Maternity Benefits for Temporary Public EmployeesProcedencia de pago de subsidios por maternidad a servidoras interinas

Opinion : 418 of 07/12/2005 C-418-2005 December 7, 2005 Licenciado Alejandro Bermúdez Mora Secretary Supreme Electoral Tribunal S. D. Dear Sir: With the approval of the Prosecutor General of the Republic, I refer to your official letter number 7451-TSE-2005, dated November 22, 2005, by which you bring to our attention the agreement adopted by the Supreme Electoral Tribunal in ordinary session No. 110-2005, article seven, and by which you request our technical-legal opinion to determine whether it is appropriate for temporary female employees to receive maternity leave (subsidios por maternidad) payments even when the leave granted by the Costa Rican Social Security Fund exceeds the term of their contracts. As expressly indicated in your missive, the inquiry arises due to the existence of divergent opinions on the matter, both from the institutional Accounting Department and the Legal Advisory Office. In compliance with the provisions of numeral 4 of our Organic Law –No. 6815 of September 27, 1982 and its amendments–, this query is accompanied by the opinion of the legal advisor (Official Letters Nos. AJ 058-2003 of March 11, 2003 and AJ 231-2004 of August 17, 2004), according to which: “(...) the administrative jurisprudence of the Attorney General's Office, which has interpreted that Article 95 of the Labor Code establishes the mandatory nature of the rest period for every female worker, without making distinctions of any kind, which is applicable to all types of female workers whether or not they are temporary (Ver dictamen Nº C-085-83 (...) C-017- de 27 de enero de 1993) (...) the transcribed rules are clear that the employer’s obligation, as well as the female worker’s right to receive maternity leave payments, expires with the conclusion of the term for which the medical certificate of incapacity was issued (...)”. Together with this opinion, we are informed of the institutional Accounting Department's opinion on the matter (Official Letters Nos. 900-2004 and 914-2004 of December 1 and 8, 2004), by which it is suggested to review the extension of the rights –understood as leave payments– beyond the expiration date of the employment contract. I.- Purpose of the inquiry. According to your missive, and as is easily deduced from all the accompanying documentation, there is an ongoing controversy within the Supreme Electoral Tribunal regarding the appropriateness of paying maternity leave benefits (subsidios por concepto de maternidad) to temporary female employees, which exceed the term of the employment contract. This situation has even generated conflicting opinions from the institutional Accounting Department and the Legal Advisory Office in specific cases (employees Corrales Morales and Sandí Chinchilla). And therefore, it is implicitly requested that we analyze the case and issue an opinion as to which of the positions held by the conflicting parties conforms to the Law. After an exhaustive analysis of the aforementioned precedents and the purpose of the inquiry, we must state that unfortunately we cannot address this request, as there are broad and well-founded reasons that prevent us from issuing a pronouncement on the merits of your query; which we will explain below.

III.- Non-compliance with admissibility requirements for the processing of inquiries before the Attorney General's Office of the Republic. A dual set of circumstances converge in this case to prevent us from carrying out our advisory function: On the one hand, we are consulted on a matter still pending resolution at the governmental (administrative) level, as is the case of Mrs. Sandí Chinchilla. And secondly, we are being asked for an assessment of specific resolutions adopted by the active Administration (case of the employee Corrales Morales), as well as of reports rendered by both the Legal Advisory Office and the institutional Accounting Department. Indeed, according to administrative jurisprudence, in accordance with Article 2, in relation to subsection 3 b) and 4 of Law No. 6815 of September 27, 1982 and its amendments, our opinions are issued only on generic situations, in which the existence of matters pending a decision by the active Administration is not apparent (see among others, opinions C-194-94 of December 15, 1994, C-188-2002 of July 23, 2002, C-147-2003 of May 26, 2003, O.J.