1996, C-072-97 del 9 de mayo de 1997, C-139-97 del 31 de julio de 1997, C-081-98 del 5 de abril de 1998, OJ-002-99 del 6 de enero de 1999, OJ-061-2001 del 29 de mayo del 2001, OJ-138-2001 del 26 de setiembre del 2001, C-162-2004 del 27 de mayo del 2004 y C-192-2005 del 19 de mayo del 2005).

“Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley." (Dictamen No. C-100-95 del 10 de mayo de 1995, la negrita no pertenece al original).

Este régimen demanial cobija a los bienes que se encuentren formando parte de una explotación ferroviaria, actual o potencial: “el desuso en que se encuentra el ferrocarril podría llevar a considerar que puede disponerse libremente de estos bienes, en especial de las vías ferroviarias del país. Estas siguen estando destinadas a tal uso público, por lo que conservan su carácter indisponible para la Administración.” (Dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996).

El inciso 14 del artículo 121 constitucional otorga a los bienes ferroviarios “una protección más aguda (…) en virtud de que se les considera estratégicos para la vida del Estado y las finalidades a que tiende.” (Dictamen No. C-207-99 del 15 de octubre de 1999). Disponiéndose que no pueden ser enajenados, arrendados,2 ni gravados “directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado.”.

En palabras de la Sala Constitucional:

"La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencias o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan teóricamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma (...)" (Votos números 3789 de las 12 horas del 27 de noviembre de 1992 y 2318 de las 17 horas 51 minutos del 31 de marzo de 1998, el destacado no pertenece al original).

Sin embargo, como lo ha sostenido la Procuraduría: “el anterior régimen constitucional no implica la imposibilidad de realizar una utilización o una explotación privativa del bien, pues tal uso será posible mediante una concesión o permiso de uso, de conformidad con la normativa correspondiente.” (Dictamen No. C-389-2005 del 14 de noviembre del 2005, en el mismo sentido, dictámenes números C-083-2000 del 28 de abril del 2000 y C-118-2002 del 14 de mayo del 2002). Línea en la que también se ha pronunciado la Sala Constitucional (resoluciones números 5388 de las 16 horas del 26 de octubre de 1993, 6949 de las 10 horas 39 minutos del 12 de julio del 2002, 7246 de las 11 horas 36 minutos del 19 de julio del 2002 y 4061 de las 9 horas 50 minutos del 16 de mayo del 2003).

III. La figura del permiso de uso

Las normas habilitantes para el otorgamiento de permisos de uso del dominio público ferroviario serían el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo de 1978 (véanse resoluciones de la Sala Constitucional números 7500 de las 16 horas 3 minutos del 11 de noviembre de 1997, 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998 y 8945 de las 15 horas 10 minutos del 6 de julio del 2005, y el pronunciamiento de esta Procuraduría No. OJ-144-2001 del 2 de octubre del 2001) y el inciso e) del artículo 16 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, No. 7001 de 5 de setiembre de 1985.

La jurisprudencia constitucional ha enfatizado el carácter unilateral de este instrumento:

"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." (resoluciones números 2306 de las 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, 5976 de las 15 horas 2 minutos del 16 de noviembre de 1993, 422 de las 16 horas 27 minutos del 23 de enero de 1996, 555 de las 9 horas 24 minutos del 2 de febrero de 1996, 4985 de las 10 horas 21 minutos del 20 de setiembre de 1996, 366 de las 16 horas 20 minutos del 20 de enero de 1999, 912 de las 17 horas 54 minutos del 26 de enero del 2000, 5295 de las 10 horas 46 minutos del 30 de junio del 2000, 6269 de las 19 horas 40 minutos del 5 de julio del 2001, 4937 de las 9 horas 10 minutos del 24 de mayo del 2002, 7662 de 15 horas 3 minutos del 6 de agosto del 2002, 8367 de las 8 horas 38 minutos del 30 de agosto del 2002 y 8945 de las 15 horas 10 minutos del 6 de julio del 2005. En el mismo sentido: votos números 1118 de las 15 horas 30 minutos del 29 de abril de 1992, 2804 de las 16 horas 21 minutos del 16 de junio de 1993, 5819 de las 17 horas 15 minutos del 10 de noviembre de 1993, 5315 de las 9 horas 3 minutos del 11 de octubre de 1996, 6714 de las 17 horas 9 minutos del 10 de diciembre de 1996, 3578 de las 14 horas 50 minutos del 2 de mayo del 2000 y 6949 de las 10 horas 39 minutos del 12 de julio del 2002).

