Jurisdiction over fuel dispensing at airportsCompetencia sobre expendio de combustible en aeropuertos

Legal Opinion: 389 of 14/11/2005 C-389-2005 14 November 2005 Captain Rodolfo Cruz Montealegre Director General Dirección General de Aviación Civil S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Señora Procuradora General de la República, I refer to your official letter No. 05-1943 of 20 June last, through which you consult regarding the competence for the provision of aviation fuel supply services and its storage at national airports. It is intended that the Procuraduría issue an opinion on:

"1.- Whether, despite the validity of Decreto Ejecutivo No. 5144 of 20 August 1975, of the MOPT, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, in relation to the ruling of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, No. 5735-99 of 09:42 hrs. on 23 July 1999, for the purposes of said airport, and in general terms at any other airport, the Administración Aeronáutica does not have the authority to grant concessions under the figure of the certificate of operation (certificado de explotación) for the provision of fuel storage and distribution or marketing services at national airports, since by legal reservation (reserva de ley) the authority to grant concessions for the provision of these services is exclusive to MINAE; in these cases, the Autoridad Aeronáutica may only grant the operating permit (permiso de operación) referred to in Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, of 20 December 2001, published in the Diario Oficial “La Gaceta”, No. 43 of 01 March 2002, “Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos”.

2.- Whether in the case of RECOPE the authorization to provide these services within the national territory -including airports- is granted by Ley N° 7356 of 24 August 1993, given that this establishes the state monopoly on hydrocarbons for the import, refining, and distribution of fuels, among others, such that it is not only the attribution of this state company to provide these services in a monopolistic and exclusive manner, but also its legal obligation, without any concession being granted by either the Administración Aeronáutica, in the terms of the previous point, or by MINAE, and whether the constitution of the state monopoly under the administration of RECOPE can exempt it from complying with technical safety standards or others related to the services it provides, and if, in what corresponds, it is supervised (sic) in this regard by MINAE, ARESEP, and the Autoridad Aeronáutica at airports.

3.- Whether in general terms, if the Autoridad Aeronáutica does not have the competence to grant certificates of operation (certificados de explotación), any application procedure for the granting of certificates of operation for the provision of these services being processed before it must be archived, following a communication to this effect, to be notified to the interested party in order to guarantee the rights it may deem appropriate to protect.

4.- Whether in relation to the granting of certificates of operation (certificados de explotación) that may have operated in the past in light of Decreto Ejecutivo No. 5144 of 20 August 1975 of the MOPT, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, such acts of granting and/or renewal of certificates of operation must be reviewed in order to adjust the activities authorized by them to law, in accordance with the criteria outlined in this instrument, a condition that will also apply to services of this nature authorized under this figure of aeronautical law at any other airport, since the criterion outlined by the Sala Constitucional compromises the validity and effectiveness of these authorization acts conferred by the Autoridad Aeronáutica in the past, if necessary through the lesividad procedure." To this effect, it is indicated that the Dirección General de Aviación Civil and the Consejo Técnico de Aviación Civil have competence in strictly aeronautical matters, exercising by delegation of law the civil aviation regulatory functions corresponding to the Poder Ejecutivo (article 10 of the Ley General de Aviación Civil). It refers to the fact that the certificate of operation (certificado de explotación) is the legal instrument through which the provision of a specific aeronautical service by a private party is permitted, while the operating certificate (certificado operativo) is (article 143 of the Ley General de Aviación Civil) the instrument that certifies the technical suitability of its holder to provide a service determined by law. The aeronautical service cannot be provided with only the operating certificate. It points out that without a duly granted certificate of operation (certificado de explotación), the service in question cannot be provided, but that for the provision, the operating certificate (certificado operativo) is required, which verifies compliance with all the technical suitability requirements for the provision of a service. It adds that article 10 of the repeatedly cited Law allows the Poder Ejecutivo to establish the requirement of a certificate of operation (certificado de explotación) for any other lucrative activity. Based on this, the Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría establishes this requirement for services at the Aeropuerto Juan Santamaría. The Law does not provide that said certificate must be granted through public bidding (licitación pública), but that competition is imposed by what was resolved by the Sala Constitucional in ruling No. 5735-99 of 23 July 1999. Said resolution establishes that fuel storage and supply services at national airports cannot be granted through a certificate of operation (certificado de explotación), because they are not of an aeronautical nature and because they would violate the principles of administrative contracting (contratación administrativa). It points out that this criterion does not respond to technical documents, since various documents that inform the Chicago Convention, ICAO Policies on Airport Charges and Air Navigation Services, relate the activity of providing these services to the properly aeronautical activity. Due to what was resolved by the Sala Constitucional, it is considered that the Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, insofar as it provides for the granting of a certificate of operation (certificado de explotación) regarding fuel supply, is non-applicable. Regarding the persons who can grant authorization to operate these services, it is indicated that MINAE has competence over the matter of the handling and marketing of hydrocarbons and their derivatives, as well as for granting permits and concessions for the provision of said services. Based on this competence, MINAE issued Decreto Ejecutivo No. 30131, which is the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. Article 60 regulates the construction of facilities intended for the provision of services for aircraft, according to which the Dirección General must authorize the use of the land, indicating the term for which it grants authorization, but must also issue an operating permit (permiso de operación). Therefore, although the competence to supervise and control activities related to the distribution and marketing of hydrocarbons corresponds by legal reservation (reserva de ley) to MINAE, it is the responsibility of the Dirección de Aviación Civil to authorize the use of land within airport infrastructures and an operating permit (permiso de operación). For this, it must analyze compliance with technical requirements. It considers that these permits are not operating certificates (certificados operativos) because they are not related to certificates of operation (certificados de explotación). It estimates that with the regulation contained in the regulations, the aeronautical powers of the Dirección General, regarding the operability and safety of airports, remain unchanged. Regarding RECOPE, it points out that it maintains its competence regarding the wholesale distribution of fuel. Decreto N° 24943 defines what is understood as bulk or retail sale. Regarding aviation fuel, it is defined that it is bulk after 1,800 liters. It adds that given there is a monopoly on bulk fuel supply, the participation of third parties in that activity is not possible, so it cannot be awarded through bidding procedures. It adds that RECOPE does not require any additional authorization to provide its services, so it does not require authorization from the Autoridad Aeronáutica or from MINAE or ARESEP. Regarding the supply of fuel that is not in bulk, it estimates that third parties can participate in the market, provided they do not do so in a monopolistic manner. Therefore, compliance with the provisions on administrative contracting (contratación administrativa) must be verified. A procedure that is incompatible with the granting of certificates of operation (certificados de explotación) and operating certificates (certificados operativos).

It is further stated that, from a strictly aeronautical point of view, despite the considerations of the Sala Constitucional on the nature of the service, it is evident that fuel storage and distribution services at airports have a very high degree of impact on aeronautical activity, because the entirety of the services provided at an airport are considered services related to air navigation and are related to the operational part of an airport. In this regard, it cites the Civil Aviation Convention, approved by Ley N° 877, and the Convention on the International Civil Aviation Organization (ICAO), provisions which, it affirms, establish true legal obligations for the Costa Rican State. Anexo 14 to the Convention, develops the subject of airports and every aeronautical technical requirement with which it must be provided. It is stipulated in point 1.3.1 of the Anexo that States shall certify, through an appropriate regulatory framework, aerodromes used for international operations in accordance with the specifications contained in the Anexo. The standard covers safety elements, such as fire extinguishing mechanisms, procedures for possible fuel spills, personnel, exits, and procedures for when these means must be implemented in the event of any incident that occurs while there are passengers embarking, on board, or disembarking. It relates that the Reglamento Aeronáutico Costarricense, RAC 139, aims to comply with ICAO regulations and Anexo 14, with the caveat that the entity directly regulated is the airport operator for the purposes of the certification processes referred to by ICAO, and only marginally the providers of the services that are audited on that occasion. In numeral 139.321 of the Reglamento, the handling and storage of hazardous substances is regulated, so the issue of fuels in terms of distribution and storage at airports is subject to regulation regarding safety aspects by the international and national aeronautical authority, but "there is no specific national regulation that requires particular technical requirements at a national public service airport, a regulation whose necessity, from a technical point of view, cannot be sustained by the nature of this analysis…". It is concluded that regarding fuel storage and distribution services, MINAE enjoys exclusive competence to grant the corresponding permits. A certificate of operation (certificado de explotación) or an operating certificate (certificado operativo) is not required to provide the fuel storage and distribution service at national airports. The contracting of the third party that provides these services must observe the rules on administrative contracting (contratación administrativa). The operating permit (permiso de operación) for the case of hydrocarbon storage and marketing services at airports corresponds to the Dirección General de Aviación Civil. Prior requirement for the exercise of MINAE's competences. The granting of that permit can be used for the Autoridad Aeronáutica to verify compliance with previously defined requirements that satisfy the aspects of interest at airports. It is recommended to verify any difference between the regulations established by or derived from ICAO and Decreto Ejecutivo No. 30131. The providers of these services within the airports are subject to the control and supervision of compliance with the technical requirements that are established, on a permanent basis. RECOPE is subject to the supervisory and control powers of the Autoridad Aeronáutica.

In accordance with the purpose of the consultation, the Procuraduría must refer to the nature of the activity of storing and supplying fuel for aircraft, the competence to authorize indirect management, and the powers inherent to the Dirección de Aviación Civil. In this regard, it must be taken into account that said activity is a public service (servicio público), whose general regulation is the responsibility of the Ministerio de Ambiente y Energía, which grants the concessions for its operation by private parties. To the extent that this service is provided at a national airport, it is subject to a particular legal regime, derived from the presence of the airport and the need to maintain airport security.

A.- FUEL STORAGE AND SUPPLY: A PUBLIC SERVICE The storage and supply of fuel at airports is a public service (servicio público), whose provision to the final consumer is normally managed by private parties, through an administrative authorization.

1.- The distribution and supply of fuel is a public service (servicio público) The consultation at hand has as its background the resolution of the Sala Constitucional, No. 5735-99 of 9:42 hrs. on 23 July 1999, in which the Constitutional Court states that the storage and supply of fuels at airports is a general service, not an air service, and therefore cannot be provided based on a certificate of operation (certificado de explotación).

• a)A public service (servicio público) defined by law Article 5 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos stipulates in what is relevant here:

"Functions In the public services (servicios públicos) defined in this article, the Autoridad Reguladora shall set prices and rates; in addition, it shall ensure compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision, according to article 25 of this law. The aforementioned public services (servicios públicos) are:

(….).

• d)Supply of fuels derived from hydrocarbons, within which are included: 1) petroleum derivatives, asphalts, gas, and naphthas destined to supply the national demand in distribution plants, and 2) petroleum derivatives, asphalts, gas, and naphthas destined for the final consumer. The Autoridad Reguladora must set the transport rates used for national supply.

(….).

The authorization to provide the public service (servicio público) shall be granted by the entities cited below:

Subsection d.2): Ministerio del Ambiente y Energía.

(…)." According to this provision, there is no doubt that the supply of fuels derived from hydrocarbons is a public service (servicio público), both when the supply is made in distribution plants and when it is made to the final consumer.

Given the legal classification as a public service (servicio público), it can be affirmed that the supply of fuel is an activity aimed at satisfying a need that is considered of general interest and that is subject to a special legal regime. Regarding this character of general need, the Sala Constitucional has indicated:

"A need is of a general nature when many people can identify their individual need within it, or what is the same, the general need is 'the appreciable sum of concordant individual needs'." Sala Constitucional, No. 10134-99 of 11:00 hrs. on 23 December 1999.

Thus, the satisfaction of the general interest is highlighted as a determinant for declaring an activity as a public service (servicio público).

In legal opinion No. 169-99 of 20 August 1999, taken up again among others in opinions Nos. C-152-2000 of 7 July 2000, C-002-2002 of 7 January 2002, C-373-2003 of 26 November 2003, and more recently in C-231-2005 of 23 June of this year, we referred to the fundamental aspects of the public service (servicio público), emphasizing the concept of "publicatio" and the possibility that the management of the service be carried out indirectly. In that sense, it was indicated that:

"At the origin of the public service (servicio público), we find a public action directed at the public and tending to satisfy a need that – it is assumed – is collectively felt by society. It is this circumstance that justifies the public assumption of said activity.

The public service (servicio público) highlights the administrative authority, which assumes responsibility for its provision and, therefore, for satisfying the users' needs. This is so even when management is delegated later. The assumption of the activity, whether by a legal mandate or by an action of the general competence that corresponds to municipalities, determines the obligatory nature of the service provision. The assessment by the public authority of the public character of an activity, publicatio, grants the title to the activity to the Administration, determining the duty of its provision and, correlatively, giving rise to the subjective right of any citizen, a potential user of the activity, to obtain said service. It is appropriate to remember, to this effect, that the public service (servicio público) does not function in the own interest of the titular Administration, nor in the particular interest of the users, but in relation to the satisfaction of the public interest.

The 'publicatio' of the activity produces certain consequences. One of the most important is that a third party, public or private, could not intend to operate that service without an enabling act from the Administration holding title to the service: (….).

Once a specific sector or activity is declared a public service (servicio público), private parties are not free to exercise it. They must have an act that enables them to do so, because the title to the service corresponds to the Administration. (…)".

From the foregoing, it follows that the public service (servicio público) is characterized because:

· The activity is of general interest.

· That interest is manifested in the essential nature of the activity for the development of the State or because it satisfies a collective interest or need.

· The declaration of an activity as a public service (servicio público) determines that it is of a public nature.

· The title to the public service (servicio público) corresponds to a Public Administration, which is justified by the public interest present in the activity and because it is the Public Administration that is responsible for safeguarding that public interest.

· Private parties require a special authorization from the titular Administration to be able to manage the provision of the public service (servicio público). Consequently, there can be a 'split' between title and management, especially when dealing with industrial and commercial services.

· The titular Administration always retains certain powers regarding the provision of the service, even when it is operated by private parties.

· Since the Administration holds title to the service, it is ultimately responsible for the provision of the service.

· It is the responsibility of the Administration to set the conditions under which the manager must provide the service.

· The provision that constitutes the service must be destined to satisfy the needs of the users. An activity whose sole purpose is to satisfy the needs of the Public Administration, organically considered, cannot be considered a public service (servicio público), unless there is a legal provision to the contrary.

· Although the public service (servicio público) satisfies a need of the community, it can be organized in relation to a specific group of the population.

On the other hand, the Procuraduría has also pointed out the legislator's competence to define what is or is not understood as a public service (servicio público). This does not mean that the Asamblea Legislativa must expressly indicate that an activity is a public service (servicio público); it is sufficient that it considers that the activity is directed toward satisfying the general interest, an assessment that is an aspect of opportunity (Sala Constitucional, resolution No. 517-98 of 14:32 hrs. on 26 August 1998). From which it follows that an activity can be a public service (servicio público) even if it is not provided for in article 5 of the cited Ley N° 7593. What is evident is that insofar as an activity is contemplated in said article, it will be a public service (servicio público) to subject it to the regulatory function of the Autoridad Reguladora del Servicio Público and to the rest of the provisions and principles that regulate public services (servicios públicos) in our legal system.

Given that the legislator has classified the supply of fuels as a public service (servicio público), the Public Administration and private parties must respect that nature and, therefore, subject themselves to the regime of public services (servicios públicos), unless there is a legal provision to the contrary. The point is whether said derogation occurs when the fuel supply occurs at airports.

It must also be taken into account that when decreeing the State monopoly on the import, refining, and wholesale distribution of crude oil and its derivatives (fuels, asphalts, and naphthas), by Ley 7536 of 24 August 1993, the legislator determines that this distribution is a public service (servicio público). A service operated through Refinadora Costarricense S. A. (articles 1 and 2). RECOPE, a public company, is the concessionaire of the wholesale fuel distribution service, which is relevant insofar as it concerns the supply of fuels to aircraft.

Furthermore, in accordance with Decreto Ejecutivo N° 31257 of 28 May 2003, the Poder Ejecutivo defined the minimum sale volumes from which the sale of products sold by RECOPE is considered wholesale. In the case of jet fuel, it is established, to this effect, that a wholesale sale by RECOPE is a "sale equal to or greater than" 1,800 liters, which implies that the buyer can acquire quantities equal to or greater than this minimum volume from RECOPE.