-085-2003 of June 6, 2003 and C-317-2004 of November 2, 2004). Admitting the contrary would imply not only contravening the nature of the superior advisory body conferred upon us by law, but also illegitimately substituting the active Administration, thereby relieving public servants of the responsibilities inherent to their function; above all, because that task is to be performed by the active Administration and not by this Advisory Body. Secondly, we are asked to analyze specific agreements adopted on this matter by the Supreme Electoral Tribunal itself. We are even implicitly asked to assess the opinions expressed by the legal advisory offices; this with a view to determining their validity for definitively resolving the claim filed by Mrs. Sandí Chinchilla. It is worth noting that this particular way of requesting our technical-legal opinion has been considered, in addition to being inappropriate, also improper, and we have so expressed on other occasions, since it does not correspond to the Attorney General's Office, as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by advisory offices or internal dependencies, conforms or not to the legal system. The advisory function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms and even their effects, but not regarding specific actions or opinions expressed by the Administration, its dependencies or advisory offices (Opinions C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25, 2003, C-241-2003 of August 8, 2003 and C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5, 2005, C-328-2005 of September 16, 2005). In any case, we consider that the active Administration is in a position to evaluate, by its own means, the appropriateness of paying maternity leave benefits to temporary female employees, even when such payment exceeds the term of their employment contracts. For what is relevant, we recommend reviewing the following related topics on the Internet: - Protection of Maternity at Work. Review of the Maternity Protection Convention (Revised), 1952 (No. 103) and of the Maternity Protection Recommendation, 1952 (No. 95). ISBN 92-2-110336-6. International Labor Office, Geneva, 1997. (<http://www.ilo.org/puplic/spanish/standars/relm/ilc/ilc87/rep-v-1.htm)>. - Convention 102 on Social Security (Minimum Standards), 1952; Convention 103 on Maternity Protection, 1952; Convention 183 on Maternity Protection, 2000, Recommendation 95 on Maternity Protection, 1952 (<http://www.ilo.org/public/spanish/)>. - Health Insurance Regulation, January 1997, Costa Rican Social Security Fund (<http://www.ccss.sa.cr/reglamentos/frsesal.htm)>. - Prevalence of the special protection (fueroFuero especial) of the pregnant worker and indirectly of the child, as well as of the family -, protective legislation- (Resolutions Nos. 6262 of 09:18 hours on October 25, 1994 and 6697 of 14:57 hours on November 15, both from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice. As well as resolutions Nos. 2001-00645 of 09:50 hours on October 31, 2001, 2004-00724 of 09:30 hours on September 1, 2004 and 2005-00434 of 08:50 hours on June 1, 2005, from the Second Chamber (Sala Segunda)). (www.poder-judicial.go.cr/salasegunda <http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda>; <http://www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional/>).. - Maternity leave as a cause for suspension of the employment contract and its effects (Resolutions 2003-00258 of 09:50 hours on May 30, 2003 and 2003-00436 of 15:00 hours on August 13, 2003, both from the Second Chamber of the Supreme Court of Justice). (www.poder-judicial.go.cr/salasegunda <http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda>). - Dismissal of pregnant temporary female workers (Resolutions Nos. 31 of 09:10 hours on March 5, 1993 and 177 of 08:10 hours on June 31, 1992, Second Chamber, which expressly establish that when the employee has been temporarily occupying a position, the respective administrative superior, duly notified of the pregnancy, has limited powers in the sense that only for objective and certain reasons, such as the commission of a serious fault, the return of the position's incumbent or the permanent appointment of another person, can the relationship be terminated) (www.poder-judicial.go.cr/salasegunda <http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda>). - On maternity leave; suspension of the contract; interim appointment; suspension of leave payments due to termination of the contract (Opinion C-085-83 of March 21, 1983). And on the protective regime of maternity at work (Opinion C-017-93 of January 27, 1993 and pronouncement OJ-051-2001 of February 23, 2001 and OJ-047-2004 of April 19, 2004). (www.pgr.go.cr/scij) <http://www.pgr.go.cr/scij)>. - Appropriateness