“Siendo los terrenos sobre los cuales el Estado autoriza la instalación de puestos de telecomunicación, parte del patrimonio natural del estado, están sujetos a un uso público determinado por ley, por lo que la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla un acto expreso de la Administración, que en el presente caso consiste en un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa. El derecho administrativo regula los permisos de uso en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (…) el permiso de uso constituye básicamente un acto de voluntad unilateral de la Administración Pública, que por razones de conveniencia y en forma temporal permite que un administrado disfrute a título precario de un bien de dominio público, no sometido al comercio de los hombres y que como tal, puede ser revocado por la misma Administración sin responsabilidad, siempre y cuando se cumpla con lo estipulado en el artículo citado. En ese sentido el permiso de uso se caracteriza por ser un acto esencialmente unilateral de la Administración justificado en circunstancias que se ubican dentro de la esfera del poder discrecional, que pone en manos del particular el dominio útil del bien, reservándose el Estado el dominio directo sobre la cosa.” (Voto No. 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998, el destacado no pertenece al original).

La doctrina distingue entre actos administrativos unilaterales y plurilaterales (contratos, convenios, acuerdos, en los que intervengan simultáneamente la Administración y los particulares)3 clasificando al permiso de uso entre los primeros.4 Con apoyo en la jurisprudencia constitucional y en la doctrina, este órgano asesor ha destacado este carácter:

“(…) los permisos de uso pueden definirse como un acto administrativo, revocable en todo momento sin derecho de resarcimiento a favor del permisionario, quien no tiene derechos frente al Estado. El Estado no tiene obligaciones para con el permisionario, excepto la de permitirle ejercitar la actividad a que se refiere el permiso. Se trata de un derecho precario producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de un poder discrecional. Situación diferente a la del concesionario, porque éste goza de un poder jurídico especial sobre el bien de dominio público. Esa diferencia es puesta en evidencia en la resolución N. 2306-91 antes citada:

«... El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.» (…) En la medida en que la concesión de uso constituye un contrato, la Administración está autorizada por el ordenamiento para hacer uso de sus poderes de rescisión y resolución administrativas, que son potestades implícitas en todo contrato administrativo. (…)

Dada la naturaleza del permiso de uso, las potestades de revocación son más amplias. El derecho de ocupación que genera el permiso es de carácter precario, producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de su poder discrecional.” (C- 083-2000 del 28 de abril del 2000).

“En punto a la utilización del dominio público, los autores de derecho administrativo únicamente reconocen como válidos, a la par de las concesiones, los permisos de uso (…):

«La forma más simple de otorgar derechos de uso especial sobre dependencias del dominio público, consiste en el "permiso de uso", que en ningún momento debe confundirse con la "concesión" de uso, de la cual difiere esencialmente, máxime en lo que respecta a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de esos actos.» (Marienhoff, op. cit., p. 327).

La primera diferencia básica con la concesión es que los permisos de uso deben provenir de un acto unilateral de la Administración Pública:

«El permiso lo da generalmente la autoridad administrativa como un acto esencialmente unilateral. Justifícase esto porque se trata necesariamente de hechos, de circunstancias que están en la esfera de la facultad o poder discrecional que la Administración pública admite, en el ejercicio de su poder de policía sobre la cosa pública.» (íbid, p. 429) (…) Esta característica, contrastante con la bilateralidad contractual de las concesiones (…), debe manifestarse en forma expresa, no bastando para perfeccionar el acto la simple presentación de una solicitud (…).

«Los elementos constantes de esta definición revelan la existencia de: un acto administrativo unilateral, o sea, que en él interviene solamente la Administración, es decir un solo sujeto; (...)» (Fernández Vázquez, Emilio. Diccionario de Derecho Público. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1981. p.563).” (C-100-95 del 10 de mayo de 1995, lo destacado con negrita no pertenece al original).

“los permisos de uso (…) obedecen a una decisión unilateral del ente público respectivo” (OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997).

“(…) un permiso de uso que resulta de una decisión unilateral de la Administración en ejercicio de un poder discrecional.” (C-213-98 del 15 de octubre de 1998).

