Validity of declaring absolute nullity of tax exemption based on notarial certificationProcedencia de declarar nulidad absoluta de exoneración tributaria basada en certificación notarial

Opinion: 072 of 02/27/2006 C-072-2006 February 27, 2006 Licentiate David Fuentes Montero Minister Ministry of Finance S. D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your official letter No. DM-1984-2005 dated December 12, 2005, received in this Attorney General's Office on January 11, 2006, in which you state:

"In accordance with the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration and pursuant to the order of this Office, through resolution No. 1340-2005, attached is the administrative file composed of 3 bundles, the first consisting of 17 folios, the second of 87 folios, and the third of 42 useful folios corresponding to the administrative procedure followed, for the purpose of determining whether, in the issuance of exoneration note No. 10441 dated June 2, 2003, there are defects that warrant the declaration of absolute, evident, and manifest nullity." I- PRELIMINARY CONSIDERATION.

As you are aware, in response to a request similar to the one at hand, this Attorney General's Office recently issued opinion No. C-064-2005 of February 20, 2005, in which it stated –pertinently– the following:

"In the case at hand, the Attorney General's Office considers that there is a procedural defect that becomes harmful to the defense guarantee of the corporation that has acted as a party in the file. We refer, specifically, to the circumstance that arises with the existence of a certification issued by the Public Registry of Movable Property (see fact 3 of the 'Background'), a public document that served as the basis for the processing of the exoneration note that is now sought to be declared absolutely null. While it is true that there are ample reasons to doubt its validity and conformity with the Legal System (see, in this regard, official letter CRPM-204-2005 of August 18, 2005, from the General Coordinator of the Public Registry of Movable Property, cited in fact 7 of the 'Background'), it is also true that there is no judicial pronouncement declaring it so (Article 359 of the Penal Code), which is why the presumption of validity of such document must be upheld. (…)

The circumstances referred to in the preceding paragraph lead us to conclude that the issue of the falsity of the public document (certification) must, necessarily, be established previously, and through the pertinent legal mechanisms –a judicial sentence, from the criminal court, with the authority of res judicata–, at the outset of the ordinary administrative procedure. The absence of such accreditation prevents, on the one hand, the imputation of the grounds on which the presumption of absolute, evident, and manifest nullity is based from finding full justification (a contrario sensu, the value of the certification cannot simply be disregarded, no matter how many elements cast doubt on its validity; therefore, it could not serve as an element of conviction either for this Attorney General's Office, or for the deciding body, regarding the existence of the defect of nullity regulated by Article 173 of the General Law of Public Administration). But, furthermore, it places the administered party who is part of the process in an evident situation of disadvantage, since, based on the presumption of falsity, the criterion of absolute, evident, and manifest nullity is in turn supported. Such that the administered party must prove a fact that is protected by a presumption of legality, which evidently transmutes the principle of the burden of proof (Article 317 of the Civil Procedure Code). (…)

In view of the foregoing, it is possible to conclude that there is a legal defect in the processing of the ordinary administrative procedure that affects the right of defense of the investigated party, insofar as the existence of a presumption regarding the falsity of a public document that is the 'motive' (Article 133 of the General Law of Public Administration) for the administrative act whose absolute, evident, and manifest nullity is being discussed, entails a 'prejudicial matter,' which obliges the Administration to have the jurisdictional pronouncement that rules on said defect of the public document. Said sentence with the authority of material res judicata would support the argument regarding the defect contained in the act declaratory of rights, and, from there, one could reach the stage of the declaration of absolute, evident, and manifest nullity, in an administrative venue, with the pecuniary consequences that, in a case of tax exoneration, this could entail for the administered party. The contrary, as occurs in the case at hand, implies that the Administration proceeds from a premise that disregards the legal value of a public document, and, consequently, renders spurious the means of accreditation that would allow a pronouncement on the 'evident and manifest' nature of the legal defect attributed to exoneration note No. 07427 of April 9, 2003. By virtue of the foregoing, we must rule in the sense that it is not possible to issue a favorable opinion on the defect noted, as prescribed by subsection 1 of Article 173 of the General Law of Public Administration. (The bold text corresponds to the original).

It is of interest to this Attorney General's Office to specify that, unlike the previous case, in the present matter the basis for the processing of the exoneration note whose nullity is sought is constituted by a notarial certification (folios 6 of Volume I and 4 of Volume II of the administrative file), issued pursuant to Article 110 of the Notarial Code, which provides:

'ARTICLE 110.- Certifying power Notaries may issue, under their responsibility, certifications relating to registrations, files, resolutions, or documents existing in public registries and offices, as well as of books, documents, or private items in the possession of individuals. For this purpose, they may use photocopies. In any case, it is necessary to indicate whether the document is certified literally, in its pertinent part, or in relation.

If the certified documents were private documents, the notary must leave an authentic copy in the reference archive, indicating the applicant and the time and date on which it was issued.

In these certifications, material errors may be corrected or omissions in the original item and in the protocolizations may be rectified, which must be noted.

The corresponding fiscal species, stamps, or duties that must be covered must always be satisfied, as if the certifications were issued by the office or registry where the original items are found. For all legal effects, these certifications shall have the value that the laws grant to those issued by the officials of said dependencies, as long as it is not proven, with a certification emanating from them, that they lack accuracy without it being necessary, in this case, to allege falsity.

The notary who records false data in said certifications, apart from criminal and civil liabilities, shall be sanctioned disciplinarily.

In certifications of private documents in the possession of individuals, Article 107 shall be applicable, as pertinent.' (The bold text is ours).

By virtue of the foregoing, in the specific case, since certifications from the Public Registry of Movable Property were issued (visible on folios 76 to 79 of Volume I and 12 and 13 of Volume II of the administrative file) that prove the inaccuracy of the notarial certification regarding the description of the vehicle body involved, it is not necessary to allege the falsity of said certification, that is, unlike the case addressed in the opinion transcribed supra, in this one a judicial pronouncement declaring the falsity of the public document is not required.