of payment of maternity leave to temporary female officials when said leave concludes on a date after the day their appointment expires; prevalence of the special protection (Oficio Nº 13168 of October 20, 2005, Division of Operative and Evaluative Oversight of the Comptroller General of the Republic). http://zebra.cgr.go.cr/pls/app/sad.buscar?p_clase=2&query_id=20051207170412475446 CONCLUSION: After an exhaustive analysis, due to the non-compliance with admissibility requirements recently refined by the Attorney General's Office of the Republic, it becomes improper to proceed to hear the merits of your request. And therefore, its processing is denied. Without further particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera ATTORNEY

Dictamen : 418 del 07/12/2005 C-418-2005 07 de diciembre de 2005 Licenciado Alejandro Bermúdez Mora Secretario Tribunal Supremo de Elecciones S. D. Estimado señor: Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número 7451-TSE-2005, de fecha 22 de noviembre de 2005, por medio del cual nos pone en conocimiento el acuerdo adoptado por el Tribunal Supremo de Elecciones en sesión ordinaria Nº 110-2005, artículo sétimo, y por el cual se solicita nuestro criterio técnico-jurídico a fin de determinar si es procedente que las servidoras interinas reciban el pago de subsidios por maternidad aún y cuando la licencia otorgada por la Caja Costarricense de Seguro Social exceda el plazo de sus contratos. Según se indica expresamente en su misiva, la consulta nace en virtud de la existencia de criterios divergentes al respecto, tanto de la Contaduría institucional como de la Asesoría Jurídica. En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal (Oficios Nºs AJ 058-2003 de 11 de marzo de 2003 y AJ 231-2004 de 17 de agosto de 2004), según la cual: “(...) la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General, que ha interpretado que el artículo 95 del Código de Trabajo establece la obligatoriedad del descanso para toda trabajadora, sin hacer distinciones de ninguna índole, el cual es de aplicación a todo tipo de trabajadora esté o no interina (Ver dictamen Nº C-085-83 (...) C-017- de 27 de enero de 1993) (...) las normas transcritas son claras en que la obligación del patrono a la vez que derecho de la trabajadora a recibir subsidios por maternidad fenece con la conclusión del término por el que se otorgue la incapacidad extendida por el médico (...)”. Conjuntamente con dicho criterio, se nos pone en conocimiento del criterio de la Contaduría institucional al respecto (Oficios Nºs 900-2004 y 914-2004 de 1º y 8 de diciembre de 2004), por el que se sugiere revisar la extensión de los derechos –entiéndase subsidios- más allá de la fecha de vencimiento del contrato de trabajo. I.- Objeto de la consulta. Según refiere su misiva, y como fácilmente se colige de toda la documentación que la acompaña, existe toda una controversia a lo interno del Tribunal Supremo de Elecciones acerca de la procedencia o no del pago de subsidios por concepto de maternidad a favor de servidoras interinas, que exceden la vigencia del contrato de trabajo. Situación que incluso ha generado criterios encontrados de la Contaduría institucional y de la Asesoría Legal en caso específicos (servidoras Corrales Morales y Sandí Chinchilla). Y por ello, se solicita implícitamente que analicemos el caso y emitamos criterio en cuanto a cuál de las posiciones sostenidas por las partes en conflicto se ajusta a Derecho. Luego de un exhaustivo análisis de los precedentes aludidos y del objeto de la consulta, debemos manifestar que lastimosamente no podremos atender la presente gestión, ya que existen amplias y fundamentadas razones que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta; lo cual, de seguido explicaremos. III.- Incumplimiento de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas ante la Procuraduría General de la República. Un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva: Por un lado, se nos consulta sobre un asunto aún pendiente de resolver en sede gubernativa (administrativa), como es el caso de la señora Sandí Chinchilla. Y en segundo término, se nos está pidiendo una valoración sobre resoluciones concretas adoptadas por la Administración activa (caso de la servidora Corrales Morales), así como de informes rendidos tanto por la Asesoría Legal como por la Contaduría institucional. En efecto, según la jurisprudencia administrativa, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las que no se aprecie la existencia de asuntos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002, C-147-2003 de 26 de mayo del 2003, O.J.