“los permisos de uso -como acto jurídico unilateral, de carácter precario y revocable a criterio de la administración- son autorizaciones temporales para la realización de actos sencillos” (C-155-2003 del 2 de junio de 2003).

“El permiso de uso ha sido definido como un acto jurídico unilateral, dictado por la Administración en el uso de potestades discrecionales.” (OJ-144-2001 del 2 de octubre del 2001, en igual sentido véanse los pronunciamientos C-072-97 del 9 de mayo de 1997, OJ-103-2000 del 18 de setiembre del 2000 y OJ-092-2002 del 13 de junio del 2002).

Sin embargo, tal rasgo unilateral no significa que los permisionarios no queden sujetos a obligaciones positivas o negativas, o condiciones:5 “En principio no se dan normas precisas para regular esa facultad de la Administración pública en el otorgamiento de permisos especiales, pero son esenciales el «buen criterio de la autoridad» y su «celo razonable» en el cumplimiento de las condiciones impuestas al que ha obtenido el permiso.” 6 Otros autores, reconociendo el papel de la voluntad del particular (al solicitar el permiso) y la reciprocidad de obligaciones: “del Estado hacia el administrado permitiéndole realizar el uso pertinente; del permisionario hacia el Estado abonándole el respectivo canon”7 lo califican de acto jurídico bilateral, pero diferenciándolo del contrato8:

“Si bien trátase de un acto jurídico «bilateral», signado por lo precario de la atribución que de él emana, no se trataría de un contrato: lo impide una inidoneidad substancial originaria, por cuanto el «permiso» solo constituye una «tolerancia» (ancestralmente un acto de gracia, de piedad o de bondad), situación no precisamente compatible con la idea de contrato.

(…) Si bien eventualmente el permiso puede ser oneroso, verbigracia, cuando el permisionario deba abonarle un canon al Estado, esto no altera la naturaleza del permiso, atribuyéndole carácter contractual, pues en contra de dicha posibilidad están los antecedentes y demás caracteres del permiso.” 9 Si bien es cierto el permiso de uso se otorga en ejercicio de un poder discrecional de la Administración (pronunciamientos de la Procuraduría números C-100-95 del 10 de mayo de 1995, C-072-97 del 9 de mayo de 1997, C-139-97 del 31 de julio de 1997, C-213-98 del 15 de octubre de 1998, C-083-2000 del 28 de abril de 2000, OJ-103-2000 del 18 de setiembre del 2000, OJ-144-2001 del 2 de octubre de 2001, OJ-092-2002 del 13 de junio de 2002, C-192-2005 del 19 de mayo del 2005, y votos de la Sala Constitucional números 7500 de las 16 horas 3 minutos del 11 de noviembre de 1997 y 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998) no puede afectar el uso racional de los bienes en orden a la satisfacción del interés público, o comprometer los principios fundamentales de la actividad administrativa -eficiencia, igualdad, mutabilidad y continuidad-. (Dictamen No. C-213-98 del 15 de octubre de 1998, artículos 4, 15, 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).

El uso privativo del demanio es aceptado por la doctrina y la jurisprudencia “siempre que el destino que se le dé al bien no sea incompatible con su integridad y naturaleza” (dictamen No. C-100-95 del 10 de mayo de 1995):

“(…) es principio general que el dominio público no es susceptible de utilización privada, si degrada o afecta el cumplimiento del fin público al cual esté afectado. Al contrario, es permitido su uso privativo o especial por particulares cuando el mismo no afecta la satisfacción de aquél fin. (Rafael Bielsa. "Derecho Administrativo". Quinta edición. Tomo III. Buenos Aires, Editorial Roque Depalma, 1956, páginas 428)” (OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997).

“La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera compatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo 2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos.

(…) la autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el demanio, y de asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre otros Votos 623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar: el fin público que afecta los inmuebles estatales, así como su preservación y conservación.” (OJ-138-2001 del 26 de setiembre de 2001).