For the purposes of the ARESEP Law, RECOPE is a concessionaire of the public service (servicio público) (article 9 of said Law), because it administers the State monopoly on the wholesale distribution of crude oil and its derivatives, according to the aforementioned Ley N° 7536. In its capacity as concessionaire, RECOPE is subject to the principles and norms governing the public service (servicio público).

• b)That nature does not vary due to the use for which the fuel is destined The Dirección General de Aviación Civil disagrees with the criterion held by the Sala Constitucional regarding the supply of fuels at national airports. The discrepancy is based on technical criteria that tend to relate the provision of these services to aeronautical activity.

In resolution No. 5735-99 of 9:42 hrs. on 23 July 1999, to which the Dirección General de Aviación Civil refers, the Sala Constitucional stated:

"III.- For the purposes at hand, the Chamber deems it necessary, first of all, to indicate that the storage and supply of fuels is NOT an air activity, in the terms contemplated by numeral 143 of the Ley General de Aviación Civil. The Chamber has no doubt that the specialization of air services is what led the legislator to require the so-called "certificate of operation (certificado de explotación)"; however, matters pertaining to the construction of a facility and fuel supply go beyond what can be considered an air service to become, rather, a general service required by all vehicles regardless of their type. The construction of fuel storage tanks – regardless of the vehicle to which that fuel is supplied – is delicate, and for its construction and handling, it is not necessary to be a current provider of air services".

The Chamber points out that the storage and supply of fuel is not an air service, and therefore it should not be subject to the provisions established for providing an air service. If we adhere to the legal definition of an air service, the Chamber's resolution is impeccable. Indeed, legally, the air service is the air transport service, as results from various provisions of the law, among which the provisions of article 100 stand out, when classifying said services:

"Article 100.- Air services are classified into:

• a)Public transport air services. b) Agricultural aviation. c) Private aviation. d) Special flights".

It is clear, then, that the fuel supply service does not configure any of the services that can be legally classified as air services.

Now, various activities are developed around air transport that can be considered aeronautical services, including airport public services (servicios públicos aeroportuarios). In legal opinion No. C-118-2002 of 14 May 2002, we referred to these services in relation to aeronautical information services. We indicated on that occasion that our Ley General de Aviación Civil contemplates the so-called "auxiliary services for air navigation". It is provided to this effect:

"Article 127.- Auxiliary services to air navigation are those that guarantee its safety and regularity, such as air traffic control, the establishment of airways, aeronautical radiocommunications, aeronautical telecommunications, whether class A or B traffic, meteorological reports, radio navigation facilities, and daytime or nighttime beaconing services.

Article 128.- It is the attribution of the Dirección General de Aviación Civil to control the auxiliary services of air navigation. In the exercise of this attribution, it shall dictate the measures that are convenient for the greater safety and efficiency of flights in order to protect human life and property.

Likewise, when convenient for the public interest, the Consejo Técnico de Aviación Civil may, through the Poder Ejecutivo, directly contract the provision of said services with technically qualified entities, or grant permits for the same purpose to Costa Rican companies that do not pursue profit for this purpose. In either case, the service must be provided for the benefit of air navigation in general and under the supervision of the civil aviation authorities." To which it was indicated:

"The services called 'auxiliary' by the Law are those that guarantee the 'safety and regularity' of air navigation, which is why they fall under the competence of the State, through the Dirección General de Aviación Civil. These are activities that are indispensable for the orderly development of air navigation and, in this sense, constitute a guarantee of protection for human lives and the goods transported by that means. Consequently, rather than 'auxiliary' activities, we are in the presence of activities that are essential for air navigation; therefore, it is not surprising that both regionally and internationally they are called 'services for air navigation'. (….).

In accordance with the foregoing, there is no doubt that the 'auxiliary' services for air navigation are an activity of general interest insofar as they satisfy the interests of the community as a whole. That is, the appreciable sum of concordant individual interests: the interest that air navigation services be provided in an adequate and safe manner for the protection of people's lives as well as the goods transported. Furthermore, it is an activity whose title rests with a Public Administration: it is subject to the control of the Dirección General de Aviación Civil and to the 'supervision' of the civil aviation authorities in the event that it is delegated to third parties." Nevertheless, it has been stated that the Civil Aviation Law does not expressly regulate NOTAMs. In this regard, it is necessary to recall that the enumeration of auxiliary services provided in Article 127 of the Law is not exhaustive but illustrative, which is why there may be services not expressly mentioned but that are regulated by the regulations in question. It should be remembered that the legislator defines auxiliary services by reason of their purpose (those that guarantee the "safety and regularity" of air navigation, using the formula "such as" to exemplify these services). It is therefore the responsibility of the legal operator to analyze the nature and purposes of the service to determine the applicable regulations and, consequently, whether the provisions of Chapter VII of the Law are applicable. It is this analysis that allows concluding that NOTAMs constitute auxiliary services under the terms of the law, even though they are not expressly mentioned in Article 127. Indeed, it could not be considered that a service that tends to ensure the distribution of information necessary for the safety, regularity, and efficiency of air navigation, whether national or international, is not included within the purpose of guaranteeing the safety and regularity of air navigation." In the same vein, legal opinion C-104-2002 of April 23, 2002, stated:

"... However, it is evident that the form of the "Operating Certificate (Certificado de Explotación)" cannot be extended to all activities of the administrative unit.

The foregoing is derived from the context of the Costa Rican Legal System, within which we have a General Regime of Administrative Contracting (Law No. 7494 of May 2, 1995 - Administrative Contracting Law), and from the very context of the General Civil Aviation Law, especially according to the rules expressed in the following articles: (...).

In accordance with the foregoing, it is evident that the legal establishment and application of the "Operating Certificates (Certificados de Explotación)" responds to a clear assessment of the specialty of the air service that can be reflected in the very content of the General Civil Aviation Law and, especially, in some of its provisions, e.g., in the one expressed in its Article 20..." The supply of fuel is indispensable for air transport and to that extent allows it to be provided regularly. It forms part of the operation of the aircraft. However, it cannot be considered either an air service, for the reasons stated above, nor an "auxiliary service" under the terms of the Law. It should be noted that, although the storage and dispensing of fuels have been regulated internationally, this does not permit considering that the activities of storage and supply are in themselves an aeronautical service, as can be said of aeronautical information services, emergency response or fire extinguishing services, and maintenance of visual aids, which have been subject to special treatment within ICAO. Nor could it be considered that the supply of fuel to aircraft should be a service under the responsibility of the aeronautical authority, as can be said of the auxiliary services ensured to guarantee the safety and regularity of air navigation. Therefore, we are not in the presence of a proper air service to be provided by the holder of an operating certificate or an auxiliary service.

We also take into account that the Costa Rican Aeronautical Regulation, RAC 139, issued by Executive Decree No. 31803 of March 15, 2004, incorporates the aircraft refueling service as a ground handling service for the aircraft. Indeed, provision 139.100 states:

"Airport users and service providers, rescue and fire extinguishing services, aircraft ground handling companies (dispatch, line service, refueling, food and beverage supplies, cargo handling) and other organizations that carry out activities independently, must comply with the safety and operational requirements established by the airport operator and accept the audits and inspections that the operator carries out to guarantee operational safety." The italics are not from the original.

The nature of the service at hand has consequences regarding the procedure for delegating its management. Article 10 of the General Civil Aviation Law grants competence to the Civil Aviation Technical Council for the granting, extension, suspension, expiration, revocation, modification, or cancellation of operating certificates (certificados de explotación). These may be granted in relation to air services (subsection I) or for auxiliary air navigation services (subsection II).

Now, subsection I of said article also indicates that the operating certificate can be granted "for any for-profit activity that the Executive Branch deems necessary must possess an operating certificate or provisional permit." This could lead one to suppose that the Executive Branch is free to permit the operation of any activity within the airport, through an operating certificate. However, the truth is that Article 143 et seq., directed exclusively to regulating the referred certificate, refer to air and auxiliary services, without encompassing "for-profit activities." The worthy Article 143 prescribes:

"Article 143.- To operate any air service, an operating certificate is required, which shall be granted by the Civil Aviation Council and approved by the Executive Branch in the case of international air services.

Simultaneously, the General Directorate of Civil Aviation shall process the granting of an operating certificate or air operator certificate, through which technical suitability to provide the service shall be demonstrated." Therefore, it could not be considered that the operating certificate can be granted in relation to any private for-profit activity. Furthermore, notwithstanding that the fuel supply is a public service of an industrial and commercial nature, it could be questioned whether it constitutes a "for-profit activity" under the terms of Article 10 of the Law.

Likewise, in the case of a public service, the provisions regulating these activities must be taken into account. In particular, the rules that regulate the provision of the service.

2.- The supply of fuels by private parties The declaration of a specific activity as a public service determines that its ownership belongs to the Administration; therefore, it is the Administration, in principle, that is responsible for providing the service. However, in relation to public services of an industrial or commercial nature and even regarding some administrative services, the legal system may recognize the possibility that their provision be entrusted to third parties. In any case, as already indicated, private parties are not free to operate those services but require a special authorization from the owning Administration.

• a)An authorization for private management The Administration owning the public service can decide to provide it directly or indirectly. The provision of public services by private subjects requires a special authorization from the owning Administration, for which the Administration can resort to the various procedures that the legal system provides as constitutive of indirect management: the service concession, interested management, the permit, the constitution of commercial companies or cooperatives, the agreement, the lease, as provided for by the respective legal system. These assumptions implicitly carry not only the ownership of the service by the Administration but also its power to supervise and direct the provision of the service, precisely because of the publicatio and the obligation to safeguard the general interest. Consequently, the ultimate responsibility for the service lies with the Administration, which, we reiterate, must regulate the provision of the service, verify its execution, and control that the service maintains its "public" nature, subjecting itself to the specific regime of public services, particularly regarding the general principles that govern it.

In the case of public services regulated by the ARESEP Law, the principle is that the delegation of the service's management to private parties takes place by means of a concession or a permit. Indeed, when defining the term public service provider, Article 3 of Law No. 7593 indicates that it is the subject that provides public services by "concession, permit, or law," while Articles 9 and 10 provide:

"Article 9: Concession or permit To be a provider of the public services referred to in this law, the respective concession or permit must be obtained from the public entity competent in the matter, as provided in Article 5 of this law. Excluded from this obligation are public institutions and companies that, by legal mandate, provide any of these services.

However, all providers shall be subject to this law and its regulations. The Regulatory Authority shall continue to exercise the competence that Law No. 7200 and its amendments, of September 28, 1990, grant it over the National Electricity Service." "ARTICLE 10.- Competence of the provider The entity charged with granting the permit or concession to provide a specific public service shall establish the scope of the provider's competence. Due to the nature of the service, exclusive provision may be granted; however, this provision may be varied in accordance with the provisions of Article 13.(…)." Nevertheless, in the case of the fuel supply service, by regulatory provision, said management is carried out based on an authorization. An administrative act that is, undoubtedly, unilateral in nature and generates obligations for the service operator.

Indeed, it is the Regulation for the Regulation of the Hydrocarbon Storage and Marketing System, Executive Decree No. 30131 of December 20, 2001, the rule that regulates the establishment of hydrocarbon storage and supply stations and establishes the procedure for that operation. According to said rule, the provision of the service requires an operating authorization and a public service provision authorization. The delegation of the public service occurs, then, by authorization. It is provided, in what is of interest here:

"Article 41.-Operating Permits. Once the final inspection is carried out, the corresponding report shall be issued, and if it is favorable, the Director of the DGTCC, after verification of the Ministry of Health permit, shall grant the operating authorization to the service station, within a period of thirty days. Likewise, it shall issue the recommendation for authorization for the provision of the Public Service of hydrocarbon-derived fuel supply. The head of the institution shall issue, within thirty days, the resolution authorizing the provision of the public service.

Article 42.-Validity and Extension. The validity of the operating authorization for a service station shall be for a period of five years during the first fifteen years and then every three years until completing the useful life of the tank. The MINAE shall consult ARESEP on the results of the evaluation of the service station operator, which must pronounce itself within ten days." To obtain the administrative authorization, the private party must comply with a series of procedures, aimed at safeguarding the public interest. However, these procedures do not imply a competitive bidding process. Indeed, the operation of the fuel supply service is authorized within an administrative procedure, distinct from the administrative contracting procedure. It follows that it is not subject to the competitive bidding procedures inherent to said contracting. An aspect we will return to later.

It should be noted that the regulations of the worthy Regulation are framed by the reality in which service stations operate in the Costa Rican sphere. Although said stations are subject to strict regulation aimed at protecting the environment, health, and safety of persons and property, both regarding the construction of the station and its operation, the truth is that the provision of the service depends on private initiative. The State does not call for bids to establish a specific service station; it is the market and the expectations of private companies that lead them to decide to operate the service in a specific place, and it is based on their assessment of the market and their own expectations that they submit to the regulation established by the Executive Branch in order to obtain the construction permit, the operating authorization, and subsequently, the service authorization. The fact that the installation is on private property contributes to this operating scheme.

In that sense, the supply of fuel to the final consumer, more than as a public service, operates as a regulated activity, a regulation that applies both to the installation of the service station and throughout its entire operation.

Notwithstanding that the Office of the Attorney General considers that this circumstance is different from establishing the service within public property and in relation to a clearly delimited market, the truth is that the provisions of the worthy Regulation aim to regulate the storage and dispensing of fuels at national airports. According to Article 60 of the Regulation, its provisions, including the authorization requirement, apply to service stations for aircraft.

However, the subjection to the Regulation for the Regulation of the Hydrocarbon Storage and Marketing System would imply that the delegation of the service's management at national airports would not be subject to what was established by the Constitutional Chamber in its resolution No. 5735-99 cited. Indeed, the Chamber considered the figure of an operating certificate (certificado de explotación) inappropriate not only because we are not in the presence of an air service, as has been demonstrated above, but due to the fact that the operating certificate is not granted following a competitive bidding process:

"III.- For the purposes at hand, the Chamber finds it necessary, first of all, to indicate that the storage and dispensing of fuels is NOT an aviation activity, in the terms contemplated by numeral 143 of the General Civil Aviation Law. The Chamber has no doubt that the specialization of air services is what led the legislator to require the so-called "operating certificate (certificado de explotación)"; however, matters concerning the construction of a fuel storage and supply facility exceed what can be considered an air service and become, rather, a general service required by all vehicles regardless of their type. The construction of fuel storage tanks - independent of the vehicle to which that fuel is supplied - is delicate, and for its construction and management, it is not necessary to be a current provider of air services.

IV.Repeatedly, State contracting must be verified through the public bidding procedure, the ideal means for selecting its co-contractor, which pursues, among other ends, protecting the interests involved, mainly regarding the control of the Public Treasury, to guarantee sound administration of financial resources... In view of all the foregoing, - and without assessing in this judgment the constitutionality of numeral 143 of Law 5150 - the truth is that any legal interpretation that excludes the public bidding procedure as the normal way of choosing the administration's co-contractor must be restrictively interpreted. The concept of "air service" cannot, therefore, be freely expanded, as the defendant intends, to an activity that by its nature is not one, as this implies an expansive interpretation of the law that is detrimental to the principles enshrined in numeral 182 of the Political Constitution. From a simple reading of numeral 143 ibidem, it is extracted that obtaining an operating contract does not require resorting to the public bidding process, and for this reason, this type of contract cannot be extended indiscriminately. In a public bidding procedure, interested parties will be able to challenge the requirements demanded of them to participate, a possibility that interested parties do NOT currently have regarding what the Council and the Administrative Regulation of the Juan Santamaría International Airport may provide, lower-ranking norms that could be annulled by the controlling body - within a public bidding process - if it considers that requirements are demanded that disregard the principles that nourish State contracting, precisely for this reason the matter at hand is not one of legality as suggested by the defendants and the coadjuvant but of constitutionality. V.- The Chamber deems it unnecessary to rule on the requirement to form "consortia" to provide the service from which the petitioner considers herself illegitimately excluded, because by virtue of what was set forth in the preceding consideranda, the appeal must be granted, ordering the administration to put out to public bid, within a reasonable period, matters relating to the construction and operation of the fuel supply facility at the Juan Santamaría International Airport. This being the case, the requirements that interested parties must meet will be those indicated in the corresponding bidding documents. The public bidding procedure, by its nature, offers interested parties the possibility of challenging the requirements established in the bidding documents that they deem contrary to the principles that inform administrative contracting, which must be assessed at the appropriate time." The underlining and italics are from the original.