-085-2003 de 6 de junio del 2003 y C-317-2004 de 2 de noviembre del 2004). Admitir lo contrario implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor. En segundo lugar, se nos pide analizar acuerdos concretos adoptados al respecto por el propio Tribunal Supremo de Elecciones. Incluso se nos pide implícitamente valorar los criterios vertidos por las asesorías legales; esto con miras a determinar su validez para resolver en definitiva el reclamo presentado por la señora Sandí Chinchilla. Cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada además de inapropiada, improcedente, y así lo hemos expresado en otras ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005). En todo caso, estimamos que la Administración activa está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, la procedencia o no del pago de subsidios por maternidad a servidoras interinas, aún cuando dicho pago exceda el plazo de sus contratos laborales. Para lo correspondiente recomendamos revisar en la Internet los siguientes temas afines: - Protección de la Maternidad en el Trabajo. Revisión del convenio sobre protección de la maternidad (Revisado), 1952 (núm. 103) y de la recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm 95). ISBN 92-2-110336-6. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1997. (<http://www.ilo.org/puplic/spanish/standars/relm/ilc/ilc87/rep-v-1.htm)>. - Convenio 102 Sobre la Seguridad Social (norma mínima), 1952; Convenio 103 Sobre la Protección de la maternidad, 1952; Convenio 183 Sobre la Protección de la Maternidad, 2000, Recomendación 95 Sobre la protección de la maternidad, 1952 (<http://www.ilo.org/public/spanish/)>. - Reglamento del Seguro de Salud, Enero 1997, Caja Costarricense de Seguro Social (<http://www.ccss.sa.cr/reglamentos/frsesal.htm)>. - Prevalencia del fueroFuero especial de la trabajadora embarazada e indirectamente del niño, así como de la familia -, legislación protectora- (Resoluciones Nºs 6262 de las 09:18 horas del 25 de octubre de 1994 y 6697 de las 14:57 horas del 15 de noviembre, ambas de la Sala Constitucional. de la Corte Suprema de Justicia. Así como las resolucioens Nºs 2001-00645 de las 09:50 horas del 31 de octubre de 2001, 2004-00724 de las 09:30 horas del 1º de setiembre de 2004 y 2005-00434 de las 08:50 horas del 1º de junio de 2005, de la Sala Segunda). (www.poder-judicial.go.cr/salasegunda <http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda>; <http://www.poder- judicial.go.cr/salaconstitucional/>).. - Licencia de maternidad como causal de suspensión del contrato laboral y sus efectos (Resoluciones 2003-00258 de las 09:50 horas del 30 de mayo de 2003 y 2003-00436 de las 15:00 horas del 13 de agosto de 2003, ambas de la Sala segunda de la Corte Suprema de Justicia). (www.poder-judicial.go.cr/salasegunda <http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda>). - Despido de trabajadoras embarazadas interinas (Resoluciones Nºs 31 de las 09:10 horas del 5 de marzo de 1993 y 177 de las 08:10 horas del 31 de junio de 1992, Sala Segunda, en las que respectivo jerarca administrativo, debidamente notificado del embarazo, tiene limitadas sus potestades en el sentido de que únicamente por razones objetivas y ciertas, como sería la comisión de una falta grave, el regreso del titular del puesto o la designación de otra persona en propiedad, puede ponerle fin a la relación) (www.poder-judicial.go.cr/salasegunda <http://www.poder- judicial.go.cr/salasegunda>). - Sobre licencia de maternidad; suspensión del contrato; nombramiento interno; suspensión del pago de los subsidios por terminación del contrato (Dictamen C-085-83 de 21 de marzo de 1983). Y sobre el régimen protector de la maternidad en el trabajo (Dictamen C-017-93 de 27 de enero de 1993 y pronunciamiento OJ-051-2001 de 23 de febrero de 2001 y OJ-047-2004 de 19 de abril de 2004). (www.pgr.go.cr/scij) <http://www.pgr.go.cr/scij)>. - Procedencia del pago de licencia por maternidad a funcionarias interinas cuando dicha licencia concluya en una fecha posterior al día en que vence su nombramiento; prevalencia del fuero protector (Oficio Nº 13168 de 20 de octubre de 2005, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República). http://zebra.cgr.go.cr/pls/app/sad.buscar?p_clase=2&query_id=20051207170412475446 CONCLUSIÓN: Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad que recientemente ha depurado la Procuraduría General de la República, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Y por ende, se deniega su trámite. Sin otro particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera