Investment in Government Securities and Investment Funds of Banco PopularInversión en valores del Estado y fondos de inversión del Banco Popular

Opinion: 426 of 08/12/2005 C-426-2005 December 8, 2005 Licenciado Gerardo Porras Sanabria Corporate General Manager Banco Popular y de Desarrollo Comunal S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Madam Procuradora General, I refer to your official communication No. GGC-1256-2005 of September 2 last, by which you consult regarding the Regulation to the Public Debt Restructuring Law and the possibility of investing in the secondary market.

In your consultation, you note that the Contraloría General de la República, in response to a consultation made by PROCOMER, issued official communication FOE-FEC-955 of December 17, 2004, in which it concluded that entities subject to Law No. 8299 are not authorized to invest their resources in investment funds, as this would imply incurring administration and intermediation costs and indirect participation in the purchase and sale of securities in the secondary market. A criterion that the consultant believes is based on erroneous information provided by the Minister of Finance. He relates that the General Manager of the Banco Nacional de Costa Rica requested that the Contraloría General review this criterion, in response to which the Controlling Body issued official communication No. FOE-FEC-420 of May 27, 2005. Subsequently, the Executive Branch issued Decree No. 32546, which permits the participation of the State Banks and the Banco Popular in the secondary market, under conditions that he describes as limiting the functional and administrative autonomy of the entity. Regarding Law No. 8299, the consultation adds that, according to the Statement of Motives for the bill, it was not intended to prevent investment in the secondary market. Furthermore, Article 6 of said Law restricts public entities and bodies only to the extent that if they make investments in securities issued by the State, they must do so by direct purchase from the Banco Central de Costa Rica or the Ministry of Finance, without any cost of commission, intermediation, discount, or premium, which translates into a benefit for such entities or bodies. It is therefore affirmed that the interpretation made by the Contraloría does not conform to the purpose of the Law. He also considers that Article 55 of the Securities Market Regulatory Law permits the use of the services of any stock brokerage firm, whether public or private, in its capacity as a stock market intermediary so that public entities can make their investments, which includes participation in investment funds. In that sense, he points out that the investment of banking entities in investment funds is conceived as an ordinary banking activity, which is indispensable for obtaining adequate returns on resources invested by third parties, and therefore this activity is governed by private law and Article 6 of the Restructuring Law is not applicable to it. Based on its enabling law and the aforementioned Article 55, he opines that it is incorrect to subject the companies that have been created to the guidelines of the Public Debt Restructuring Law, because the legal regime is undermined.

Regarding Decree No. 32546-H, he maintains that its scope refers to investments made by public institutions in securities issued by the Ministry of Finance or the Central Bank. The shares (cuotas de participación) of an Investment Fund cannot be considered as that type of instrument. This is because the shares (cuotas de participación) are an aliquot representation of the ownership of a fund that makes its investments in accordance with a specific prospectus. The investor owns, not the securities in which the Fund invests, but a part of the Fund in question. Therefore, equating the charge for the administration commission collected by the Sociedad Administradora de Fondos de Inversión with the commission of Article 6 is, in his view, an error of interpretation. He considers that, by its nature as a non-state entity, the Public Debt Restructuring Law and its Regulation are not applicable to the Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Nor are the directives issued to reduce the State deficit applicable to it. Regarding the Decree, he adds that it contains no clarification on the payment of the administration commission of Investment Funds, presumably because the Ministry of Finance has maintained that institutions covered by the Presupuestaria Authority cannot invest in funds. However, he opines that it can be inferred from the Decree that what the Public Debt Restructuring Law prohibited was the payment of commissions in the primary market, so it would be feasible for institutions not covered by the Presupuestaria Authority to invest in Investment Funds and pay the commission for that service. The Decree makes it impossible for entities that do not have specific regulations governing them in the secondary securities market to participate in the secondary market, because they are obligated to purchase their investments at the window.

He concludes by noting that interpreting Article 6 of Law No. 8299 as applicable to the Banco Popular and its companies "would generate friction with the Constitution by imposing, through a legal norm, an impediment to the fulfillment of its purposes, apart from the fact that, as stated, it was not given an audience in the law-making process." He adds that Decree No. 32546 is not applicable to it.

You attach the opinion of the Consultoría Jurídica, official communication No. PCJ-431-05 of March 3 last, which contains the legal argumentation for the consultation communication. Likewise, official communication SFIAL-40-05 of August 23 of the current year is forwarded. This communication indicates that the Restructuring Law applies only to investments made by public institutions in securities issued by the Ministry of Finance or the Central Bank, a situation in which the shares (cuotas de participación) are not found. It adds that Decree No. 32546 makes it possible for public financial institutions, having satisfied a series of requirements, to purchase securities issued by the State in the secondary market. Said Decree is based on the assumption that the public sector is uniform, which is not correct. It is for this reason that, he believes, the Public Debt Restructuring Law and its Regulation are not applied to the Banco Popular. As well as that what the Law prohibited was the payment of commissions in the primary market, so it would be feasible for entities not covered by the Presupuestaria Authority to invest in Investment Funds and pay the commission for that service. It is added that from the perspective of the securities markets, the necessary influence and participation that an issuer has in determining trading prices does not appear to be correct.

Furthermore, the memorandum is attached by which the Board of Directors of Popular Valores Puesto de Bolsa S. A. communicates to the Corporate General Management the agreement to request consultation with the Procuraduría as to whether "it is outside the scope of application of Law 8299 – Public Debt Restructuring Law." For this purpose, the legal opinion of a private law firm is forwarded. In this regard, it is necessary to recall that Article 4 of our Organic Law establishes as a requirement for consultation that the opinion "of the respective legal counsel" must accompany the consultation. A requirement which, in the case of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, which consults on its own behalf and on behalf of its companies, implies attaching the opinion of the Consultoría Jurídica or, as appropriate, of the Legal Counsel of the concerned company.

By official communication ADPb-2229-2005 of September 20 following, the Procuraduría granted an official hearing to the Tesorería Nacional for it to pronounce on the consultation.

In official communication No. TN-2005-2005 of November 1 following, received on the 9th of the same month, the Tesorería Nacional responds to the hearing in question. It is the criterion of the Tesorería that the consultation mixes two different topics and relates them to Decree No. 32546. In terms of the Decree, it indicates that based on Article 6 of the Public Debt Restructuring Law, a prioritization is made for the investment that public entities make in Government securities. The Decree indicates that banks that invest in Government securities must do so through the auctions organized by the Government or through the electronic windows that are published through the official channels of the stock market and, in the second instance, in the secondary market. The substantive modification with respect to the previous Decree is that access to the secondary market is permitted for public banks. Therefore, it considers that greater powers are granted to the banks so that they can perform in the securities market. The Banco Popular, it adds, cannot participate in the auction or at the window if it does not have resources available for investment at the instruments and times that the Government opens auctions or windows, for which reason it believes that the alleged violation of autonomy does not exist. It considers that the only coercive mechanism established by the decree refers to the manner of submitting offers by the public financial entities at the auction, a point at which a separation is made of the source of the funds being offered at the auctions by the public financial entities. The funds are separated into own funds and third-party funds, with only own funds being regulated, as it is understood that third-party funds must be treated as any private entity would do, so as not to reduce the competitiveness of the public entity. It notes that the regulation proposed for bids with own funds attempts to avoid unfair practices by public banks against the Government itself. Which occurs when participants demand returns far above market returns, knowing that the Government requires funds. The Decree intends that in the face of excessive bids by banks relative to market returns, the Government may extraordinarily summon the public banks to place the resources at reasonable market returns, which causes no harm to the bank. Given the foregoing, it believes that the Banco Popular should not be excluded from the application of the Restructuring Law, and even less that the Banco Popular is prevented from fulfilling the objectives set for it by its Organic Law. It adds that neither the Public Debt Restructuring Law nor the Regulation expressly regulates or prohibits public financial entities from being able to invest in investment funds. Therefore, it agrees with the interpretation made by the Banco Popular to the effect that the shares (cuotas de participación) of an investment fund cannot be considered as investments in Government securities, even if the fund places its resources in government bonds. The prohibition against investing in funds can only be applied to entities subject to the guidelines of the Presupuestaria Authority. It concludes by noting that the Restructuring Law does not make it impossible for the Banco Popular to access the secondary market but rather enables that access on the understanding that the Government will have its mechanisms to defend itself if the Bank or another public financial entity uses the Government's placement mechanisms to act against the public welfare they must pursue. It therefore affirms that the Law does not impede the fulfillment of the purposes of the Banco Popular or its subsidiaries.

Before addressing the substance of the consultation, it is necessary to point out that for the Procuraduría it is unintelligible that the nature of a non-state entity granted by the legislator to the Banco Popular y de Desarrollo Comunal is invoked to affirm the possible unconstitutionality of the Public Debt Restructuring Law, due to violation of the autonomy of said Entity and due to the fact that it was not granted an audience in the legislative procedure. The Banco Popular is not an autonomous institution and therefore is not covered by the provisions of Articles 188, 189, and 190 of the Political Constitution. Consequently, not only is the administrative autonomy of the Bank not constitutionally protected, but the Legislative Assembly is not obligated to grant the Bank an audience to legislate on its operation or its investments.

In accordance with the foregoing, the Procuraduría must pronounce on the scope of Article 6 of the Public Debt Restructuring Law for the Banco Popular y de Desarrollo Comunal and its companies. The scope will be specified in relation to the purpose of the norm and its object. This will allow determining whether the Banco Popular y de Desarrollo Comunal and its subsidiary Popular Fondos de Inversión are concerned by its provisions and whether they can invest in investment funds.

A.- THE REDUCTION OF PUBLIC DEBT The Public Debt Restructuring Law, No. 8299 of August 22, 2002, has the objective of reducing the public debt. To achieve this objective, provisions are established directed at public bodies in relation to the State securities that such bodies hold or acquire.

1.- The reduction of public debt From the set of provisions of the Public Debt Restructuring Law, it follows that its object is to reduce the debt of the Government of the Republic, and this by virtue of the problems caused to the financial management of the Government, the increase in the fiscal deficit, and its effects on the general economy of the country.

In fulfillment of this objective, said Law authorizes public entities and bodies to forgive, in whole or in part, their investments in securities of the Ministry of Finance. Likewise, said law authorizes the Ministry to issue "internal public debt refunding" securities, which will be exchanged for securities in circulation. The early redemption of securities, the negotiation of interest rates, and the maturity terms on a part or all of the internal public debt securities and the Central Bank securities held by public entities would lighten the burden of servicing the public debt.

The forgiveness, renegotiation of financial conditions, and exchange of debt seek the decrease of public debt and, therefore, the reduction or elimination of the serious effects it produces on public finances and the country's economy. This objective is clearly present in numeral 86 of the Financial Administration and Public Budgets Law. All these restructuring operations must favor the Fisico and thereby public finances. An objective to which Articles 5 and 6 of the Law tend.

In order to articulate the various means of restructuring, Article 6 of the Law regulates the actions of the Tesorería Nacional. Said numeral prescribes:

"The Tesorería Nacional may develop mechanisms and procedures for the placement of securities, directed at the wholesale and retail public debt markets.

Investments by public entities and bodies in securities issued by the State must be made by direct purchase from the Banco Central de Costa Rica or the Ministry of Finance, without any cost for commission, intermediation, discount, or premium.

For the placement processes of internal debt securities, the Tesorería Nacional shall have the authority to use computer platforms that allow for reducing placement costs and respecting the principles of standardization and development of the national securities market. For this purpose, it may use information systems that allow placing securities via the Internet and shall establish the corresponding security and control measures for them." The reduction of the debt is sought through strict regulation of the conditions of public securities in circulation, but also of the conditions under which ownership of the securities is acquired. In that sense, the Law tends towards a centralization of negotiation.

This involves a authority for a specific body: the Tesorería Nacional. An authority that consists of developing and implementing mechanisms and procedures for placing the securities issued by the Government of the Republic. These mechanisms even include the use of the INTERNET. The authority is granted to the Tesorería because it is the center of the country's financial operations, according to Article 185 of the Political Constitution and, consequently, it is responsible for negotiating the Republic's internal debt securities. It should be noted that this authority is also present in numeral 89 of Law No. 8131:

"ARTICLE 89.- Characteristics of debt instruments To negotiate the internal debt securities of the Government of the Republic corresponding to the internal credit approved in the national budget law, the Tesorería Nacional may use the mechanisms it deems appropriate, provided it respects the limitations regarding the amount and other aspects established by said law.

For this purpose, and through the corresponding regulations, the characteristics, procedures, and, at least, the operational, budgetary, and accounting aspects may be defined, for which the criterion of the governing bodies of the remaining subsystems of the Financial Administration shall be considered in the corresponding matters. Among the characteristics of the securities, fixed or variable interest rates, denomination in colones or other currency, and placement with discounts and premiums may be established, in accordance with the indebtedness policy.

Renegotiations of internal debt that imply its conversion to foreign currency shall require the prior favorable opinion of the Board of Directors of the Banco Central de Costa Rica." A discretionary authority is granted to the Tesorería to determine the negotiation mechanisms for the State's internal debt.

Given that the objective is the reduction of the public debt, it is not surprising that the placement of the debt and the restructuring itself must be carried out at the lowest possible cost. It is for this reason that when public entities and bodies need to invest in Government securities, they must do so by direct purchase. A purchase that cannot generate additional expenses related to payment for commission, intermediation, discount, or premium. Correlatively, an obligation is imposed on the Tesorería and the Central Bank to sell such securities without additional costs.

The last paragraph of Article 6 reaffirms the objective of reducing placement costs, as well as the need to standardize the public securities market and achieve its development.

An objective reaffirmed by Article 2 of Decree No. 32546 of July 18, 2005. In that sense, it is provided in a norm applicable to all public entities and bodies, financial and non-financial.

"Article 2.—For the negotiation of securities with public entities and bodies, the Tesorería Nacional may issue securities; however, it may also keep electronic records of direct investments with public entities and bodies, without the need to issue the security in physical form, all with the objective of minimizing custody costs for the institutions and issuance costs for the Government, as well as generating more efficient placement processes.

The Tesorería Nacional may vary the direct capture mechanism for all public entities and bodies that acquire the securities, provided the objectives of minimizing costs for the Government are respected and the provisions of the current legal norms are observed." The reduction of costs is thus imposed in the regulatory provisions that make the negotiation procedure for internal debt more flexible. The principle is that the negotiation of internal debt is without payment of commissions.

2.- A flexibilized direct negotiation procedure Article 6 confers an authority for the Tesorería Nacional, which must be exercised in accordance with the need to reduce costs (a limit for the Tesorería) and an obligation for both the public entities and bodies and the Tesorería aimed at the purchase and sale of Government securities. A limit that consists of direct purchase. Ergo, in the fact that the relationship takes place directly between the public entity or body and the Tesorería or the Central Bank. It is a limit not in relation to the type of investment it can make, the amount thereof, or the possibility of investing in investment funds, but rather in the acquisition procedure imposed on the issuer and the public investor.