The Chamber orders the administration to put out to public bid, within a reasonable period, the construction and operation of the fuel supply facility at the Juan Santamaría International Airport and indicates that this activity must be subject to competitive bidding. An aspect we will return to later.

• b)The competence of MINAE According to Article 5 of the ARESEP Law, the authorization for private parties to operate the fuel supply corresponds to MINAE. A competence that derives from its Law of Creation and the Environment Law. According to said Laws, MINAE is the governing body of the energy and mining sectors and, therefore, is responsible for issuing policies on hydrocarbons (see legal opinion C-125-2002 of May 21, 2002). It should be noted that the aforementioned laws do not contain any exceptions. Consequently, if from Article 10 of the General Civil Aviation Law a competence of the Civil Aviation Technical Council in the matter could be derived, the truth is that this competence rule would have to be understood as repealed by virtue of the provisions that today regulate these services and, above all, the competence of MINAE.

A competence reaffirmed by various regulations on the matter. Thus, Decree No. 30131, to which we previously referred, has the fundamental objective of "regulating the competences of MINAE" (Article 1) through the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles (DGTCC); which implies that the Ministry acts through that body (Legal Opinion No. C-263-2005 of July 20, 2005). In that sense, the Regulation indicates:

"Article 5-Competence. The Ministry of Environment and Energy, through the DGTCC, is responsible for the application of this Regulation. For this purpose, the DGTCC shall have, among other competencies, the following:

5.1 Regulate, supervise, and control matters relating to the transport and marketing of hydrocarbons, as well as safety and hygiene aspects in operation and functioning, in coordination with the MOPT and the Ministry of Health, respectively.

5.2 Verification of aspects related to the safety and proper functioning of installations for self-consumption and of storage and distribution installations for hydrocarbon-derived products.

5.3 Process applications for installation, relocation, change of holder, remodeling, and operation of self-consumption or storage and distribution establishments, as well as prepare the respective recommendation resolution for the Minister of Environment and Energy.

5.4 Recommend to the Minister of Environment and Energy the suspension or cancellation of the authorizations regulated in this Executive Decree.

5.5 Process the administrative procedure to determine the suspension or cancellation of the granted authorizations." It is therefore the responsibility of the Minister of Environment and Energy to issue the administrative act that allows a private party to store and supply fuel within the national territory. It is discussed, however, whether that competence also covers service stations at national airports.

From Article 5 transcribed above, in connection with numerals 41 and 42 of the Decree, it is derived that the Minister issues the authorization to operate the service, reaffirming that this authorization is an administrative act issued in a non-contractual administrative procedure. But, additionally, from said articles and from what is provided in numerals 4.4 and 60, the intention to regulate the dispensing of fuels at national airports is derived. It would therefore be the Minister's responsibility to issue the authorization for said service to be provided at the national airport for aircraft.

From the foregoing, it is derived that the General Directorate of Civil Aviation does not have the competence to grant the aforementioned authorizations. But, does the foregoing mean that it lacks competence in the matter?

B.- COMPETENCE OF CIVIL AVIATION REGARDING THE FUEL SUPPLY AT NATIONAL AIRPORTS In the conclusions of the consultation document, it is indicated that although the storage and marketing of fuels at national airports does not require the granting of an operating certificate (certificado de explotación) or an air operator certificate under the terms of the General Civil Aviation Law, the General Directorate will have to issue an "operating permit" for the operation of services in airport infrastructures. This should allow the Directorate to make the necessary observations so that ICAO recommendations are adopted, according to which it must maintain control and supervision of the safety of national airports. Furthermore, the Directorate has processed and in some cases issued operating certificates for the services at hand. This raises the problem of their validity and effectiveness.

1.- Control over national airports The storage and dispensing of fuels for aircraft takes place on a public domain asset, subject to a particular regime regarding its use, control, and surveillance.

• a)The airport: a public domain asset Article 121, subsection 14 of the Political Constitution establishes among the powers of the Legislative Assembly to "decree the alienation or the application to public uses of the Nation's own assets." Notwithstanding the foregoing, the same constitutional provision defines as public domain assets the forces that can be obtained from waters, coal deposits, petroleum sources and deposits, and any other hydrocarbon substances, as well as deposits of radioactive minerals, wireless services, and railways, docks, and airports in service.

Qualifying an asset as public domain implies subjecting it to a particular legal regime, resulting from the fact that the assets are outside the commerce of men and that, as such, they are inalienable, imprescriptible, and unseizable. These are assets destined for public use.

But the constitutional norm not only makes the declaration of the referred assets as public domain but also subjects them to a special regime, depending on the nature of the asset. In the case that concerns us, that of national airports in service, the norm provides that they may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor in any way leave the domain and control of the State.

Now, the foregoing constitutional regime does not imply the impossibility of carrying out exclusive use or operation of the asset, as such use will be possible through a concession or use permit, in accordance with the corresponding regulations. Just as it is also considered constitutionally valid for the airport to be granted in concession under the terms established by the Law (see on this matter Constitutional Chamber, resolution No. 3789-92 of 12:00 hrs. on November 27, 1992). A contrario sensu, the exclusive use of a public domain asset, including the airport, is prohibited if there is no concession or use permit granted in accordance with the Law (legal opinions No. C - 061 - 90 of May 2, 1990 and C-083-2000 of April 28, 2000).

That use concession may be granted, then, regarding a national airport insofar as its object is the activities or services related to the normal business of the airport, as indicated in legal opinion No. C-103-88 of June 14, 1988:

"A harmonious interpretation of these norms leads to the following assertion: The Civil Aviation Technical Council is empowered by the legal system to grant the operation of the services it deems convenient, within the limits of national airports, through the regular public bidding procedure. That is, the power to grant concessions is restricted, from the point of view of the object, to the operation of services commonly provided at an airport, in this case, international. So the power of the Technical Council to grant concessions within the limits of the Juan Santamaría International Airport is not unlimited.

Thus, it is inappropriate to grant under lease to an Embassy, hangars, offices, or any other installation or physical work within the perimeter of airports, as the legal system does not contemplate it as part of the competence of the Civil Aviation Technical Council, nor as part of the competence of any other organ or entity of the Public Administration, unless the Embassy carries out activities complementary to the public service for which the airport is intended. Correspondingly, it is the responsibility of the General Directorate of Civil Aviation to authorize the constructions of hangars, workshops, offices, or installations within aerodromes and airports, provided that said constructions have the normal use by the Airport, or, the use by the concessionaires referred to in Article 89 of the General Civil Aviation Law." A criterion reaffirmed in legal opinions C-204--92 of December 7, 1992 and C-118-2002 of May 14, 2002. In this last legal opinion, we pointed out that the restriction on the use of the airport arises from the harmonious interpretation of Articles 18, 94, and 97 of the General Civil Aviation Law, Law No. 5150 of May 14, 1973, articles that establish the competence of the General Directorate of Civil Aviation regarding installations within the airport. The cited numerals 18 and 97 provide:

"Article 18.- The following are powers of the General Directorate of Civil Aviation:

(…).

X.- Authorize the constructions of hangars, workshops, offices, or installations within aerodromes and airports, setting their conditions in accordance with the master plans and the respective regulatory provisions.

"Article 94.- In civil aerodromes and airports, the superior authority concerning the respective internal regime shall be exercised by the Civil Aviation Technical Council, and its administration shall be under the charge of the General Directorate of Civil Aviation.

In international airports, the General Directorate of Civil Aviation shall coordinate the administrative activities of the migration, customs, health, and police authorities, which shall be subordinate to the corresponding office and shall exercise their powers independently." The Technical Council for Civil Aviation may grant concessions within them for the operation of services it deems appropriate, in accordance with the rates, rent, or fees indicated for that purpose in the respective regulation and through the regular public bidding procedure in cases not covered by an Operating Certificate." Article 97.- The construction of all types of installation works at civil aerodromes shall be subject, in each case, to the approval and authorization of the General Directorate of Civil Aviation." Jurisdiction that the Constitutional Chamber has endorsed through several resolutions:

"III.- Indeed, the granting of spaces in airport terminals is the exclusive jurisdiction of the Technical Council for Civil Aviation, which, in observance of said regulations, may grant them under the following scenarios: first, that an Operating Certificate (Certificado de Explotación) is held for the development of aeronautical or related activities, it being understood that to document such permit a document must be signed clearly indicating the obligations of the beneficiary of the space; and second, the award through a public bidding procedure for non-aeronautical activities. In the case under examination, according to what was alleged by the respondents and which is taken as given under the faith and solemnity of the oath, the Operating Certificates (Certificados de Explotación) granted by the Technical Council do not provide that the companies may carry out palletizing and depalletizing, consolidation or deconsolidation of goods, since these tasks cause insecurity, a situation that the move to the New Cargo Terminal is intended to eradicate. In accordance with the application of the General Customs Law (Ley General de Aduanas), Fiscal Warehouses and Export Cargo Terminals were created for palletizing and depalletizing, which must be authorized as an Operation Zone by the General Directorate of Customs. Thus, the General Directorate of Civil Aviation ordered the airline companies that palletizing and depalletizing work within the operation area must be carried out outside said area, without, as they allege, negatively affecting cargo handling operations and others granted in the Operating Certificate (Certificado de Explotación)." Resolution No. 3058-99 of 5:42 p.m. on April 27, 1999, reaffirmed in No. 4951-1999 of 6:51 p.m. on June 23, 1999.

Resolution reaffirming that when aeronautical activities are not involved, a public bidding process is required.

The storage and sale of fuel for aircraft corresponds, in principle, to a service related to the normal scope of the airport. A service that enables the operation of aircraft. It is therefore understood that within the airport there are facilities expressly built for the storage and sale of fuel.

The construction of facilities for this purpose must be authorized by the General Directorate of Civil Aviation and must comply with the legal and regulatory prescriptions that have been issued in relation to the installation in question, the corresponding service, and the nature of the property on which they are established.

From the foregoing, it follows that to build a service station for supplying fuel to aircraft, the interested party must have the right to use the airport and, in addition, the authorization to build the required facilities. An authorization that must be issued by the General Directorate of Civil Aviation.

The point is how the right to use the airport should be agreed upon. In opinion No. C-204-1992, the Attorney General's Office (Procuraduría) considered that the granting of an Operating Certificate (Certificado de Explotación) for the purpose of providing an air navigation service entails the use of land and facilities within the airport, so if the operation of an air service involving the use of public airports is authorized, from a logical standpoint, the operating company is authorized the right to use the public domain. In that sense, it was considered that the concession did not require a public bidding process.

However, in the case at hand, we are not in the presence of a service whose provision can be covered under an Operating Certificate (Certificado de Explotación). It is for this reason that the Attorney General's Office (Procuraduría) considers that the concession for the use of the airport for fuel storage and sale must be granted through a public bidding process that satisfies the principles of freedom of participation, equality, and free competition, in such a way that the public interest present in administrative contracting is duly satisfied. It should be noted that this criterion was maintained in the aforementioned opinion No. C-118-2002. Indeed, it was stated:

"However, if it involves other public services not expressly provided for in the law (be it because they are not services requiring an Operating Certificate (Certificado de Explotación) or because, by reason of their purpose, they do not constitute auxiliary services for navigation), the concession of use must be granted through the public bidding procedure, as indicated in the aforementioned opinion No. 204-92…".

Concluding that:

"6.- When the purpose of the use is not to allow the development and operation of services covered by an Operating Certificate (Certificado de Explotación) or an auxiliary service for air navigation, it is required that the concession be granted through a public bidding process." A criterion that must be maintained in relation to the use of the airport to establish a fuel storage and sale service station.

• b)Oversight regarding airport security and airworthiness (aeronavegabilidad) The aeronautical authorities do not have jurisdiction regarding the granting of authorization for fuel storage and sale, but this does not mean that they do not retain jurisdiction in relation to that activity insofar as it is provided at airports, public or private.

In the first place, the oversight function. According to Article 18, section VI, of the Civil Aviation Law (Ley de Aviación Civil), the General Directorate must oversee both national and private airports, as well as administer national airports. Oversight of the land, facilities, constructions carried out within the airport, and the services provided, aimed at maintaining aeronautical safety. There is a clear legal obligation to ensure the safety of air navigation and air transport (section XVII), which prevents the oversight authority from disregarding the state of the constructions and compliance with the provisions issued in the interest of aeronautical safety. It is worth recalling that:

"2.1 The effective and safe functioning of the aeronautical system depends on a large number of individual elements that include, among others, personnel, rules of the air, meteorological information, aeronautical information, aeronautical charts, units of measurement, aircraft systems, operational procedures, maintenance procedures, air traffic procedures, facilities and services, search and rescue, aerodromes and their corresponding landside facilities and services, environmental requirements, and procedures for the handling of dangerous goods.

The operational safety of the system as a whole depends not only on each element but also on the way in which people, procedures, technologies, and information interact in the operation of the system." Safety and security in air traffic management (ATM). Operational safety management systems and programs, Eleventh Air Navigation Conference, Montreal, September 22 to October 3, 2003 (<http://www.icao.org/cgi/goto_m.pl?icao/en/structure_es.pdf>).

An approach that highlights the interdependence between the components of the safety system, both landside and onboard elements, and which is present in the requirement for certification of aerodromes and aircraft. A system that also explains the requirements that international airports worldwide must meet pursuant to the provisions of Annex 14 of the Chicago Convention.

This oversight function is reaffirmed by section 88 of the Law:

"Article 88.- All civil aerodromes and airports in the country are subject to the control, inspection, and surveillance of the General Directorate of Civil Aviation. International airports shall function and be administered in accordance with the internal regulation issued for that purpose." Therefore, the General Directorate cannot shirk its obligation of control, inspection, and surveillance of the facilities where the fuel storage and sale service is carried out within the airport. Especially since Executive Decree No. 31803, cited above in section 139.100, provides for the submission of aircraft technical assistance companies to said oversight:

"Airport users and service providers, rescue and fire extinguishing services, aircraft technical assistance companies (dispatch, line service, fuel supply, food and beverage supplies, cargo handling), and other organizations that carry out activities independently must comply with the safety and operational requirements established by the airport operator and accept the audits and inspections that the operator carries out to guarantee operational safety." Emphasis not in the original.

While section 139.345 regulates the refueling of aircraft on the ground. It is provided that:

"139.345 Aircraft ground servicing.

• b)The operator shall require and monitor that the fuel supplier or the air operator possesses sufficient fire extinguishing equipment, at least for the initial intervention in the event of a fuel fire, as well as personnel trained for this purpose; besides, to attend to a significant fuel spill or a fire, there must be a procedure to request the immediate presence of the SEI services. In the event of a spill, the air operator or the fuel supply company must have absorbent material to remove the spilled fuel.
• c)When refueling takes place while passengers are boarding, on board, or disembarking, the ground equipment shall be located so as to allow:

1. The use of a sufficient number of exits so that evacuation can be carried out quickly.

2. An escape route available from each of the exits to be used in an emergency. (…)." Provisions that should be applicable to every national airport.

From the section transcribed above, the following subparagraph e) is of interest:

"e) Any person or organization providing ground handling services requires an operating certificate (certificado operativo) issued by the DGAC and an insurance policy that adequately covers the liabilities for the risks inherent to the service provided." Since the fuel supply service is considered a ground handling service, it follows that its operator requires the corresponding operating certificate (certificado operativo).

As indicated, the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil) differentiates between the Operating Certificate (Certificado de Explotación) and the operating certificate (certificado de operación). The Operating Certificate (Certificado de Explotación) for the air service or the auxiliary service enables the provision of the service but does not determine that the private party is technically suitable to provide the service. This suitability must be determined by the General Directorate of Civil Aviation. Indeed, Article 18 establishes:

"Article 18.- The duties of the General Directorate of Civil Aviation are:

(…).

