Reconsideration on admissibility requirements for municipal auditor consultationsReconsideración sobre requisitos de admisibilidad de consultas de auditores municipales

Opinion: 136 of 04/03/2006 C-136-2006 April 3, 2006 Licenciado José Luis Guzmán Jiménez Municipal Auditor Municipalidad de San José S. O.

Dear Mr. Auditor:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication AI-915-05 of December 5 of this year, through which you request the reconsideration of opinion 408-2005 of November 28, 2005.

I.- PRELIMINARY CLARIFICATION.

In the present case, numeral 6 of our Organic Law is not applicable, since the factual scenarios that it regulates assume a mandatory pronouncement on the merits, which is binding on the consulting Administration. This is not the case when it involves a rejection of the consultation due to the lack of admissibility requirements, where there is no binding pronouncement on the application and interpretation of a rule of the legal system. In this scenario, there is nothing to dispense with, as the subject matter was never addressed.

Now, the foregoing is not an impediment, when a request for reconsideration of the opinion that declares the proceeding inadmissible is filed, to analyze again, based on the powers granted to us by our Organic Law, whether the reasons invoked for such rejection are legally appropriate or not.

II.- BACKGROUND First, what was expressed by the Office of the Attorney General in opinion No. C-408-2005 will be set forth, and then we will refer to the arguments in the request for reconsideration.

1.- Opinion No. C-297-2005 In the cited opinion we concluded the following:

"In virtue of not fulfilling the admissibility requirements specific to consultations that may be formulated by internal auditors (imprecision of the legal issue subject to doubt, lack of clarity on the relationship of the concern with the functions proper to the Internal Audit Office, existence of precedents from this Attorney General's Office that establish an administrative jurisprudence on the subject of directing bodies in matters that fall within the competence of the Municipal Councils, and, finally, omission of at least a reference to the refusal of the Corporation's legal advisory office to provide its criterion on the matter consulted) we must declare inadmissible the proceeding brought to our attention." The basis for this position is found in the following arguments outlined in the questioned opinion:

"Considering what has been set forth by our administrative jurisprudence, it is appropriate to note our surprise regarding the consultation now formulated before us. The reason for such a reaction lies in the fact that the Mr. Auditor does not mention whether, following a request by him to the legal advisory office of the San José Corporation, it has not responded in terms that are satisfactory or understandable to him. On the other hand, although at some point the topic of the composition of directing bodies within administrative procedures was analyzed at the request of the auditors, arriving at this moment, it is feasible to require, at least, an indication from such officials regarding the significance or relationship that the subject at hand has with their duties.

What is indicated in the preceding paragraph has, in the present matter, a very concrete manifestation regarding the importance of the internal communication that must be established between the auditing body and the legal advisor, in this case, of a municipality. Note that in our opinion C-294-2004 of October 15, 2004, it was indicated:

