Admissibility requirements for requesting a PGR opinionRequisitos de admisibilidad para solicitar dictamen a la PGR

Opinion: 021 of 20/01/2006 C-021-2006 20 January 2006 Licenciada Sabrina Loáiciga Pérez Legal Advisor Human Resources National System of Conservation Areas Ministry of Environment and Energy Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter No. DRH-AL-SINAC-034-2006 of 16 January of this year, in which you request from this Office a technical legal opinion regarding “…the application of the opinion to officials paid from a special account called “National Parks Fund,” who are excluded from the Civil Service Regime and operate within the scope of the Budgetary Authority.” (SIC)

You indicate that the case arises because an official who worked for National Parks and who was dismissed from his position effective 16 September 2005 was not paid anything for Christmas bonus (aguinaldo) or school salary, given that he had been on sick leave (incapacitado) from 01 September 2004 to 15 September 2005.

In this regard, allow me to point out that, in accordance with Articles 1, 2, 3, subsection b), 4, and 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic — No. 6815 of 27 September 1982 — every technical legal opinion requested from this Office must contain the following admissibility requirements.

— First, the consultations must address legal issues of a general nature, without referring to specific cases, such as the one noted in your Official Letter, which is pending resolution. For if it were otherwise, we would be substituting ourselves in active administration, in contravention of the principle of legality that governs all State action. In that sense, the administrative jurisprudence has been extensive, when it has stated:

“This Office of the Attorney General has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advisory services it provides, through its opinions and pronouncements, to the various organs and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of distinct legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In that order of ideas, specific matters regarding which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation.” (Opinion C-194-94, of 15 December 1994. In the same sense, see Opinion Numbers C-151-2002 of 12 June 2002, C-299-2002 of 6 November 2002, C-018-2003 of 18 January 2003, C-335-2004 of 15 November 2004, and C-082-2005 of 24 February 2005).

Also, and in accordance with the aforementioned Article 4, consultations must be made by providing the opinion of the respective legal advisory office, based on serious and in-depth studies, and indicating the applicable regulations, jurisprudence, and doctrine when necessary. Except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly, provided it relates to their functions. Thus, this Office has repeatedly stated:

“Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration.” (Opinion C-151-2002 of 12 June 2002).

Similarly, this Office of the Attorney General has expressed:

“…the report from the legal advisory office required to be attached to the terms of the consultation must be a legal study that includes the interpretation that administrative instance provides on the topic of interest to the head of the institution. A study that must meet a minimum level of depth, making reference to legislation and jurisprudence, both administrative and jurisdictional—if it exists on the point to be opined on—and in which a specific position is reached.” (See Opinion C-138-2005 of 20 April 2005. In the same sense, see Opinion Numbers C-074-2004 of 2 March and C-018-2004 of 16 January).

Furthermore, it is important to emphasize—as it is the error in your consultation—that another of the important requirements for requesting the technical legal opinion of this Advisory Body of the Public Administration is that it must be formulated by the head of the corresponding institution, not only because of the binding nature of our pronouncements, but because that official, being the official directly responsible for directing the general policies, tasks, and functions of the institution, is the one who must assess the relevance of consulting this Office on a specific topic, as we have stated in the following manner:

“By head of the institution (jerarca) should be understood the corresponding hierarchical superior of the respective organ or entity making the inquiry. The effect of the opinions of the Office of the Attorney General must be taken into account. By virtue of that effect, it is improper for the Office of the Attorney General to issue a binding pronouncement regarding a point that pertains to an agency when the inquiry comes from a lower organ. It is the hierarchical superior who must assess the relevance of subjecting the administrative distribution to the binding opinion of the Office of the Attorney General. (…) the hierarchical superior of the deconcentrated organ may consult the opinion of the Office of the Attorney General regarding the deconcentrated competence. It is appropriate to recall that deconcentration is a technique of distributing competences, which occurs in favor of organs of the same legal entity or of the same organ, by which a lower organ is exclusively attributed a competence, so that it exercises it as its own, in its own name, and under its own responsibility.” (C-263-2005 of 20 July).

Thus, once the aforementioned legal requirements for obtaining the corresponding pronouncements are fulfilled, we will gladly respond to the questions that—in accordance with the foregoing—are formulated to us.

Yours sincerely, Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras ATTORNEY II

Dictamen : 021 del 20/01/2006 C-021-2006 20 de enero del 2006 Licenciada Sabrina Loáiciga Pérez Asesora Legal Recursos Humanos Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio No. DRH-AL- SINAC-034-2006 de 16 de enero del presente año, en el que solicita a este Despacho el criterio técnico jurídico respecto de “…la aplicación del dictamen a funcionarios pagados por una cuenta especial denominada “Fondo de Parques Nacionales”, los cuales están excluidos del Régimen del Servicio Civil y operan bajo el ámbito de Autoridad Presupuestaria.” (SIC)

Nos indica usted que el caso surge a raíz de que un funcionario que laboró para Parques Nacionales y que fue cesado de su cargo a partir del 16 de setiembre del 2005, a quien no se le pagó nada por concepto de aguinaldo ni salario escolar, ya que se encontraba incapacitado desde el 01 de setiembre del 2004 al 15 de setiembre del 2005.

Al respecto me permito indicarle, que de acuerdo con los artículos 1, 2, 3, inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, -No. 6815 de 27 de setiembre de 1982- todo criterio técnico jurídico que se solicite a este Despacho, deben contener los siguientes requisitos de admisibilidad.

-En primer término, las consultas deben versar sobre temas jurídicos de carácter general, sin hacer referencia a casos particulares, como el apuntado en su Oficio, pendiente de resolución. Pues de no ser así, estaríamos sustituyéndonos en administración activa, en contravención con el principio de legalidad que rige toda la actuación del Estado. En ese sentido, ha sido vasta la jurisprudencia administrativa, cuando se ha dicho:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.” (Dictamen C-194-94, de 15 de diciembre de 1994. En el mismo sentido, véanse los Dictámenes Números C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002, C-018-2003 del 18 de enero del 2003, C-335-2004 del 15 de noviembre del 2004, y C-082-2005 del 24 de febrero del 2005).

También y de acuerdo con el mencionado artículo 4, las consultas deberán hacerse aportando la opinión de la asesoría legal respectiva, con base en estudios serios y profundos, e indicando la normativa, jurisprudencia y doctrina aplicable cuando fuere necesario. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones. Así, este Despacho ha señalado reiteradamente:

“Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.” (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002).

En igual forma, esta Procuraduría ha expresado:

“…el informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.” (Véase Dictamen C-138-2005 del 20 de abril del 2005. En igual sentido, véanse los Dictámenes Números, C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero).

Además es importante enfatizar, -ya que es el yerro de su consulta- que otro de los requerimientos importantes para solicitar el criterio técnico jurídico de este Órgano Consultor de la Administración Pública, es que deberá ser formulado por el jerarca de la institución correspondiente, no sólo por el carácter vinculante de nuestros pronunciamientos, sino que al ser aquel funcionario el responsable directo de dirigir las políticas, tareas y funciones generales de la institución, es quien debe valorar la pertinencia de consultar determinado tema a este Despacho, tal y como lo hemos señalado de la siguiente forma:

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).

De manera que una vez que se cumplan con los citados requisitos legales para obtener los correspondientes pronunciamientos, gustosamente daremos respuesta a las interrogantes que –atendiendo a lo expuesto- nos sean formuladas.

De usted, atentamente, Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras PROCURADORA II