IV.- To grant, endorse, revalidate, suspend, and cancel registrations and airworthiness certificates (certificados de aeronavegabilidad) for national aircraft; as well as to grant, suspend, revoke, or cancel, totally or partially, operating certificates (certificados operativos) or air operator certificates (COA). (…)." Meanwhile, section 144, penultimate paragraph, provides regarding the operating certificate (certificado de operación):

"The operating certificate (certificado operativo) shall have a duration equal to that of the Operating Certificate (Certificado de Explotación) and shall demonstrate that the operator has the adequate organization, control method, supervision of operations, training and maintenance program, in accordance with the nature and scope of the operating specifications. It shall be applicable to any service related to flight safety; its validity and effectiveness shall depend on the result of the annual technical inspections and compliance with the operating specifications contained in the approved manuals and the applicable technical regulations." It would seem, then, that the operating certificate (certificado operativo) accompanies the Operating Certificate (Certificado de Explotación). However, it must be taken into account that it is required for any service related to flight safety. Therefore, it could be required for a service for which the Operating Certificate (Certificado de Explotación) is not expressly provided.

Now, the fact is that the operating certificate (certificado de operación) issued by the Directorate of Civil Aviation is intended to verify the capacity of the service operator, its suitability both technically and organizationally to carry out its activities within the relevant airport, as well as the capacity to comply with the technical operating specifications that may be applicable. A certification of suitability that must be performed annually.

Decree No. 30131 retains this technical requirement, by stipulating the requirements for an aircraft service station:

"Article 60.- In addition to the pertinent requirements and the procedure established in this Regulation for service stations, applicants must provide the following:

60.1 Authorization from the DGAC on the use of the land and indication of the term for which it is granted.

60.2 The location of the service station and a photocopy certified by the National Cadastre (Catastro Nacional) or a Notary Public, of the cadastral plan of the property subject to the application, with the delimitation of the area intended for the service station.

60.3 Operating permit from the DGAC to operate as such." Emphasis not in the original.

It should be noted that the operating permit is not regulated in the Regulation. Given the nature of the service in question, it is also not regulated by the Air Operator Certificates, Operating Certificates and Operation Authorizations Regulation (COA, Certificados Operativos y Autorizaciones de Operación (RAC 119)), Executive Decree No. 28262 of November 1, 1999. However, the Attorney General's Office (Procuraduría) considers that said permit must be subject to the regulations contained in the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil) regarding the operating certificate (certificado de operación). Also, to the regulations that have been issued so that the Directorate of Aviation may carry out the necessary checks to determine that technical and organizational suitability and, consequently, that regulate the oversight work proper to the Aeronautical Authority.

What is important is that at the regulatory level, the operating certificate (certificado de operación) issued by the General Directorate is considered necessary for the supply of fuel at airports. This implies a competence of the General Directorate in the matter and the possibility, as the consultation indicates, for this body to verify compliance with requirements aimed at maintaining the safety and regularity of services at the airport.

It is the responsibility of that Directorate, moreover, to formulate the regulation for the granting of these permits or certificates, a regulation that must be contained in a Decree issued by the Executive Branch.

As stated in the consultation document, insofar as the fuel sale service for aircraft is provided by RECOPE, it is subject to the powers of control, inspection, and surveillance of the Directorate of Civil Aviation, and must respect the requirements imposed for the use of the airport and the operation of the service within it.

2.- Reconciling what has been done In accordance with the information that has been sent to the Attorney General's Office (Procuraduría), the Directorate of Civil Aviation would have issued acts that do not conform to the indicated regulatory framework. Furthermore, it presumes the existence of regulatory inconsistencies in the matter.

• a)The Operating Certificates (Certificados de Explotación) issued or in progress The General Directorate of Civil Aviation consults on the situation arising with the Operating Certificates (Certificados de Explotación) granted based on the provisions of Executive Decree No. 5144 of August 20, 1975, as well as regarding the applications for the provision of those services that have been submitted to that Body.

Based on the provisions of Article 10 of the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil), the Executive Branch issued Executive Decree No. 5144-T of August 20, 1975, the Administrative Regulation of the Juan Santamaría International Airport. Said Regulation stipulates that the service of "sale of fuels, lubricants, etc." within the Airport shall be given by concession, which is regulated in Articles 30 to 34. Article 30 provides:

"For the sale of fuels, lubricants and similar items at the Airport, it will be necessary to be the holder of an Operating Certificate (Certificado de Explotación) granted by the Council that allows exercising that activity, provided that this service is not directly provided by the General Directorate." Thus, the requirement for an Operating Certificate (Certificado de Explotación) to be granted by the General Directorate of Civil Aviation is imposed.

Regarding the facilities, it is provided:

"Article 31: The construction of facilities for these purposes at the airport, as well as the remodeling or alteration of existing ones, must be approved by the General Directorate with the intervention of the competent departments of the Ministries of Labor and Social Security and of Health, for the setting of minimum safety and hygiene standards." According to what is stated in the consultation memorandum, the General Directorate proceeded at the time to grant Operating Certificates (Certificados de Explotación) for the sale of fuels at the Juan Santamaría Airport. Therefore, it is consulted whether the acts of granting and/or renewal of those certificates must be reviewed "to adjust their activities to the Law." In accordance with the criteria previously set forth and the ruling of the Constitutional Chamber, there is no doubt that the Technical Council of Civil Aviation could not issue Operating Certificates (Certificados de Explotación) for the provision of the service of fuel storage or sale for aircraft.

Since the Operating Certificate (Certificado de Explotación) is not the valid instrument to grant the operation of the services in question, it can be considered that its granting is non-conforming with the legal system. Indeed, apart from the jurisdictional problem, the content and the reason for the act would not substantially conform to the legal system. In addition, there is the problem of the procedure for granting both the use of the airport and the operation of the service.

However, insofar as that Operating Certificate (Certificado de Explotación) allows the operation of the service, it must be regarded as a declaratory act of rights. As such, it must be subject to the provisions of Article 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública). As is known, said section regulates the procedure for declaring absolute, evident, and manifest nullity of a declaratory act of rights, providing that said power must be exercised within a period of four years counted from the issuance of the act. If the Administration proceeds to declare the nullity of the act outside that period, the corresponding declaration would be absolutely null.

It should also be noted that said period is equally applicable in the case of absolute nullity that is not evident and manifest and in cases of relative nullity (Article 175).

A different situation arises when the Administration faces a problem of non-compliance with the obligations derived from the Operating Certificate (Certificado de Explotación) or its ineffectiveness for other reasons.

It should be recalled that the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil) establishes provisions in that line of thought. Indeed, Article 10 recognizes the competence of the Technical Council of Civil Aviation to declare lapsed, modify, or cancel the Operating Certificate (Certificado de Explotación). Powers that are developed by Articles 153 and following. It is provided to this effect:

"Article 153.- Companies must begin their operations within ninety days following the definitive granting of their certificate.

If services are not begun within that period, the Technical Council of Civil Aviation may revoke the respective certificate." It should be noted, however, that the term "revoke" is misused. If the company does not begin its operations within the established period, a breach of a legal obligation occurs that determines the caducity of the certificate, not its revocation.

It is further provided:

"Article 157.- The Technical Council of Civil Aviation, at the request of an interested party or on its own initiative, may alter, amend, modify, suspend, or cancel, with the approval of the Executive Branch if it involves international services, any Operating Certificate (Certificado de Explotación) in whole or in part, taking into account the duly verified need or convenience of the interested parties. Likewise, it may modify and cancel the certificate for reasons of public interest or for the non-compliance by the concessionaire with the terms of the law, the concession, or the respective regulations.

In any case, the resolution shall be taken after hearing the parties, to whom a reasonable term, not exceeding fifteen days, shall be granted so that within it they may present the respective evidence." "Article 158.- The total or partial cancellation of an Operating Certificate (Certificado de Explotación), carried out in accordance with the preceding provisions, shall not entail any liability on the part of the State." A provision that makes sense insofar as the cancellation is motivated by the non-compliance by the concessionaire with the established obligations.

Regarding these powers, the Constitutional Chamber has indicated:

"IV.- Now, it should be noted that from the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil) (Articles 138 and following), it is clearly inferred that this Operating Certificate (Certificado de Explotación) has the legal nature of a concession contract and the rights derived from it, such as the right to use a hangar at State airports, are subject to the limitations of administrative law, being that it is an enabling act for the operation of public services, under the terms and conditions established by law. Likewise, section 149 of that law states that 'no certificate shall confer ownership or exclusive right in the use of airspace, airways, routes, airports, aerodromes, facilities, or auxiliary navigation services.' By virtue of the nature of this class of certificates, and because of the clear public interest involved, the legislation confers powers on the Technical Council of Civil Aviation even to alter, suppress, or cancel the certificate of any beneficiary, if non-compliance with any of its obligations is proven, within the terms, of course, of the regulations on the matter, and in response to reasons of public interest and therefore, once that permit is cancelled, the rights inherent to it, such as the use of hangars, are cancelled, as indicated supra. It is therefore a special authorization granted by the Administration to the private party for the exercise of a specific public service activity in the interest of the community. For these reasons, the plea that the appellant intends to raise in this venue is entirely unfounded, in the sense that, because its represented party was evicted from hangar 14 that it was occupying at the Tobías Bolaños International Airport, its rights are being violated since it is clear that such authorization is not a right susceptible to being incorporated intangibly into its patrimony but, on the contrary, it is a right of a precarious nature that in this case had expired since May 13, two thousand two, when the Operating Certificate (Certificado de Explotación) it held and under whose protection it was allowed the use of the said hangar expired, so if it currently does not have any valid Operating Certificate (Certificado de Explotación), the Administration, in use of its power of control and surveillance of the public spaces of airports, could proceed to evict the hangar which, as a public service asset, the protected party cannot claim to have any right over. Now, precisely because of the nature of that asset and because since the year two thousand two the protected party continued to possess it, though not using it, and did not return it to the State as was appropriate, the Administration could well, without prior observance of due process, proceed to evict it and decide to give it the use that best suits the interests of the Administration." Constitutional Chamber, resolution No. 14583-2004 of 4:11 p.m. on December 21, 2004.

In opinion No. C-233-98 of November 6, 1998, we stated regarding a situation of non-compliance with the conditions for the enjoyment of the right:

"The 'termination' of the 'contract' due to breaches by the company constitutes a resolutory condition. A resolutory condition meaning that the validity of the act is maintained as long as the company complies, but that act becomes ineffective when the breach by the recipient occurs. To paraphrase the Constitutional Chamber when referring to the caducity of concessions (resolution No. 3136-95 of June 14, 1995), the continuity of the favorable act is conditioned upon the punctual fulfillment of the company's own obligations. Hence, it is acceptable that the effect of the resolutory condition is the decadence of the effectiveness of the act.

Now, despite the real or implicit abandonment of the project, the ineffectiveness must be declared by the Administration to avoid situations of uncertainty. Therefore, the Regulatory Commission must declare the caducity that has occurred, issuing the corresponding act. Hence, the procedure to follow and the deadline to issue it must be determined.

On the first point, it is necessary to emphasize that although the caducity considered here (extinction due to non-compliance with essential conditions by the recipient of the act) is a different institution from the sanction (see on this point, F. VELASCO CABALLERO: Las cláusulas accesorias del acto administrativo, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 86 and following), it does constitute an act of suppression of rights, so it is mandatory to resort to the procedure established in Article 308 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública)." On the other hand, the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil) allows in its Article 144 the renewal of Operating Certificates (Certificados de Explotación). However, the concessionaire does not have a "right" to that renewal. The article provides in its third paragraph:

"Renewals shall be granted at the discretion of the Technical Council of Civil Aviation, provided that the continuity of the service is justified and the interested company demonstrates having satisfactorily fulfilled all its obligations." The decision must be made after hearing the interested parties. Term that refers not only to the concessionaire but to those who may have an interest in the matter. The fifth paragraph of that article provides:

"Before granting or renewing an Operating Certificate (Certificado de Explotación), interested parties shall be given a hearing for a minimum term of fifteen days, counted from its publication in La Gaceta." In cases where it is not feasible to initiate an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the Operating Certificate (Certificado de Explotación) granted for the sale of fuel or to declare it detrimental (because the corresponding power has lapsed) and the caducity for non-compliance with obligations is not appropriate either, the Administration shall respect it for the term established in the certificate. However, for the reasons stated, the Attorney General's Office (Procuraduría) considers the claim to renew, extending, an Operating Certificate (Certificado de Explotación) issued for the storage and sale of fuel for aircraft to be improper.

As indicated, the Administration has pending resolution applications for the granting of Operating Certificates (Certificados de Explotación) for the service in question. Regarding this point, it has been the criterion of the Attorney General's Office (Procuraduría) that the submission of an application does not grant a right to the granting of the act or benefit in question. The application is not itself an act generating rights. Thus, in opinion No. C-165-1992 of October 14, 1992, we indicated:

"It cannot, then, be concluded that the mere submission of the application gives rise in the applicant to a subjective right to the granting of the exemptions provided for by the legal system." In the same vein, opinion C-061-2000 of March 31, 2000, states:

"Regarding the matter under consultation, referring to the benefits granted by article 87 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7174 of July 16, 1990, we can affirm that the submission of the application does not give rise to a consolidated legal situation for the administered party." "No legal situation is consolidated, nor is a subjective right acquired, with the submission of an application for a construction permit, because such a thing could only occur with the issuance of the final act in the procedure for obtaining the authorization, that is, with the granting of the construction permit." Opinion No. C-357-2003 of November 13, 2003.

This implies that the applicants for the certificate must fully comply with the provisions currently in force regarding the operation of the fuel supply service and the use of the national airport. Consequently, they must submit to the public bidding procedure for the use of the airport and to the requirements established for the granting of the authorization by MINAE.

Since the applicants do not have an acquired right or a consolidated legal situation for the provision of the service at hand, this implies that they could only become concessionaires of the service if they are awarded a public tender.

The Office of the Attorney General (Procuraduría) does not fail to recognize that a discussion could arise regarding the principle of equality and freedom of participation, as well as potentially in relation to the principle of free competition. To become an operator of the service, interested parties would have to submit to rules different from those applied to those who hold an operating certificate. However, that circumstance would be a product of the expiration of the power to declare the nullity of the administrative acts, or, as the case may be, to declare the operating certificate detrimental to the public interest (lesividad) that protects the corresponding provision. Furthermore, the Office of the Attorney General starts from the premise that the operating certificate that has been issued does not establish exclusivity in the provision of the service. This is because the rules contained in the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil) clearly establish that the certificate does not grant an exclusive right (article 154). Therefore, at the Juan Santamaría Airport (the only one for which the operating certificate had been provided for), two or more operators could legally operate. And we say legally because the economic viability of that competition and the real possibilities of installing two or more service stations in the airport area would have to be determined.

• b)The coherence of the legal system In its Conclusions, the official communication from the General Directorate raises the need to verify whether Decree No. 30131 is in conformity with the recommendations of ICAO, or if it requires modifications, or if there should be a special regulation governing these specific services regarding their provision in airport infrastructures. Likewise, the validity of Decree No. 5144 is affirmed.

Throughout the consultation document, the General Directorate of Civil Aviation affirms the appropriateness of the operating certificate based on the provisions of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 5144 of August 20, 1975, Administrative Regulation of the Juan Santamaría International Airport (Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría). As indicated, articles 30 and following of that Regulation govern the fuel supply service within the airport. The reading of its provisions leaves no room for doubt that they contradict provisions of laws and secondary regulations issued after its issuance.

In the first place, because as of the issuance of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy (Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía), Law No. 7152 of June 5, 1990, this Ministry assumes the competence to "process and grant permits and concessions related to matters within its competence" (article 2). A competence that, in matters of fuel supply, is reaffirmed by article 5 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos), as previously indicated. Neither of the two laws establishes exceptions to that competence, such that it could be considered that the General Directorate of Civil Aviation is empowered to grant concessions for that service at airports. There being a clear definition of competence in the matter, and that definition being of legal rank, it follows as a logical consequence that the regulatory provision that provides otherwise has been tacitly repealed by the higher norm: An aspect that is a consequence of the principle of normative hierarchy.