'Considering the literal text of Article 90 paragraph e) of the General Law on Public Administration, the instruction of an administrative procedure could only be delegated to the secretary. However, the clarity of the text does not resolve situations, which can certainly be classified as exceptional, where said official is unable to perform the task (e.g., the configuration of a ground for abstention -Article 230 of the General Law-). Given the imperative of continuity in the exercise of public powers, and considering the already-cited precedent of the First Chamber, one could consider the possibility that the Municipal Council, considering the grounds for impediment affecting its secretary, appoint an ad-hoc official to carry out the instruction of an administrative procedure. This, of course, under the understanding that the decision adopted in this regard must be fully supported by a duly motivated act, which makes evident the need for the exceptional appointment of a third party for the purposes of the proceeding in question.' From what is indicated in the preceding paragraph, it follows that we must clarify and supplement opinion C-175-93 transcribed above in the following sense: the directing body, in the case of a matter under the competence of the Municipal Council, may be comprised of the Council itself, or it may delegate this power to the municipal secretary. Exceptionally, and considering the justification set forth in the administrative act issued for that purpose, an ad hoc secretary may be appointed, it being understood that in this latter scenario, depending on the specific circumstances that must be analyzed through the procedure, another municipal official may be called, or, alternatively, a third party who has no service relationship with the corporate entity.' (C-294-2004 of October 15, 2004) It seems to us that the above excerpt serves to dispel at least one of your doubts, precisely the one referring to the relationship between opinions C-173-95 and C-294-2004 of this Office of the Attorney General. Now, with regard to pronouncement C-323-2003, given that it concerns a topic whose analysis is complemented by a subsequent opinion -precisely C-294-2004-, it would be appropriate to consider that, in what was specifically clarified in the latter, a reading must also be given that integrates the conclusions on the exceptional power that municipal councils have to delegate the instruction of an administrative procedure to an official (regular or ad-hoc) other than the municipal secretary. Note that this criterion has been upheld in subsequent opinions: C-022-2005, C-055-2005, C-077-2005, C-258-2005, C-277-2005, and C-353-2005) However, the core of the impossibility of exercising our advisory competence in the present case is the imprecision underlying the consultation. This is because it is not possible to infer to which specific aspect your concern refers regarding the composition of a directing body '... with other alternative forms for the instruction of ordinary procedures and the composition of directing bodies of procedure.' We cannot, in the exercise of the authority conferred upon us via Articles 1, 2, 3 paragraph b), 4, and 5, unravel the concrete content of the consultation, given that, as we have seen, the opinions cited by you do not present a contradiction such that your proceeding would merit being treated as a request for ex officio reconsideration. And if to the foregoing we add that we do not understand what you mean by '... other alternative forms for the instruction of ordinary procedures ...', since it is not evident from a reading of the pronouncements under analysis that we have pronounced ourselves on a modification of the requirements and parameters to which the instruction of an ordinary administrative procedure must be subject. Considering the foregoing, we are obligated to reject your request for a legal criterion." B.- Basis for reconsideration.

Firstly, it is indicated that based on the new systemic and strategic vision given to audits, "(…) the legislator modifies the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, aimed precisely at ensuring that in the exercise of their functions, independence and objectivity are achieved, with the desire to strengthen audits as a means of contributing to the achievement of institutional objectives. This is why Article 4 is reformed, releasing the auditor from having to resort to the Active Administration, to consult the legal area, as a prerequisite for consulting the Attorney General's Office, which would now be 'tacitly repealed', by the opinion being appealed." On the other hand, the opinions cited in the questioned pronouncement, predating the entry into force of Ley N.° 8292, are not acceptable, since at that time direct consultation did not exist.

II.- ON THE MERITS.

There are several reasons to confirm, in all its aspects, the questioned opinion. In the first place, the admissibility of the consultation is not based on the fact that the consulting body fails to refer to the refusal of the Corporation's Legal Advisory Office to provide the criterion on the matter consulted. The reasons, as can easily be read from its conclusion, in addition to the foregoing, are, fundamentally, the imprecision of the legal issue subject to doubt, the lack of clarity on the relationship of the concern with the functions proper to the Internal Audit Office (its relation to the audit work plan), and the existence of precedents from this Attorney General's Office that establish an administrative jurisprudence on the subject of directing bodies in matters falling within the competence of the Councils. Thus, even if, in the scenario where it were accepted that the consulting body is correct in the reason for requesting reconsideration, the other reasons would persist and would keep it unchanged.

On the other hand, regarding the point you question, what is requested of you, based on opinion C-176-2003, is something very simple and easily accessible: that "(…)we are informed of the opinion of the legal advisory office of the entity for which the auditor provides services; or, alternatively, precedents from that advisory office on related or connected topics; and, as a last resort, the indication of the refusal to issue a pronouncement on that topic (Opinion C-176-2003 of June 13, 2003)." With this stance, what you have termed "direct consultation" is not being eliminated. Nor is an insurmountable obstacle being placed upon you, such that it prevents you from consulting the Advisory Body directly. Much less, as you affirm, that we are tacitly repealing the reform introduced to our Organic Law, which allows auditors to consult the Attorney General's Office of the Republic without the legal opinion of the respective Legal Advisory Office. In none of these scenarios is the auditor being asked to provide the criterion or opinion of the Legal Advisory Office.