For the reasons stated, the matter is not resolved now in the same terms as in the aforementioned precedent.

II- LEGAL IMPOSSIBILITY OF ISSUING THE REQUESTED CRITERION DUE TO PROCEDURAL DEFECTS.

For the purpose of declaring absolute, evident, and manifest nullity via administrative channels, as provided in subsection 3 of Article 173 of the General Law of Public Administration (hereinafter LGAP), "the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been provided to all the parties involved." The interested Administration must comply with the ordinary administrative procedure provided for in numeral 308, and subsequent and concordant articles of the LGAP, fully observing the principles and guarantees of due process, a procedure that must be verified by this Attorney General's Office through the respective complete administrative file, ordered and chronologically foliated (original or duly certified copy thereof) that is sent to us.

The Constitutional Chamber has consistently affirmed that the "principles of due process extractable from the General Law and pointed out by this Chamber in its jurisprudence, are of strict mandatory observance by the authorities in charge of carrying out any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result." (Ruling No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).

Thus, the administrative procedure is of mandatory observance for the Public Administration because "... administrative bodies act subject to predetermined procedural rules, so that compliance with procedural rules is, therefore, a duty of public bodies ... This general obligatory nature of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches opened against that principle, by permitting the discretionality or better yet the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, correctness, and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, pages 12-27).

In that sense, this Attorney General's Office has insisted that if, during the development of the administrative procedure, some type of violation of the right of defense contained within the principle of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act, as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be reverted, by virtue of the fact that "total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure entails reparative legal sanctions for the unlawfulness in pursuit of safeguarding the health of the law." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Thereby reaffirming that the "directing body must observe the substantial formalities of the procedure, since otherwise the nullity of what has been acted will result in the terms of Article 223 of the General Law of Public Administration." (See in this regard opinion No. C-173-95 of August 7, 1995.)

Having the above as a parameter, after analyzing the file in which the proceeding that concerns us was carried out, unfortunately this Advisory Body cannot accede to the request made by that Ministry, due to the existence of defects in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be adjusted to the Law as a prerequisite to issuing the requested opinion.

• A)DECISION AND INITIATION OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE.

It is essential that from the beginning of the administrative procedure, the object, character, and purposes of the process are correctly indicated, so that the affected party has full knowledge of the act declaratory of rights, duly individualized and that is reliably recorded in the respective administrative file, whose absolute, evident, and manifest nullity is sought to be declared. (See, among others, opinions numbers C-211-2004 of June 29 and C-263-2004 of September 9, both from 2004, and C-013-2005 of January 14 and C-391-2005 of November 15, both from 2005).

Likewise, it is necessary for the deciding body to establish from the beginning –in the resolution appointing the directing body– the legal reproaches, that is, the reasons why it considers that the act sought to be annulled contains defects of absolute, evident, and manifest nullity, and the possible legal consequences of said annulment (on this point - among others - opinions numbers C-211-2004 of June 29 and C-263-2004 of September 9, both from 2004; C-013-2005 of January 14, C-075-2005 of February 18, C-118-2005 of March 31, C-277-2005 of August 4, C-337-2005 of September 27 and C-348-2005 of October 7 and C-391-2005 of November 15, of the year 2005).

Under this context, "as we have warned on repeated occasions, the object, the character, and the purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed." (Opinion No. C-289-2005 of August 8, 2005). (The bold highlight is not from the original).

The preceding is of special relevance, by virtue of the fact that these specifications by the deciding body delimit the scope of action of the directing body, and the latter cannot supply the will of the former. (See –among others– opinions numbers C-118-2005 of March 31 and C-277-2005 of August 4, both from 2005).

Now, in the case at hand, the Minister of Finance at that time, Lic. Federico Carrillo Zürcher, through agreement No. DM-064-2005 of August 10, 2005, decided to appoint a directing body for the following procedure:

"(…) aimed at establishing whether in the issuance of exoneration note No. 10441 issued on June 2, 2003, issued by the Department of Exemptions of the General Directorate of Finance, under the protection of Law 7396, on registration rights for agricultural machinery, there exist defects or flaws that warrant declaring the absolute, evident, and manifest nullity of said act, in accordance with the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration. At the disposal of the Procedural Directing Body is, in the Legal Directorate, the bundle that makes up the administrative file prepared for this purpose. Let it be communicated and notified.–" (Folios 12 to 19 of volume No. I of the administrative file).

In relation to the above, it is important to highlight several defects:

• 1)A procedure aimed at declaring absolute, evident, and manifest nullity was not instituted, but rather one to establish the existence of defects or flaws that "warrant" declaring that absolute, evident, and manifest nullity. In this way, a substantive pronouncement cannot be made regarding the nullity now sought, as there is no agreement from the competent body in which the decision is made to initiate the procedure established in numeral 173 of the LGAP. (In this regard, see opinions numbers C-075-2005 of February 18 and C-391-2005 of November 15, both from 2005).
• 2)The legal reproaches were not established, that is, the reasons why it is considered that the act sought to be annulled contains defects of absolute, evident, and manifest nullity, and the possible legal consequences of said annulment, which - as we indicated above - must be pointed out from the act of appointing the directing body, by virtue of the fact that the latter cannot supply the will of the deciding body. The referred resolution limited itself in its recitals section (folio 15 of Volume I) to pointing out that the exoneration granted "presumably would not be appropriate, pursuant to Article One of Law No. 7396 of May 3, 1994." In the same terms –having its competence delimited–, the resolution of the directing body that initiated the procedure was issued, with both actions producing a violation of the principles of intimation and imputation, contained within the constitutional principle of due process regulated in numeral 41 of our Political Constitution. The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, referring to said principles, has indicated the following:

"a) Principle of intimation: it consists of the procedural act through which the formal accusation is made known to the official. The presentation of charges must be done through a timely, express, precise, clear, and circumstantial relation of the facts imputed and their legal consequences. b) Principle of imputation: it is the right to a formal accusation; the judge must individualize the accused, describe in detail, precisely, and clearly the fact being imputed. A clear legal classification of the fact must also be made, establishing the legal bases of the accusation and the specific punitive claim. Thus, the accused will be able to defend against an alleged punishable or sanctionable act, as in this case, and not against mere conjectures or suppositions." (Ruling No. 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999. In a similar sense, see rulings No. 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both from 1998).

"IV. The principle of intimation seeks to guarantee two aspects: a) that the investigated person is exactly informed of the facts that give rise to the process in question, with the purpose of enabling them to provide for their defense, and b) that in the substantive pronouncement, there is an identity between what was intimated and what was decided." (Ruling No. 955-95 of 10:30 a.m. on February 17, 1995).

In that same direction, this Advisory Body, in opinion No. C-342-2005 of October 3, 2005, stated:

"In relation to the importance and characteristic of intimation, this attorney general's office has pronounced itself repeatedly. Thus, for example, what was said in opinion C-246-2003:

'In this sense, special attention must be given to the requirements of the summons, according to Articles 249 and 254 of the General Law of Public Administration. And, within these requirements, to the intimation, which implies, among other aspects, ensuring that the summoned party can know precisely what act is sought to be annulled and what the reproaches are that would support the eventual declaration of nullity. It is not sufficient, in any case, the reproach of the mere illegality of an act; the quality of the defect that supposedly qualifies it under the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullity must also be substantiated, since the concurrence of this latter is what would justify the exercise of the Power of Annulment of Own Acts in a specific case.' (The underlining is not from the original).

And, in opinion No. C-046-2004, of January 20, 2004, it was indicated:

'It is easily noted that no legal motivation was given for the alleged illegality of the act sought to be annulled. Nor was any reasoned specification made as to why the Administration considers that in the specific case an absolute, evident, and manifest nullity may concur.

We can corroborate that the object of the procedure is communicated, reproaching the alleged absence of one of the requirements that is presumably imperative according to the Position Manual of the Ministry of Agriculture and Livestock, but no legal substantiation is made (legal nature of that normative body, imperative character, legal norms allegedly infringed...). Even less is a reproach made regarding the characteristics of the nullity investigated, characteristics that supposedly qualify it under the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullity.

The precision of the acts under examination is indispensable for the effective exercise of the Defense and, equally, to delimit the field within which this higher technical-legal advisory body must exercise its attribution, in application of Article 173 of the General Law of Public Administration and the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic.' (The underlining is not from the original).

As can be seen, this advisory body has interpreted numeral 249 of the LGAP in the sense that, in cases of the administrative power of annulment, the formalities of the summons, an act that contains the intimation, require that it clearly expresses the reasons and legal grounds related to the absolute, evident, and manifest nature of the nullity of the act.

Thus, to the extent that annulment via administrative channels is only for acts whose legal defect is especially serious because it gives rise to an absolute nullity that, additionally, must be evident and manifest, it is not sufficient to indicate what the illegality that afflicts the act consists of. If the summons does not provide the reasons and legal grounds by virtue of which it is considered that the legal defect gives rise to an absolute nullity of the act, with the reasons why it is estimated that such nullity is evident and manifest, the intimation is defective to the point of causing defenselessness to the administered party. This is important because in this type of procedure, the administered party exercises the defense of their rights against such legal reasoning and arguments, not against those referring to any type of illegality.

In other words, to properly exercise their defense, the administered party must know from the summons on what legal reasons and arguments the administration bases its consideration that the act it intends to annul, and which grants or declares subjective rights in their favor, is absolutely null in an evident and manifest manner, because it would be based on such legal reasons and arguments that the administration would substantiate the final act of annulment.

In the case under review, the summons explains which acts are sought to be annulled through the route provided in numeral 173 of the LGAP and indicates that such acts are illegal for contravening the normative provisions on zoning issued by the municipality of San José. Furthermore, it is clear from the summons that the administration estimates that the defect afflicting said acts gives rise to an absolute nullity that it also presumes to be evident and manifest, since it frames the ordinary procedure whose initiation it communicates to the administered party within the process regulated by the cited numeral 173. But, at no time does it explain why it considers that the acts it intends to annul suffer from absolute nullity and why it considers that said nullity is, in addition to absolute, evident and manifest. In this sense, the intimation contained in the summons is defective and generates defenselessness for the administered party, which constitutes a defect that gives rise to the eventual nullity of the summons (Article 254, LGAP) and, with it, of the procedure followed, which is why it is improper to issue the requested opinion.' (The bold text is not from the original).

Thus, it is clear that neither in resolution No. DM-064-2005 of August 10, 2005, which appoints the directing body, nor in the resolution of the latter ordering the opening of the process and summoning the administered party to the oral and private hearing, were the motives –legal reasons and grounds– established for which the Administration considered that the act sought to be annulled here contained defects of absolute, evident, and manifest nullity. This, as was well explained in the opinion transcribed above, unavoidably leads to defenselessness for the administered party by preventing them from effectively exercising their right of defense, and prevents this Attorney General's Office from issuing the opinion requested.

Finally, it can be observed that it is not until the recommendation resolution issued by the directing body, as well as the resolution of the deciding body that hears it, that the analysis is made of why the act to be annulled contains a defect of absolute, evident, and manifest nullity, all of which, as we have seen, must be established from the very appointment of the directing body, and with greater reason in the summons, to ensure the administered party the safeguarding of their constitutional rights of due process and defense.

• 3)It was not recorded who the addressee(s) of exoneration note No. 10441 was/were, that is, the administered party or parties that benefited from that note, and consequently against whom the respective procedure should have been established. As mentioned above, the deciding body delimits the scope of action of the directing body, which is why it is necessary for the former –who has the competence for this– to clearly determine against whom the procedure should be directed, since failing that, such a decision would be left to the discretionary criterion of the directing body, who does not have the competence to act in that sense.