The legislator imposed a form of negotiation: direct purchase from the Banco Central de Costa Rica or from the Ministry of Finance, which implies that the investment does not require, nor should it imply, the participation of an intermediary. It is desired that the operation be for the exact amount of the investment, without additional costs, but also without reductions associated with a discount or premium.

By virtue of the first sentence of the second paragraph of Article 6, it should be clear that public entities and bodies are not authorized to contract brokerage intermediation services for the negotiation of public securities. An aspect reaffirmed by Article 1 of Presidential Guideline No. 7 of August 27, 2002, which prohibited negotiating investments in securities issued by the Ministry of Finance or the Central Bank in the secondary market. However, the Executive Regulation to the Public Debt Restructuring Law cited above permits intermediation under certain conditions. In opinion No. C-032-2004 of January 27, 2004, we indicated that the legal procedure had been flexibilized by means of the Regulation to the Law:

"Moreover, the legal limit was modified by regulatory means. Indeed, when issuing the Executive Regulation to the Law, the Executive Branch did not limit itself to developing the principles thereof, but rather, regarding procedure, it ordered opening the participation of stock brokerage firms.

Article 7 of the Regulation establishes:

"Article 7.—Investments of the Public Sector. Investments by public entities and bodies in securities issued by the State must be made by direct purchase from the Banco Central de Costa Rica, from the Ministry of Finance, or from those to whom these delegate said function, in accordance with the following criteria:

• a)They may acquire the securities through duly authorized public stock brokerage firms, provided they do not incur any cost for commission, intermediation, discount, or premium for the purchase of the security.
• b)They may acquire the securities directly from the Issuer, in accordance with their internal procedures, at no cost.
• c)The capture mechanism, for all public entities and bodies that acquire the securities through a stock brokerage firm, shall be the window of the Bolsa Nacional de Valores, or any other defined in accordance with the provisions of said law.
• d)Except for special cases duly coordinated with the Tesorería Nacional or the Central Bank, the investments of public entities and bodies shall be materialized through Macro-securities, with the object of reducing placement and administration costs of the debt and contributing to the process of standardization and development of the national securities market" In principle, Government securities should not be negotiated in the secondary market. Exceptionally, negotiation on the Stock Exchange is permitted. However, that procedure has the reduction of costs as a limit, and therefore the payment of commissions, intermediation costs, discounts, or premiums is prohibited." Whereas in opinion No. C-139-2004 of May 6, 2004, addressed to the INCOOP, we stated:

"The sale of securities is affirmed as a function of the Central Bank or the Ministry of Finance. It is considered that said function is, however, delegable. This delegation is in favor of public stock brokerage firms, operating on the Bolsa Nacional de Valores. The term 'delegate' used in the Regulation is questionable. Indeed, the term is used in Administrative Law from two points of view. In the first place, regarding administrative functions, 'delegation' is used to designate the act by which the hierarchical superior transfers the exercise of certain competencies to its immediate inferior. For delegation to operate, it is required that one be within the same administrative structure. It is clear, however, that between the Central Bank and the Ministry of Finance and the public stock brokerage firms there is no hierarchical relationship. In the second place, 'delegation' can be used to designate the act by which a third party, a public or private person, is permitted to participate in the provision of a public service of an industrial or commercial nature. By means of this delegation, the third party manages the public service, exploiting it. Although a public brokerage intermediation service could be conceived, the truth is that the activity carried out by both the Central Bank and the Ministry of Finance regarding public debt does not fit as an industrial or commercial public service. Hence, the term delegation is not the most correct for designating the act by which the Central Bank or the Ministry of Finance involves a public stock brokerage firm in the negotiation of public debt.

(...).

On the other hand, although the participation of public stock brokerage firms in the negotiation is authorized, it is predicated that said participation cannot generate any cost of commission or intermediation. This implies that the intermediation cannot be onerous for the public body. The foregoing is important because it is intended not only to contract the brokerage intermediation of a private bank, but also that this contract is through the payment of the custody and administration service.

In this regard, it is necessary to point out the following: if the contracting that the INCOP intends to carry out is for brokerage intermediation services to be provided to it, such contracting must strictly adhere to the established legal and regulatory provisions. Consequently, the intermediation cannot generate a cost for the INCOP." The process of flexibilizing the legal norm is accentuated with the reform of Article 7 in question. By Executive Decree No. 32546 of July 18, 2005, it is ordered:

"Article 7.—Investments of the Public Sector. Investments by public entities and bodies in securities issued by the State must be made by direct purchase in accordance with the following criteria:

1. They shall acquire securities from the Ministry of Finance and, exceptionally, from the Central Bank with prior authorization from the Tesorería Nacional.

2. Non-financial public entities and bodies shall acquire the securities directly from the Issuer, in accordance with the internal procedures communicated by the Ministry of Finance or the Central Bank, as the case may be. The state commercial banks shall assist in compliance with this provision.

3. The state commercial banks, the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, as well as the remaining public financial entities and their subsidiaries regarding operations with own resources, may use mechanisms for purchasing securities in the secondary market, as long as they remain in compliance with the following conditions:

• a)When the Tesorería Nacional or the Central Bank so requires, they shall acquire standardized securities duly registered in the Registro Nacional de Valores e Intermediarios, directly and without the use of intermediaries and/or legal representatives, through the mechanism defined by the Tesorería Nacional or the Central Bank, and according to the financial characteristics established based on the yield curve models used by these entities with a foundation in the secondary market.
• b)In the absence of the direct capture requirement indicated in the preceding subparagraph, the aforementioned entities may participate directly in the primary market auctions organized by the Tesorería Nacional or the Central Bank. In this case, the aforementioned entities shall be obligated to place, subsequent to an auction and through the direct placement mechanism, those resources they had offered in an auction but that were not allocated. For this purpose, coordination shall be made with the Bolsa Nacional de Valores or with the auction organizer, as appropriate, in order to know the amounts and prices offered by the type of entity referred to herein prior to the allocation of the auction, without disclosing the identity of each of the institutions." Regarding the procedure for the acquisition of securities, a distinction is made between financial entities and non-financial entities. The latter shall acquire the securities directly from the Central Bank. Conversely, public financial entities and their subsidiaries investing their own resources may use mechanisms for purchasing securities in the secondary market, subject to conditions. This power is exercised as long as the National Treasury or the Central Bank does not require direct, non-intermediated fundraising. If such direct fundraising is not required by the Treasury or the Central Bank, financial entities may participate directly in the primary market auctions organized by the Treasury or the Issuing Entity. These entities set the conditions under which those auctions are conducted and the acquisition mechanisms.

A discussion exists as to whether this procedure is applicable to banking entities, and specifically to the Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

B.- AN OBLIGATION OF PUBLIC ENTITIES WITH RESPECT TO THE PUBLIC DEBT The Banco Popular y de Desarrollo Comunal asserts that Article 6 in question establishes an obligation for state public entities, without in any way encompassing non-state public entities. Therefore, these may make their investments in investment funds.

1.- An obligation for public entities The second paragraph of Article 6 of the Public Debt Restructuring Act provides:

"Investments by public entities and organs in securities issued by the State must be made through direct purchase at the Central Bank of Costa Rica or at the Ministry of Finance, without any cost of commission, intermediation, discount, or premium." A provision according to which, when public entities and organs invest in State securities, they must resort to a direct purchase at the Central Bank of Costa Rica or at the Ministry of Finance.

An obligation is imposed on public entities and organs, consisting not of purchasing State securities, but of making their investments in those securities through direct purchase. Now, the provision is general in the sense that it refers to any body that may legally be considered of a public nature.

In Administrative Law, various criteria are used to determine whether a person is governed by Public Law or Private Law. Among them are the creation, purposes, assets of the person, the holding or not of public prerogatives, the forms of control to which it is subject, the ownership of its share capital, and the form of organization. However, regarding organization, it appears as a constant that this is not essential. This is true insofar as the public person may be organized in different forms and may even resort to organizational forms of Private Law, such as the case of the corporation. Marienhoff already told us in 1965:

"The 'form' of the entity—corporation, foundation, etcetera—has no influence on this matter. A public legal person may exist under any 'form,' provided the other data or elements required for this are present. To assume a 'public character,' the entity may offer not only the form of a 'corporation' or 'foundation,' but also that of a 'company'..." M. MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350.

And it is that none of the criteria indicated can be considered exclusive by itself for determining that public or private nature, although state creation and the ownership of share capital do take on particular relevance. It will be difficult to find, for example, a private entity created by the State: the State regulates the conditions of its constitution or operation but does not directly create private persons, as normally occurs with public persons. It is for this reason that creation by a state act is a fundamental factor in determining the nature of the new legal person. The content of that act allows one to establish whether what was created is a public entity or a private one. This possibility exists even when a rule for this purpose is not expressly established, but it is more conclusive when the act itself classifies the entity. That is, when the rule of creation states that entity X shall be a Public Law entity, or simply, a public entity.

The public entity may be classified as "state" or "non-state," depending on whether certain factors are present, such as the coincidence or not of public and state interests, the method of financing, and the corporate or institutional structure. Indeed, based on the case law of the French Council of State, which recognizes the holding of an administrative function in private entities, South American doctrine coined the term "non-state entities" to refer to entities that do not form part of the state structure but are subject to a Public Law regime because of the public functions they exercise. However, it should be noted that the criteria retained for the purposes of the distinction are not determinative, since those criteria are present to a greater or lesser extent in both types of entities. Such is the case of the creation by law, the exercise of administrative functions, the nature of the purposes, and the control by the State. It is considered, however, that non-state entities hold general interests but of a less intense character than those satisfied by the State. These are group or category purposes, so the degree of linkage between the purpose of the entity and that of the State is weaker than that which normally exists with other public entities. Their financing is the responsibility of the individuals that make up the corporation. This is the fundamental organ of the entity, charged with adopting the most important general policy decisions.

It should be noted, however, that from the content of Article 6 at issue, it is not feasible to differentiate in such a way as to conclude that the concept of "public" has been used in relation to state entities or organs. Therefore, the provision must be considered to encompass both state and non-state public entities.

In that sense, insofar as a non-state public entity decides to invest in securities issued by the Central Bank of Costa Rica or the Ministry of Finance, it must submit to the procedure established in Article 6 in question. Consequently, it shall be an investment without any cost of commission or intermediation, without discount or premium.

The foregoing is important because the legislator (Article 2 of its Law of Creation) has classified the Banco Popular as a "non-state public entity." A nature we have referred to in various pronouncements. Among them, C-253-87 of December 17, 1987, C-040-94 of March 14, 1994, C-107-99 of May 28, 1999, C-139-2001 of May 21, 2001, and more recently C-086-2005 of February 25, 2005. Pronouncements in which this character of a non-state entity has been discussed, given that the Bank's purposes are proper to the State, so it assumes before it and the community the obligation to fulfill them; the Bank's employees are public servants; the Bank's financing derives fundamentally from the establishment of parafiscal contributions allocated to the fulfillment of public purposes; the funds are public, and for this reason they are subject to the control of the Contraloría General de la República.

Furthermore, following the amendment to Article 47 of its Law of Creation, the Banco Popular forms part of the National Banking System, with the same obligations and powers as the other commercial banks of the System, except for the expressly indicated exceptions. This allows the Bank to exercise the operations typical of the commercial banks of the System and, consequently, to be a commercial bank (Opinion No. C-086-2005 cited). In that sense, the circumstance that the Banco Popular is considered a "non-state entity" does not produce consequences regarding the nature of the operations it carries out.

The Banco Popular is a public entity because it is created by law, its purposes are of a public nature, its assets are public and are the product of contributions of a parafiscal nature, which leaves no margin for doubt regarding the public nature of the entity. Consequently, it is one of the public entities to which Article 6 repeatedly cited applies.

On the other hand, the concept of public entities encompasses business entities of a public nature, regardless of their form of organization. The concept of an enterprise refers to an activity of production, distribution, and commercialization of goods and services, normally regulated by Private Law. That enterprise is public if there is public ownership of the share capital and if control exists over the enterprise's decisions by a public entity.

The public enterprise may be organized under forms of Public Law, as is the case of the autonomous entities that carry out business activities: the INS, the banks, for example. But the public entity may also decide to resort to forms of Private Law and, specifically, to commercial forms. We will have, then, public enterprises constituted as commercial companies, specifically as stock corporations. As a consequence of the process usually called the "flight from Public Law," the State and public entities tend to resort with great regularity to the creation of stock corporations. This creation must be seen as an instrumental technique that does not make the "public core" disappear, at least concerning the decision-making act of creating them under that form and the rules regarding the management and control of the funds that correspond to them (on this point, Opinion No. C-139-2001 of May 21, 2001).

Consequently, business entities created by public entities under organizational forms of Private Law are public enterprises.

Insofar as they are public entities, public enterprises as much as non-state public entities are concerned by the provisions of Article 6 in question.

2.- An obligation regarding State securities There is a discussion regarding the content of the obligation imposed on public entities by Article 6 in question.

As has been indicated, the referenced article establishes the procedure to be followed for investment in securities. However, it does not concern any type of investment. On the contrary, from the text of the article and the set of provisions of the Public Debt Restructuring Act, it is derived clearly and unequivocally that the regulations issued are directed at governing investment in securities of the Government and the Central Bank of Costa Rica.

First, the authorization to the National Treasury to develop mechanisms and procedures for the placement of securities does not have the purpose of granting it a competence of a different scope from its condition as the centralizing organ of the State's financial operations. On the contrary, it is by reason of the Treasury's own constitutional and legal competencies that it is required to develop such mechanisms. A competence that refers to the financial operations of the State and that, in no way, can be considered to extend to the financial operations of other subjects.

Second, it does not concern any type of securities. On the contrary, it concerns those that may be considered as public debt.

Then, the second paragraph of the article, which is the one that generates the doubts, refers to "securities issued by the State," and from the context, it is derived that the State has been used in the sense of the superior legal person of the legal order, not in the sense of the State as a community.

In the same sense, the concept of internal debt does not refer to any issuance of debt, but to that of the Central Government.

Furthermore, all of the provisions of the Public Debt Restructuring Act refer to the debt of the Central Government, without the text in question allowing for the derivation that any type of debt issued by a public entity is included within the term. On the contrary, the set of provisions reveals that we are facing a legislative response to one of the most serious problems affecting public finances, which is none other than the amount of debt burdening the Central Government, to whose servicing a significant part of budgetary resources is allocated.

In short, the Public Debt Restructuring Act must be analyzed in relation to Articles 81 and 86 of the Financial Administration and Public Budgets Act. The first of these articles defines public debt as the indebtedness resulting from public credit operations and indicates by what mechanisms it may originate. One of those mechanisms is, precisely, the consolidation, conversion, and renegotiation of debts. While Article 86 authorizes the Ministry of Finance to carry out public credit operations to restructure the public debt of the Government of the Republic, through its consolidation, conversion, renegotiation, or forgiveness, to the extent that they imply an improvement of public finances. The Restructuring Act governs the procedure for this purpose and, therefore, its provisions, including Article 6, must be understood to refer to the public debt of the Government of the Republic.