In addition to the foregoing, it is reasonable that auditors, who have daily contact with the active and advisory bodies of the Administration where they provide their services, when consulting the Attorney General's Office of the Republic, indicate to us—not provide—what the criterion of the Legal Advisory Office is on the matter consulted, whether or not there are precedents on related or connected topics, or whether, in the final instance, there is a refusal to issue a pronouncement on the point subject to consultation. This stance in no way contravenes the legal precept, since the auditor, in the first place, is not being prevented from consulting. Secondly, they are also not being required to provide the respective legal criterion.

Finally, the position of the Advisory Body is consistent with the will of the legislator (ratio legis), since the raison d'être of the rule we are glossing has its origin in the fact that, faced with the refusal of the Legal Advisory Offices of the Active Administration to resolve consultations for auditors, the latter found themselves unable to consult the Attorney General's Office of the Republic, for the elementary reason that they could not provide the opinion of the advisory body. Now, the reform introduced to our law, in its correct sense, does not have the purpose of excluding the possibility that auditors consult the Legal Advisory Offices of the Active Administration; quite the contrary, it is logical and convenient, when a legal doubt arises in the exercise of their functions, which must be resolved or clarified for an exercise of their powers in accordance with the Law. Thus, in the first instance, it is most convenient that they request the services of the advisory body of the Active Administration and, as a last resort, those of the Superior technical-legal advisory Body of the entire Public Administration. This is because this interpretation is fully compatible with the literal text and the spirit of the legal text, with this course of action being reasonable and common sense, besides which the Administration's resources are better utilized in this way; furthermore, because, in many cases, the legal doubts and problems will likely be resolved thanks to the pronouncement of the Legal Advisory Office. Now, in urgent cases, when the Legal Advisory Office does not exist, in situations of a special nature, etc., it is clear that what is reasonable is to consult the Attorney General's Office of the Republic directly.

In short, for an effective and efficient exercise of our advisory function, when the pronouncement is requested by an auditor, what we are requesting is more information on the matter consulted, all of which is within the reach of the consultant, and not that they provide the criterion of the Legal Advisory Office.

III.- CONCLUSION.

Opinion C-408-2005 of November 28, 2005 is confirmed in all its aspects.

Respectfully yours, Dr.

Dictamen : 136 del 03/04/2006 C-136-2006 3 de abril de 2006 Licenciado José Luis Guzmán Jiménez Auditor Municipal Municipalidad de San José S. O.

Estimado señor Auditor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio AI-915-05 del 5 de diciembre del año en curso, mediante el cual solicita la reconsideración del dictamen 408-2005 de 28 de noviembre del 2005.

I.- ACLARACIÓN PREVIA.

En el presente caso no resulta de aplicación el numeral n.° 6 de la nuestra Ley Orgánica, ya que los supuestos fácticos que en él se regulan suponen un pronunciamiento obligatorio sobre el fondo, el cual resulta vinculante para la Administración consultante. No así cuando se trata de un rechazo de la consulta a causa de la falta de requisitos de admisibilidad, donde no existe un pronunciamiento vinculante sobre la aplicación e interpretación de una norma del ordenamiento jurídico. En este supuesto, no hay nada que dispensar, pues nunca se abordó el tema de fondo.

Ahora bien, lo anterior no es impedimento para que cuando se plantea una solicitud de reconsideración del dictamen que declara inadmisible la gestión, con base en las facultades que nos da nuestra Ley Orgánica, analicemos nuevamente si las razones que se invocan para tal rechazo son o no jurídicamente procedentes.