Let us recall that, to be in the situation contemplated by numeral 173 of the LGAP, we must be dealing with an administrative act declaratory of a subjective right in favor of an administered party, so it is necessary for the deciding body to expressly indicate who that administered party is, against whom the procedure must be directed.

• B)A HEARING WAS NOT GRANTED TO THE ADMINISTERED PARTIES REGARDING EVIDENCE INCORPORATED INTO THE PROCEDURE.

The Constitutional Chamber has repeatedly indicated the constitutive elements of due process:

"Particularly illustrative is what was resolved in ruling No. 15-90 of 4:45 p.m. on January 5, 1990:

'... the right of defense guaranteed by Article 39 of the Political Constitution and consequently the principle of due process, contained in Article 41 of our Fundamental Charter, or as it is usually called in doctrine, the principle of 'bilaterality of the hearing' of 'legal due process' or 'principle of contradiction' (...) has been synthesized as follows: a) Notification to the interested party of the character and purposes of the procedure; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence deemed pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare their allegation, which necessarily includes access to the information and administrative background, linked to the matter in question; ch) right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and of the grounds on which it is based, and e) right of the interested party to appeal the decision issued.' '... the right of defense safeguarded in Article 39 ibidem, not only governs jurisdictional procedures, but also any administrative procedure carried out by the public administration; and that the plaintiff must necessarily be given, if they so wish, the right to be assisted by a lawyer, so that they may exercise their defense...'. And also:

'This Chamber has indicated the elements of the right to legal due process (see especially advisory opinion no. 1739-92), applicable to any sanctioning procedure or one that may result in the loss of subjective rights. The Administration must, in consideration of the administered party's right of defense: a) Notify the affected party of the charges, which implies communicating, in an individualized, concrete, and timely manner, the facts being imputed; b) Allow them unrestricted access to the administrative file; c) Grant them a reasonable period for the preparation of their defense; d) Grant them the hearing and allow them to contribute any evidence they consider appropriate to support their defense; e) Substantiate the resolutions that put an end to the procedure; f) Recognize their right to appeal against the sanctioning resolution.' (Ruling No. 5469-95 of 6:03 p.m. on October 4, 1995). (Resolution No. 2005-08743 of 3:19 p.m. on July 5, 2005). (The bold text is ours).

Based on the above, it is indispensable, for the purpose of ensuring the right of defense of the interested parties, that they have full knowledge of and access to the evidence contained in the administrative file, in order to thereby be able to address and, where appropriate, refute the grounds that serve as the basis for the annulment claim such as the one that concerns us here. In that sense, the ordinary administrative procedure regulated in the LGAP establishes the oral and private hearing as the time when all the evidence shall be offered and received as much as possible, bearing in mind that during the processing of the procedure, all pertinent or necessary evidentiary measures must be adopted, in order to verify in the most faithful and complete manner the facts that serve as the motive for the final act. (Articles 217, 218, 221, and 309 of the LGAP).

Thus, in the act of summoning to the oral and private hearing, the directing body must make available to the administered party all the documentation contained in the respective case file; so that the party may refer to it or provide the pertinent exculpatory evidence at that proceeding. The directing body must follow the same course if, after the summons and before the hearing, it gathers evidentiary material it considers relevant to the resolution of the proceeding; that is, it must inform the administered party of that new documentation. In that regard, the Administration has an obligation to adequately inform the administered party about the evidence in the case file, in order to guarantee the effectiveness of the oral hearing (Article 312 LGAP).

Based on the foregoing, in the case at hand it is observed that after the directing body's resolution ordering the opening of the process and summoning the administered party to the oral and private hearing, official letter No. CRPM-218-2005 of September 12, 2005, issued by the Public Registry of Movable Property (Registro Público de la Propiedad Mueble), was incorporated into the case file, which clearly establishes that the exempted vehicle is registered as a civilian body (carrocería civil), without any registry movement having affected that condition. (Folios 76 to 79 of Volume I of the administrative file). Similarly, through official letter No. ODP-MAF-002-2005 of October 31, 2005, the directing body requested a certified copy of the backup file for report No. INF-DGAI-016-2005, "in order to give due process to the presumed responsible parties"; which was sent to it via official letter No. DGAI-398-2005 of November 2, 2005 (Folios 80 of Volume I and 42 of Volume II of the administrative file).

Regarding that evidence, which is of core importance for the issuance of the final act, there is no record that a hearing was granted to either of the two interested companies in the process, which evidently leaves them defenseless (indefensión), especially considering that it is based on the aforementioned certification from the Public Registry (Registro Público) that the Administration supports both the recommendation resolution issued by the directing body (No. RES-ODP-MJAF-003-2005) and the resolution of the deciding body that hears it (No. 1340-2005). In other words, the Administration bases the defect of the act as absolute, evident, and manifest, on evidence regarding which the involved companies were not given a hearing, that is, on which they had no opportunity to comment or to refute its content. Bear in mind that:

"(...) this Attorney General's Office (Procuraduría General), in its function as the body controlling legality in cases such as the present one, for the purposes of rendering the mandatory opinion provided for in Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), can only assess the documents existing in the administrative file prepared for that purpose by the respective Administration, and of which it is reliably established that the administered party was aware, in order to safeguard their right of defense and due process." (Opinion No. C-391-2005 of November 15, 2005). (Bold is not in the original).

In summary, the pointed-out procedural defect flagrantly violates the right of defense and due process of the administered parties, which prevents this Attorney General's Office (Procuraduría) from issuing the requested opinion.

Finally, it is worth recalling that the annulment power held by the Administration to carry out the procedure established in Article 173 of the LGAP must be exercised within the four-year period referenced in subsection 5) of that article, a period which, it is worth noting, is a statute of repose (plazo de caducidad) and not a statute of limitations (prescripción), and is therefore non-interruptible.

In this way, bear in mind that the act agreeing to initiate an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights is a preparatory act for the final one, which will be the one deciding on the existence of the nullity. Only the issuance of that final act prevents the expiration of that four-year statute of repose (plazo de caducidad).

Thus, it is reiterated that since it is a statute of repose (plazo de caducidad), it is non-interruptible, so the Administration's decision to initiate the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act cannot have the effect of interrupting the mentioned period. Therefore, once the indicated period has elapsed, the possibility of ex officio review by the Administration expires, meaning that the acts that have conferred rights on the administered parties, even if they present defects, become intangible. (In this regard, see Opinions C-263-2004 of September 9, 2004, C-022-2005 of January 19, 2005, C-073-2005 of February 17, 2005, C-075-2005 of February 18, 2005, and C-118-2005 of March 31, 2005).

III- CONCLUSION.

In accordance with the foregoing, as there are defects in the instruction of the administrative proceeding that affect the right of defense and due process of the administered parties, this Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) is unable to issue the requested opinion, until such time as the pointed-out defects are corrected by that Ministry and it remains within the four-year period referred to in subsection 5) of Article 173 of the LGAP.

Respectfully signed by the Minister of Finance, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses Procuradora Mercantil a.i. Abogado de Procuraduría Attachment: administrative files.

ACACHA/AAO.

Dictamen : 072 del 27/02/2006 C-072-2006 27 de febrero de 2006 Licenciado David Fuentes Montero Ministro Ministerio de Hacienda S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° DM-1984-2005 de fecha 12 de diciembre del 2005, recibido en esta Procuraduría el día 11 de enero del 2006, en la cual nos expone:

“De conformidad con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y a tenor de lo ordenado por este Despacho, mediante resolución N° 1340-2005, adjunto se le remite el expediente administrativo conformado por 3 legajos el primero que consta de 17 folios el segundo de 87 folios y el tercero de 42 folios útiles correspondiente al procedimiento administrativo seguido, con la finalidad de determinar si en la emisión de la nota de exoneración N° 10441 de fecha 2 de junio del 2003, existen vicios que ameriten la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.” I- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

Como es de su conocimiento, en atención a una solicitud similar a la que nos ocupa, recientemente esta Procuraduría emitió el dictamen No. C-064-2005 del 20 de febrero del 2005, en el que se manifestó –en lo que interesa- lo siguiente:

“En el caso que nos ocupa, estima la Procuraduría General que existe un vicio de procedimiento que deviene en lesivo de la garantía de defensa de la sociedad anónima que ha fungido como parte en el una certificación emanada del Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles (ver hecho 3 de los “Antecedentes”), documento público que sirvió de base para la tramitación de la nota de exoneración que ahora se pretende declarar absolutamente nula. Si bien es cierto que existen sobrados motivos como para dudar de su validez y conformidad con el Ordenamiento Jurídico (ver, al efecto, el oficio CRPM-204-2005 de fecha 18 de agosto del 2005, del Coordinador General del Registro Público de la Propiedad Mueble, citado en el hecho 7 de los “Antecedentes”), también lo es que no existe pronunciamiento de instancia judicial que así lo declare (artículo 359 del Código Penal), razón por la cual debe estarse a la presunción de validez de tal documento. (…)

Las circunstancias referidas en el párrafo anterior nos llevan a concluir que el tema de la falsedad del documento público (certificación) deba, necesariamente, ser establecida previamente, y por los mecanismos legales pertinentes –sentencia judicial, de la sede penal, con autoridad de cosa juzgada-, al inicio del procedimiento administrativo ordinario. La ausencia de esa acreditación impide, por un lado, que la imputación de los motivos en que se sustenta la presunción de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, encuentre plena justificación (a contrario sensu, no puede simplemente desconocerse el valor de la certificación, por más elementos que hagan dudar de su validez; entonces tampoco podría servir como elemento de convicción ni para esta Procuraduría, ni para el órgano decisor, sobre la existencia del vicio de nulidad que regula el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública). Pero, además, pone en una situación de evidente desventaja al administrado que es parte del proceso, puesto que, con base en la presunción de falsedad, se sustenta a su vez el criterio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. De suerte tal que el administrado deba probar un hecho que está amparado a una presunción de legalidad, lo cual evidentemente transmuta el principio de carga de la prueba (artículo 317 del Código Procesal Civil). (…)

Con vista en lo anterior, es dable concluir que existe un vicio de legalidad en la tramitación del procedimiento ordinario administrativo que incide en el derecho de defensa de la parte investigada, en tanto la existencia de una presunción sobre la falsedad de un documento público que sea “motivo” (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública) del acto administrativo cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se discute, acarrea una “prejudicialidad”, que obliga a que la Administración cuente con el pronunciamiento jurisdiccional que se pronuncie sobre dicho vicio del documento público. Dicha sentencia con autoridad de cosa juzgada material sustentaría el argumento sobre el vicio que contiene el acto declaratorio de derechos, y, de allí, se podría llegar a la etapa de la declaratoria nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, con las consecuencias pecuniarias que, en un supuesto de exoneración de tributos, ello pueda acarrear para el administrado. Lo contrario, tal y como sucede en el caso que nos ocupa, implica que la Administración parte de un supuesto que desconoce el valor legal de un documento público, y, en consecuencia, torna en espurio el medio de acreditación que permitiría pronunciarse sobre el carácter “evidente y manifiesto” del vicio de legalidad que se achaca a la nota de exoneración N° 07427 del 9 de abril del 2003. En virtud de lo expuesto, debemos pronunciarnos en el sentido de que no es posible emitir el dictamen favorable sobre el vicio apuntado, tal y como lo preceptúa el inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. (La negrita corresponde al original).

Interesa a esta Procuraduría precisar que, a diferencia del anterior caso, en el presente asunto la base para la tramitación de la nota de exoneración cuya nulidad se pretende, la constituye una certificación notarial (folios 6 del Tomo I y 4 del Tomo II del expediente administrativo), emitida a tenor del artículo 110 del Código Notarial que dispone:

“ARTÍCULO 110.- Potestad certificadora Los notarios podrán extender, bajo su responsabilidad, certificaciones relativas a inscripciones, expedientes, resoluciones o documentos existentes en registros y oficinas públicas, así como de libros, documentos o piezas privadas en poder de particulares. Para este fin, pueden utilizar fotocopias. En todo caso es necesario indicar si el documento se certifica literalmente, en lo conducente o en relación.

Si lo certificado fueren documentos privados, el notario debe dejar copia auténtica en el archivo de referencias, con indicación del solicitante y de la hora y fecha en que se expidió.

En estas certificaciones, podrán corregirse errores materiales o subsanarse omisiones en la pieza original y en las protocolizaciones, lo cual debe advertirse.

Siempre deben satisfacerse las especies fiscales correspondientes, los timbres o derechos que deban cubrirse, como si las certificaciones fueran expedidas por la oficina o el registro donde constan las piezas originales. Para todos los efectos legales, esas certificaciones tendrán el valor que las leyes conceden a las extendidas por los funcionarios de dichas dependencias, mientras no se compruebe, con certificación emanada de ellos, que carecen de exactitud sin que sea necesario, en este caso, argüir falsedad.

El notario que en dichas certificaciones consigne datos falsos, aparte de las responsabilidades penales y civiles, será sancionado disciplinariamente.

En las certificaciones de documentos privados en poder de particulares será aplicable, en lo pertinente, el artículo 107.” (La negrita es nuestra).

En virtud de lo anterior, en la especie al haberse emitido certificaciones del Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles (visibles a folios 76 a 79 del Tomo I y 12 y 13 del Tomo II del descripción de la carrocería del vehículo involucrado, no resulta necesario argüir la falsedad de dicha certificación, es decir, a diferencia del caso tratado en el dictamen supra transcrito, en éste no se requiere pronunciamiento judicial que declare la falsedad del documento público.

Por lo expuesto, no se resuelve ahora en los mismos términos que en el antecedente mencionado.

II- IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO.

A efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, tal y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Publica (en adelante LGAP) “el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".

La Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo ordinario previsto en el numeral 308, siguientes y concordantes de la LGAP, dando cabal cumplimiento a los principios y garantías del debido proceso, procedimiento que debe ser constatado por esta Procuraduría por medio del respectivo expediente administrativo completo, ordenado y foliado cronológicamente (original o copia debidamente certificada del mismo) que se nos remita.

La Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que los “principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así, el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, páginas 12-27).

En ese sentido, esta Procuraduría ha insistido en que si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación al derecho de defensa contenido dentro del principio del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Reafirmándose con ello que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Teniendo como parámetro lo expuesto, después de analizar el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, lamentablemente este Órgano Asesor no puede acceder a la petición planteada por ese Ministerio, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

• A)DECISION E INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Es de rigor que desde el inicio del procedimiento administrativo se indique correctamente el objeto, carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el respetivo (Véase, entre otros, los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 09 de setiembre, ambos del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero y C-391-2005 del 15 de noviembre, ambos del 2005).

Asimismo, resulta necesario que el órgano decisor establezca desde el principio –en la resolución de nombramiento del órgano director- los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación (sobre el particular - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, C-277-2005 del 4 de agosto, C-337-2005 del 27 de setiembre y C-348-2005 del 7 de octubre y C-391-2005 del 15 de noviembre, del año 2005).

Bajo este contexto, “como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005). (El destacado en negrita no es del original).

Lo que antecede es de especial relevancia, en virtud de que esas precisiones del órgano decisor delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero. (Véase –entre otros- los dictámenes números C-118-2005 del 31 de marzo y C-277-2005 del 4 de agosto, ambos del 2005).

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, el señor Ministro de Hacienda, en ese entonces Lic. Federico Carrillo Zürcher, mediante acuerdo N° DM-064-2005 del 10 de agosto del 2005, decide nombrar un órgano director para el siguiente procedimiento:

“(…) tendente a establecer si en la emisión de la nota de exoneración N° 10441 emitida el 02 de junio del 2003 emitida por el Departamento de Exenciones del la Dirección General de Hacienda, al amparo de la Ley 7396, sobre derechos de inscripción de maquinaria agrícola, existen vicios o defectos que ameriten declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de dicho acto, de conformidad con lo establecido artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. A disposición del Órgano Director del Procedimiento se encuentra en la Dirección Jurídica del legajo que conforma el expediente administrativo levantado al efecto. Comuníquese y Notifíquese.-“(Folios 12 a 19 del tomo No. I del expediente administrativo).

En relación con lo anterior, es importante destacar varios vicios:

• 1)No se instauró un procedimiento tendente a declarar la nulidad, absoluta evidente y manifiesta, sino para establecer la existencia de vicios o defectos que “ameriten” declarar esa nulidad absoluta, evidente y manifiesta. De esa manera, no se puede realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad que ahora se pretende, al no existir un acuerdo del órgano competente en el que se tome la decisión de iniciar el procedimiento que establece el numeral 173 de la LGAP. (Al respecto, véanse los dictámenes números C-075-2005 del 18 de febrero y C-391-2005 del 15 de noviembre, ambos del 2005).
• 2)No se establecieron los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales se considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación, que- tal y como indicamos líneas atrás- deben señalarse desde el acto de nombramiento del órgano director, en virtud de que éste no puede suplir la voluntad del órgano decisor. La referida resolución se limitó en su parte considerativa (folio 15 del Tomo I) a señalar que la exoneración concedida “presumiblemente no sería procedente, conforme al artículo primero de la Ley No, 7396 del 3 de mayo de 1994”.

En iguales términos –al tener delimitada la competencia-, se dictó la resolución del órgano director que daba apertura al procedimiento, produciéndose con ambas actuaciones una vulneración a los principios de intimación e imputación, contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a dichos principios ha señalado lo siguiente:

“a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Voto No. 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos No. 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el No. 2376-98 de 1 de abril ambos de 1998).

“IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.”. (Voto No. 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995).

En esa misma dirección este Órgano Asesor en el dictamen No. C-342-2005, del 3 de octubre del 2005, señaló:

“En relación con la importancia y característica de la intimación, esta procuraduría se ha pronunciado reiteradamente. Así, por ejemplo, lo dicho en dictamen C-246-2003:

“En este sentido, debe darse especial atención a los requisitos de la citación, según los artículos 249 y 254 de la Ley General de la Administración Pública. Y, dentro de estos requisitos, a la intimación, que implica, entre otros aspectos, asegurarse que la parte citada pueda conocer con precisión cuál es el acto que se pretende anular y cuáles son los reproches que fundamentarían la eventual declaratoria de la nulidad. No es suficiente, en todo caso, el reproche de la mera ilegalidad de un acto, debe fundamentarse igualmente la calidad del vicio que supuestamente lo adecua a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ya que la concurrencia de esta es la que justificaría el ejercicio de la Potestad de Anulación de los Actos Propios en un caso concreto.” (El subrayado no es del original).

Y, en dictamen N° C-046-2004, del 20 de enero del 2004, se indicó:

“Se nota con facilidad que no se dio ninguna motivación jurídica de la supuesta ilegalidad del acto que se pretende anular. Tampoco se hizo ninguna precisión razonada del por qué la Administración considera que en el caso concreto puede concurrir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Podemos corroborar que se comunica el objeto del procedimiento reprochando la supuesta ausencia de uno de los requisitos que presuntamente es imperativo según el Manual de Puestos del Ministerio de Agricultura y Ganadería pero se hace ninguna fundamentación jurídica (naturaleza jurídica de ese cuerpo normativo, carácter imperativo, normas legales presuntamente infringidas...). Menos aún se hace un reproche sobre las características de la nulidad investigada, características que supuestamente la adecuan a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

La precisión de los actos objeto de examen es indispensable para el efectivo ejercicio de la Defensa e, igualmente, para delimitar el campo dentro del cual este órgano superior consultivo técnico jurídico debe ejercer su atribución, en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.” (Los subrayados no son del original).

Como puede verse, este órgano consultivo ha interpretado el numeral 249 de la LGAP en el sentido de que, en los casos de la potestad administrativa de anulación, las formalidades de la citación, acto que contiene la intimación, exige que en ella se exprese con claridad las razones y fundamentos jurídicos relativos al carácter absoluto, evidente y manifiesto, de la nulidad del acto.

Así, en la medida en que la anulación en vía administrativa es sólo para actos cuyo vicio de legalidad es especialmente grave por dar lugar una nulidad absoluta que, además, debe ser evidente y manifiesta, no es suficiente indicar en que consiste la ilegalidad que aqueja al acto. Si en la citación no se dan las razones y fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se considera que el vicio de legalidad da lugar a una nulidad absoluta del acto con las razones por las cuales se estima que tal nulidad es evidente y manifiesta, la intimación es defectuosa al punto de provocar indefensión al administrado. Ello es importante porque en este tipo de procedimiento el administrado ejerce la defensa de sus derechos frente a tales razonamientos y argumentos jurídicos, no frente a aquellos referidos a cualquier tipo de ilegalidad.

En otras palabras, para ejercer debidamente su defensa, el administrado debe saber desde la citación con base en que razones y argumentos jurídicos la administración considera que el acto que va a anular y que le otorga o declara a su favor derechos subjetivos, es absolutamente nulo en forma evidente y manifiesta, porque sería con base en tales razones y argumentos jurídicos que la administración fundamentaría el acto final de anulación.

En el caso subexámine, la citación explica cuál son los actos que pretende anular por la vía dispuesta en el numeral 173 de la LGAP y señala que tales actos son ilegales por contravenir las disposiciones normativas sobre zonificación dictadas por la municipalidad de San José. Incluso, de la citación queda claro que la administración estima que el vicio que aqueja dichos actos da lugar a una nulidad absoluta que además, supone evidente y manifiesta, puesto que enmarca el procedimiento ordinario cuya instauración comunica al administrado dentro del proceso regulado por el citado numeral 173. Pero, en ningún momento explica porque considera que los actos que pretende anular adolecen de nulidad absoluta y porque considera que dicha nulidad es, además de absoluta, evidente y manifiesta. En este sentido, la intimación contenida en la citación es defectuosa y genera indefensión al administrado lo que constituye un vicio que da lugar a la eventual nulidad de la citación (artículo 254, LGAP) y, con ello, del procedimiento seguido, razón por la cual resulta improcedente emitir el dictamen solicitado.” (La negrita no es del original).

Así las cosas, es claro que ni en la resolución N° DM-064-2005 del 10 de agosto del 2005, en la cual se nombra al órgano director, ni en la resolución de éste último que dispone la apertura del proceso y cita al administrado a la comparecencia oral y privada, se establecieron los motivos –razones y fundamentos jurídicos- por los cuales consideraba la Administración que en el acto que aquí se pretende anular concurrían vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Ello, como bien se explicó en el dictamen arriba transcrito, acarrea ineludiblemente una indefensión al administrado al impedírsele ejercer efectivamente su derecho de defensa, e impide a esta Procuraduría rendir el dictamen que se solicita.

Por último, puede observarse que es hasta la resolución de recomendación que emite el órgano director, así como en la resolución del órgano decisor que conoce de ésta, que se realiza el análisis del por qué el acto a anular contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, todo lo cual según hemos visto debe de establecerse desde el nombramiento mismo del órgano director, y con mayor razón en la citación, para asegurar al administrado el resguardo de sus derechos constitucionales del debido proceso y de defensa.