3.- The obligation does not refer to other securities Part of the discussion regarding the content of Article 6 refers to the possibility of public entities investing in securities other than those of the State. Specifically, securities issued by other public entities or, where applicable, by private entities. Specifically, the case of investments in investment funds is raised.

Article 6 provides the mechanism for public entities to acquire securities issued by the State. In that sense, it provides that public entities must acquire those securities through a direct purchase and without any payment of commission, intermediation, discount, or premium.

It is important to highlight that this provision does not refer to other types of securities. In that sense, the provisions issued regarding the acquisition mechanism—direct purchase—and the corresponding payments, insofar as they refer to the securities of the State, are not applicable to the acquisition by public entities of other types of securities.

In this regard, it must be taken into account that the article does not refer, either expressly or implicitly, to those other securities. Consequently, what is provided in that article cannot concern such securities. The acquisition or non-acquisition of those securities by public entities is not a matter of Article 6.

It follows from the above that if public entities were to acquire other securities, that acquisition would be governed by other provisions distinct from Article 6.

And we refer to an acquisition because Article 6 does not have as part of its content a prohibition against public entities investing in securities other than those of the State. If a prohibition exists, it derives from other provisions. Among these, those arising from the directives of the Budgetary Authority. As is known, in accordance with Article 21 of the Financial Administration and Public Budgets Act, this collegiate organ is competent to formulate budgetary policy directives, including matters relating to salaries, employment, investment, and indebtedness. These directives provide that investments shall be made only in internal debt securities of the Government, which shall be offered by the Ministry of Finance and the Central Bank. Directives that are applicable to the public bodies subject to the competence of said Authority. In the event that such directives are not applicable to a particular entity or organ (as is the case of public banks, state or non-state), the prohibition will be imposed to the extent that a legal rule so establishes. That is, insofar as, regarding that entity, there is a rule that prohibits or restricts it from making investments in securities that are not of internal public debt. We observe that the National Treasury fully coincides with this position. When responding to the granted hearing, it expressly indicates that "the prohibition on investing in funds (referring to investment funds) can only be applied to entities subject to the Guidelines of the Budgetary Authority over which the Government has that type of power." In accordance with the foregoing, it shall be prohibited for public entities to make investments in investment funds to the extent that a rule or directive exists that so establishes and that is applicable to them.

C.- THE REGULATION AND THE INVESTMENTS OF FINANCIAL ENTITIES The Banco Popular consults regarding Executive Decree No. 32546-H cited. The Bank believes that banking entities cannot be concerned by Article 6 repeatedly cited, nor by its Regulation. Consequently, the Decree cited above would not be applicable to them either.

This inapplicability would arise from the nature of the Bank and from the very fact that investment is part of banking activity. By regulating the investment, the banking entity is prevented from achieving its purposes.

1.- Investment as an activity of financial entities As previously indicated, the reform of Article 7 of the Regulation differentiates between investments made by non-financial public entities and those made by public financial entities and their subsidiaries, insofar as they involve operations with their own resources. When these entities invest their own resources, they may use mechanisms for the purchase of securities in the secondary market, subject to conditions. This power is exercised under the assumption that the National Treasury or the Central Bank does not require direct, non-intermediated fundraising. If such direct fundraising is not required by the Treasury or the Central Bank, financial entities may participate directly in the primary market auctions organized by the Treasury or the Issuing Entity. These entities set the conditions under which those auctions are conducted and the acquisition mechanisms.

It is stated that the Organic Law of the National Banking System regulates the operations that banks may carry out, establishing investment among them. The consulting entity holds that Articles 54 and 61 of that Law conceptualize investment as a typically banking activity, so that the attempt to apply Law No. 8299 would entail affecting an ordinary activity of the Bank.

Article 54 of the Organic Law of the National Banking System, Law No. 1644 of September 26, 1953, which develops Title III, called "Operations of Commercial Banks," provides:

"Article 54.- Only the institutions mentioned in Article 1 of this law may exercise banking activities in Costa Rica and carry out those operations that the country's banking laws reserve exclusively to banks. With the exception of the Central Bank, which exercises specific functions in accordance with its Organic Law, these institutions shall be considered as commercial or mortgage banks, according to the nature of the functions they perform in accordance with this law." The rule limits the concept of "bank" to those institutions that may carry out banking activity in Costa Rica and that are authorized to perform certain operations that the banking laws reserve exclusively to banks. With respect to "commercial banking," this is defined, in relation to other types of banking, by the operations it may perform, which, in our case, are those defined by Article 56 and following of the Law.

Commercial banking offers multiple products: multiple banking services and credit services. As is known, among banking operations, most legal systems include the deposit, the current account contract, the discount, the opening of credit, the advance, the loan, the documentary credit, and, more recently, leasing, factoring, underwriting, the rental of safe deposit boxes, the bank credit card contract, among others. But alongside these activities, it is recognized that banks may perform "ancillary" activities due to their purpose or by reason of the activity. Among the former, we have those relating to currency, securities, operations on gold or other precious metals; the placement, subscription, purchase, management, custody, and sale of transferable securities and any other financial product. Among the latter, the simple rental of movable or immovable property. The reason why these activities are not considered to be exclusive to banking establishments and, in general, to financial establishments, is that they may also be performed by another type of establishment; that is, they are not necessarily exclusive to banking entities.

A condition regarding which, with respect to investment in securities, no doubt can be raised. Public entities make temporary investments for the purpose of maintaining the value of their resources and, more recently, for the purpose of financing the Central Government. If investment were a typically banking activity, it could neither be performed by other non-bank financial entities, much less by non-financial entities. However, non-financial public entities are allowed to perform these activities in order to prevent their resources from remaining idle and depreciating. Or alternatively, they are required to generate a surplus so that the resources thus freed are directed exclusively to the purchase of Central Government securities. Consequently, investment in securities cannot be considered in itself a banking activity, exclusive to the entities that make up the National Banking System.

What matters is that banking entities are expressly authorized to make such investments and that they may do so habitually and, therefore, on a massive scale. It is for this reason that the purchase and sale of financial assets, such as securities, is classified as an ancillary operation shareable with the technical nature of the bank. Ancillary nature that must be predicated insofar as it involves a service to the client, is carried out by the bank as part of its ordinary course of business, and is not an instrumental operation of the Bank. The foregoing is based on Article 61 of Law No. 1644, which provides:

"Commercial Banks may carry out credit operations and make investments for the following purposes:

(...).

• 7)To purchase, sell, and hold as an investment, first-class transferable securities, of absolute security and liquidity." Investment in securities is an authorized activity on the condition that the securities are first-class, of absolute security and liquidity. This qualifies the security intended to be acquired. It follows, then, that according to the Organic Law of the National Banking System, banks may make investments in securities, regardless of who issues them, but on the condition that they have been rated as first-class and are fully secure and liquid.

With respect to the subsidiaries of financial entities, investment in securities must be an operation authorized by the legal rules that govern them and be within the corporate purpose for which they were created. The condition of being a subsidiary of a financial entity does not mean, per se, that making investments in securities falls within the normal activity of the entity: by determining, both Article 6 of the Law and Article 7 of the Regulation, that the subsidiaries of financial entities shall negotiate State securities under the terms established, it starts from the premise that they may make such investments. Since it refers to financial entities and their subsidiaries, it follows that the subsidiaries of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal are concerned by the provision in question.

2.- An investment with own resources Article 7 at issue authorizes financial entities and their subsidiaries to negotiate State securities in the secondary market when the conditions indicated therein are met and insofar as they involve operations with "own resources." The term "own resources" refers to resources that form part of the assets of the investing entity and that, according to Article 9 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, may be considered public funds. The article refers, then, to the equity resources of the concerned entity, without including the resources that, by legal provision, said entity administers or holds in custody. Resources administered or held in custody that, by legal definition, are the property of third parties are not concerned by the provision.

Since the Banco Popular consults with respect to its subsidiaries, and particularly Popular Sociedad de Fondos de Inversión and Popular Valores Puesto de Bolsa, the distinction in question must be especially retained. This means simply that when the subsidiaries of the Banco Popular administer third-party funds, the investments they make in Government securities are not governed by the provisions of Article 7 of the Regulation in question.

In accordance with the provisions of Article 55 of the Securities Market Regulatory Act, the Banco Popular becomes authorized to create stock corporations for the purpose of intervening in the securities market, in the administration of investment funds, and as a pension fund operator. The referenced article provides:

"Constitution of companies The Instituto Nacional de Seguros and each of the public banks are hereby authorized to constitute respective companies, under the terms indicated in the preceding article, with the sole purpose of operating their own brokerage firm and carrying out, exclusively, the activities indicated in Article 56. Likewise, they are authorized for each one to constitute a company to administer investment funds and a pension fund operator, under the terms established in this law and in Law No. 7523 of July 7, 1995, as appropriate.

In such cases, the brokerage firms, the companies administering investment funds, and the pension fund operators must keep their operations and their accounting totally independent from the institution to which they belong. This provision shall apply equally to private brokerage firms, in relation to their partners and with other companies belonging to the same economic interest group.

The State and public institutions and enterprises may acquire securities, make their investments, or place their issuances, through any brokerage firm, without prejudice to the applicable provisions regarding administrative procurement." The constitution of a company to administer investment funds is authorized. In accordance with the provisions of the Securities Market Act, the companies administering investment funds are stock corporations, Article 65, whose corporate purpose is to provide investment fund administration services.

By virtue of this purpose, i.e., the administration of the investment fund, it may receive compensation consisting of a commission, which may be charged as a function of the net assets, the fund's returns, or both variables (Article 68). Furthermore, the company is allowed to charge investors an entry and exit commission from the fund, fixed as a function of the funds contributed or withdrawn. This commission is determined by the administration of the fund. In that sense, it differs from the commission that may be covered in the negotiation of a security.

The company administers an investment fund. This is a separate pool of assets that does not belong to the company. The fund is the property of a plurality of investors. Article 62 of the Securities Market Regulatory Act provides:

"ARTICLE 62.- Characteristics of investment funds Investment funds shall be separate pools of assets owned by a plurality of investors. With the assistance of a custodian entity, they shall be administered by the administration companies regulated in this title and shall be intended to be invested in the manner provided for in the respective prospectus, within the framework permitted by this law and the regulations of the Superintendency. The ownership right of the fund must be represented by means of participation certificates. For all legal purposes, when exercising the acts of disposition and administration of an investment fund, it shall be understood that the administration company acts on behalf of the investors of the respective fund and for their account." The Law distinguishes between the company's own assets and the assets called the investment fund. The fund is the property of the group of investors, the right of each of whom is represented by participation certificates.

Article 77 of the cited Law provides:

"ARTICLE 77.- Representation of participations The participations of investors in any fund shall be represented by participation certificates, also called participations; each shall have equal value and identical conditions or characteristics for their investors. These participations shall be issued to order, without maturity, and may be held through electronic book entries.

The participations shall be placed through a public offering, without restrictions on their acquisition by any investor, except those set forth in this law, based on concentration in a single person or economic interest group. Under no circumstances may these participations be placed on credit.

In the case of closed-end funds, the Superintendency shall establish, by regulation, the appropriate conditions for the issuance of participations, under the terms set forth in this law." Therefore, the actions of the management company in relation to the investment fund are actions in the name of and on behalf of the investors. It is for this reason that the company is prohibited from investing the fund's resources in securities issued by themselves, and also from investing its own capital in the fund it manages, Article 71, and joint and several liability is imposed on it for damages caused by its directors, employees, or any person contracted by it to the managed fund, Article 73.

Furthermore, who may be an investor is not regulated. Consequently, limitations on that possibility must come from other rules, whether general or specific.

Likewise, it has been established that investment funds are intended to be invested. An investment that must be profitable and safe for the fund itself and for its investors.

Since the resources of the investment fund are not the property of the management companies, they must be classified as third-party funds. In the case of Popular Fondos de Inversión, the fund's investments in State securities are not subject to the provisions of Article 7, precisely because they are not its own resources.

The same consideration must be made regarding the investments of securities brokerage firms.

The specific purpose of a brokerage firm (puesto de bolsa) is to conduct transactions with securities on the stock exchanges. They have their own capital but may conduct transactions on behalf of third parties, the clients. In the exercise of their activity, brokerage firms may purchase Government securities that will not be subject to the provisions of Article 7 of the Regulation, as long as they are made with third-party funds. This is the case for transactions conducted on behalf of their clients with the client's funds (Article 56, subsection a) of the Securities Market Regulatory Law). Conversely, if transactions are conducted for their own account, they would be subject to the provisions therein.

In this regard, it must be remembered that both Popular Sociedad de Fondos de Inversión and Popular Valores Puesto de Bolsa S. A. are public enterprises, not private-law entities as stated in the consultation. Moreover, with respect to these enterprises, one cannot speak of a "private-law asset regime." The fact that certain public-law provisions regarding the management or handling of their resources do not apply to them does not imply that their funds are private, do not form part of the Public Treasury, or are governed by private law.

It is stated that the application of the Public Debt Restructuring Law and its Regulation prevents the realization of the purpose of both Banco Popular and its various subsidiaries.

3.- Impact on purposes Banco Popular contends that being subject to Article 6 of the Public Debt Restructuring Law and its Regulation prevents it from carrying out the public purpose for which the legislature created it. In that sense, it claims a violation of the Entity's administrative autonomy.

Respect for the purpose assigned to the public entity constitutes a limit on the exercise of the Executive Branch's power of direction, according to constitutional case law. In that sense, the Constitutional Chamber has held that guidelines issued by the Budgetary Authority are unconstitutional when they affect the fulfillment of purposes:

"..These documents (legislative history), when compared with the directive contained in Article 1 of Decreto 24333-H and with the content of various communications from the Contraloría General de la República, certified at folio 17 of this file, lead to the conclusion that the guidelines issued in the challenged rule are effectively hindering the fulfillment of the institution's purposes for financial reasons. The rules that will be struck down are, therefore, also unconstitutional insofar as they violate the principle of legal reservation in tax matters, since they were the instrument to divert funds collected through the State's taxing power from a legally assigned purpose…". Constitutional Chamber, N° 6345-97 of 8:33 a.m. on October 6, 1997.

A criterion reiterated in resolution N° 4836-2001 of 2:57 p.m. on June 6, 2001, and, more recently, in judgment N° 12019-2002 of 9:08 a.m. on December 18, 2002, in which the impact on administrative autonomy of guidelines on investments in securities was precisely analyzed. The Chamber stated, in relevant part:

"In summary, the challenged Article 9 is not unconstitutional, because it does not consist of a particular order, but rather a guideline of general application. Nor is it unconstitutional for the Executive Branch to provide this means of raising resources, provided that it does so as a way of financing authorized budget expenditures. Likewise, it does not violate autonomy because it is not ordering the institutions to purchase specific amounts of securities, but rather that, when they decide to do so –when they are legally empowered or authorized to do so– they acquire securities of specific characteristics. Under these circumstances, it is not unconstitutional for the Executive Branch to issue general guidelines on financial investments, for legitimate purposes –of public interest and order– of fiscal, monetary, or exchange policy. And, on this last point, it is appropriate to make some clarifications due to the fiscal crisis the country is experiencing. Given that the Executive Branch, empowered by law, may issue general guidelines on public expenditure and investment, it is not considered illegitimate for it to issue reasonable rules such as this Article 9, aimed at supporting rational management of public finances, contributing to the achievement of equilibrium and stability in the national economic order (which are clearly matters of public order), or else, to meet real and just needs of a social nature. However, it cannot be forgotten that, to be effective, those guidelines must conform to the explicit constitutional parameters, limits, and guarantees; which is grounded in Articles 1, 11, 50 first paragraph, 65, 74, and 140 subsections 3), 6), 7), of the Political Constitution." One could assert that the entity is prevented from fulfilling its purposes when the issued regulation forces the public entity to divert funds allocated for other purposes, one of which may be the acquisition of securities. For this to be the case, the diversion of funds must make the fulfillment of the purposes actually or legally impossible.

This may arise from the amount one is obligated to invest, for example, or from the fact that one is forced to invest necessary resources, not surplus funds, under low-profitability conditions, affecting the entity's stability and solvency. Or because it replaces the power to assess the advisability or timeliness of the investment decision.

These are not the scenarios that concern us. Neither the Public Debt Restructuring Law nor Article 7 of its Regulation impose a duty on financial institutions or their subsidiaries to invest in Government securities. Therefore, they also do not regulate the amount of the investment or where its resources must come from. Consequently, in no way is the entity's stability and solvency affected, nor is it replaced in the exercise of the power to invest. The cited rules do not obligate the Bank or any financial institution to divert the purpose of its resources for the fulfillment of different purposes, such as might be investment in Government securities.

The aforementioned provisions establish the procedure to be followed if one intends to participate in the negotiation of Government securities.

It cannot be considered that it is part of the Bank's power or that of its subsidiaries to establish said procedure or to impose the investment mechanism on the Government. Nor is it within the sphere of action of these entities to decide for the Government when it may open auctions or trading windows (ventanillas).

Specifically, the amendment to Article 7 of the Regulation expands the scope of action permitted by the Law, making it more flexible, as it allows the Bank and other financial entities access to the secondary market to acquire Government securities. Furthermore, the established regulation applies insofar as the investment is intended to be made with the entity's own resources, which are public funds. Thus, it is not determined to what extent the Bank's clients or entities are left unprotected, in the terms asserted.

Likewise, it is the decision of the financial institution that has its own resources capable of being invested to participate or not in the extraordinary call that the Treasury or the Banco Central would make for the placement of its securities.

Additionally, the Procuraduría observes that a violation of purpose cannot stem from the fact that Banco Popular is a banking entity. As already noted, investment is not an exclusive and exclusionary banking operation of banks. And even if it were, the truth is that banking activity is not, as alleged, an activity governed exclusively by private law. On the contrary, it is regulated by both public and private law (opinions N° C-148-94 of September 12, 1994, C-197-2002 of August 9, 2002, and the cited C-086-2005, as well as OJ-042-2003 of March 10, 2003). Simply put, banking activity, like financial activity in general, can be subject to public-law prescriptions, whether it is carried out by a financial entity of a public nature or by an entity of a private nature. Moreover, for a public bank, said activity may be subject to special public-law prescriptions aimed at protecting the public interest that justifies the creation of these entities by the State. On the other hand, as also noted previously, Banco Popular is not an autonomous institution, and therefore its administrative autonomy is not constitutionally guaranteed.

Finally, it must be considered that the Public Debt Restructuring Law is a special rule in relation to investments by public entities in State securities. Consequently, its prescriptions, including Article 6, prevail over prior general or special provisions that regulate the investments of public entities. This prevalence must also be affirmed with respect to the opinions of the Procuraduría, by virtue of the binding force of law. In that sense, although the Procuraduría does not determine the reasons why "the Law" would contradict opinion C-139-2001 of May 21, 2001, if it were to be determined that such a contradiction exists, it would have to be considered that said opinion has lost its effectiveness.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

1.- Article 6 of the Public Debt Restructuring Law, N° 8299 of August 22, 2002, is intended to regulate the powers of the Tesorería Nacional and to establish the procedure for the purchase of securities of the Central Government and the Banco Central de Costa Rica. It is a limit not in relation to the type of investment that can be made, the amount thereof, or the possibility of investing in investment funds, but rather in the acquisition procedure imposed on the issuer and the public investor.

2.- Pursuant to the provisions therein, the negotiation and acquisition of public debt securities must, in principle, be done through the trading window of the Banco Central or the Ministerio de Hacienda.

3.- Said provision is applicable to all public entities. Therefore, it includes both state and non-state entities. Equally, it applies to public enterprises.

4.- Said article makes no distinction based on the purpose of the activity of the public entity concerned. From its text and objective, it is not possible to derive that it applies only to banking entities of a state nature.

5.- Banco Popular is created by law as a public entity. By reason of that public nature, Article 6, repeatedly cited, applies to it.

6.- The concept of public entities encompasses public enterprises, regardless of their form of organization. As public entities, public enterprises are subject to the provisions of the cited Article 6.

7.- Article 6 regulates the investment by public entities in State securities. Said article is not intended to regulate the investment by public entities in securities issued by other issuers, including public issuers.

8.- It follows from the above that the provisions issued regarding the acquisition mechanism, direct purchase, and corresponding payments, insofar as they refer to State securities, do not apply to investments that public entities make in other types of securities.

9.- The acquisition or non-acquisition of securities other than those of the State by public entities is not a matter covered by Article 6 of the Public Debt Restructuring Law. Consequently, a prohibition against investing in securities other than State securities cannot be derived from said article. That prohibition may, however, stem from other legal rules or from guidelines issued by the Budgetary Authority within its sphere of competence.

10.- The Executive Decree to the Public Debt Restructuring Law, Decreto Ejecutivo N° 30803-H of October 1, 2002, makes the negotiation procedure for securities established in the referred Article 6 more flexible. A flexibility that is accentuated with the amendment to Article 7 of the Regulation by Decreto Ejecutivo N° 32546-H of July 18, 2005.

11.- Said amendment to Article 7 of the Regulation differentiates between investments made by non-financial public entities and those made by financial public entities and their subsidiaries, as long as they involve transactions with their own resources.

12.- Article 7 authorizes financial public entities and their subsidiaries to negotiate State securities in the secondary market when the conditions indicated therein are met and as long as they involve transactions with "own resources." Said provision covers Banco Popular y de Desarrollo Comunal and its subsidiaries.

13.- The term "own resources" means resources that form part of the assets of the investing entity. Resources managed or held in custody by the financial entity that are, by definition of law, the property of third parties, are not subject to the provision.

14.- Consequently, when Banco Popular or its subsidiaries manage third-party funds, the investments they make in Government securities are not governed by the provisions of Article 7 of the cited Regulation.

15.- Fees for the management of investment funds have a different purpose than the fees for stock brokerage (intermediación bursátil) prohibited by Article 6 of the Public Debt Restructuring Law for the negotiation of State securities.

16.- Investment in securities is a permitted operation for commercial banks. However, it cannot be considered a banking operation exclusive to such banks. Therefore, it cannot be considered that by regulating investment in State securities, the performance of a banking activity, and thereby the fulfillment of Banco Popular's purpose, is being prevented.

17.- It is beyond the competence of Banco Popular y de Desarrollo Comunal to establish the conditions under which the Tesorería Nacional or the Banco Central de Costa Rica will negotiate their securities, the negotiation procedure, and, in particular, the conditions under which primary market auctions are conducted.

18.- Article 6 of the Public Debt Restructuring Law and its Regulation do not affect the stability and solvency of Banco Popular and its subsidiaries.

19.- It is the decision of the financial institution that possesses its own resources, capable of being invested, to participate or not in the extraordinary call that the Ministerio de Hacienda or the Banco Central may make for the placement of its securities.

Very truly yours, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc Copy: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de la República Licdo. Gabriel Esteban Alpízar Tesorero Nacional

Dictamen : 426 del 08/12/2005 style="PAGE-BREAK-BEFORE: always" clear=all> C-426-2005 8 de diciembre de 2005 Licenciado Gerardo Porras Sanabria Gerente General Corporativo Banco Popular y de Desarrollo Comunal S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° GGC-1256-2005 de 2 de septiembre último, mediante el cual consulta en relación con el Reglamento a la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública y la posibilidad de invertir en el mercado secundario.

Señala Ud. en su consulta que la Contraloría General de la República, ante consultada formulada por PROCOMER, emitió el oficio FOE-FEC-955 de 17 de diciembre de 2004, en el que concluyó que los entes sujetos a la Ley N° 8299 no están facultados para invertir sus recursos en fondos de inversión, en tanto ello implicaría incurrir en costos de administración e intermediación y participación indirecta en la compra y venta de títulos valores en el mercado secundario. Criterio que estima el consultante se funda en información errónea proporcionada por el Ministro de Hacienda. Relata que el Gerente General del Banco Nacional de Costa Rica solicitó a la Contraloría General revisar dicho criterio, ante lo cual el Organo Contralor emitió el oficio N° FOE-FEC-420 de 27 de mayo de 2005. Posteriormente, el Poder Ejecutivo emite el Decreto N° 32546 que permite la participación de los Bancos del Estado y del Banco Popular en el mercado secundario, en condiciones que califica de limitativas a la autonomía funcional y administrativa de la entidad. En orden a la Ley N° 8299 agrega la consulta que, de acuerdo con la Exposición de Motivos del proyecto de Ley, no se pretendía impedir la inversión en el mercado secundario. Luego, el artículo 6 de dicha Ley restringe solamente a los entes y órganos públicos a que si efectúan inversiones en valores emitidos por el Estado deben realizarlas mediante compra directa en el Banco Central de Costa Rica o en el Ministerio de Hacienda sin costo alguno de comisión, intermediación, descuento o premio, lo cual se traduce en un beneficio para dichas entidades u órganos. Por lo que se afirma que la interpretación hecha por la Contraloría no se conforma con el fin de la Ley. Considera, además, que el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores permite que se utilicen los servicios de cualquier puesto de bolsa, sea público o privado, en su condición de intermediario bursátil a fin de que los entes públicos realicen sus inversiones, lo que comprende la participación en los fondos de inversión. En ese sentido, señala que la inversión de las entidades bancarias en fondos de inversión se concibe como una actividad bancaria de carácter ordinario, que resulta indispensable para obtener rendimientos adecuados de los recursos invertidos por terceras personas, por lo que esa actividad se rige por el derecho privado y no le resulta aplicable el artículo 6 de la Ley de Reestructuración. Con base en su Ley de creación y el artículo 55 antes citado, opina que resulta incorrecto someter a los lineamientos de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública a las sociedades que se han creado, porque se desnaturaliza el régimen jurídico.

En cuanto al Decreto N° 32546-H sostiene que su ámbito está referido a las inversiones que hagan las instituciones públicas en valores emitidos por el Ministerio de Hacienda o por el Banco Central. Las cuotas de participación de un Fondo de Inversión no pueden ser consideradas como ese tipo de instrumentos. Ello porque las cuotas de participación son una representación alícuota de la propiedad de un fondo que hace sus inversiones de conformidad con un prospecto específico. El inversionista es dueño, no de los títulos en que invierte el Fondo, sino de una parte del Fondo de que se trata. Por lo que asimilar el cobro de la comisión de administración que cobra la Sociedad Administradora de Fondos de Inversión con la comisión del artículo 6 es, en su criterio, un error de interpretación. Estima que por su naturaleza de ente no estatal, la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública y su Reglamento no resultan aplicables al Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Como tampoco le resultan aplicables las directrices que se dicten para disminuir el déficit del Estado. En cuanto al Decreto, agrega que no contiene ninguna aclaración sobre el pago de la comisión de administración de los Fondos de Inversión, presumiblemente porque el Ministerio de Hacienda ha sostenido que las instituciones cubiertas por la Autoridad Presupuestaria no pueden invertir en fondos. No obstante, opina que del Decreto se puede inferir que la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública lo que prohibía es el pago de comisiones en el mercado primario, por lo que sería factible a las instituciones no cubiertas por la Autoridad Presupuestaria invertir en Fondos de Inversión y pagar la comisión por ese servicio. El Decreto imposibilita a las entidades que no tienen normativa específica que las regule en el mercado secundario de valores a participar en el mercado secundario, porque están obligadas a comprar en ventanilla sus inversiones.

Concluye señalando que interpretar que el artículo 6 de la Ley N° 8299 se aplica al Banco Popular y a sus sociedades “generaría roces de inconstitucionalidad al imponer por norma legal un impedimento para el cumplimiento de sus fines, aparte de que, como se dijo, no se le dio audiencia en el proceso de formación de la Ley”. Agrega que el Decreto N° 32546 no le resulta aplicable.

Adjunta Ud. el criterio de la Consultoría Jurídica, oficio N° PCJ-431-05 de 3 de marzo anterior, que contiene la argumentación jurídica del oficio de consulta. Asimismo, se remite el oficio SFIAL-40-05 de 23 de agosto del año en curso. En este oficio se indica que la Ley de Reestructuración sólo se aplica a inversiones que hagan las instituciones públicas en valores emitidos por el Ministerio de Hacienda o el Banco Central, situación en que no se encuentran las cuotas de participación. Se agrega que el Decreto N° 32546 posibilita que las instituciones públicas financieras, satisfechos una serie de requisitos, puedan comprar en el mercado secundario valores emitidos por el Estado. Dicho Decreto parte de que el sector público es uniforme, lo que no es correcto. Es por ello que, estima, al Banco Popular no se le aplica la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública ni su Reglamento. Así como que la Ley lo que prohibía era el pago de comisiones en el mercado primario, por lo sería factible a las entidades no cubiertas por la Autoridad Presupuestaria invertir en Fondos de Inversión y pagar la comisión por ese servicio. Se agrega que desde la perspectiva de los mercados de valores, la necesaria incidencia y participación que hace un emisor en la determinación de los precios de la negociación no parece ser correcta.

Además, se adjunta el memorando por medio del cual la Junta Directiva de Popular Valores Puesto de Bolsa S. A comunica a la Gerencia General Corporativa el acuerdo de solicitud de consultar a la Procuraduría si “se está fuera del alcance de la aplicación de la Ley 8299 –Ley de Reestructuración de la Deuda Pública-“. Para dicho efecto, se remite el criterio legal de un bufete privado. Al efecto, es necesario recordar que el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica establece como requisito para consultar el acompañar a la consulta el criterio “de la asesoría legal respectiva”. Requisito que en el caso del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que consulta por sí y por sus sociedades, implica acompañar el criterio de la Consultoría Jurídica o, en su caso, de la Asesoría legal de la sociedad concernida.

Mediante oficio ADPb-2229-2005 de 20 de septiembre siguiente, la Procuraduría concedió audiencia a la Tesorería Nacional a efecto de que se pronunciara sobre la consulta.

En oficio N° TN-2005-2005 de 1 de noviembre siguiente, recibido el 9 del mismo mes, la Tesorería Nacional evacua la audiencia de mérito. Es criterio de la Tesorería que la consulta mezcla dos temas diferentes y los relaciona con el Decreto N° 32546. En orden al Decreto, se indica que a partir del artículo 6 de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública realiza una priorización para la inversión que los entes públicos realizan en valores del Gobierno. El Decreto indica que los bancos que invierten en valores del Gobierno deben hacerlo por medio de las subastas que organiza el Gobierno o por medio de las ventanillas electrónicas que se publican mediante los canales oficiales del mercado bursátil y en segunda instancia, en el mercado secundario. La modificación de fondo con respecto al Decreto anterior es que se permite el acceso al mercado secundario para los bancos públicos. Por lo que estima que se da mayores potestades a los bandos para que se desempeñen en el mercado de valores. El Banco Popular, agrega, no puede participar en la subasta o en ventanilla si no cuenta con recursos disponibles para la inversión en los instrumentos y momentos que el Gobierno abra subastas o ventanillas, por lo que estima que no existe la violación a la autonomía que se acusa. Estima que el único mecanismo coercitivo que plantea el decreto se refiere a la forma de realizar las ofertas por parte de las entidades públicas financieras en la subasta, punto en que se realiza una separación de la procedencia de los fondos que se están ofertando en las subastas por parte de las entidades públicas financieras. Los fondos se separan en propios y de terceros, siendo que sólo se regulan los fondos propios por entenderse que los de terceros deben tratarse como cualquier otra entidad privada lo haría para no restarle competitividad a la entidad pública. Señala que la regulación que se plantea en las posturas de los fondos propios trata de evitar práctica desleales por parte de bancos públicos en contra del propio Gobierno. Lo que se presenta cuando los participantes exigen rendimientos muy por encima de los rendimientos del mercado, a sabiendas de que el Gobierno requiere fondos. El Decreto pretende que ante posturas excesivas de los bancos respecto a los rendimientos del mercado, el Gobierno pueda convocar extraordinariamente a los bancos públicos para que coloquen los recursos a rendimientos razonables del mercado, lo que no provoca ningún daño al banco. Dado lo anterior, estima que el Banco Popular no debe ser excluido de la aplicación de la Ley de Reestructuración y menos que el Banco Popular se vea impedido de cumplir con los objetivos que su Ley Orgánica le fija. Agrega que ni la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública ni el Reglamento regulan o prohíben expresamente que las entidades públicas financieras puedan invertir en fondos de inversión. Por lo que coincide en la interpretación que hace el Banco Popular en el sentido de que las cuotas de participaciones de un fondo de inversión no pueden ser consideradas como inversiones en valores del Gobierno, aunque el fondo coloque sus recursos en bonos gubernamentales. La prohibición de invertir en fondos sólo puede aplicarse a entidades sujetas a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. Concluye señalando que la Ley de Reestructuración no imposibilita el acceso del Banco Popular al mercado secundario, sino que posibilita ese acceso en el entendido de que el Gobierno tendrá sus mecanismos para defenderse si el Banco u otro ente público financiero utiliza los mecanismos de colocación del Gobierno para actuar en contra del bienestar público que deben perseguir. Por lo que afirma que la Ley no impide el cumplimiento de los fines del Banco Popular o de sus subsidiarias.

De previo a referirnos al fondo de la consulta es necesario señalar que para la Procuraduría es ininteligible que se recurra a la naturaleza de ente no estatal otorgada por el legislador al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para afirmar la posible inconstitucionalidad de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, por violación a la autonomía de dicho Ente y por el hecho de que no se le dio audiencia en el procedimiento legislativo. El Banco Popular no es una institución autónoma por lo que no se encuentra cubierto por lo dispuesto en los artículos 188, 189 y 190 de la Carta Política. En consecuencia, no sólo la autonomía administrativa del Banco no está amparada constitucionalmente sino que la Asamblea Legislativa no está obligada a darle audiencia al Banco para legislar sobre su funcionamiento o sus inversiones.

Conforme lo expuesto, la Procuraduría debe pronunciarse sobre los alcances del artículo 6 de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública al Banco Popular y de Desarrollo Comunal y a sus sociedades. Alcances que serán precisados en relación con el fin de la norma y su objeto. Ello permitirá determinar si el Banco Popular y de Desarrollo Comunal y su subsidiaria Popular Fondos de Inversión están concernidos por sus disposiciones y si pueden invertir en fondos de inversión.

A.- LA REDUCCION DE LA DEUDA PUBLICA La Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, N° 8299 de 22 de agosto de 2002 tiene como objeto reducir la deuda pública. Para lograr dicho objetivo, se establecen disposiciones dirigidas a organismos públicos en relación con los valores del Estado que dichos organismos tienen o adquieren.

1.- La reducción de la deuda pública Del conjunto de disposiciones de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública se deriva que su objeto es reducir la deuda del Gobierno de la República y ello en virtud de los problemas que provoca sobre la gestión financiera del Gobierno, el aumento del déficit fiscal y sus efectos en la economía general del país.

En cumplimiento de ese objetivo, dicha Ley autoriza a las entidades y organismos públicos a condonar en todo o parte sus inversiones en títulos valores del Ministerio de Hacienda. Asimismo, dicha ley autoriza al Ministerio para que emita títulos de "refundición de deuda pública interna", los cuales serán canjeados por títulos en circulación. La redención anticipada de los títulos, la negociación de las tasas de interés y los plazos de vencimiento sobre una parte o la totalidad de los títulos de deuda pública interna y de los títulos del Banco Central en poder de los entes públicos aligeraría el peso del servicio de la deuda pública.

La condonación, renegociación de las condiciones financieras y el canje de deuda procuran la disminución de la deuda pública y, por ende, la reducción o eliminación de los graves efectos que ésta produce en las finanzas públicas y la economía del país. Ese objetivo está claramente presente en el numeral 86 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Todas estas operaciones de reestructuración deben favorecer al Fisco y con ello las finanzas públicas. Objetivo a que tienden los artículos 5 y 6 de la Ley.

A fin de articular los diversos medios de reestructuración, el artículo 6 de la Ley regula la actuación de la Tesorería Nacional. Preceptúa dicho numeral:

"La Tesorería Nacional podrá desarrollar mecanismos y procedimientos de colocación de valores, dirigidos a los mercados mayorista y minorista de deuda pública.

Las inversiones de los entes y órganos públicos en valores emitidos por el Estado, deberán realizarse mediante compra directa en el Banco Central de Costa Rica o en el Ministerio de Hacienda, sin costo alguno de comisión, intermediación, descuento o premio.

Para los procesos de colocación de valores de deuda interna, la Tesorería Nacional tendrá la facultad de utilizar plataformas informáticas que permitan abaratar los costos de colocación y respetar los principios de estandarización y desarrollo del mercado de valores nacional. Para el efecto indicado, podrá utilizar sistemas de información que permitan colocar valores por medio de Internet y establecerá para ellos las correspondientes medidas de seguridad y control".

La reducción de la deuda se pretende mediante una regulación estricta de las condiciones de los títulos públicos en circulación, pero también de las condiciones en que se adquiere la titularidad de los títulos. En ese sentido, la Ley tiende a una centralización de la negociación.

Se está en presencia de una facultad para un órgano concreto: la Tesorería Nacional. Facultad que consiste en desarrollar y poner en práctica mecanismos y procedimientos para colocar los valores que emita el Gobierno de la República. Esos mecanismos abarcan incluso el uso de INTERNET. La facultad se otorga a la Tesorería por ser ésta el centro de las operaciones financieras del país, según el artículo 185 de la Carta Política y, consecuentemente, le corresponde negociar los títulos de deuda interna de la República. Es de advertir que esa facultad está también presente en el numeral 89 de la Ley N° 8131:

“ARTÍCULO 89.- Características de los instrumentos de deuda Para negociar los títulos de deuda interna del Gobierno de la República correspondientes al crédito interno aprobado en la ley de presupuesto nacional, la Tesorería Nacional podrá utilizar los mecanismos que estime convenientes, siempre que respete las limitaciones en cuanto al monto y otros aspectos que disponga dicha ley.

Para ese efecto y mediante la reglamentación correspondiente, podrán definirse las características, los procedimientos y, al menos, los aspectos operativos, presupuestarios y contables, para lo cual se considerará el criterio de los órganos rectores de los restantes subsistemas de la Administración Financiera en las materias correspondientes. Entre las características de los títulos podrán establecerse las tasas de interés fijas o variables, la denominación en colones u otra moneda y la colocación con descuentos y premios, de conformidad con la política de endeudamiento.

Las renegociaciones de deuda interna que impliquen su conversión a moneda extranjera requerirán el criterio previo favorable de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica”.

Se otorga una facultad discrecional a la Tesorería para que determine los mecanismos de negociación de la deuda interna del Estado.

Puesto que el objetivo es la reducción de la deuda pública, no es de extrañar que la colocación de la deuda y la misma reestructuración deban efectuarse al menor costo posible. Es por ello que cuando los entes y órganos públicos requieran invertir en títulos del Gobierno, deben hacerlo mediante compra directa. Una compra que no puede generar gastos adicionales relativos al pago por concepto de comisión, intermediación, descuento o premio. Se impone, correlativamente, a la Tesorería y al Banco Central la obligación de vender tales títulos sin costos adicionales.

El último párrafo del artículo 6 reafirma el objeto de reducción de costos de colocación, así como la necesidad de que se estandarice el mercado de valores públicos y se logre un desarrollo de éste.

Objetivo que reafirma el artículo 2 del Decreto N° 32546 de 18 de julio de 2005. En ese sentido, se dispone en norma aplicable a todos los entes y órganos públicos, financieros y no financieros.

“Artículo 2°—Para las negociaciones de títulos valores con los entes y órganos públicos la Tesorería Nacional podrá emitir valores; sin embargo, también podrá llevar registros electrónicos de las inversiones directas con entes y órganos públicos, sin necesidad de emitir el valor de forma física, todo con el objetivo de minimizar costos de custodia a las instituciones y de emisión para el Gobierno, así como también generar procesos de colocación más eficientes.

La Tesorería Nacional podrá variar el mecanismo de captación directa, para todos los entes y órganos públicos que adquieran los valores siempre y cuando se respeten los objetivos de minimización de costos para el Gobierno y se atienda lo dispuesto en la normativa jurídica vigente”.

La reducción de costos se impone, entonces, en las disposiciones reglamentarias que flexibilizan el procedimiento de negociación de la deuda interna. El principio es que la negociación de deuda interna es sin pago de comisiones.

2.- Un procedimiento de negociación directa flexibilizado El artículo 6 confiere una facultad para la Tesorería Nacional, la cual debe ser ejercida en concordancia con la necesidad de abaratar costos (límite para la Tesorería) y una obligación tanto para los entes y órganos públicos como para la Tesorería dirigida a la compra- venta de los títulos del Gobierno. Límite que consiste en la compra directa. Ergo, en el hecho de que la relación tiene lugar directamente entre el ente u órgano público y la Tesorería o el Banco Central. Se trata de un límite no en relación con el tipo de inversión que puede realizar, el monto de ésta, la posibilidad de invertir en fondos de inversión, sino en el procedimiento de adquisición que se impone a emisor e inversionista público.

El legislador impuso una forma de negociación: la compra directa en el Banco Central de Costa Rica o en el Ministerio de Hacienda, lo que implica que la inversión no requiere ni debe implicar la participación de un intermediario. Se desea que la operación sea por el monto mismo de la inversión, sin costos adicionales, pero también sin reducciones propias de un descuento o premio.

En virtud de la primera frase del segundo párrafo del artículo 6 debería resultar claro que las entidades y órganos públicos no están autorizados a contratar la prestación de servicios de intermediación bursátil para la negociación de los títulos valores públicos. Aspecto que reafirmó el artículo 1 de la Directriz Presidencial N° 7 de 27 de agosto de 2002, que prohibió negociar en el mercado secundario las inversiones en títulos emitidos por el Ministerio de Hacienda o por el Banco Central. No obstante, el Reglamento Ejecutivo a la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública antes citado permite la intermediación bajo ciertas condiciones. En el dictamen N° C-032-2004 de 27 de enero de 2004 señalamos que el procedimiento legal había sido flexibilizado por medio del Reglamento a la Ley:

“Por demás, el límite legal fue modificado por vía reglamentaria. En efecto, al emitirse el Reglamento Ejecutivo a la Ley, el Poder Ejecutivo no se restringió a desarrollar los principios de ésta sino que en materia de procedimiento dispuso abrir la participación de los puestos de bolsa.

Establece el artículo 7 del Reglamento:

"Artículo 7º—Inversiones del Sector Público. Las inversiones de los entes y órganos públicos en valores emitidos por el Estado, deberán realizarse mediante compra directa en el Banco Central de Costa Rica, en el Ministerio de Hacienda, o en quienes éstos deleguen dicha función, de acuerdo a los siguientes criterios:

• a)Podrán adquirir los valores a través de puestos de bolsa públicos debidamente autorizados, siempre y cuando no incurran en costo alguno de comisión, intermediación, descuento o premio por la compra del valor.
• b)Podrán adquirir los valores directamente con el Emisor, de acuerdo con los procedimientos internos de los mismos, sin costo alguno.
• c)El mecanismo de captación, para todos los entes y órganos públicos, que adquieran los valores a través de un puesto de bolsa, será el de ventanilla de la Bolsa Nacional de Valores, o cualquier otro que se defina en atención a lo dispuesto en dicha ley.
• d)Salvo casos de especiales debidamente coordinados con la Tesorería Nacional o el Banco Central, las inversiones de los entes y órganos públicos se concretarán mediante Macrotítulos, con el objeto de abaratar los procesos de colocación y administración de la deuda y coadyuvar en el proceso de estandarización y desarrollo del mercado de valores nacional" En principio, los títulos del Gobierno no deben ser negociados en el mercado secundario. Excepcionalmente se permite la negociación en Bolsa. No obstante, ese procedimiento tiene como límite el abaratamiento de los costos, por lo que se prohíbe el pago de comisiones, costos por intermediación, descuento o premio”.

En tanto que en el dictamen N° C-139-2004 de 6 de mayo de 2004, dirigido al INCOOP señalamos:

“La venta de títulos valores se afirma como una función propia del Banco Central o del Ministerio de Hacienda. Se considera que dicha función es, empero, delegable. Esa delegación es a favor de los puestos de bolsa públicos, funcionando en la Bolsa de Nacional de Valores. El término “deleguen” empleado en el Reglamento es cuestionable. En efecto, el vocablo es utilizado en Derecho Administrativo desde dos puntos de vista. En primer lugar, en tratándose de las funciones administrativas, “delegación” se emplea para designar el acto por medio del cual el superior jerárquico transfiere a su inferior inmediato el ejercicio de determinadas competencias. Para que la delegación opere se requiere que se esté ante una misma estructura administrativa. Es claro, sin embargo, que entre el Banco Central y el Ministerio de Hacienda y los puestos de bolsa públicos no existe una relación de jerarquía. En segundo lugar, “delegación” puede emplearse para designar el acto por medio del cual se permite que un tercero, persona pública o privada, participe en la prestación de un servicio público, de naturaleza industrial o comercial. Por medio de esa delegación, el tercero gestiona el servicio público, explotándolo. Si bien podría concebirse un servicio público de intermediación bursátil, es lo cierto que la actividad que despliegan tanto el Banco Central como el Ministerio de Hacienda en orden a la deuda pública no encaja como servicio público industrial o comercial. De allí que el término delegación no sea el más correcto para designar el acto por medio del cual el Banco Central o el Ministerio de Hacienda hacen intervenir a un puesto de bolsa público en la negociación de la deuda pública.

(…).

Por otra parte, si bien se autoriza la participación de los puestos de bolsa públicos en la negociación, se predica que dicha participación no puede generar costo alguno de comisión o intermediación. Eso implica que la intermediación no puede ser onerosa para el organismo público. Lo anterior es importante porque no sólo se pretende contratar la intermediación bursátil de un banco privado, sino que ese contrato es mediante el pago del servicio de custodia y administración.

Al respecto es necesario señalar lo siguiente: si la contratación que el INCOP pretende realizar es para que se le suministren servicios de intermediación bursátil, dicha contratación debe apegarse estrictamente a las disposiciones legales y reglamentarias establecidas. Por consiguiente, la intermediación no puede generar un costo para el INCOP”.

El proceso de flexibilización de la norma legal se acentúa con la reforma al artículo 7 de mérito. Mediante Decreto Ejecutivo N° 32546 de 18 de julio de 2005 se dispone:

“Artículo 7º—Inversiones del Sector Público. Las inversiones de los entes y órganos públicos en valores emitidos por el Estado, deberán realizarse mediante compra directa de conformidad con los siguientes criterios:

1. Adquirirán títulos del Ministerio de Hacienda y excepcionalmente, del Banco Central previa autorización de la Tesorería Nacional.

2. Los entes y órganos públicos no financieros adquirirán los valores directamente con el Emisor, de acuerdo con los procedimientos internos que comunique el Ministerio de Hacienda o el Banco Central según sea el caso. Los bancos comerciales del Estado coadyuvarán en el cumplimiento de esta disposición.

3. Los bancos comerciales del Estado, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, así como las restantes entidades públicas financieras y sus subsidiarias en cuanto a operaciones con recursos propios, podrán utilizar mecanismos de compra de títulos y valores en el mercado secundario, en tanto se mantengan en cumplimiento de las siguientes condiciones:

• a)Cuando la Tesorería Nacional o el Banco Central así lo requiera, adquirirán valores estandarizados debidamente inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, de forma directa y sin la utilización de intermediarios y/o representantes legales, mediante el mecanismo que defina la Tesorería Nacional o el Banco Central, y de acuerdo a las características financieras establecidas con base en los modelos de curvas de rendimiento utilizados por estas entidades con fundamento en el mercado secundario.
• b)En ausencia del requerimiento de captación directa indicado en el inciso anterior, las entidades supracitadas podrán participar directamente en las subastas de mercado primario que organice la Tesorería Nacional o el Banco Central. En este caso, las entidades supracitadas estarán obligadas a colocar, en forma posterior a una subasta y mediante el mecanismo de colocación directa, aquellos recursos que hayan ofrecido en una subasta pero que no hayan sido asignados. Para esto, se coordinará con la Bolsa Nacional de Valores o con el organizador de la subasta según corresponda, a efecto de conocer los montos y precios ofrecidos por el tipo de entidad aquí referida en forma previa a la asignación de la subasta, sin que se pueda divulgar la identidad de cada una de las instituciones”.

En orden al procedimiento de adquisición de los títulos valores se diferencia entre entidades financieras y entes no financieros. Estos últimos adquirirán los valores directamente con el Banco Central. Por el contrario, las entidades públicas financieras y sus subsidiarias que inviertan sus propios recursos podrán utilizar mecanismos de compra de títulos y valores en el mercado secundario, sujeto a condiciones. Dicha facultad se ejerce en tanto la Tesorería Nacional o el Banco Central no requieran captar en forma directa, sin intermediarios. Si esa captación directa no es requerida por la Tesorería o el Banco Central, las entidades financieras podrán participar directamente en las subastas de mercado primario organizadas por la Tesorería o el Ente Emisor. Estos entes fijan las condiciones en que se realizan esas subastas y los mecanismos de adquisición.

Se discute si ese procedimiento resulta aplicable a las entidades bancarias y en concreto, al Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

B.- UNA OBLIGACION DE LOS ENTES PUBLICOS RESPECTO DE LA DEUDA PUBLICA El Banco Popular y de Desarrollo Comunal afirma que el artículo 6 de mérito establece una obligación para los entes públicos estatales, sin que en modo alguno abarque los entes públicos no estatales. Por ello, estos pueden realizar sus inversiones en fondos de inversión.

1.- Una obligación para los entes públicos El segundo párrafo del artículo 6 de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública preceptúa:

"Las inversiones de los entes y órganos públicos en valores emitidos por el Estado, deberán realizarse mediante compra directa en el Banco Central de Costa Rica o en el Ministerio de Hacienda, sin costo alguno de comisión, intermediación, descuento o premio".

Disposición de acuerdo con la cual cuando los entes y órganos públicos inviertan en títulos valores del Estado deben acudir a una compra directa en el Banco Central de Costa Rica o en el Ministerio de Hacienda.

Se impone una obligación a los entes y órganos públicos, consistente no en comprar los valores del Estado, sino en realizar sus inversiones en esos títulos mediante compra directa. Ahora bien, la disposición es general en el sentido de que está referida a todo organismo que jurídicamente pueda ser considerado de carácter público.

En Derecho Administrativo se parte de diversos criterios a fin de determinar si una persona es de Derecho Público o de Derecho Privado. Entre ellos, la creación, los fines, el patrimonio de la persona, la titularidad o no de prerrogativas públicas, las formas de control a que esté sujeto, la titularidad de su capital social, la forma de organización. No obstante, respecto de la organización, aparece como una constante que esta no es esencial. Ello en el tanto en que la persona pública puede organizarse de distintas formas e incluso recurrir a formas organizativas de Derecho Privado, como es el caso de la sociedad anónima. Ya Marienhoff nos decía en 1965:

"La "forma" del ente -corporación, fundación, etcétera- carece de influencia en esta materia. Puede haber persona jurídica pública bajo cualquier "forma", siempre que concurran los demás datos o elementos requeridos para ello. Para revestir carácter público", la entidad no sólo puede ofrecer la forma de "corporación" o de "fundación", sino también la de "sociedad"..."M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350.

Y es que ninguno de los criterios señalados puede considerarse exclusivo por sí mismo para determinar dicha naturaleza pública o privada, aún cuando sí cobra particular relevancia la creación estatal, la titularidad del capital social. Difícilmente podrá encontrarse, por ejemplo, una entidad privada creada por el Estado: éste regula las condiciones de su constitución o funcionamiento pero no crea directamente las personas privadas, como sucede normalmente con las personas públicas. Es por ello que la creación por un acto estatal es un factor fundamental para determinar la naturaleza de la nueva persona jurídica. El contenido de ese acto permite establecer si lo creado es un ente público o privado. Esta posibilidad existe aún cuando no se establezca ente. Es decir, cuando la norma de creación señala que la entidad X será un ente de Derecho Público o simplemente, un ente público.

El ente público puede ser calificado de “estatal” o “no estatal”, según que concurran determinados factores, como la coincidencia o no de los intereses públicos y estatales, el modo de financiamiento, la estructura corporativa o institucional. En efecto, a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés que reconoce la titularidad de una función administrativa en entes privados, la doctrina sudamericana acuñó el término de entes no estatales para hacer referencia a entes que no integran la estructura estatal pero que están sujetos a un régimen de Derecho Público en razón de las funciones públicas que ejercen. No obstante, es de advertir que los criterios que se retienen para efectos de la distinción no son determinantes por cuanto dichos criterios se presentan en mayor o menor medida en uno y otro tipo de entes. Tal es el caso de la creación por ley, el ejercicio de funciones administrativas, la naturaleza de los fines y el control del Estado. Se estima, empero, que los entes no estatales detentan intereses generales pero de un carácter menos intenso que el que satisface el Estado. Se trata de fines de grupo o categoría, por lo que el grado de vinculación entre el fin del Ente y el del Estado es menos fuerte que el que normalmente existe con otros entes públicos. Su financiamiento está a cargo de los individuos que conforman la corporación. Esta es el órgano fundamental de la entidad, encargada de adoptar las decisiones de política general más importantes.

Es de advertir, sin embargo, que del contenido del artículo 6 que nos ocupa no es factible diferenciar de manera tal que se concluya que el concepto de “público” ha sido utilizado en relación con los entes u órganos estatales. Por lo que debe considerarse que la disposición comprende tanto a los entes públicos estatales como los no estatales.

En ese sentido, en el tanto en que un ente público no estatal decida invertir en valores emitidos por el Banco Central de Costa Rica o el Ministerio de Hacienda tendrá que someterse al procedimiento establecido en el artículo 6 de mérito. Consecuentemente, será una inversión sin costo alguno de comisión, intermediación, sin descuento o premio.

Lo anterior cobra importancia porque el legislador (artículo 2 de su Ley de creación) ha calificado al Banco Popular de “ente público no estatal”. Naturaleza a la cual nos hemos referido en diversos pronunciamientos. Entre ellos, C-253-87 de 17 de diciembre de 1987, C-040-94 de 14 de marzo de 1994, C-107-99 de 28 de mayo de 1999, C-139-2001 de 21 de mayo de 2001 y más recientemente C-086-2005 de 25 de febrero de 2005. Pronunciamientos en los que se ha discutido dicho carácter de ente no estatal, dado que los fines del Banco son propios del Estado, por lo que asume frente a él y a la colectividad la obligación de cumplirlos; los empleados del Banco son servidores públicos, el financiamiento del Banco deriva fundamentalmente del establecimiento de contribuciones parafiscales afectas al cumplimiento de los fines públicos, los fondos son públicos y por ello están sujetos al control de la Contraloría General de la República.

Además, a partir de la modificación del artículo 47 de su Ley de creación, el Banco Popular integra el Sistema Bancario Nacional, con las mismas obligaciones y atribuciones que los demás bancos comerciales del Sistema, salvo las excepciones expresamente indicadas. Lo que permite al Banco ejercer las operaciones propias de los bancos comerciales del Sistema y, consecuentemente, ser banca comercial (dictamen N° C-086-2005 de cita). En ese sentido, la circunstancia de que el Banco Popular sea considerado un “ente no estatal” no produce consecuencias sobre la naturaleza de las operaciones que realiza.

El Banco Popular es un ente público porque es creado por ley, los fines son de carácter público, su patrimonio es público y es producto de contribuciones de naturaleza parafiscal, lo que no deja margen de dudas respecto de la naturaleza pública del ente. Por consiguiente, es uno de los entes públicos a quienes se aplica el artículo 6 de repetida cita.

Por otra parte, el concepto de entes públicos comprende los entes empresariales de naturaleza pública, independientemente de su forma de organización. El concepto de empresa hace referencia a una actividad de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios, normalmente regulada por el Derecho Privado. Esa empresa es pública si existe titularidad pública del capital social y si existe control sobre las decisiones de la empresa por parte de un ente público.

La empresa pública puede organizarse bajo formas de Derecho Público, como es el caso de las entidades autónomas que realizan actividad empresarial: el INS, los bancos, por ejemplo. Pero también el ente público puede decidir recurrir a formas de Derecho Privado y, en concreto, a las formas comerciales. Tendremos, entonces, empresas públicas constituidas como sociedades comerciales, en su caso anónimas. Como consecuencia del proceso usualmente denominado "huída del Derecho Público", el Estado y los entes públicos tienen la tendencia de recurrir con mucha regularidad a la creación de sociedades anónimas. Esta creación debe verse como una técnica instrumental que no hace desaparecer el "núcleo público", al menos en lo que se refiere al acto de decisión de crearlas bajo esa forma y las normas en orden a la gestión y control de los fondos que les corresponde (sobre este punto, dictamen N° C-139-2001 de 21 de mayo de 2001).

Por consiguiente, son empresas públicas las entidades empresariales creadas por los entes públicos bajo formas de organización de Derecho Privado.

En tanto que entes públicos, las empresas públicas tanto como los entes públicos no estatales, resultan concernidas por lo dispuesto en el artículo 6 de mérito.

2.- Una obligación en orden a los valores del Estado Se discute cuál es el contenido de la obligación que se impone a los entes públicos por el artículo 6 de mérito.

Como se ha indicado, el referido artículo establece el procedimiento que debe seguirse para la inversión en títulos valores. Sin embargo, no se trata de cualquier tipo de inversión. Por el contrario del texto del artículo y del conjunto de disposiciones de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, se deriva en forma clara e indubitable que las regulaciones que se emiten están dirigidas a normar la inversión en títulos valores del Gobierno y del Banco Central de Costa Rica.

En primer término, la autorización a la Tesorería Nacional para desarrollar mecanismos y procedimientos de colocación de valores no tiene como objeto atribuirle una competencia de alcance distinto a su condición de órgano centralizador de las operaciones financieras del Estado. Por el contrario, es en razón de las competencias constitucionales y legales propias de la Tesorería que se le obliga a desarrollar tales mecanismos. Una competencia que está referida a las operaciones financieras del Estado y que, en modo alguno, puede considerarse que alcance a operaciones financieras propias de otros sujetos.

En segundo término, no se trata de cualquier tipo de valores. Por el contrario, se trata de aquéllos que pueden ser considerados como deuda pública.

Luego, el segundo párrafo del artículo, que es el que genera las dudas, se refiere a “valores emitidos por el Estado” y del contexto se deriva que Estado ha sido utilizado en el sentido de persona jurídica mayor del ordenamiento, no en el sentido de Estado colectividad.

En el mismo sentido, el concepto de deuda interna no se refiere a cualquier emisión de deuda, sino a aquella del Gobierno Central.

Además, todas las disposiciones de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública están referidas a la deuda del Gobierno Central, sin que el texto en cuestión permita derivar que está comprendida dentro del término cualquier tipo de deuda emitida por un ente público. Antes bien, el conjunto de disposiciones revela que se está ante una respuesta legislativa a uno de los problemas más graves que afectan las finanzas públicas y que no es otro que el monto de la deuda que arrastra el Gobierno Central y a cuya atención se destina una parte significativa de los recursos presupuestarios.

En fin, la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública debe ser analizada en relación con los artículos 81 y 86 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. El primero de dichos artículos define la deuda pública como el endeudamiento producto de las operaciones de crédito público y señala en qué mecanismos puede originarse. Uno de esos mecanismos es, precisamente, la consolidación, conversión y renegociación de deudas. En tanto que el numeral 86 autoriza al Ministerio de Hacienda a efectuar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública del Gobierno de la República, mediante su consolidación, conversión, renegociación o condonación, en la medida que impliquen un mejoramiento de las finanzas públicas. La Ley de Reestructuración norma el procedimiento para tal efecto y, por ende, debe entenderse que sus disposiciones, incluido el artículo 6, están referidas a la deuda pública del Gobierno de la República.

3.- La obligación no está referida a otros valores Parte de la discusión en torno al contenido del artículo 6 está referida a la posibilidad de que los entes públicos inviertan en valores distintos de los del Estado. En su caso, valores emitidos por otros entes públicos o en su caso, por entidades privadas. En específico, se plantea el caso de las inversiones en fondos de inversión.

EL artículo 6 dispone el mecanismo para que los entes públicos adquieran valores emitidos por el Estado. En ese sentido, se dispone que los entes públicos deben adquirir esos valores a través de compra directa y sin pago alguno de comisión, intermediación, descuento o premio.

Interesa resaltar que dicha disposición no se refiere a otro tipo de valores. En ese sentido, las disposiciones emitidas en orden al mecanismo de adquisición, compra directa, y los pagos correspondientes en tanto referidas a los valores del Estado, no resultan aplicables a la adquisición que los entes públicos realicen de otro tipo de valores.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo no se refiere ni expresa ni implícitamente a esos otros valores. Consecuentemente, lo dispuesto en dicho artículo no puede concernir tales valores. La adquisición o no adquisición de esos valores por parte de los entes públicos no es materia del artículo 6.

Se deriva de lo anterior que si los entes públicos llegaren a adquirir otros valores, esa adquisición se regiría por otras disposiciones distintas del artículo 6.

Y nos referimos a una adquisición porque el artículo 6 no tiene como parte de su contenido una prohibición para que los entes públicos inviertan en valores distintos de los del Estado. Si prohibición existe, esta deriva de otras disposiciones. Entre estas, las provenientes de las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Como es sabido, de conformidad con el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, este órgano colegiado es competente para formular directrices de política presupuestaria, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. Estas directrices disponen que las inversiones se harán únicamente en títulos de deuda interna del Gobierno, que ofrecerán el Ministerio de Hacienda y el Banco Central. Directrices que son de aplicación para los organismos públicos sujetos a la competencia de dicha Autoridad. En el supuesto en que dichas directrices no resulten aplicables a un ente u órgano en especial (como es el caso de los bancos públicos, estatales o no estatales), la prohibición se impondrá en el tanto en que una norma legal así lo establezca. Es decir, en tanto respecto de dicho ente exista una norma que le prohíba o restrinja realizar inversiones en títulos que no sean de deuda pública interna. Observamos que la Tesorería Nacional coincide plenamente en esta posición. Al contestar la audiencia otorgada, expresamente indica que “la prohibición de invertir en fondos (se refiere a los fondos de inversión), sólo puede aplicarse a entidades sujetas a los Lineamientos de la Autoridad Presupuestaria sobre las que el Gobierno tiene ese tipo de potestades”.

De acuerdo con lo anterior, resultará prohibido para los entes públicos realizar inversiones en fondos de inversión en el tanto en que exista una norma o una directriz que así lo establezca y que les resulte aplicable.

C.- EL REGLAMENTO Y LAS INVERSIONES DE LAS ENTIDADES FINANCIERAS El Banco Popular consulta en relación con el Decreto Ejecutivo N° 32546-H de cita. Estima el Banco que las entidades bancarias no pueden resultar concernidas por el artículo 6 de repetida cita ni por su Reglamento. Consecuentemente, tampoco les resultaría aplicable el Decreto antes citado.

Esa inaplicación provendría de la naturaleza del Banco y del hecho mismo de que la inversión es parte de la actividad bancaria. Al regularse la inversión, se impide al ente bancario la concreción de sus fines.

1.- La inversión como actividad de los entes financieros Como se indicó anteriormente, la reforma al artículo 7 del Reglamento diferencia entre las inversiones realizadas por las entidades públicas no financieras y aquéllas realizadas por las entidades públicas financieras y sus subsidiarias, en tanto se trate de operaciones con recursos propios. Cuando estas entidades inviertan sus propios recursos podrán utilizar mecanismos de compra de títulos y valores en el mercado secundario, sujeto a condiciones. Dicha facultad se ejerce bajo el supuesto de que la Tesorería Nacional o el Banco Central no requieran captar en forma directa, sin intermediarios. Si esa captación directa no es requerida por la Tesorería o el Banco Central, las entidades financieras podrán participar directamente en las subastas de mercado primario organizadas por la Tesorería o el Ente Emisor. Estos entes fijan las condiciones en que se realizan esas subastas y los mecanismos de adquisición.

Se afirma que la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional regula las operaciones que los bancos pueden realizar, estableciendo entre éstas la inversión. Sostiene el Ente consultante que los artículos 54 y 61 de esa Ley conceptualizan la inversión como una actividad típicamente bancaria, por lo que la pretensión de aplicar la Ley N° 8299 implicaría la afectación de una actividad ordinaria del Banco.

El artículo 54 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, Ley No. 1644 del 26 de septiembre de 1953, que desarrolla el Titulo III, denominado "Operaciones de los Bancos Comerciales", dispone:

"Artículo 54.- Únicamente las instituciones mencionadas en el artículo 1º de esta ley podrán ejercer actividades de carácter bancario en Costa Rica y realizar aquellas operaciones que las leyes bancarias del país reserven exclusivamente a los bancos. Con excepción del Banco Central, que ejerce funciones específicas de acuerdo con su Ley Orgánica, dichas instituciones serán consideradas como bancos comerciales o hipotecarios, según la naturaleza de las funciones que desempeñen de acuerdo con esta ley." La norma limita el concepto de "banco" a aquellas instituciones que pueden realizar actividad bancaria en Costa Rica y que se encuentran autorizadas para realizar determinadas operaciones que las leyes bancarias reservan exclusivamente a los bancos. En lo que se refiere a "la banca comercial", ésta se define, respecto de otros tipos de banca, por las operaciones que puede realizar y que, en nuestro caso, son las definidas por los artículos 56 y siguientes de la Ley.

La banca comercial ofrece múltiples productos: servicios de banca múltiple y de créditos. Como es sabido, entre las operaciones bancarias, la mayoría de los ordenamientos incluyen el depósito, el contrato de cuenta corriente, el descuento, la apertura de crédito, el anticipo, el préstamo, el crédito documentario y más modernamente el leasing, el factoring, underwing, la locación de cajas de seguridad, el contrato de tarjeta de crédito bancario, entre otros. Pero a la par de estas actividades, se reconoce que los bancos pueden realizar actividades "conexas" por su objeto o por razón de la actividad. Entre las primeras tenemos las relativas a la moneda, títulos valores, operaciones sobre oro u otros metales preciosos; la colocación, suscripción, compra, gestión guarda y venta de valores mobiliarios y cualquier otro producto financiero. Entre las segundas, el alquiler simple de bienes mobiliarios o inmobiliarios. La razón por la cual no se considera que estas actividades son exclusivas de los establecimientos bancarios y, en general, de los financieros es que pueden ser realizadas también por otro tipo de establecimiento; es decir, no necesariamente son exclusivas de las entidades bancarias.

Condición que respecto de la inversión en valores no puede plantearse duda alguna. Los ente públicos realizan inversiones transitorias con el objeto de mantener el valor de sus recursos y más recientemente, a efecto de financiar el Gobierno Central. Si la inversión fuere una actividad típicamente bancaria no podría ser realizada ni por los otros entes financieros no bancarios y mucho menos por entes no financieros. Empero, se permite que los entes públicos no financieros realicen esas actividades a efecto de evitar que sus recursos permanezcan ociosos y se desvaloricen. O bien, se obliga a generar superávit a efecto de que los recursos así liberados sean dirigidos exclusivamente a la compra de valores del Gobierno Central. Por consiguiente, no puede considerarse que la inversión en valores sea en sí misma una actividad bancaria, exclusiva de los entes que integran el Sistema Bancario Nacional.

Importa sí que las entidades bancarias están expresamente autorizadas a realizar tales inversiones y que lo pueden hacer en forma habitual y, por ende masiva. Es por ello que se califica la compra y venta de activos financieros, como los valores, de una operación conexa compartible con la naturaleza técnica del banco. Conexidad que se debe predicar en tanto se trate de un servicio al cliente, se realice por el banco como parte de su giro habitual y no sea una operación instrumental del Banco. Lo anterior con fundamento en el artículo 61 de la Ley N° 1644, que dispone:

"Los Bancos Comerciales podrán efectuar operaciones de crédito y hacer inversiones para los siguientes fines:

(...).

• 7)Para comprar, vender y conservar como inversión, valores mobiliarios de primera clase, de absoluta seguridad y liquidez”.

La inversión en valores es una actividad autorizada a condición de que se trate de valores de primera clase, de absoluta seguridad y liquidez. Lo que califica al valor que se pretenda adquirir. Se sigue, entonces, que conforme la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, los bancos pueden realizar inversiones en valores, independientemente de quien los emita pero a condición de que hayan sido calificados de primera clase y sean plenamente seguros y líquidos.

En relación con la subsidiarias de las entidades financieras, la inversión en títulos valores debe ser una operación autorizada por las normas legales que las rigen y estar dentro del objeto social para el cual fueron creadas. La condición de subsidiaria de una entidad financiera no significa; per se; que dentro de la actividad normal de la entidad se encuentre el realizar inversiones en títulos valores: al determinar tanto el artículo 6 de la Ley como el 7 del Reglamento que las subsidiarias de las entidades financieras negociarán valores del Estado en los términos que se establecen, parte de que pueden realizar tales inversiones. Puesto que se habla de los entes financieros y sus subsidiarias, se sigue que las subsidiarias del Banco Popular y de Desarrollo Comunal están concernidas por la disposición de mérito.

2.- Una inversión con recursos propios El artículo 7 que nos ocupa autoriza a las entidades financieras y sus subsidiarias a negociar valores del Estado en el mercado secundario cuando se den las condiciones que allí se indica y en tanto se trate de operaciones con “recursos propios”.

El término “recursos propios” hace referencia a recursos que forman parte del patrimonio del ente que invierte y que, conforme el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, pueden ser considerados fondos públicos. El artículo se refiere, entonces, a los recursos patrimoniales de la entidad concernida, sin incluir los recursos que por disposición legal dicha entidad administra o bien, custodia. Los recursos administrados o custodiados que por definición de ley sean propiedad de terceros no quedan concernidos por la disposición.

Puesto que el Banco Popular consulta en relación con sus subsidiarias y particularmente de Popular Sociedad de Fondos de inversión y Popular Valores Puesto de Bolsa, la diferencia de mérito debe ser especialmente retenida. Ello significa simplemente que cuando las subsidiarias del Banco Popular administren fondos de terceros, las inversiones que realicen en títulos del Gobierno no se rigen por lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento de mérito.

Conforme lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, el Banco Popular deviene autorizado para crear sociedades anónimas a efecto de intervenir en el mercado de valores, en la administración de fondos de inversión y como operadora de pensión. Dispone el referido numeral:

"Constitución de sociedades El Instituto Nacional de Seguros y cada uno de los bancos públicos quedarán autorizados para constituir sendas sociedades, en los términos indicados en el artículo anterior, con el fin único de operar su propio puesto de bolsa y realizar, exclusivamente, las actividades indicadas en el artículo 56. Asimismo, se autorizan para que cada uno constituya una sociedad administradora de fondos de inversión y una operadora de pensiones, en los términos establecidos en esta ley y en la Ley N° 7523 de 7 julio de 1995, según corresponda.

En tales casos, los puestos, las sociedades administradoras de fondos de inversión y las operadoras de pensiones, deberán mantener sus operaciones y su contabilidad totalmente independientes de la institución a la que pertenezcan. Esta disposición se aplicará igualmente a los puestos de bolsa privados, en relación con sus socios y con otras sociedades pertenecientes al mismo grupo de interés económico.

El Estado y las instituciones y empresas públicas podrán adquirir títulos, efectuar sus inversiones o colocar sus emisiones, por medio de cualquier puesto de bolsa, sin perjuicio de las disposiciones aplicables en materia de contratación administrativa".

Se autoriza la constitución de una sociedad para administrar fondos de inversión. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley del Mercado de Valores, las sociedades administradoras de fondo de inversión son sociedades anónimas, artículo 65, cuyo objeto social es prestar servicios de administración de fondos de inversión.

Por ese objeto, sea la administración del fondo de inversión, puede recibir una remuneración que consiste en una comisión, la cual puede cobrarse en función del patrimonio, de los rendimientos del fondo o de ambas variables (artículo 68). Además, se permite a la sociedad cobrar a los inversionistas una comisión de entrada y salida del fondo, fijada en función de los fondos aportados o retirados. Dicha comisión está determinada por la administración del fondo. En ese sentido, difiere de la comisión que se puede cubrir en la negociación de un título valor.

La sociedad administra un fondo de inversión. Este es un patrimonio separado que no le pertenece a la sociedad. El fondo es propiedad de la pluralidad de invesionistas. Dispone el artículo 62 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores:

“ARTÍCULO 62.- Características de los fondos de inversión Los fondos de inversión serán patrimonios separados pertenecientes a una pluralidad de inversionistas. Con el concurso de una entidad de custodia, serán administrados por las sociedades administradoras reguladas en este título y se destinarán a ser invertidos en la forma prevista en el respectivo prospecto, dentro del marco permitido por esta ley y los reglamentos de la Superintendencia. El derecho de propiedad del fondo deberá representarse mediante certificados de participación. Para todo efecto legal, al ejercer los actos de disposición y administración de un fondo de inversión se entenderá que la sociedad administradora actúa a nombre de los inversionistas del respectivo fondo y por cuenta de ellos”.

La Ley diferencia entre el patrimonio de la sociedad y el patrimonio llamado fondo de inversión. El fondo es propiedad del conjunto de inversionistas, el derecho de cada uno de los cuales se representa por certificados de participación.

Dispone el artículo 77 de la citada Ley:

“ARTÍCULO 77.- Representación de las participaciones Las participaciones de los inversionistas en cualquier fondo estarán representadas por los certificados de participación, denominadas también participaciones; cada uno tendrá igual valor y condiciones o características idénticas para sus inversionistas. Estas participaciones serán emitidas a la orden, sin vencimiento y podrán ser llevadas mediante anotaciones en cuenta electrónica.

Las participaciones deberán colocarse mediante oferta pública, sin restricciones para su adquisición por parte de cualquier inversionista, excepto las señaladas en esta ley, en razón de la concentración en una sola persona o grupo de interés económico. En ninguna situación estas participaciones podrán colocarse a crédito.

En el caso de los fondos cerrados, la Superintendencia establecerá, reglamentariamente, las condiciones apropiadas para la emisión de las participaciones, en los términos contemplados en esta ley”.

Por consiguiente, las actuaciones de la sociedad administradora en relación con el fondo de inversión, son actuaciones a nombre y por cuenta de los inversionistas. Es por ello que a la sociedad se le prohíbe invertir los recursos del fondo en los valores emitidos por ellas mismas, pero también invertir su propio capital en el fondo que administra, artículo 71, y se le impone responsabilidad solidaria por los daños causados por sus directores, empleados o cualquier persona contratada por ella al fondo administrado, artículo 73.

Por otra parte, no se regula quién puede ser inversionista. Consecuentemente, las limitaciones a esa posibilidad deben provenir de otras normas, sean estas generales o específicas.

Asimismo, se ha previsto que los fondos de inversión están destinados a ser invertidos. Inversión que debe ser rentable y segura para el propio fondo y para sus inversionistas.

Puesto que los recursos del fondo de inversión no son propiedad de la sociedad administradoras, deben ser catalogados como fondos de terceros. En tratándose de Popular Fondos de Inversión, las inversiones del fondo con títulos valores del Estado no están concernidas por lo dispuesto en el artículo 7, precisamente porque no se trata de recursos propios.

Igual consideración debe hacerse respecto de las inversiones de los puestos de valores públicos.

El objeto propio del puesto de bolsa es efectuar operaciones con valores en las bolsas de valores. Cuentan con patrimonio propio pero pueden realizar operaciones por cuenta ajena, los clientes. En ejercicio de su actividad, los puestos pueden comprar títulos de Gobierno que no se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento, en tanto se realicen con fondos ajenos. Es este el caso de las operaciones que se realicen por cuenta de sus clientes con fondos de éste (artículo 56, inciso a) de la Ley Reguladora del Mercado de Valores). Por el contrario, si las operaciones se realizan por cuenta propia quedarían concernidas por lo allí dispuesto.

Al respecto, debe recordarse que tanto Popular Sociedad de Fondos de Inversión como Popular Valores Puesto de Bolsa S. A. son empresas públicas, no entes de Derecho Privado como se afirma en la consulta. Por otra parte, respecto de esas empresas no puede hablarse de un “régimen patrimonial de Derecho Privado”. La circunstancia de que no se les aplique determinadas disposiciones de Derecho Público en orden al manejo o gestión de sus recursos, no implica que sus fondos sean privados, no formen parte de la Hacienda Pública ni que se rijan por el Derecho Privado.

Se afirma que la aplicación de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública y de su Reglamento impide la concreción del fin, tanto del Banco Popular como de sus distintas subsidiarias.

3.- La afectación de los fines Sostiene el Banco Popular que la sujeción al artículo 6 de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública y su Reglamento le impide la realización del fin público por el cual lo creó el legislador. En ese sentido, se alega violación a la autonomía administrativa del Ente.

El respeto al fin asignado al ente público se constituye en un límite para el ejercicio de la potestad de dirección del Poder Ejecutivo según resulta de la jurisprudencia constitucional. En ese sentido, la Sala Constitucional ha afirmado que las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria son inconstitucionales cuando afectan el cumplimiento de los fines:

"..Estos documentos (antecedentes legislativos) confrontados con la directriz contenida en el artículo 1° del Decreto 24333-H y con el contenido de varios oficios de la Contraloría General de la República, certificados a folio 17 de este expediente, llevan a concluir que mediante los lineamientos dictados en la norma impugnada efectivamente se está obstaculizando el cumplimiento de los fines de la institución por razones financieras. Las normas que se dirán son, por lo tanto inconstitucionales también en cuanto lesionan el principio de reserva legal en materia tributaria, pues fueron el instrumento para distraer los fondos recabados a través de la potestad impositiva del Estado para un fin asignado legalmente…". Sala Constitucional, N° 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997.

Criterio que se reitera en resolución N° 4836-2001 de 14:57 hrs. de 6 de junio de 2001 y, más recientemente, en la sentencia N° 12019-2002 de 9:08 hrs. de 18 de diciembre de 2002, en la que se analizó precisamente la incidencia en la autonomía administrativa de las directrices sobre inversiones en títulos valores. Señaló la Sala en lo que interesa:

"En síntesis, el artículo 9° cuestionado no es inconstitucional, porque no consiste en una orden particular, sino en una directriz de aplicación general. Tampoco es inconstitucional que el Poder Ejecutivo disponga este medio de captar recursos, a condición de que lo realice como forma de financiar gastos autorizados del presupuesto. Del mismo modo, no viola la autonomía porque no se está disponiendo que las instituciones compren montos concretos de títulos valores, sino que, en la oportunidad en que decidan hacerlo –cuando están legalmente habilitadas o autorizadas para ello- los adquieran de determinadas características. Bajo esas circunstancias, no es inconstitucional que el Ejecutivo dicte directrices generales sobre las inversiones financieras, con legítimos fines –de interés y orden públicos- de política fiscal, monetaria o cambiaria. Y, sobre esto último es oportuno hacer algunas precisiones por razón de la crisis fiscal que vive el país. Dado que el Poder Ejecutivo, facultado por la ley, puede promulgar directrices generales en materia de gasto e inversión públicos, no se estima ilegítimo que dicte normas razonables como este artículo 9, que tiendan a auxiliar un manejo racional de las finanzas públicas, contribuyendo a la consecución del equilibrio y estabilidad del orden económico nacional (que evidentemente son cuestiones de orden público), o bien, a satisfacer reales y justas necesidades de carácter social. Sin embargo, no puede olvidarse que, para ser eficaces, esas directrices deben sujetarse a los parámetros, límites y garantías constitucionales explicitados; lo que tiene fundamento en los artículos 1, 11, 50 párrafo primero, 65, 74 y 140 incisos 3), 6), 7), de la Constitución Política".

Podría afirmarse que se impide al ente cumplir sus fines cuando la regulación emitida obliga al ente público a desviar los fondos asignados para otras finalidades, una de las cuales puede ser la adquisición de los títulos valores. Para que ello sea así, el desvío de los fondos debe imposibilitar real o jurídicamente el cumplimiento de los fines.

Ello puede derivar del monto que se obligue a invertir, por ejemplo, o bien por el hecho de que se obligue a invertir recursos necesarios, no excedentes, en condiciones de poca rentabilidad, afectándose la estabilidad y solvencia de la entidad. O bien, porque se sustituye la facultad de apreciar la conveniencia u oportunidad de la decisión de invertir.

Estos no son los supuestos que nos ocupan. Ni la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública ni el artículo 7 de su Reglamento imponen a las entidades financieras ni a sus subsidiarias un deber de invertir en títulos valores del Gobierno. Por ello, tampoco regulan el monto de la inversión ni de dónde deben provenir sus recursos. Por consiguiente, en modo alguno se afecta la estabilidad y solvencia de la entidad ni se sustituye en el ejercicio de la facultad de invertir. Las normas de cita no obligan al Banco ni a ninguna entidad financiera a desviar el objeto de sus recursos para el cumplimiento de fines distintos, como podría ser la inversión en valores del Gobierno.

Las disposiciones antes señaladas lo que establecen es el procedimiento que debe seguirse en caso de que se pretenda participar en la negociación de los títulos del Gobierno.

No puede estimarse que forme parte de la facultad del Banco o de sus subsidiarias establecer dicho procedimiento o bien, imponerle al Gobierno el mecanismo de inversión. Tampoco está dentro de la esfera de acción de estas entidades el decidir por el Gobierno cuándo este puede abrir subastas o ventanillas.

En concreto, la modificación al artículo 7 del Reglamento amplía el ámbito de acción permitido por la Ley, flexibilizando ésta, ya que permite al Banco y demás entidades financieras el acceso al mercado secundario para adquirir valores del Gobierno. Por otra parte, la regulación establecida se aplica en el tanto en que la inversión se pretenda realizar con recursos propios de la entidad, que son fondos públicos. Por lo que no se determina en qué medida se desprotege a los clientes del Banco o entidades, en los términos que se afirma.

Asimismo, es decisión de la entidad financiera que posee recursos propios susceptibles de ser invertidos participar o no participar en la convocatoria extraordinaria que haría Hacienda o el Banco Central para la colocación de sus valores.

Por demás, observa la Procuraduría que la violación al fin no puede provenir de que el Banco Popular sea una entidad bancaria. Como ya se señaló, la inversión no es una operación bancaria exclusiva y excluyente de los bancos. Y aún cuando lo fuera, lo cierto ese que la actividad bancaria no es, como se alega, una actividad regida exclusivamente por el Derecho Privado. Por el contrario, es regulada tanto por el Derecho Público como por el Privado (dictámenes N° C-148-94 de 12 de setiembre de 1994, C-197-2002 de 9 de agosto de 2002 y el C-086-2005 de cita, así como la OJ-042-2003 de 10 de marzo de 2003). Simplemente, la actividad bancaria, como en general la actividad financiera, puede ser sometida a prescripciones de Derecho Público, tanto si es realizada por un ente financiero de naturaleza pública como si es realizada por un ente de naturaleza privada. Además, para el banco público dicha actividad puede estar sujeta a prescripciones especiales de naturaleza pública, dirigidas a tutelar el interés público que justifica la creación de estas entidades por el Estado. Por otra parte, como también se señaló anteriormente, el Banco Popular no es una institución autónoma, por lo que su autonomía administrativa no se encuentra constitucionalmente garantizada.

Por último, debe considerarse que la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública es una norma especial en relación con las inversiones por parte de los entes públicos en valores del Estado. Por consiguiente, sus prescripciones incluido el artículo 6, prevalecen por sobre las disposiciones, generales o especiales, anteriores que regulen las inversiones de los entes públicos. Prevalencia que debe afirmarse también respecto de los dictámenes de la Procuraduría, en virtud de la fuerza propia de la ley. En ese sentido, si bien la Procuraduría no determina las razones por las cuales “la Ley” se contrapondría al dictamen C-139-2001 de 21 de mayo de 2001, si llegare a determinarse que dicha contradicción existe, tendría que considerarse que dicha dictamen ha perdido eficacia.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.- El artículo 6 de la Reestructuración de la Deuda Pública, N° 8299 de 22 de agosto de 2002, tiene como objeto regular las competencias de la Tesorería Nacional y establecer el procedimiento de compra de los títulos valores del Gobierno Central y del Banco Central de Costa Rica. Se trata de un límite no en relación con el tipo de inversión que puede realizar, el monto de ésta, la posibilidad de invertir en fondos de inversión, sino en el procedimiento de adquisición que se impone a emisor e inversionista público.

2.- Conforme lo allí dispuesto, la negociación y adquisición de títulos de deuda pública debe hacerse, en principio, en la ventanilla del Banco Central o del Ministerio de Hacienda.

3.- Dicha disposición es aplicable a todos los entes públicos. Por lo que comprende tanto a los entes estatales como a los no estatales. En igual forma, a las empresas públicas.

4.- Dicho artículo no hace distinción alguna en razón del objeto de la actividad del ente público concernido. A partir de su texto y objetivo no es posible derivar que resulta aplicable únicamente a los entes bancarios de naturaleza estatal.

5.- El Banco Popular es creado por ley como ente público. En razón de esa naturaleza pública, le resulta el artículo 6 de repetida cita.

6.- El concepto de entes públicos comprende las empresas públicas, independientemente de su forma de organización. En tanto que entes públicos, las empresas públicas resultan concernidas por lo dispuesto en el artículo 6 de mérito.

7.- El artículo 6 norma la inversión por los entes públicos de títulos valores del Estado. Dicho artículo no está dirigido a normar la inversión de los entes públicos en valores emitidos por otros emisores, incluidos emisores públicos.

8.- Se sigue de lo anterior que las disposiciones emitidas en orden al mecanismo de adquisición, compra directa, y los pagos correspondientes en tanto referidas a los valores del Estado, no resultan aplicables a las inversiones que los entes públicos realicen en otro tipo de valores.

9.- La adquisición o no adquisición de valores distintos a los del Estado por parte de los entes públicos no es materia del artículo 6 de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública. En consecuencia, de dicho artículo no es posible derivar una prohibición de invertir en valores distintos a los valores del Estado. Esa prohibición puede, empero, provenir de otras normas legales o de directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria en el ámbito de su competencia.

10.- El Reglamento Ejecutivo a la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, Decreto Ejecutivo N° 30803-H de 1 de octubre de 2002, flexibiliza el procedimiento de negociación de los títulos valores establecido en el referido artículo 6. Flexibilización que se acentúa con la modificación al artículo 7 del Reglamento por el Decreto Ejecutivo N° 32546-H de 18 de julio de 2005.

11.- Dicha reforma al artículo 7 del Reglamento diferencia entre las inversiones realizadas por las entidades públicas no financieras y aquéllas realizadas por las entidades públicas financieras y sus subsidiarias, en tanto se trate de operaciones con recursos propios.

12.- El artículo 7 autoriza a las entidades públicas financieras y sus subsidiarias a negociar valores del Estado en el mercado secundario cuando se den las condiciones que allí se indica y en tanto se trate de operaciones con “recursos propios”. Dicha disposición cubre el Banco Popular y de Desarrollo Comunal y sus subsidiarias.

13.- El término “recursos propios” significa recursos que forman parte del patrimonio del ente que invierte. Los recursos administrados o custodiados por la entidad financiera que por definición de ley sean propiedad de terceros, no quedan concernidos por la disposición.

14.- Por consiguiente, cuando el Banco Popular o sus subsidiarias administren fondos de terceros, las inversiones que realicen en títulos del Gobierno no se rigen por lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento de mérito.

15.- Las comisiones por administración de fondos de inversión tienen un objeto diferente a las comisiones por intermediación bursátil prohibidas por el artículo 6 de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, para la negociación de los títulos valores del Estado.

16.- La inversión en valores es una operación permitida a los bancos comerciales. Sin embargo, no puede considerarse una operación bancaria, exclusiva de dichos bancos. Por ende, no puede considerarse que al regular la inversión en valores del Estado, se esté impidiendo la realización de una actividad bancaria y con ello el cumplimiento del fin del Banco Popular.

17.- Escapa a la competencia del Banco Popular y de Desarrollo Comunal establecer las condiciones bajo las cuales la Tesorería o el Banco Central de Costa Rica negociarán sus valores, el procedimiento de negociación y, en particular, las condiciones en que se realizan las subastas de mercado primario.

18.- El artículo 6 de la Ley de Reestructuración de la Deuda Pública y su Reglamento no afectan la estabilidad y solvencia del Banco Popular y de sus subsidiarias.

19.- Es decisión de la entidad financiera que posee recursos propios, susceptibles de ser invertidos, participar o no participar en la convocatoria extraordinaria que pueda hacer el Ministerio de Hacienda o el Banco Central para la colocación de sus valores.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc Copia: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de la República Licdo. Gabriel Esteban Alpízar Tesorero Nacional