II.- ANTECEDENTES Se expondrá, en primer término, lo expresado por la Procuraduría en el dictamen n.° C-408-2005, para luego referirnos a los argumentos de la solicitud de reconsideración.

1.- Dictamen N. C-297-2005 En el citado dictamen concluimos lo siguiente:

“En virtud de no cumplirse los requisitos de admisibilidad propios de las consultas que pueden formular los auditores internos (imprecisión del tema jurídico objeto de duda, falta de claridad sobre la relación de la inquietud con las funciones propias de la Auditoría Interna, existencia de antecedentes de esta Procuraduría General que sientan una jurisprudencia administrativa sobre el tema de los órganos directores en tratándose de asuntos que son competencia de los Concejos Municipales, y, en fin, omisión de al menos una referencia a la negativa de la asesoría jurídica de la Corporación en brindar su criterio sobre lo consultado) debemos declarar inadmisible la gestión elevada a nuestro conocimiento”.

El fundamento de esta postura lo encontramos en lo siguientes argumentos que se esbozan en el dictamen cuestionado:

“Atendiendo a lo que viene expuesto por nuestra jurisprudencia administrativa, cabe señalar nuestra extrañeza en torno a la consulta que ahora se nos formula. El motivo de tal reacción se encuentra en que el Sr. Auditor no menciona si, ante una gestión suya a la asesoría legal de la Corporación josefina, ésta no le ha respondido en términos que sean de su satisfacción o entendimiento. Por otra parte, si bien en algún momento el tema de la conformación de órganos directores dentro de los procedimientos administrativos fue analizado a instancia de los señores auditores, llegados a este momento, es dable requerir, al menos, una indicación de tales funcionarios sobre la trascendencia o relación que, con sus labores, tiene el tema que nos ocupa.

Lo indicado en el párrafo precedente tiene, en el presente asunto, una manifestación muy concreta sobre la importancia de la comunicación interna que debe establecerse entre el órgano auditor y el asesor legal, en este caso, de una municipalidad. Nótese que en nuestro dictamen C-294-2004 de 15 de octubre del 2004 se indicó:

‘Atendiendo la literalidad del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, la instrucción de un procedimiento administrativo sólo podría delegarse en el secretario. Sin embargo, la claridad del texto no resuelve situaciones, que bien cabe calificar de excepcionales, en donde ese funcionario esté imposibilitado de cumplir la tarea (v.g., configuración de una causal de abstención -artículo 230 de la Ley General-). Dado el imperativo de la continuidad en el ejercicio de las competencias públicas, y atendiendo al ya citado precedente de la Sala Primera, cabría pensar en la posibilidad de que el Concejo Municipal, atendiendo a los motivos de impedimento que recaen en su secretario, nombrar a un funcionario ad-hoc para que realice la instrucción de un procedimiento administrativo. Ello, claro está, bajo el entendido de que la decisión que se adopte en tal sentido debe estar plenamente respaldada en un acto debidamente motivado, que haga patente la necesidad del nombramiento excepcional de un tercero a los efectos del trámite que interesa.

Se deriva de lo indicado en el párrafo precedente que debamos precisar y adicionar el dictamen C-175-93 supra transcrito en el siguiente sentido: el órgano director, tratándose de un asunto de competencia del Concejo Municipal, puede estar conformado por el propio Concejo, o bien éste puede delegar tal competencia en el secretario municipal. Excepcionalmente, y atendiendo a la justificación que se consigne en el acto administrativo que al efecto se emita, podrá nombrarse un secretario ad hoc, siendo que en éste último supuesto dependerá de las específicas circunstancias que deban ser analizadas a través del procedimiento, el que se llame a otro funcionario municipal, o bien, a un tercero que no tenga relación de servicio con el ente corporativo”. (C-294-2004 del 15 de octubre del 2004) Nos parece que el anterior extracto viene a dejar evacuada al menos una de sus dudas, precisamente la que se refiere a la relación que existe entre los dictámenes de esta Procuraduría números C-173-95 y C-294-2004. Ahora bien, en lo que se refiere al pronunciamiento C-323-2003, dado que versa sobre un tema cuyo análisis se ve complementado por un dictamen posterior -precisamente el C-294-2004-, cabría considerar que, en lo que específicamente se precisó en este último, también debe darse una lectura que integre las conclusiones sobre la competencia excepcional que tienen los concejos municipales para delegar la instrucción de un procedimiento administrativo en un funcionario (regular o ad-hoc) distinto del secretario municipal. Nótese que este criterio ha venido siendo sostenido en posteriores dictámenes: C-022-2005, C-055-2005, C-077-2005, C-258-2005 y C-277-2005 y C-353-2005) Sin embargo, el meollo de la imposibilidad para ejercer nuestra competencia consultiva en el presente caso lo es la imprecisión que subyace en la consulta. Ello porque no es dable inferir a que aspecto puntual se refiere su inquietud en torno a la conformación de un órgano director ‘… con otras formas alternativas para la instrucción de los procedimientos ordinarios y conformación de órganos directores de procedimiento.’. No nos es dable, en el ejercicio de la atribución que se nos confiere vía artículos 1, 2, 3 inciso b), 4 y 5 desentrañar el contenido concreto de la consulta, puesto que, como hemos visto, los dictámenes por Ud. citados no presentan una contradicción tal que amerite tener su gestión como una solicitud de reconsideración de oficio. Y si a lo anterior agregamos que no comprendemos a qué se refiere con ‘... otras formas alternativas para la instrucción de los procedimientos ordinarios …’, puesto que no se evidencia de la lectura de los pronunciamientos que se vienen analizando que nos hayamos pronunciado sobre una modificación de los requisitos y parámetros a que ha de sujetarse la instrucción de un procedimiento administrativo ordinario. Atendiendo lo anterior, nos vemos en la obligación de rechazar su solicitud de criterio jurídico”.

B.- Fundamento de la reconsideración.

En primer lugar, se indica que con base en la nueva visión sistemática y estratégica que se le da a las auditorias, “(…) el legislador modifica la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tendente precisamente a que en el ejercicio de sus funciones, se logre la independencia y objetividad, con el afán de fortalecer a las auditorias como medio de contribuir a que se alcancen los objetivos institucionales. Es por ello, que se reforma el artículo 4, liberando al auditor de recurrir a la Administración Activa, de consultar al área legal, como requisito previo para consultar a la Procuraduría, lo que ahora se estaría ‘derogando tácita’, con el dictamen que se recurre”.

Por otra parte, los dictámenes que se citan en el pronunciamiento cuestionado, anteriores a la entrada en vigencia de la Ley n.° 8292, no son de recibo, pues en ese momento no existía la consulta directa.

II.- SOBRE EL FONDO.

Existen varias razones para confirmar, en todos sus extremos, el dictamen cuestionado. En primer lugar, la admisibilidad de la consulta no está basada en el hecho de que el órgano consultante sea omiso en referirse a la negativa de la Asesoría Jurídica de la Corporación en brindar el criterio sobre el tema consultado. Los motivos, como fácilmente puede leerse de su conclusión, además del anterior, son, fundamentalmente, la imprecisión del asunto jurídico objeto de duda, la falta de claridad sobre la relación de la inquietud con las funciones propias de la Auditoría Interna (su relación con el plan de trabajo de fiscalización) y la existencia de antecedentes de esta Procuraduría General que sientan una jurisprudencia administrativa sobre el tema de los órganos directores en tratándose de asuntos que son competencia de los Concejos. Así las cosas, aun cuando, en el escenario que se aceptara que el órgano consultante lleva razón en el motivo para solicitar la reconsideración, subsistirían los otros que lo mantendrían incólume.

Por otra parte, sobre el punto que usted cuestiona, lo que se le pide, con base en el dictamen C-176-2003, es algo muy sencillo y de fácil acceso: que “(…)se nos informe cuál es la opinión de la asesoría jurídica del ente al cual presta sus servicios el auditor; o bien, antecedentes de esa asesoría sobre temas conexos o relacionados; y, en último caso, la indicación de la negativa a emitir un pronunciamiento sobre ese tema (Dictamen C-176-2003 de 13 de junio del 2003)”. Con esta postura, no se está eliminado lo que usted ha denominado como la “consulta directa”. Tampoco se le está poniendo un obstáculo insalvable, de tal manera que se le impida consultar directamente al Órgano Asesor. Mucho menos, como usted lo afirma, que estemos derogando tácitamente la reforma que se le introdujo a nuestra Ley Orgánica, que les permite a los auditores consultar a la Procuraduría General de la República sin la opinión legal de la Asesoría Legal respectiva. En ninguno de estos supuestos, se le está pidiendo al auditor aportar el criterio o la opinión de la Asesoría Legal.

Además de lo anterior, resulta razonable que los auditores, quienes tienen contacto cotidiano con los órganos activos y consultivos de la Administración donde prestan sus servicios, a la hora de consultar a la Procuraduría General de la República nos indiquen, no que aporten, cuál es el criterio de la Asesoría Legal sobre el tema consultado, si hay o no antecedentes sobre temas conexos o relacionados o si, en última instancia, hay una negativa a emitir un pronunciamiento sobre el punto objeto de la consulta. Esta postura en nada contraviene el precepto legal, pues al auditor, en primer lugar, no se le está impidiendo consultar. En segundo término, tampoco se le está requiriendo que aporte el criterio legal respectivo.

Por último, la posición del Órgano Asesor es acorde con la voluntad de legislador (ratio legis), pues la razón de ser de la norma que estamos glosando tiene su origen en el hecho de que, ante la negativa de las Asesorías Jurídicas de la Administración activa de evacuarles las consultas a los auditores, estos se veían imposibilitados en consultar a la Procuraduría General de la República, por la elemental razón de que no podían aportar la opinión del órgano consultivo. Ahora bien, la reforma que se le introduce a nuestra ley, en su recto sentido, no tiene por propósito el excluir la posibilidad de que los auditores consulten a las Asesorías Jurídicas de la Administración Activa, todo lo contrario, es lo lógico y lo conveniente, cuando se le presentan un duda jurídica en el ejercicio de sus funciones, la cual debe ser resuelta o clarificada para un ejercicio conforme a Derecho de sus competencias. Así las cosas, en primera instancia, lo más conveniente es que requieran los servicios del órgano consultivo de la Administración activa y, en último término, los del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico de toda la Administración Pública. Lo anterior, porque esta interpretación es plenamente compatible con la literalidad y el espíritu del texto legal, siendo ese proceder razonable y de sentido común, amén de que esa manera se aprovechan de mejor forma los recursos de la Administración; además, porque, en muchos casos, las dudas y problemas jurídicos probablemente quedarán resueltos gracias al pronunciamiento de la Asesoría Legal. Ahora bien, en casos de urgencia, cuando no existe la Asesoría Jurídica, ante situaciones de naturaleza especial, etc., es claro que lo razonable es consultar directamente a la Procuraduría General de la República.

En pocas palabras, para un ejercicio eficaz y eficiente de nuestra función consultiva, cuando el pronunciamiento lo solicita un auditor, lo que estamos pidiendo es una mayor información sobre el tema consultado, todo lo cual está al alcance del consultante, y no que aporte el criterio de la Asesoría Legal.

III.- CONCLUSIÓN.

Se confirma, en todos sus extremos, el dictamen C-408-2005 de 28 de noviembre del 2005.

De usted, con toda consideración y estima, Dr.