La Sala Constitucional lo ha reiterado:

“si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe prevalecer el uso natural de la cosa pública." (Votos números 2306 de las 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, 5976 de las 15 horas 2 minutos del 16 de noviembre de 1993, 422 de las 16 horas 27 minutos del 23 de enero de 1996, 555 de las 9 horas 24 minutos del 2 de febrero de 1996, 4985 de las 10 horas 21 minutos del 20 de setiembre de 1996, 5315 de las 9 horas 3 minutos del 11 de octubre de 1996, 366 de las 16 horas 20 minutos del 20 de enero de 1999, 912 de las 17 horas 54 minutos del 26 de enero del 2000, 3578 de las 14 horas 50 minutos del 2 de mayo del 2000, 5295 de las 10 horas 46 minutos del 30 de junio del 2000, 6269 de las 19 horas 40 minutos del 5 de julio del 2001, 4937 de las 9 horas 10 minutos del 24 de mayo del 2002, 7662 de 15 horas 3 minutos del 6 de agosto del 2002, 8367 de las 8 horas 38 minutos del 30 de agosto del 2002 y 8945 de las 15 horas 10 minutos del 6 de julio del 2005).

“si llegare a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe prevalecer el uso dado por el ordenamiento” (Voto No. 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998).

Además, debe tenerse en cuenta que “los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado” (dictamen No. C-100-95 del 10 de mayo de 1995), su objeto son actividades que no requieren construcciones u obras permanentes o de gran envergadura, e implican una ocupación con instalaciones de fácil y rápida remoción o bienes muebles (dictámenes y pronunciamientos números C-100-95 del 10 de mayo de 1995, OJ-060-96 del 20 de setiembre de 1996, C-170-98 del 14 de agosto de 1998, C-053-1999 del 16 de marzo de 1999, OJ-115-2000 del 18 de octubre del 2000, C-026-2001 del 7 de febrero del 2001 y OJ-006-2004 del 19 de enero del 2004).

Y, en el caso del derecho de vía ferroviario, hay prohibición expresa para el levantamiento de construcciones ajenas a la naturaleza del servicio, en los artículos 46 y 60 de la Ley General de Ferrocarriles.

Estas y otras condiciones podrían especificarse en la resolución administrativa de otorgamiento (la cual deberá indicar el derecho aplicable, al tenor del artículo 134.2 de la Ley General de la Administración Pública) e inclusive en una norma general que se dicte para regularlos, como lo ha considerado conveniente la Sala Constitucional respecto de los permisos de uso para puestos de telecomunicaciones en áreas silvestres protegidas:

“De conformidad con las Leyes Orgánica del Ambiente No. 7554, Forestal No.7575 y de Creación del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, le corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, la administración de las áreas silvestres, al tener incidencia las disposiciones a dictar en la materia sobre la administración de esas áreas, siendo esas reglas de carácter general, lo procedente en estos casos es regular este tipo de relaciones con el administrado, con el artículo 121.1 de la Ley General de la Administración Pública que señala que los actos de alcance general se deben emitir por medio de decretos, por ello, a pesar de que durante los primeros años se reguló en las mismas resoluciones que otorgaban esos permisos, todo lo referente a las condiciones que el Estado le imponía al permisionario, incluyendo el área que ocuparía cada puesto dependiendo de la actividad a la que se dedicara y el canon a pagar por el uso del terreno, posteriormente mediante los Decretos Ejecutivos No. 213124-MIRENEM y No. 23109-MIRENEM, se establecieron regulaciones (…)” (Votos números 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998 y 8945 de las 15 horas 10 minutos del 6 de julio del 2005).

Finalmente, valga recordar que la Administración tiene el poder-deber de ejercitar la vigilancia continua de los bienes integrantes del dominio público ferroviario y preservarlos de deterioros y usos indebidos, resultándole imperativo el ejercicio de la potestad de autotutela10 y policía demanial:

“El Estado no sólo tiene el “derecho”, sino también y fundamentalmente el “deber” de velar por la conservación del dominio público. Todo ello constituye lo que se denomina tutela o protección de dicho dominio. Ese «deber» de tutela es inexcusable (…) Todas las reglas atinentes a la tutela o protección del dominio público forman parte de la policía de la cosa pública, que es una nota característica del régimen jurídico de la dominicalidad. (…) La protección o tutela de las dependencias dominicales está a cargo de la Administración Pública, en su carácter de órgano gestor de los intereses del pueblo, titular del dominio de tales dependencias.

