Inadmissibility of Consultation on State-Owned Properties Affected by Tourism ProjectImprocedencia de consulta sobre afectación de fincas estatales por proyecto turístico

Opinion : 390 of 14/11/2005 C-390-2005 November 14, 2005 Engineer Oscar Villalobos Charpentier Acting Technical Secretary Inter-institutional Commission for Marinas and Tourist Docks Dear Engineer:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication No. CIMAT 386-05 of October 25 of this year, in which you request that we inform you whether properties numbers 64304 and 89322 of the Canton (Partido) of Guanacaste, registered in the name of the State as a result of expropriation proceedings for the construction of a fishing collection center and a fishing project, "could be directly affected" by the development project for the tourist dock of El Marimbero A.U.M. S.A.

In this regard, I would like to point out that, in accordance with numerals 3, subsection b), 4, and 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office, No. 6815 of September 27, 1982, and the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body, several admissibility requirements must be met prior to the exercise of our advisory function:

• 1)The request must be made by the administrative head (jerarca administrativo):

"Head (jerarca) must be understood as the corresponding hierarchical superior of the respective body or entity making the inquiry. The effect that the opinions of the Attorney General's Office have must be taken into account. By virtue of that effect, it is inappropriate for the Attorney General's Office to issue a binding pronouncement on a point concerning an agency when the inquiry comes from a lower body. It is the hierarchical superior who must assess the pertinence of subjecting the administrative division to the binding opinion of the Attorney General's Office. (...) the hierarchical superior of the deconcentrated body may consult the opinion of the Attorney General's Office regarding the deconcentrated competence. It is appropriate to recall that deconcentration (desconcentración) is a technique of distributing competencies, which occurs in favor of bodies within the same legal entity or the same organ, whereby a lower body is exclusively assigned a competence, to be exercised as its own, in its own name, and under its own responsibility." (C-263-2005 of July 20).

• 2)It must be accompanied by the legal opinion on the subject issued by the legal advisory unit of the respective body or entity. (Opinion C-151-2002 of June 12. In the same line, see: C-144-2004 of May 12; C-167-2004 of June 4; C-168-2004 of the same date and C-277-2004 of October 4, among many others). The characteristics of this report have been defined by this Advisory Body: "Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, relate to the concern presented for our consideration." (Opinion C-151-2002). "the report from the legal advisory unit that is required to be attached to the terms of the inquiry must be a legal study including the interpretation that administrative instance provides on the topic of interest to the administrative head (jerarca). A study that must meet a minimum standard of depth, making reference to legislation and jurisprudence, both administrative and judicial—if it exists on the point to be opined upon—and in which a specific position is reached." (C-138-2005 of April 20 and C-166-2005 of May 5. In the same sense: C-134-2005 of April 13, among others).

As well as its importance or purpose: "as expressly prescribed by Article 4 of our Organic Law, it is an admissibility requirement that the express inquiry of the corresponding administrative head (jerarca administrativo) be accompanied by the opinion of the legal advisory unit. The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that department has on the topic of interest; providing elements of study that relate directly to the reality of the body's functioning. So that it becomes an additional element to achieve the most appropriate advice that the Attorney General's Office is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration." (C-151-2002 of June 12). "this requirement finds its rationale in the fact that it is reasonable to assume that the decision to formulate the inquiry to this Advisory Body has been weighed by the administrative head (jerarca) with the conclusions of the legal opinion in view, thereby forming a clear idea of the scope of what is being consulted and the importance of making the decision to file the action—this due to the binding nature of the opinion that may be issued, Article 2 of the Organic Law." (C-074-2004 of March 2 and C-018-2004 of January 16).

• 3)It must be posed regarding "legal questions" in generic terms, abstracting from the particular case. For if a specific case subject to a decision by the consulting administration is identified, "it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to whatever is ultimately concluded in our pronouncement" (C-306-2002 of November 12) and, by answering, "we would be contravening the nature of the superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration." (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing as an example what has been said in some of our pronouncements: "This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice it provides, through its opinions and pronouncements, to the various bodies and entities that make up the Public Administration is limited to the analysis and specification of different legal institutes, principles, and rules, considered abstractly. In that vein, specific matters on which a decision by the active administration is pending cannot be consulted. The matter now before us clearly subsumes under the indicated exceptional situation: although it attempts to pose the question in general terms, the truth is that we are being invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not appropriate to our advisory role to issue this type of judgment (…) Besides the foregoing, it should be noted that with an eventual pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in adopting a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our opinions, with the consequent disregard of the public agent's own responsibilities." (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others).

"(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases for our consideration, indicating particular situations that eventually would become the object of the body's competencies or that could see their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as a consultative administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of the competencies for their application to the specific cases presented to the active administration body." (C-151-2002 of June 12).

Sincerely,

Licda. Susana Fallas Cubero Agrarian and Environmental Area

Dictamen : 390 del 14/11/2005 C-390-2005 14 de noviembre de 2005 Ingeniero Oscar Villalobos Charpentier Secretario Técnico a.i. Comisión interinstitucional de marinas y atracaderos turísticos Estimado ingeniero: Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. CIMAT 386-05 del 25 de octubre de este año, donde nos solicita informarles si las fincas números 64304 y 89322 del Partido de Guanacaste, inscritas a nombre del Estado como consecuencia de diligencias expropiatorias para la construcción de un centro de acopio pesquero y un proyecto pesquero, “se podrían ver afectadas directamente” con el proyecto de desarrollo del atracadero turístico de El Marimbero A.U.M. S.A. Al respecto me permito indicarle que de acuerdo a los numerales 3, inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, y a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor, de previo al ejercicio de nuestra función consultiva deberán cumplirse varios requisitos de admisibilidad: 1) La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo: “Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio). 2) Debe acompañarse del criterio legal que sobre el tema externe la asesoría jurídica del respectivo órgano o ente. (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio. En la misma línea pueden verse: C-144-2004 del 12 de mayo; C-167-2004 del 4 de junio; C-168-2004 de la misma fecha y C-277-2004, del 4 de octubre, entre muchos otros). Las características de este informe han sido definidas por este Órgano Asesor: “Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.” (Dictamen C-151-2002). “el informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.” (C-138-2005 del 20 de abril y C-166-2005 del 5 de mayo. En igual sentido: C-134-2005 del 13 de abril, entre otros). Así como su importancia o finalidad: “tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.” (C-151-2002 del 12 de junio). “este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.” (C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero). 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio). Atentamente, Licda. Susana Fallas Cubero Área Agraria y Ambiental