• 3)No se consignó quién o quiénes fueron los destinatarios de la nota de exoneración N° 10441, es decir el administrado o administrados que se beneficiaron con esa nota, y por consiguiente contra quienes se debía establecer el respectivo procedimiento. Como mencionamos líneas atrás, el órgano decisor delimita el ámbito de acción del órgano director, razón por la cual resulta necesario que el primero –quien posee la competencia para ello- determine con claridad contra quien se debe dirigir el procedimiento, puesto que de no ser así, quedaría tal decisión al criterio discrecional del órgano director, quien no posee competencia para actuar en ese sentido.

Recordemos que, para encontrarnos en el supuesto del numeral 173 de la LGAP, debemos estar ante un acto administrativo declaratorio de un derecho subjetivo a favor de un administrado, por lo que resulta necesario que el órgano decisor indique expresamente quien es ese administrado, contra el que se debe dirigir el procedimiento.

• B)NO SE OTORGÓ AUDIENCIA A LOS ADMINISTRADOS SOBRE PRUEBAS INCORPORADAS AL PROCEDIMIENTO.

La Sala Constitucional reiteradamente ha señalado los elementos constitutivos del debido proceso:

“Particularmente ilustrativo es lo resuelto en la sentencia N°15-90 de las 16:45 horas de 5 de enero de 1990:

"... el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa...". Y también:

"Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria." (Sentencia N°5469-95 de las 18:03 horas de 4 de octubre de 1995). (Resolución No. 2005-08743 de las 15:19 horas del 5 de julio del 2005). (La negrita es nuestra).

Partiendo de lo anterior, resulta indispensable a efectos de asegurar el derecho de defensa de los interesados, que éstos tengan pleno conocimiento y acceso a las probanzas que constan en el sirven de fundamento a la pretensión anulatoria como la que aquí nos ocupa. En ese sentido, el procedimiento administrativo ordinario regulado en la LGAP, establece en la comparecencia oral y privada el momento en que se ofrecerá y recibirá en lo posible toda la prueba, debiéndose tener presente que en la tramitación del procedimiento se deben adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículos 217, 218, 221, y 309 de la LGAP).

Así, en el acto de citación a la comparecencia oral y privada, el órgano director debe poner a disposición del administrado toda la documentación que conste en el respectivo expediente; para que éste pueda referirse a la misma o aporte la prueba de descargo pertinente en la referida diligencia. Igual proceder debe seguir el órgano director, si de manera posterior a la citación y anterior a la comparecencia, recaba material probatorio que considere de interés para la resolución del procedimiento, es decir, debe de poner al administrado en conocimiento de esa nueva documentación. En ese sentido, existe una obligación por parte de la Administración de informar adecuadamente al administrado sobre la prueba que obra en el expediente, con el fin de garantizar la efectividad de la audiencia oral (articulo 312 LGAP).

Con base en lo expuesto, en el caso de marras se aprecia que con posterioridad a la resolución del órgano director que dispone la apertura del proceso y cita al administrado a la comparecencia oral y privada a la comparecencia, se incorporó al expediente el oficio No. CRPM-218-2005 del 12 de setiembre del 2005, emitido por el Registro Público de la Propiedad Mueble, en el que se establece con claridad que el vehículo exonerado se encuentra registrado como carrocería civil, sin que conste ningún movimiento registral que haya afectado tal condición. (Folios 76 a 79 del Tomo I del del 2005, el órgano director solicita copia certificada del expediente de respaldo del informe No. INF-DGAI-016-2005, “con el fin de dar debido procedimiento a los presuntos responsables”; el cual le fue remitido mediante oficio No. DGAI-398-2005 del 2 de noviembre del 2005 (Folios 80 del Tomo I y 42 del Tomo II del expediente administrativo).

Sobre dicha prueba, que resulta de medular importancia para el dictado del acto final, no consta que se le haya brindado audiencia a ninguna de las dos empresas interesadas en el proceso, lo que evidentemente les produce a éstas indefensión, máxime si se considera que es con base en la referida certificación del Registro Público que la Administración motiva tanto la resolución de recomendación que emite el órgano director (No. RES-ODP-MJAF-003-2005), como en la resolución del órgano decisor que conoce de ésta (No. 1340-2005). En otras palabras, la Administración fundamenta el vicio del acto como absoluto, evidente y manifiesto, en prueba sobre la cual no se le dio audiencia a las empresas involucradas, sea, sobre la cual no tuvieron oportunidad de referirse ni de desvirtuar su contenido. Téngase presente que:

“(…) esta Procuraduría General en su función de órgano contralor de legalidad en casos como el presente, para efectos de rendir el dictamen preceptivo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente puede valorar los documentos que obren en el fehacientemente que de los mismos tuvo conocimiento el administrado en aras de salvaguardar su derecho de defensa y del debido proceso.” (Dictamen N° C-391-2005 del 15 de noviembre del 2005). (La negrita no es del original).

En síntesis, el vicio en el procedimiento apuntado vulnera flagrantemente el derecho de defensa y del debido proceso de los administrados, lo que impide a esta Procuraduría emitir el criterio que solicita.

Finalmente, no está de más recordar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la LGAP debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de dicho artículo, plazo que valga acotar es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible.

De esta manera, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de esos cuatro años.

Así las cosas, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el mencionado plazo. Por ende, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles. (Al respecto pueden verse los dictámenes números C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004, C-022-2005 del19 de enero del 2005, C-073-2005 del 17 de febrero del 2005, C-075-2005 del 18 de febrero del 2005 y C-118-2005 del 31 de marzo del 2005).

III- CONCLUSIÓN.

De conformidad con lo expuesto, al existir vicios en la instrucción del procedimiento administrativo, que inciden en el derecho de defensa y del debido proceso de los administrados, esta Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen solicitado, hasta tanto no sean subsanados por parte de ese Ministerio los vicios apuntados y se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del numeral 173 de la LGAP.

Del señor Ministro de Hacienda, deferentemente suscriben, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses Procuradora Mercantil a.i. Abogado de Procuraduría Adjunto: expedientes administrativos.

ACACHA/AAO.