En ese orden de ideas, para hacer efectiva dicha tutela, con el fin de hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra los bienes del dominio público, en ejercicio del poder de policía que le es inherente, y como principio general en materia de dominicalidad, la Administración Pública dispone de un excepcional privilegio: procede directamente, por sí misma, sin necesidad de recurrir a la vía judicial. Procede unilateralmente, por autotutela (…)” 11 Forma parte de esta actividad la revocación de los permisos12 así como la recuperación material de los bienes sin necesidad de acudir a los Tribunales, cuando sean objeto de ocupaciones sin título legal habilitante ―incluso por revocación o caducidad del mismo― (véanse, entre otros, los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría números C-072-97 del 9 de mayo de 1997, C-004-98 del 7 de enero de 1998, C-002-99 del 5 de enero de 1999, OJ-197-2001 del 18 de diciembre del 2001, C-287-2002 del 22 de octubre del 2002, C-133-2004 del 4 de mayo del 2004, C-264-2004 del 9 de setiembre del 2004, y jurisprudencia en ellos citada).

La recuperación incluye “la facultad de retirar los bienes de los sitios públicos ocupados, a reserva de ser devueltos a sus propietarios (…)” (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991) y la tardanza de la Administración en el cumplimiento de este deber legal no otorga ningún derecho a los particulares:

“...la simple tolerancia de la Municipalidad del lugar, respecto del uso de determinadas áreas de calle, para que los recurrentes ejerzan su actividad comercial u otros particulares se estacionen en el lugar, en algún momento, no tiene la virtud de crear derechos subjetivos a favor, máxime que no se ha acreditado, para su utilización, la existencia de permiso o concesión al efecto, y sin que el Estado, se encuentre, por ello, en la obligación jurídica de suministrar un área para el desempeño de esas tareas.” (Sala Constitucional, Voto No. 6758-93 de 15 horas, 45 minutos del 22 de diciembre de 1993).

IV. Conclusiones

· El uso u ocupación privativa del dominio público ferroviario es admisible por medio de un permiso de uso, otorgado de conformidad con la normativa correspondiente.

· Su signo característico es la precariedad, solo constituye una tolerancia provisional de parte del Estado.

· Su objeto son actos sencillos sin incidencia significativa en el bien, actividades que no requieren construcciones u obras permanentes sino instalaciones de fácil y rápida remoción o bienes muebles.

· Aunque se dicte en ejercicio de un poder discrecional de la Administración, el acto de otorgamiento requiere la verificación de que el uso solicitado no es lesivo a la integridad o finalidad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con el ordenamiento.

· El permiso de uso no implica un contrato, pero los permisionarios quedan sujetos a obligaciones positivas o negativas, o condiciones.

· La potestad (poder-deber) de autotutela del dominio público, obliga a la Administración a ejercitar su vigilancia y preservarlo de deterioros y usos indebidos, y la tardanza en el cumplimiento de este deber legal no otorga ningún derecho a los particulares.

Atentamente,

Licda. Susana Fallas Cubero Procuradora Adjunta c.i:

Señor Miguel Carabaguíaz Murillo Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Ferrocarriles 1) De acuerdo con la información proporcionada por el Licenciado Mario Granados Barzuna, Jefe del Departamento Legal.

• 2)Esta Procuraduría se ha pronunciado sobre la improcedencia del contrato de arrendamiento en bienes de dominio público: “(…) el contrato de arrendamiento es propio del Derecho privado y ajeno a la institución de dominio público. (…) no se justifica la confusión del arrendamiento y la concesión, pues difieren en sus elementos subjetivos, objetivo y régimen jurídico. La Administración Pública concedente actúa en su capacidad de Derecho Público, investida de potestades exorbitantes al Derecho Privado, para realizar y tutelar el interés público, así como la afectación e integridad de la cosa. El interés público ha de ser fin dominante de la concesión, a pesar del beneficio inmediato que obtiene el concesionario. El objeto es un bien demanial, con un régimen público específico. Esto hace que el vínculo contractual y los conflictos que se susciten entre la Administración concedente y el concesionario estén regulados por las normas y principios de Derecho Administrativo.” (Opinión Jurídica OJ-017-2001 del 7 de marzo del 2001). “La figura del arrendamiento, según se apuntó en la opinión jurídica Nº OJ-017-2001, p. III.3.2, regula las relaciones sobre bienes privados. En consecuencia, resulta improcedente para otorgar usos privativos o especiales de los bienes del dominio público (…) aunque en el pasado el legislador la utilizará [sic] inadecuadamente.” (Opinión Jurídica OJ-042-2005 del 31 de marzo del 2005).
• 3)Véase Garrido Falla (Fernando). Tratado de Derecho Administrativo, volumen I, parte general, Editorial Tecnos, duodécima edición, Madrid, 1994, p. 429.
• 4)Ver Garrido Falla (Fernando). Tratado de Derecho Administrativo, volumen II, parte general, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1960, p. 499; Bielsa (Rafael). Derecho Administrativo, tomo III, Editorial De palma, quinta edición, Buenos Aires, 1956, p.429 y Dromi (José Roberto). Instituciones de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1973, pp.278 y 279.
• 5)En efecto, se sostiene que tanto el permisionario como el concesionario están vinculados a la Administración mediante lo que se ha llamado por un sector de la doctrina “relaciones de sujeción especial”: “La policía especial tendrá como objeto garantizar el buen funcionamiento de los servicios públicos así como la conservación de los bienes demaniales (…) darán lugar a una intervención más intensa de la Administración (…). Esa intensidad se manifiesta no sólo en el tipo de medidas adoptadas por la Administración sino también en la existencia de un grado de discrecionalidad mucho mayor, todo lo cual se justificará en la posición de supremacía especial en que se encuentra la Administración respecto de los particulares. El buen orden de los servicios públicos o la conservación de los bienes demaniales se considerará como algo que compete al régimen interno de la propia Administración y, de ahí, que pueda actuar ejecutando potestades domésticas. El particular, a su vez, será contemplado, no como ciudadano sino como usuario del servicio o del demanio, sometido por ello a una relación especial de sujeción”. Villar Ezcurra (José Luis). Derecho Administrativo Especial. Administración Pública y actividad de los particulares, Madrid, Editorial CIVITAS, 1999, p.46. Véase también Arnesto Moya (Alonso) y Fallas Cubero (Susana). Los principios del derecho administrativo sancionador en Costa Rica, San José, Tesis para optar el Título de Licenciados en Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1998, pp.48-54. Los autores señalan como una de las características de estas relaciones su intensidad, pues cuando “(…) un administrado entra en un contacto jurídico (…) o material, se somete a una limitación de su libertad y al nacimiento de obligaciones positivas o negativas especiales que implican el sometimiento a un régimen jurídico específico.” Carretero Pérez (Adolfo) y Carretero Sánchez (Adolfo). Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Editoriales de Derecho Reunidas (EDERSA), segunda edición, 1995, p.90.
• 6)Bielsa (Rafael). Op. cit., p.430.
• 7)Marienhoff (Miguel). Tratado de Derecho Administrativo, tomo V, Buenos Aires, Editorial Abeledo- Perrot, cuarta edición actualizada, 1998, p.406 y Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso de bienes del dominio público, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 1996, p.25.
• 8)“El permiso de uso no implica un contrato”. Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … p. 65.
• 9)Marienhoff (Miguel). Tratado …, pp.406, 407 y Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … pp. 25-27. Esa “tolerancia” es el fundamento de la “precariedad”, signo característico del permiso de uso. Véase Marienhoff (Miguel). Tratado … p.408 y Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … pp. 28, 29, 64 y 67. “Hay unanimidad en reconocer el carácter «precario» del permiso de uso, como así en aceptar la posibilidad de su revocación (extinción), en cualquier momento, sin derecho a resarcimiento en favor del titular del permiso.” Marienhoff (Miguel). Tratado … pp. 408, 409 y Marienhoff (Miguel). Permiso especial de uso … p.30.
• 10)“La autotutela es la posibilidad de la Administración Pública de tutelar sus propias situaciones jurídicas, sin tener que acudir a la vía judicial, con el fin de posibilitar una actuación efectiva, para lograr la satisfacción de los fines públicos que le han sido asignados.” (Dictámenes de esta Procuraduría números C-167-2001 del 5 de junio del 2001 y C-230-2003 del 30 de julio del 2003).
• 11)Marienhoff (Miguel). Tratado … pp. 326-328.
• 12)Villar Ezcurra (José Luis). Op. Cit., pp.77, 82, 83 y 86.