In the second place, given that Decree No. 30131 encompasses service stations at airports, it necessarily follows that this provision renders ineffective articles 30 to 34 of the Administrative Regulation of the Juan Santamaría Airport. Indeed, the Decree in question generically regulates the construction and operation of these stations. However, the problem is that the Airport Regulation regulates that construction of the facilities in such a sparse manner that it could be said to be non-existent. Consequently, in the current state of the legal system, it would have to be determined that the Decree in question renders ineffective articles 30 to 34 of the Regulation of the Juan Santamaría Airport.

Executive Decree No. 30131 regulates in detail the requirements that must be met for the construction and operation of a service station for the storage and supply of fuel. Article 60 of the Regulation starts from the premise that those provisions are applicable to stations for supplying fuel to aircraft. In that sense, it seems that it has not been considered that these stations present particularities that warrant special regulation.

The International Convention on Civil Aviation is complemented by various Annexes that establish specific regulations regarding air services and airworthiness. Among those Annexes is No. 14, which, according to the information on the ICAO website, is aimed at regulating various aspects related to airports: their planning and design, the requirements of the facilities regarding their physical characteristics, the operation and maintenance of airports, the safety of installed equipment, rescue and firefighting services, and the information that must be provided about these to airlines. Provisions that are considered must be applicable under uniform conditions to all airports in the world, pursuant to article 15 of the Convention. Uniformity that is reaffirmed by article 37 of the same normative body, by providing that each Contracting State undertakes to achieve the highest degree of uniformity in regulations, standards, procedures, and organization, which includes regulations on airport characteristics, as well as all provisions related to the safety, regularity, and efficiency of air navigation.

In that sense, it is required that the provisions issued within ICAO be incorporated into our legal system. If that incorporation does not occur, the provisions contained therein will not be binding and must be understood as technical standards resulting from a standardization process.

Once they have been incorporated, said provisions will become mandatory regarding the use of the airport and the services provided therein. The provisions issued will also become mandatory for service providers. In that sense, it will be necessary to determine the conformity of the general regulation established by Decree No. 30131 regarding service stations with the specific regulations for airports, in such a way that due account is given of the specificity of those service stations due to the end consumer and, above all, the specificity of the property on which the station is installed.

However, considering that the storage and supply of fuel for aircraft occurs at the airport, which is a public domain asset (bien demanial), whose use, in principle, must be put out to tender, what is advisable is that the Executive Branch issue a special regulation for these activities within the airport, in such a way that not only the objectives of environmental and health protection, present in Executive Decree No. 30131, are contemplated, but also those of aeronautical safety.

CONCLUSION

For the reasons set forth above, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

1. The supply of fuels derived from hydrocarbons is a public service, both when the sale is carried out at distribution plants and when it is carried out to the final consumer.

2. The storage and sale of fuel is not an air service, and therefore it must not be subject to the provisions established for providing those services. Nor does it constitute an "auxiliary service" under the terms of the Law.

3. Consequently, this is not a service whose provision can derive from an operating certificate (certificado de explotación) issued by the Technical Council of Civil Aviation (Consejo Técnico de Aviación Civil).

4. In accordance with the provisions of the Regulatory Law of Public Services (Ley Reguladora de los Servicios Públicos), the fuel supply service can be delegated to private parties by means of a concession or permit. That concession can be granted by means of an administrative act.

5. The Regulation for the Regulation of the Hydrocarbon Storage and Marketing System (Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos), Executive Decree No. 30131 of December 20, 2001, regulates the establishment of hydrocarbon storage and supply stations and establishes the procedure for that operation.

6. According to said regulation, the provision of the service requires an operating authorization and an authorization for the provision of the public service. That authorization is not granted through a public tender.

7. This situation is justified by the mode of operation of the fuel supply service to the final consumer, which depends on private initiative and is provided in private premises installed on privately owned land. This does not exclude that private parties must be subject to strict regulation aimed at protecting the environment, health, and the safety of persons and property.

8. Said Regulation purports to regulate service stations for aircraft.

9. However, the granting of fuel sales for aircraft must contemplate the specificity of the property on which the service is provided, particularly if it concerns national airports.

10. Airports are public domain assets, which is why their exclusive use requires a prior concession or use permit, as appropriate. The private operation of airports may be authorized insofar as it refers to activities or services "commonly provided at an airport." 11. The storage and sale of fuels for aircraft is a service related to the normal business of the airport, insofar as it enables the operation of aircraft. Therefore, it is understood that within the airport there are facilities expressly built for the storage and sale of fuels.

12. The use of the corresponding space must be granted through a public tender that satisfies the principles of equality, freedom of participation, and free competition inherent to administrative contracting.

13. It is the responsibility of the General Directorate of Civil Aviation to authorize the construction of facilities within the airport. Said facilities must respect the legal and regulatory prescriptions that have been issued in relation to the installation in question and the service provided there.

14. In the exercise of its oversight competence over the airport, the General Directorate of Civil Aviation must ensure the use of the airport infrastructure, including the facilities built for supplying fuel to aircraft and the provision of that service at the airport, in order to ensure the safety of air navigation and air transport.

15. As long as the fuel sales service for aircraft is provided by RECOPE, it is subject to the control, inspection, and surveillance powers of the Directorate of Civil Aviation, and must respect the requirements imposed for the use of the airport and the operation of the service within it.

16. The foregoing does not exclude the authorization issued by MINAE for the operation of the fuel supply service, derived from article 2 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy and article 5 of the Regulatory Law of Public Services.

17. For the granting of that authorization, the private party must have an operating permit issued by the Directorate of Civil Aviation. Said certificate proves the private party's capacity to provide the service within the airport, respecting the applicable technical operating specifications.

18. The granting of an operating certificate to cover the provision of the fuel supply service to aircraft is inconsistent with the legal system. This inconsistency must be declared subject to the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

19. If the deadlines for declaring absolute, evident, or manifest nullity have expired, and it is not possible to resort to the declaration of detriment to the public interest (lesividad), the operating certificates issued would have to be maintained. The exception is the case of non-compliance with the obligations of the concessionaire, in which, once the non-compliance is verified, the declaration of expiration (caducidad) of the concession will proceed.

20. The mere submission of an application for the granting of an operating certificate does not generate a right in favor of the applicant.

21. Articles 30 to 34 of the Administrative Regulation of the Juan Santamaría International Airport, Executive Decree No. 5144-T of August 20, 1975, have been rendered ineffective by the subsequent issuance of provisions of legal and regulatory rank that regulate the supply of fuel at national airports in a different manner. Furthermore, because the issuance of an operating certificate for that service is legally improper.

22. The Office of the Attorney General considers it necessary that the Ministries of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transporte) and of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) prepare a joint regulation that specifically regulates the service at hand and, therefore, fully satisfies the imperatives of airport security, environmental protection, and health protection.

Sincerely yours, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General (Procuradora Asesora) MIRCH/mvc

Dictamen : 389 del 14/11/2005 C-389-2005 14 de noviembre de 2005 Capitán Rodolfo Cruz Montealegre Director General Dirección General de Aviación Civil S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° 05-1943 de 20 de junio último, por medio del cual consulta en relación con la competencia respecto de la prestación de los servicios de expendio de combustible para la aviación y su almacenamiento en los aeropuertos nacionales. Se pretende que la Procuraduría se pronuncie sobre:

“1.- Si pese a la vigencia del Decreto Ejecutivo, N° 5144 de fecha 20 de agosto de 1975, del MOPT, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, en relación con el voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 5735-99 de las 09:42 hrs. del día 23 de julio de 1999, para los efectos de dicho aeropuerto, y en términos generales en cualquier otro aeropuerto, la Administración Aeronáutica no posee facultades para otorgar concesiones bajo la figura del certificado de explotación para la prestación de servicios de almacenamiento y distribución o comercialización de combustibles en los aeropuertos nacionales, ya que por reserva de ley la facultad de otorgar concesiones para la prestación de estos servicios es exclusiva de MINAE; procediendo en estos casos únicamente a la Autoridad Aeronáutica, el otorgamiento del permiso de operación a que se refiere el Decreto Ejecutivo N° 30131-MINAE-S, de fecha 20 de diciembre del 2001, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”, N° 43 de 01 de marzo del 2002, “Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos”.

2.- Si para el caso de RECOPE la autorización para prestar estos servicios dentro del territorio nacional -incluyendo los aeropuertos- se encuentra dada por la Ley N° 7356 del 24 de agosto de 1993, siendo que ésta establece el monopolio estatal de hidrocarburos para la importación, refinación y distribución de combustibles, entre otros, por lo que no sólo es atribución de esta empresa estatal la prestación de forma monopolística y exclusiva de estos servicios, sino además su obligación legal, sin que medie concesión a ser otorgada ni por la Administración Aeronáutica, en los términos del punto anterior, ni por el MINAE, y si la constitución del monopolio estatal en administración de RECOPE, puede eximirla de cumplir con las normas técnicas en seguridad u otras relacionadas con los servicios que presta, y si en lo que corresponde, se encuentra fiscalizado (sic) en cuanto a este punto por el MINAE, ARESEP y la Autoridad Aeronáutica en los aeropuertos.

3.- Si en términos generales, de no poseer competencias para el otorgamiento de certificados de explotación, la Autoridad Aeronáutica, cualquier trámite de solicitud para que el otorgamiento de certificados de explotación para la prestación de estos servicios que se esté diligenciando ante ella, deberá ser archivado previo comunicado en este sentido, a ser notificado al interesado a efecto de garantizar los derechos que tenga a bien proteger.

4.- Si en relación con el otorgamiento de certificados de explotación que hayan operado en el pasado a la luz del Decreto Ejecutivo N° 5144 de fecha 20 de agosto de 1975 del MOPT, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, tales actos de otorgamiento y/o renovación de certificados de explotación, deberán ser revisados a fin de ajustar las actividades por ellos autorizadas a derecho, en apego con los criterios esbozados en este instrumento, condición que operará igualmente para servicios de esta índole autorizados por esta figura de derecho aeronáutico en cualquier otro aeropuerto, toda vez que el criterio esbozado por la Sala Constitucional compromete la validez y eficacia de estos actos de autorización conferidos por la Autoridad Aeronáutica en el pasado, si es necesario por la vía de la lesividad”.

Al efecto, se indica que la Dirección General de Aviación Civil y el Consejo Técnico de Aviación Civil tienen competencia en materia estrictamente aeronáutica, ejerciendo por delegación de ley funciones de regulación de la aviación civil que corresponden al Poder Ejecutivo (artículo 10 de la Ley General de Aviación Civil). Hace alusión a que el certificado de explotación es el instrumento jurídico a través del cual se permite la prestación por un particular de un determinado servicio aeronáutico, en tanto que el certificado operativo es (artículo 143 de la Ley General de Aviación Civil) el instrumento que certifica la idoneidad técnica de su titular para la prestación de un servicio determinado por la ley. Con el sólo certificado de operación no se puede prestar el servicio aeronáutico. Señala que sin la existencia de un certificado de explotación debidamente otorgado no puede prestarse el servicio que interesa, pero que para la prestación se requiere el certificado operativo, que verifique el cumplimiento de todos los requisitos de idoneidad técnica para la prestación de un servicio. Agrega que el artículo 10 de la Ley de repetida cita permite que el Poder Ejecutivo establezca el requisito de un certificado de explotación para cualquier otra actividad lucrativa. Con base en lo cual, el Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría establece ese requisito para los servicios en el Aeropuerto Juan Santamaría. La Ley no dispone que dicho certificado deba concederse mediante licitación pública, pero ese concurso se impone por lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto N° 5735-99 de 23 de julio de 1999. Dicha resolución establece que los servicios de almacenamiento y expendio de combustibles en los aeropuertos nacionales no pueden ser otorgados mediante certificado de explotación, por no ser de naturaleza aeronáutica y porque se violentarían los principios de la contratación administrativa. Señala que dicho criterio no responde a documentos técnicos por cuanto diversos documentos que informan el Convenio de Chicago, Políticas de OACI sobre Derechos Aeroportuarios y Servicios de Navegación Aérea, relacionan la actividad de prestación de esos servicios con la actividad propiamente aeronáutica. Por lo resuelto por la Sala Constitucional, se considera que el Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, en tanto prevé el otorgamiento de un certificado de explotación respecto al suministro de combustible, resulta no aplicable. Respecto de las personas que pueden otorgar autorización para explotar esos servicios, se indica que el MINAE tiene una competencia sobre la materia de manejo y comercialización de los hidrocarburos y sus derivados, así como para el otorgamiento de permisos y concesiones para la prestación de dichos servicios. Con base en esa competencia, el MINAE emitió el Decreto Ejecutivo N° 30131, que es Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. El artículo 60 reglamenta la construcción de instalaciones destinadas a la prestación de servicios para aeronaves, de acuerdo con lo cual la Dirección General debe autorizar el uso del terreno, indicando el plazo por el cual otorga autorización, pero además debe dar un permiso de operación. Por lo que si bien la competencia para fiscalizar y controlar las actividades relacionadas con la distribución y comercialización de hidrocarburos corresponde por reserva de ley al MINAE, corresponde a la Dirección de Aviación Civil autorizar el uso de terrenos dentro de las infraestructuras aeroportuarias y un permiso de operación. Para lo cual debe analizar el cumplimiento de requisitos técnicos. Considera que esos permisos no son certificados operativos porque no están relacionados con certificados de explotación. Estima que con la regulación del reglamento, las potestades en materia aeronáutica de la Dirección General, respecto de la operatividad y seguridad de los aeropuertos permanecen inalteradas. En cuanto a RECOPE, señala que mantiene su competencia en cuanto a la distribución del combustible al mayoreo. El Decreto N° 24943 define qué se entiende por venta a granel o al detalle. En orden al combustible de aviación se define que es a granel después de 1.800 litros. Añade que al existir un monopolio en el suministro de combustible a granel, no es posible la participación de terceros en esa actividad, por lo que no se puede adjudicar a través de los procedimientos de licitación. Agrega que RECOPE no requiere de autorización adicional alguna para prestar sus servicios, por lo que no requiere autorización de la Autoridad Aeronáutica ni de MINAE o de ARESEP. En cuanto al suministro de combustible que no sea a granel, estima que terceros pueden participar en el mercado, a condición de que no lo hagan en forma monopolística. Por lo que deberá verificarse el cumplimiento de las disposiciones sobre contratación administrativa. Procedimiento que resulta incompatible con el otorgamiento de certificados de explotación y de certificados operativos.

Se afirma, además, que desde el punto de vista estrictamente aeronáutico, pese a las consideraciones de la Sala Constitucional sobre la naturaleza del servicio, resulta evidente que los servicios de almacenamiento y distribución de combustible en los aeropuertos revisten de un altísimo grado de incidencia en la actividad aeronáutica, porque la globalidad de los servicios que se prestan en un aeropuerto se consideran servicios relacionados con la navegación aérea y están relacionados con la parte operativa de un aeropuerto. Respecto de lo cual cita el Convenio de Aviación Civil, aprobado por la Ley N° 877, y el Convenio sobre la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), disposiciones que, afirma, establecen verdaderas obligaciones jurídicas para el Estado costarricense. El Anexo 14 al Convenio, desarrolla el tema de los aeropuertos y todo requerimiento técnico aeronáutico de que debe estar provisto. Se dispone en el punto 1.3.1 del Anexo que los Estados certificarán mediante un marco normativo apropiado, los aeródromos utilizados para operaciones internacionales de conformidad con las especificaciones contenidas en el Anexo. La norma abarca elementos de seguridad, como mecanismos de extinción de incendios, procedimiento ante posibles derramamientos de combustible, personal, salidas y procedimientos para cuando estos medios tengan que ser implementados en caso de cualquier incidente que ocurra mientras existan pasajeros embarcando, abordo o desembarcando. Relata que el Reglamento Aeronáutico Costarricense, RAC 139 pretende dar cumplimiento a la normativa de la OACI y al Anexo 14, con la salvedad de que quien es objeto de regulación en forma directa es el operador del aeropuerto para los efectos de los procesos de certificación a que se refiere OACI y sólo en forma marginal los prestatarios de los servicios que se auditan con ocasión de ello. En el numeral 139.321 del Reglamento se regula la manipulación y almacenamiento de sustancias peligrosas, por lo que el tema de los combustibles en cuanto a distribución y almacenaje en los aeropuertos es objeto de regulación en atención a los aspectos de seguridad por parte de la autoridad aeronáutica internacional y nacional, pero “no existe una reglamentación específica nacional que exija requerimientos técnicos particulares en un aeropuerto nacional de servicio público, reglamentación cuya necesidad, desde el punto de vista técnico, no se puede sustentar por la naturaleza de este análisis…”. Se concluye que en materia de servicios de almacenamiento y distribución de combustibles, el MINAE goza de una competencia exclusiva para otorgar los permisos que correspondan. No se requiere de un certificado de explotación ni de un certificado operativo para prestar el servicio de almacenamiento y distribución de combustibles en los aeropuertos nacionales. La contratación del tercero que preste esos servicios debe observar las reglas sobre contratación administrativa. El permiso de operación para el caso de servicios de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos en los aeropuertos corresponde a la Dirección General de Aviación Civil. Requisito previo para el ejercicio de las competencias de MINAE. El otorgamiento de ese permiso puede ser utilizado para que la Autoridad Aeronáutica verifique el cumplimiento de requisitos previamente definidos, que satisfagan los aspectos que interesan en los aeropuertos. Se recomienda verificar cualquier diferencia entre la normativa que establece o deriva de la OACI y el Decreto Ejecutivo N° 30131. Los prestatarios de esos servicios dentro de los aeropuertos se encuentran sujetos a control y fiscalización del cumplimiento de los requerimientos técnicos que se establezcan, en forma permanente. RECOPE está sujeta a las potestades de fiscalización y control de la Autoridad Aeronáutica.

De conformidad con el objeto de la consulta, la Procuraduría debe referirse a la naturaleza de la actividad de almacenamiento y suministro de combustible para las aeronaves, la competencia para autorizar la gestión indirecta y las potestades propias de la Dirección de Aviación Civil. Al respecto, debe tomarse en cuenta que dicha actividad es un servicio público, cuya regulación general compete al Ministerio de Ambiente y Energía, que otorga las concesiones para su nacional, se sujeta a un régimen jurídico particular, derivado de la presencia del aeropuerto y la necesidad de mantener la seguridad aeroportuaria.

A.- EL ALMACENAMIENTO Y EXPENDIO DE COMBUSTIBLES: UN SERVICIO PUBLICO El almacenamiento y expendio de combustible en los aeropuertos es un servicio público, cuya prestación al consumidor final es gestionada normalmente por los particulares, mediante una autorización administrativa.

1.- La distribución y suministro de combustible es un servicio público La consulta que nos ocupa tiene como antecedente la resolución de la Sala Constitucional, N° 5735-99 de 9:42 hrs. de 23 de julio de 1999, en la cual el Tribunal Constitucional manifiesta que el almacenamiento y expendio de combustibles en los aeropuertos es un servicio general, no un servicio aéreo, por lo que no puede ser prestado con base en un certificado de explotación.

• a)Un servicio público definido por ley Dispone el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en lo que aquí interesa:

“Funciones En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:

(….).

• d)Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional.

(….).

La autorización para prestar el servicio público será otorgada por los entes citados a continuación:

Inciso d.2): Ministerio del Ambiente y Energía.

(…)”.

De acuerdo con esa disposición no cabe duda de que el suministro de combustibles derivados de hidrocarburos es un servicio público y ello tanto cuando el expendio se realiza en los planteles de distribución como cuando se realiza al consumidor final.

Dada la calificación legal de servicio público, cabe afirmar que el suministro de combustible es una actividad que se dirige a la satisfacción de una necesidad que se considera de interés general y que está sujeta a un régimen jurídico especial. Sobre ese carácter de necesidad general, la Sala Constitucional ha indicado:

"Una necesidad es de carácter general cuando muchas personas pueden identificar en ella su necesidad individual, o lo que es lo mismo, la necesidad general es "la suma apreciable de concordantes necesidades individuales". Sala Constitucional, N° 10134-99 de 11: 00 hrs. del 23 de diciembre de 1999.

Se resalta, así, la satisfacción del interés general como determinante de la declaratoria de una actividad como servicio público.

En el dictamen N° 169-99 de 20 de agosto de 1999, retomado entre otros en los dictámenes Ns. C-152-2000 de 7 de julio de 2000, C-002-2002 de 7 de enero de 2002, C-373-2003 de 26 de noviembre de 2003 y más recientemente en el C-231-2005 de 23 de junio del presente año, nos referimos a los aspectos fundamentales del servicio público, enfatizando en el concepto de "publicatio" y en la posibilidad de que la gestión del servicio sea realizada en forma indirecta. En ese sentido, se indicó que:

"Al origen del servicio público encontramos una actuación pública dirigida al público y que tiende a satisfacer una necesidad que - se parte- es sentida colectivamente por la sociedad. Es esa circunstancia lo que justifica la asunción pública de dicha actividad.

El servicio público releva de la autoridad administrativa, que asume la responsabilidad de su prestación y, por ende, de la satisfacción de las necesidades de los usuarios. Ello aún cuando la gestión sea delegada posteriormente. La asunción de la actividad sea por un mandato legal, sea por una actuación de la competencia general que corresponde a las municipalidades, determina la obligatoriedad de la prestación del servicio. La apreciación por la autoridad pública del carácter público de una actividad, publicatio, otorga la titularidad de la actividad a la Administración, determinando el deber de su prestación y correlativamente, haciendo surgir el derecho subjetivo de cualquier ciudadano, potencialmente usuario de la actividad, de obtener dicho servicio. Procede recordar, al efecto, que el servicio público no funciona en interés propio de la Administración titular, así como tampoco en el interés particular de los usuarios, sino en relación con la satisfacción del interés público.

La "publicatio" de la actividad produce ciertas consecuencias. Una de las más importantes es que un tercero, público o privado, no podría pretender explotar ese servicio si no cuenta con un acto habilitante de la Administración titular del servicio: (….).

Una vez declarado que un determinado sector o actividad es servicio público, los particulares no son libres para ejercerlo. Deben contar con un acto que los habilite a hacerlo, porque la titularidad del servicio corresponde a la Administración. (…)".

De lo anterior se desprende que el servicio público se caracteriza porque:

· La actividad es de interés general.

· Ese interés se manifiesta en el carácter esencial de la actividad para el desenvolvimiento del Estado o porque satisface un interés o necesidad colectiva.

· La declaración de una actividad como servicio público determina que ésta es de naturaleza pública.

· La titularidad del servicio público corresponde a una Administración Pública, lo que se justifica por el interés público presente en la actividad y porque es la Administración Pública la encargada de tutelar ese interés público.

· Los particulares requieren de una habilitación especial de la Administración titular para poder gestionar la prestación del servicio público. Por ende, puede haber un ‘desdoblamiento’ entre titularidad y gestión, en especial cuando se trata de servicios industriales y comerciales.

· La Administración titular conserva siempre determinados poderes respecto de la prestación del servicio, aun cuando éste sea explotado por particulares.

· Puesto que la Administración es la titular del servicio, responde en último término por la prestación del servicio.

· Corresponde a la Administración fijar las condiciones bajo las cuales el gestionante deberá prestar el servicio.

· La prestación en que consiste el servicio debe estar destinada a satisfacer necesidades de los usuarios. No puede considerarse como servicio público la actividad que tiene como objeto único satisfacer las necesidades de la Administración Pública, orgánicamente considerada, salvo disposición legal en contrario.

· Si bien el servicio público satisface una necesidad de la colectividad, puede ser organizado en relación con un grupo determinado de la población.

Por otra parte, también ha señalado la Procuraduría la competencia del legislador para definir qué se entiende o no por servicio público. Lo anterior no significa que la Asamblea Legislativa deba indicar expresamente que una actividad sea un servicio público; basta con que considere que la actividad está dirigida a la satisfacción del interés general, apreciación que es un aspecto de oportunidad (Sala Constitucional, resolución N° 517-98 de 14:32 hrs. del 26 de agosto de 1998). De lo que se desprende que una actividad puede ser servicio público aún cuando no se encuentre prevista en el artículo 5 de la Ley N° 7593 de cita. Lo que sí es evidente es que en el tanto en que una actividad esté contemplada en dicho artículo será servicio público para sujetarlo a la función de regulación de la Autoridad Reguladora del Servicio Público y al resto de disposiciones y principios que en nuestro ordenamiento regulan los servicios públicos.

Dado que el legislador ha calificado el suministrado de combustibles como un servicio público, la Administración Pública y los particulares deben respetar esa naturaleza y, por ende, sujetarse al régimen de los servicios públicos, salvo disposición en contrario del ordenamiento. El punto es si esa derogación se presenta cuando el suministro de combustible se presenta en los aeropuertos.

Debe tomarse en cuenta, además, que al decretarse el monopolio del Estado en la importación, refinación y distribución al mayoreo del petróleo crudo y sus derivados (combustibles, asfaltos y naftas), por Ley 7536 de 24 de agosto de 1993, el legislador determina que esa distribución es un servicio público. Un servicio explotado a través de la Refinadora Costarricense S. A. (artículos 1 y 2). RECOPE, empresa pública, es la concesionaria del servicio de distribución de combustibles al mayoreo, lo cual tiene importancia en tanto se trate del suministro de combustibles a las aeronaves.

Por demás, de acuerdo con el Decreto Ejecutivo N° 31257 de 28 de mayo de 2003, el Poder Ejecutivo definió los volúmenes mínimos de venta a partir de los cuales se considera venta al mayoreo de los productos que expende RECOPE. En tratándose de jet fuel se establece, al efecto, que es venta al mayoreo por RECOPE la “venta igual o superior“ a 1.800 litros, lo que implica que el comprador puede adquirir de RECOPE cantidades iguales o superiores a ese volumen mínimo.

Para los efectos de la Ley de la ARESEP, RECOPE es concesionario del servicio público (artículo 9 de dicha Ley), en razón de que administra el monopolio del Estado en la distribución al mayoreo del petróleo crudo y sus derivados, conforme la Ley N° 7536 antes citada. En su condición de concesionario, RECOPE se sujeta a los principios y normas que rigen el servicio público.

• b)Esa naturaleza no varía por el uso a que se destine el combustible La Dirección General de Aviación Civil discrepa del criterio sostenido por la Sala Constitucional en orden al expendio de combustibles en los aeropuertos nacionales. La discrepancia se funda en criterios técnicos que tienden a relacionar la prestación de esos servicios con la actividad aeronáutica.

En la resolución N° 5735-99 de 9:42 hrs. de 23 de julio de 1999, a que se refiere la Dirección General de Aviación Civil, la Sala Constitucional manifestó:

“III.- A los efectos que nos ocupan la Sala estima necesario, en primer término, indicar que el almacenamiento y el expendio de combustibles NO es una actividad aérea, en los términos que lo contempla el numeral 143 de la Ley General de Aviación Civil. Ninguna duda cabe a la Sala sobre que la especialización de los servicios aéreos es lo que llevó al legislador a exigir el denominado "certificado de explotación", sin embargo, lo atinente a la construcción de un plantel y suministro de combustible excede lo que pueda considerarse servicio aéreo para convertirse, más bien, en un servicio de carácter general requerido por todos los vehículos con independencia de su tipo. La construcción de los tanques de almacenamiento de combustible - con independencia del vehículo al que se suministre ese combustible- es delicada y para su construcción y manejo no resulta preciso ser proveedor actual de servicios aéreos”.

La Sala señala que el almacenamiento y expendio de combustible no es un servicio aéreo, por lo que no debe someterse a las disposiciones establecidas para prestar un servicio aéreo. Si nos ajustamos a la definición legal del servicio aéreo la resolución de la Sala es intachable. En efecto, legalmente el servicio aéreo es el servicio de transporte aéreo, según resulta de diversas disposiciones de la ley, dentro de las cuales sobresale lo dispuesto en el artículo 100, al clasificar los referidos servicios:

“Artículo 100.- Los servicios aéreos se clasifican en:

• a)Servicios aéreos de transporte público.
• b)Aviación agrícola.
• c)Aviación particular.
• d)Vuelos especiales”.

Es claro, entonces, que el servicio de suministro de combustible no configura ninguno de los servicios que pueden ser calificados legalmente como servicios aéreos.

Ahora bien, alrededor del transporte aéreo se desarrollan diversas actividades que pueden ser consideradas como servicios aeronáuticos, incluso servicios públicos aeroportuarios. En el dictamen N° C-118-2002 de 14 de mayo de 2002 nos referimos a estos servicios en relación con los servicios de información aeronáutica. Indicamos en dicha ocasión que nuestra Ley General de Aviación Civil contempla los llamados "servicios auxiliares para la navegación aérea". Se dispone al efecto:

"Artículo 127.- Son servicios auxiliares de la navegación aérea los que garantizan su seguridad y regularidad, tales como el control de tránsito aéreo, el establecimiento de aerovías, las radiocomunicaciones aeronaúticas, las telecomunicaciones aeronáuticas, ya sean tráfico clase A o B, los informes meteorológicos, las facilidades de radio navegación y los servicios de balizamiento diurno o nocturno.

Artículo 128.- Es atribución de la Dirección General de Aviación Civil el control de los servicios auxiliares de la navegación aérea. En el ejercicio de esta atribución dictará las medidas que sean convenientes para la mayor seguridad y eficiencia de los vuelos con el fin de proteger la vida humana y la propiedad.

Asimismo, cuando convenga al interés público, el Consejo Técnico de Aviación Civil podrá, por medio del Poder Ejecutivo, contratar directamente la prestación de dichos servicios con entidades técnicamente capacitadas, o bien otorgar permisos con el mismo fin a empresas costarricenses que para tal efecto no persigan fines de lucro. En uno y otro caso, el servicio deberá prestarse en beneficio de la navegación aérea en general y bajo la supervigilancia de las autoridades de aviación civil." Por lo que se indicó:

“Los servicios llamados por la Ley "auxiliares" son los que garantizan la "seguridad y regularidad" de la navegación aérea, razón por la cual son de competencia del Estado, a través de la Dirección General de Aviación Civil. Se trata de actividades indispensables para el ordenado desarrollo de la navegación aérea y, en tal sentido, constituyen una garantía de protección de las vidas humanas y de las mercancías que se transportan por esa vía. Por consiguiente, más que ante actividades "auxiliares", estamos en presencia de actividades esenciales para la navegación aérea; por eso no es de extrañar que tanto regional como internacionalmente se les llame "servicios para la navegación aérea".(….).

Conforme lo anterior, no cabe duda de que los servicios "auxiliares" para la navegación aérea son una actividad de interés general en tanto satisfacen los intereses de la comunidad en su conjunto. Es decir, la suma apreciable de concordantes intereses de carácter individual: el interés de que los servicios de navegación aérea se presten de forma adecuada y segura para la protección de la vida de las personas así como de las mercancías que se transportan. Además, es una actividad cuya titularidad radica en una Administración Pública: se encuentra sometida al control de la Dirección General de Aviación Civil y a la "supervigilancia" de las autoridades de aviación civil en el caso de que sea delegada en terceros.

No obstante, se ha afirmado que la Ley de Aviación Civil no regula expresamente los NOTAM. Al efecto, es necesario recordar que la enumeración de los servicios auxiliares que realiza el artículo 127 de la Ley no es taxativa sino ilustrativa, razón por la cual pueden existir servicios no mencionados de forma expresa, pero que se encuentran regulados por la normativa en cuestión. Recuérdese que el legislador define los servicios auxiliares en razón de su finalidad (los que garantizan la "seguridad y regularidad" de la navegación aérea, utilizando la fórmula "tales como" para ejemplificar estos servicios. Corresponde, entonces, al operador jurídico analizar la naturaleza y fines del servicio para determinar la normativa aplicable y, por ende, si resultan aplicables las disposiciones del Capítulo VII de la Ley. Dicho análisis es el que permite concluir que los NOTAM constituyen servicios auxiliares en los términos de la ley, aunque expresamente no sean mencionados en el artículo 127. En efecto, no podría considerarse que un servicio que tiende a asegurar que se distribuya la información necesaria para la seguridad, regularidad y eficiencia de la navegación aérea, ya sea nacional o internacional, no esté comprendido dentro del fin de garantizar la seguridad y regularidad de la navegación aérea”.

En el mismo orden de ideas, en el dictamen C-104-2002 de 23 de abril del 2002 se indicó:

“… Sin embargo, es evidente que no se puede extender la forma del "Certificado de Explotación" a toda la actividad del reparto administrativo.

Lo anterior se desprende del contexto del Ordenamiento Jurídico Costarricense, dentro del cual tenemos un Régimen General de Contratación Administrativa (Ley Nº7494 del 2 de mayo de 1995 - Ley de Contratación Administrativa), y del mismo contexto de la Ley General de Aviación Civil, especialmente según las normas que se expresan en los artículos siguientes: (…).

De conformidad con lo expuesto, es evidente que el establecimiento legal y la aplicación de los "Certificados de Explotación", responde a una clara valoración de la especialidad del servicio aéreo que podemos ver reflejada en el mismo contenido de la Ley General de Aviación Civil y, especialmente, en algunas de sus normas, v.g. en la expresada mediante su artículo 20…” El suministro de combustible es indispensable para el transporte aéreo y en tal medida permite que se preste regularmente. Forma parte de la operación de la aeronave. Empero, no puede considerarse ni un servicio aéreo, por lo antes dicho, ni tampoco un “servicio auxiliar” en los términos de la Ley. Es de advertir, que si bien a nivel internacional se ha regulado el almacenamiento y expendio de combustibles, ello no permite considerar que las actividades del almacenamiento y suministro sean en sí mismas un servicio aeronáutico, como puede decirse de los servicios de información aeronáutica, servicio de atención de emergencias o extinción de incendios, mantenimiento de ayudas visuales, que han sido objeto de un tratamiento especial en el seno de la OACI. Tampoco podría considerarse que el suministro de combustible a las aeronaves deba ser un servicio a cargo de la autoridad aeronáutica, como puede decirse de los servicios auxiliares asegurados para garantizar la seguridad y regularidad de la navegación aérea. Por ende, no se está en presencia de un servicio aéreo propiamente dicho a ser prestado por el titular de un certificado de explotación ni de un servicio auxiliar.

Tomamos en cuenta, además, que el Reglamento Aeronáutico Costarricense, RAC 139, emitido por el Decreto Ejecutivo N° 31803 de 15 de marzo de 2004, incorpora el servicio de abastecimiento de combustible como un servicio de asistencia técnica a la aeronave. En efecto, dispone el numeral 139.100:

“Los usuarios y proveedores de servicios del aeropuerto, servicios de salvamento de extinción de incendios, empresas de asistencia técnica de aeronaves (despacho, servicio de línea, abastecimiento de combustible, suministros de alimentos y bebidas, manejo de carga) y demás organizaciones que realicen actividades en forma independiente, deben ajustarse a los requisitos de seguridad y operación establecidos por el operador del aeropuerto y aceptar las auditorías e inspecciones que el operador efectúe para garantizar la seguridad operacional”. La cursiva no es del original.

La naturaleza del servicio que nos ocupa tiene consecuencias en orden al procedimiento para delegar su gestión. El artículo 10 de la Ley General de Aviación Civil otorga competencia al Consejo Técnico de Aviación Civil para el otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de certificados de explotación. Los cuales pueden ser otorgados en relación con los servicios aéreos (inciso I) o bien para servicios auxiliares de aeronavegación (inciso II).

Ahora bien, el inciso I de dicho artículo también indica que el certificado de necesario que debe contar con la posesión de un certificado de explotación o permiso provisional”. Lo que podría hacer suponer que el Poder Ejecutivo es libre para permitir la explotación de cualquier actividad dentro del aeropuerto, mediante un certificado de explotación. Sin embargo, lo cierto es que el artículo 143 y siguientes dirigidos exclusivamente a regular el referido certificado se refieren a los servicios aéreos y de auxiliares, sin comprender “actividades lucrativas”. Preceptúa el 143 de mérito:

“Artículo 143.- Para explotar cualquier servicio aéreo, se requiere un certificado de explotación que otorgará el Consejo de Aviación Civil y será aprobado por el Poder Ejecutivo cuando se trate de servicios aéreos internacionales.

En forma simultánea, la Dirección General de Aviación Civil tramitará el otorgamiento de un certificado operativo o certificado de operador aéreo, mediante el cual se demostrará la idoneidad técnica para prestar el servicio”.

Por lo que no podría considerarse que el certificado de explotación pueda ser otorgado en relación con cualquier actividad privada de carácter lucrativo. Además, no obstante que el suministro de combustible es un servicio público de naturaleza industrial y comercial, podría cuestionarse si constituye una “actividad lucrativa” en los términos del artículo 10 de la Ley.

Asimismo, en tratándose de un servicio público, debe tomarse en cuenta las disposiciones que regulan estas actividades. En particular, las normas que regulan la prestación del servicio.

2.- El suministro de combustibles por particulares La declaración de una determinada actividad como servicio público determina que su titularidad corresponde a la Administración, por lo que es a ella, en principio, a quien corresponde prestar el servicio. No obstante, en relación con los servicios públicos de naturaleza industrial o comercial e incluso respecto de algunos servicios administrativos, el ordenamiento puede reconocer la posibilidad de que su prestación sea encargada a terceros. En todo caso, como ya se ha indicado, los particulares no son libres para explotar esos servicios sino que requieren de una habilitación especial de la Administración titular a) Una autorización de la gestión privada La Administración titular del servicio público puede decidir prestarlo directamente o bien en forma indirecta. La prestación de los servicios públicos por parte de los sujetos privados requiere de una habilitación especial de la Administración titular, para lo cual ésta puede acudir a los diversos procedimientos que el ordenamiento prevé como constitutivos de una gestión indirecta: la concesión de servicio, la gestión interesada, el permiso, la constitución de sociedades mercantiles o cooperativas, el concierto, el arrendamiento, según lo previsto por el ordenamiento respectivo. Supuestos que llevan implícito no sólo la titularidad del servicio en la Administración sino la potestad de ésta para vigilar y dirigir la prestación del servicio, en razón precisamente de la publicatio y de la obligación de tutela del interés general. Por consiguiente, la responsabilidad última del servicio corresponde a la Administración que, reiteramos, debe reglamentar la prestación del servicio, verificar su ejecución y controlar que el servicio mantenga su naturaleza "pública", sujetándose a régimen propio de los servicios públicos, particularmente en orden a los principios generales que lo rigen.

En el caso de los servicios públicos regulados por la Ley de la ARESEP el principio es que la delegación de la gestión del servicio en los particulares tiene lugar por medio de una concesión o de un permiso. En efecto, al definir el término prestatario de servicio público, el artículo 3 de la Ley N. 7593 señala que es el sujeto que presta servicios públicos por “concesión, permiso o ley”, en tanto que los artículos 9 y 10 disponen:

“Artículo 9: Concesión o permiso Para ser prestatario de los servicios públicos, a que se refiere esta ley, deberá obtenerse la respectiva concesión o el permiso del ente público competente en la materia, según lo dispuesto en el artículo 5 de esta ley. Se exceptúan de esta obligación las instituciones y empresas públicas que, por mandato legal, prestan cualquiera de estos servicios.

Sin embargo, todos los prestatarios estarán sometidos a esta ley y sus reglamentos. La Autoridad Reguladora continuará ejerciendo la competencia que la Ley No. 7200 y sus reformas, del 28 de setiembre de 1990, le otorgan al Servicio Nacional de Electricidad”.

“ARTICULO 10.- Competencia del prestatario El ente encargado de otorgar el permiso o la concesión para prestar un determinado servicio público, establecerá el ámbito de competencia del prestatario. Por la naturaleza del servicio, se puede otorgar la prestación exclusiva; sin embargo, esta disposición podrá variarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13.(…)”.

No obstante, en tratándose del servicio de suministro de combustible, por disposición reglamentaria, dicha gestión se realiza a partir de una autorización. Acto administrativo que, indudablemente, es de carácter unilateral que genera obligaciones para el operador del servicio.

En efecto, es el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo N° 30131 de 20 de diciembre de 2001, la norma que regula el establecimiento de estaciones de almacenamiento y suministro de hidrocarburos y establece el procedimiento para esa explotación. De acuerdo con dicha norma, la prestación del servicio requiere una autorización de funcionamiento y una autorización de prestación del servicio público. La delegación del servicio público se da, entonces, por autorización. Se dispone en lo que aquí interesa:

“Artículo 41.-Permisos de Funcionamiento. Realizada la inspección final se emitirá el informe correspondiente y en caso de ser favorable, el Director de la DGTCC, previa constatación del permiso del Ministerio de Salud, otorgará la autorización de funcionamiento a la estación de servicio, en un plazo de treinta días. De igual forma emitirá la recomendación de autorización para la prestación del Servicio Público de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos. El jerarca de la institución dictará en el plazo de treinta días la resolución que autorice la prestación del servicio público.

Artículo 42.-De la Vigencia y de la prórroga. La vigencia de la autorización de funcionamiento de una estación de servicio será por un plazo de cinco años durante los primeros quince años y luego cada tres hasta completar la vida útil del tanque. El MINAE consultará a la ARESEP, los resultados de la evaluación del operador de la estación de servicio, debiendo esta pronunciarse en el término de diez días”.

Para obtener la autorización administrativa, el particular debe sujetarse a una serie de trámites, dirigidos a tutelar el interés público. Empero, estos trámites no implican un procedimiento de concurso. En efecto, la explotación del servicio de suministro de combustible se autoriza dentro de un procedimiento administrativo, distinto del procedimiento de contratación administrativa. Se sigue de ello la no sujeción a los procedimientos concursales propios de dicha contratación. Aspecto que retomaremos más adelante.

Es de advertir que las regulaciones del Reglamento de mérito están enmarcadas por la realidad en que operan las estaciones de servicio en el ámbito costarricense. Si bien dichas estaciones se sujetan a una regulación estricta dirigida a proteger el ambiente, la salud y la seguridad de las personas y los bienes, tanto en orden a la construcción de la estación como en su funcionamiento, lo cierto es que la prestación del servicio depende de la iniciativa privada. El Estado no convoca a concurso para establecer una determinada estación de servicio; es el mercado y las expectativas de las empresas privadas las que las llevan a decidir explotar el servicio en un determinado lugar y es con base en su apreciación del mercado y sus propias expectativas que se someten a la regulación establecida por el Poder Ejecutivo a efecto de obtener el permiso de construcción, la autorización de funcionamiento y luego, la autorización del servicio. Contribuye a ese esquema de funcionamiento el hecho de que la instalación se hace en propiedad privada.

En ese sentido, el suministro de combustible al consumidor final más que como servicio público opera como una actividad reglamentada, reglamentación que se aplica tanto a la instalación de la estación del servicio como durante todo su funcionamiento.

No obstante que la Procuraduría considera que esa circunstancia es diferente al establecimiento para prestar el servicio dentro de una propiedad pública y en relación con un mercado claramente delimitado, lo cierto es que las disposiciones del Reglamento de mérito tienen como objeto regular el almacenamiento y expendio de combustibles en los aeropuertos nacionales. Conforme el artículo 60 del Reglamento sus disposiciones, incluido el requisito de la autorización, se aplican a las estaciones de servicio para aeronaves.

Empero, la sujeción al Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos implicaría que la delegación de la gestión del servicio en los aeropuertos nacionales no se sujetaría a lo establecido por la Sala Constitucional en su resolución N° 5735-99 de cita. En efecto, la Sala consideró improcedente la figura de un certificado de demostrado, sino por el hecho de que el certificado de explotación no se otorga siguiendo el trámite de concurso:

“III.- A los efectos que nos ocupan la Sala estima necesario, en primer término, indicar que el almacenamiento y el expendio de combustibles NO es una actividad aérea, en los términos que lo contempla el numeral 143 de la Ley General de Aviación Civil. Ninguna duda cabe a la Sala sobre que la especialización de los servicios aéreos es lo que llevó al legislador a exigir el denominado "certificado de explotación", sin embargo, lo atinente a la construcción de un plantel y suministro de combustible excede lo que pueda considerarse servicio aéreo para convertirse, más bien, en un servicio de carácter general requerido por todos los vehículos con independencia de su tipo. La construcción de los tanques de almacenamiento de combustible - con independencia del vehículo al que se suministre ese combustible- es delicada y para su construcción y manejo no resulta preciso ser proveedor actual de servicios aéreos.

IV.Reiteradamente la contratación del Estado debe verificarse mediante el procedimiento de licitación, medio idóneo para la selección de su cocontratante, lo que persigue, entre otros fines, proteger los intereses involucrados, principalmente en lo que respecta al control de la Hacienda Pública, para garantizar una sana administración de los recursos financieros... En atención de todo lo expuesto, - y sin entrar a valorar en esta sentencia la constitucionalidad del numeral 143 de la ley 5150- es lo cierto que toda interpretación legal que excluya el procedimiento de licitación pública como la normal forma de elegir al cocontratante de la administración, es de interpretación restrictiva. No puede entonces ampliarse libremente, como lo pretende la accionada, el concepto de "servicio aéreo" a una actividad que por su naturaleza no lo es, pues ello supone una interpretación ampliativa de la ley que va en detrimento de los principios consagrados en el numeral 182 de la Constitución Política. De la simple lectura del numeral 143 ibídem se extrae que para obtener un contrato de explotación no se requiere acudir al trámite de licitación pública y por ello este tipo de contrato no puede extenderse indiscriminadamente. En un procedimiento de licitación pública los interesados podrán combatir los requisitos que se les exijan para participar, posibilidad que NO tienen los interesados actualmente en relación con lo que disponga el Consejo y el Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, normas de rango inferior que podrían ser anuladas por el órgano contralor -dentro de un proceso de licitación pública- si considera que se exigen requisitos que desconocen los principios que nutren la contratación del Estado, precisamente por ello el asunto que nos ocupa no es de legalidad como lo sugieren los accionados y el coadyuvante sino de constitucionalidad. V.- La Sala estima innecesario pronunciarse sobre la exigencia de conformar "consorcios" para brindar el servicio del que la amparada se estima ilegítimamente excluida, pues en virtud de lo expuesto en los considerandos anteriores, el recurso debe declararse con lugar ordenando a la administración sacar a licitación pública, dentro de un plazo razonable, lo que atañe a la construcción y operación del plantel de suministro de combustible en el aeropuerto internacional Juan Santamaría. Así las cosas los requisitos que deben cumplir los interesados serán los que se indiquen en el cartel correspondiente. El procedimiento de licitación pública, por su naturaleza, ofrece, a los interesados la posibilidad de combatir los requisitos establecidos en el cartel que estimen sean contrarios a los principios que informan la contratación administrativa, lo que deberá valorarse en la oportunidad correspondiente”. El subrayado y la cursiva son del original.

La Sala ordena a la administración sacar a licitación pública, dentro de un plazo razonable, la construcción y operación del plantel de suministro de combustible en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría e indica que esa actividad debe estar sujeta a concurso. Aspecto que retomaremos más adelante.

• b)La competencia de MINAE Conforme el artículo 5 de la Ley de la ARESEP la autorización para que particulares puedan explotar el suministro de combustibles corresponde al MINAE. Una competencia que deriva de su Ley de creación y la Ley del Ambiente. De acuerdo con dichas Leyes, el MINAE es el órgano rector de los sectores de energía y minas y, por ende, le compete dictar las políticas en materia de hidrocarburos (ver dictamen C-125-2002 de 21 de mayo 2002). Es de advertir que las leyes antes citadas no contienen excepción alguna. En consecuencia, si del artículo 10 de la Ley General de Aviación Civil pudiera derivarse una competencia del Consejo Técnico de Aviación Civil en la materia, lo cierto es que esa norma de competencia tendría que entenderse derogada en virtud de las disposiciones que hoy día regulan estos servicios y ante todo, la competencia del MINAE.

Competencia que reafirman diversos reglamentos en la materia. Así, el Decreto N° 30131 a que antes hicimos referencia, tiene como objetivo fundamental “reglamentar las competencias del MINAE” (artículo 1) a través de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles”; lo que implica que el Ministerio actúa a través de ese órgano (Dictamen N° C-263-2005 de 20 de julio de 2005). En ese sentido, indica el Reglamento:

“Artículo 5º-Competencia. Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía por medio de la DGTCC, la aplicación del presente Reglamento. Para tal efecto, la DGTCC tendrá entre otras competencias las siguientes:

5.1 Regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento, en coordinación con el MOPT y el Ministerio de Salud, respectivamente.

5.2 Verificación de aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos.

5.3 Tramitar las solicitudes de instalación, traslado, cambio de titular, remodelación y operación de los establecimientos de autoconsumo o almacenamiento y distribución, así como elaborar la respectiva resolución de recomendación al Ministro del Ambiente y Energía.

5.4 Recomendar al Ministro de Ambiente y Energía la suspensión o la cancelación de las autorizaciones que se regulan en este Decreto Ejecutivo.

5.5 Tramitar el procedimiento administrativo para determinar la suspensión o cancelación de las autorizaciones otorgadas”.

Corresponde, entonces, al Ministro del Ambiente y Energía emitir el acto administrativo que permite al particular almacenar y suministrar combustible dentro del territorio nacional. Se discute, empero, si esa competencia cubre también las estaciones de servicio en los aeropuertos nacionales.

Del artículo 5 antes transcrito en conexión con los numerales 41 y 42 del Decreto se deriva que el Ministro emite la autorización para explotar el servicio, reafirmándose que esa autorización es un acto administrativo emitido en un procedimiento administrativo no contractual. Pero, además, de dichos artículos y de lo dispuesto en los numerales 4.4 y 60 se deriva la pretensión de regular el expendio de combustibles en los aeropuertos nacionales. Le correspondería, entonces, emitir la autorización para que el citado servicio sea prestado en el aeropuerto nacional para las aeronaves.

De lo anterior se deriva que la Dirección General de Aviación Civil no tiene competencia para otorgar las autorizaciones antes indicadas. Pero, ¿significa lo anterior que carece de competencia en la materia?

B.- COMPETENCIA DE AVIACION CIVIL RESPECTO DEL SUMINISTRO DE COMBUSTIBLE EN LOS AEROPUERTOS NACIONALES En las conclusiones del escrito de consulta se indica que si bien el almacenamiento y comercialización de combustibles en los aeropuertos nacionales no requiere del otorgamiento de un certificado de explotación ni de un certificado operativo en los términos de la Ley General de Aviación Civil, la Dirección General tendrá que emitir un “permiso de operación” para la explotación de los servicios en las infraestructuras aeropuertarias. Lo que deberá permitir a la Dirección hacer las observaciones necesarias para que se adopten las recomendaciones de OACI, de acuerdo con las cuales debe mantener el control y fiscalización de la seguridad de los aeropuertos nacionales. Además, la Dirección ha tramitado y en algunos casos extendido certificados de explotación para los servicios que nos ocupan. Lo que plantea el problema de su validez y eficacia.

1.- Un control sobre los aeropuertos nacionales El almacenamiento y expendio de combustibles para las aeronaves tiene lugar en un bien de dominio público, sujeto a un régimen particular en orden a su uso, control y vigilancia.

• a)El aeropuerto: un bien de dominio público El artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política establece entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa el "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". No obstante lo anterior, la misma disposición constitucional define como bienes de dominio público las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas, los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radioactivos, los servicios inalámbricos y los ferrocarriles, muelles y aeropuertos en servicio.

Calificar un bien de dominio público implica someterlo a un régimen jurídico particular, producto de que los bienes se encuentran fuera del comercio de los hombres y que, como tales, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Se trata de los bienes destinados al uso público.

Pero la norma constitucional no sólo realiza la declaratoria de los referidos bienes como de dominio público sino que los somete a un régimen especial, dependiendo de la naturaleza del bien. En el caso que nos interesa, sea el de los aeropuertos nacionales en servicio, la norma dispone que no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado.

Ahora bien, el anterior régimen constitucional no implica la imposibilidad de realizar una utilización o una explotación privativa del bien, pues tal uso será posible mediante una concesión o permiso de uso, de conformidad con la normativa correspondiente. Así como también se considera constitucionalmente válido que el aeropuerto sea dado en concesión en los términos en que lo establece la Ley (ver al efecto Sala Constitucional, resolución N° 3789-92 de las 12 hrs. del 27 de noviembre de 1992). A contrario sensu, resulta prohibido el uso privativo de un bien demanial, incluido el aeropuerto, si no se cuenta con la concesión o el permiso de uso otorgado conforme la Ley (dictámenes N° C - 061 - 90 del 2 de mayo de 1990 y C-083-2000 del 28 de abril del 2000).

Esa concesión de uso puede ser otorgada, entonces, respecto de un aeropuerto nacional en el tanto en que tenga como objeto las actividades o servicios relacionados con el giro normal del aeropuerto, tal como se indicó en el dictamen N. C-103-88 de 14 de junio de 1988:

“Una interpretación armoniosa de esas normas conduce a la siguiente aseveración: El Consejo Técnico de Aviación Civil está facultado por el ordenamiento jurídico para conceder la explotación de los servicios que estime convenientes, dentro de los límites de los aeropuertos nacionales, mediante el trámite regular de licitación pública. Es decir, la facultad de otorgar concesiones se restringe, desde el punto de vista del objeto, a la explotación de los servicios, comúnmente brindados en un aeropuerto, en este caso, internacional. De manera que no es ilimitada la potestad del Consejo Técnico para otorgar concesiones dentro de los límites del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría.

Así las cosas, resulta improcedente conceder en arrendamiento a una Embajada, hangares, oficinas o cualquier otra instalación u obra física, dentro del perímetro de los aeropuertos, pues el ordenamiento jurídico no lo contempla como parte de la competencia del Consejo Técnico de Aviación Civil, no como parte de la competencia de ningún otro órgano o ente de la Administración Pública, a menos que la Embajada realice actividades complementarias del servicio público al cual está destinado el aeropuerto. Correlativamente le corresponde a la Dirección General de Aviación Civil, el autorizar las construcciones de hangares, talleres, oficinas o instalaciones dentro de los aeródromos y aeropuertos, siempre y cuando dichas construcciones tengan el uso normal por parte del Aeropuerto, o bien, el uso por parte de los concesionarios a que alude el artículo 89 de la Ley General de Aviación Civil”.

Criterio reafirmado en los dictámenes C-204--92 del 7 de diciembre de 1992 y C-118-2002 de 14 de mayo de 2002. En este último dictamen señalamos que la restricción del uso del aeropuerto surge de la interpretación armónica de los artículos 18, 94 y 97 de la Ley General de Aviación Civil, Ley No. 5150 del 14 de mayo de 1973, artículos que establecen la competencia de la Dirección General de Aviación Civil en materia de instalaciones dentro del aeropuerto. Disponen los numerales 18 y 97 de cita:

“Artículo 18.- Son atribuciones de la Dirección General de Aviación Civil:

(…).

X.- Autorizar las construcciones de hangares, talleres, oficinas o instalaciones dentro de los aeródromos y aeropuertos, fijando sus condiciones de acuerdo con los planos reguladores y las disposiciones reglamentarias respectivas.

“Artículo 94.- En los aeródromos y aeropuertos civiles la autoridad superior en lo que concierne al régimen interno respectivo, será ejercida por el Consejo Técnico de Aviación Civil y su administración estará a cargo de la Dirección General de Aviación Civil.

En los aeropuertos internacionales, la Dirección General de Aviación Civil coordinará las actividades administrativas de las autoridades de migración, aduana, sanidad y de policía, las cuales estarán subordinadas al despacho correspondiente y ejercerán sus atribuciones independientemente.

El Consejo Técnico de Aviación Civil podrá otorgar en ellos concesiones para la explotación de los servicios que estime convenientes, conforme a tarifas, renta o derechos que al efecto indique el respectivo reglamento y mediante el trámite regular de licitación pública en los casos que no lo fueran por Certificado de Explotación”.

Artículo 97.- La construcción de toda clase de obras de instalación en los aeródromos civiles se someterá, en cada caso, a la aprobación y autorización de la Dirección General de Aviación Civil”.

Competencia que la Sala Constitucional ha avalado por medio de varias resoluciones:

"III.- Efectivamente el otorgamiento de espacios en las terminales aeroportuarias es competencia exclusiva del Consejo Técnico de Aviación Civil, el cual en observancia de dicha normativa los puede dar bajo los siguientes supuestos: primero que se cuente con Certificado de Explotación para el desarrollo de actividades aeronáuticas o conexas, siendo que para documentar dicho permiso debe suscribirse un documento en el que se indiquen claramente las obligaciones del beneficiario del espacio; y segundo, la adjudicación mediante el procedimiento de licitación pública para actividades no aeronáuticas. En el caso subexámine, según lo alegado por los recurridos y que se tiene dado bajo la fe y gravedad del juramento, los Certificados de Explotación otorgados por el Consejo Técnico, no disponen que las empresas puedan efectuar trabajos de paletizaje y despaletizaje, consolidación o desconsolidación de mercancías, pues estos trabajos causan inseguridad, situación que con el traslado a la Nueva Terminal de Carga, se pretende erradicar. Conforme a la aplicación de la Ley General de Aduanas, para el paletizaje y despaletizaje se crearon los Depósitos Fiscales y Terminales de Carga de Exportación, que deben ser autorizadas como Zona de Operación por la Dirección General de Aduanas. Así, la Dirección General de Aviación Civil ordenó a las empresas aéreas, que los trabajos de paletizaje y despaletizaje dentro del área de operación, se realizaran fuera de dicha área, sin incidir, según lo alegan, negativamente en las operaciones del manejo de carga y otras otorgadas en el Certificado de Explotación." Resolución N° 3058-99 de las 17:42 horas del 27 de abril de 1999, reafirmada en la 4951-1999 de 18: 51 hrs. de 23 de junio de 1999.

Resolución que reafirma que cuando no se está en presencia de actividades aeronáuticas, se requiere licitación pública.

El almacenamiento y expendio de combustibles para las aeronaves corresponde, en principio, a un servicio relacionado con el giro normal del aeropuerto. Un servicio que posibilita la operación de las aeronaves. Por lo que se comprende que dentro del aeropuerto existan instalaciones expresamente construidas para el almacenamiento y expendio de combustibles.

La construcción de las instalaciones para tal objeto tiene que ser autorizada por la Dirección General de Aviación Civil y debe someterse a las prescripciones legales y reglamentarias que hayan sido emitidas en relación con la instalación de que se trata, el servicio correspondiente y la naturaleza del bien sobre que se implantan.

De lo anterior se desprende que para construir una estación de servicio para suministro de combustibles a las aeronaves el interesado requiere contar con el derecho de uso del aeropuerto y, además, con la autorización para construir las instalaciones requeridas. Una autorización que debe ser expedida por la Dirección General de Aviación Civil.

El punto es cómo debe acordarse el derecho de uso del aeropuerto. En el dictamen N° C-204- 1992, la Procuraduría consideró que el otorgamiento de un certificado de explotación a efecto de prestar un servicio de navegación aérea conlleva el uso de terrenos e instalaciones dentro del aeropuerto, por lo que si se autoriza la explotación de un servicio aéreo que implica la utilización de los aeropuertos públicos, desde un punto de vista lógico, se autoriza a la empresa requería de una licitación pública.

Empero, en el caso que nos ocupa no se está en presencia de un servicio cuya prestación pueda ampararse en un certificado de explotación. Es por esa razón que la Procuraduría considera que la concesión de uso del aeropuerto para el almacenamiento y expendio de combustible debe ser otorgada mediante un concurso público que satisfaga los principios de libertad de participación, igualdad y libre competencia, de manera tal que se satisfaga debidamente el interés público presente en la contratación administrativa. Es de advertir que dicho criterio se mantuvo en el dictamen N° C-118-2002 antes citado. En efecto, se señaló:

“Empero, si se trata de otros servicios públicos no previstos expresamente en la ley (sea por no ser servicios de los que requieren certificado de explotación o en razón de su finalidad no constituyen servicios auxiliares para la navegación), la concesión de uso debe ser otorgada mediante el procedimiento de licitación pública, tal como se indicó en el dictamen N° 204-92 antes citado…”.

Concluyéndose que:

“6.- Cuando el uso no tiene como objeto permitir el desarrollo y explotación de los servicios amparados en un certificado de explotación o de un servicio auxiliar para la navegación aérea, se requiere que la concesión sea otorgada por medio de licitación pública”.

Criterio que debe mantenerse en relación con el uso del aeropuerto para establecer una estación de servicio de almacenamiento y expendio de combustible.

• b)Una fiscalización en orden a la seguridad aeroportuaria y aeronavegabilidad Las autoridades aeronáuticas no tienen una competencia en orden al otorgamiento de la autorización para almacenar y expender combustibles, pero ello no significa que no conserven competencias en relación con esa actividad en tanto se preste en aeropuertos, públicos o privados.

En primer término, la función de fiscalización. De acuerdo con el artículo 18, inciso VI, de la Ley de Aviación Civil, la Dirección General debe fiscalizar los aeropuertos, tanto nacionales como particulares, así como administrar los aeropuertos nacionales. Fiscalización de los terrenos, de las instalaciones, construcciones realizadas dentro del aeropuerto y de los servicios que se prestan dirigidas a mantener la seguridad aeronáutica. Existe una clara obligación legal de velar por la seguridad de la navegación aérea y del transporte aéreo (inciso XVII), lo que impide a la autoridad fiscalizadora desatenderse del estado de las construcciones, del respeto a las disposiciones emitidas en aras de la seguridad aeronáutica. Cabe recordar que:

“2.1 El funcionamiento efectivo y seguro del sistema aeronáutico depende de un gran número de elementos individuales que incluyen, entre otros, personal, reglamento del aire, información meteorológica, información aeronáutica, cartas aeronáuticas, unidades de medición, sistemas de aeronave, procedimientos operacionales, procedimientos de mantenimiento, procedimientos e instalaciones y servicios de tránsito aéreo, búsqueda y salvamento, aeródromos y sus correspondientes instalaciones y servicios terrestres, requisitos ambientales y procedimientos para la manipulación de mercancías peligrosas.

La seguridad operacional del sistema en su totalidad depende no solamente de cada elemento sino también de la forma en que las personas, procedimientos, tecnologías e información interactúan en la operación del sistema”. Seguridad y protección en la gestión del tránsito aéreo (ATM). Sistemas y programas de gestión de la seguridad operacional, Undécima Conferencia de Navegación Aérea, Montreal, 22 de septiembre - 3 de octubre de 2003 (<http://www.icao.org/cgi/goto_m.pl?icao/en/structure_es.pdf>).

Enfoque que remarca la interdependencia entre los componentes del sistema de seguridad, tanto elementos terrestres como de abordo y que está presente en la exigencia de certificación de los aeródromos y de las aeronaves. Un sistema que explica, además, los requisitos a que deben atenerse los aeropuertos internacionales de todo el mundo en virtud de lo dispuesto en el Anexo 14 del Convenio de Chicago.

Esa función de fiscalización es reafirmada por el numeral 88 de la Ley:

“Artículo 88.- Todos los aeródromos y aeropuertos civiles del país están sujetos al control, inspección y vigilancia de la Dirección General de Aviación Civil. Los aeropuertos internacionales funcionarán y serán administrados de conformidad con el reglamento interno que al efecto se expida”.

Por lo que la Dirección General no puede substraerse a la obligación de control, inspección y vigilancia de las instalaciones en que se desarrolle el servicio de almacenamiento y citado en el numeral 139.100 dispone la sumisión de las empresas de asistencia técnica a las aeronaves a dicha fiscalización:

“Los usuarios y proveedores de servicios del aeropuerto, servicios de salvamento de extinción de incendios, empresas de asistencia técnica de aeronaves (despacho, servicio de línea, abastecimiento de combustible, suministros de alimentos y bebidas, manejo de carga) y demás organizaciones que realicen actividades en forma independiente, deben ajustarse a los requisitos de seguridad y operación establecidos por el operador del aeropuerto y aceptar las auditorías e inspecciones que el operador efectúe para garantizar la seguridad operacional”. La cursiva no es del original.

En tanto que en el numeral 139.345 se regula el reabastecimiento de combustible de las aeronaves en tierra. Se dispone “139.345 Servicio de las aeronaves en tierra.

• b)El operador requerirá y vigilará que el suplidor de combustible o el operador aéreo posea suficiente equipo extintor de incendios, por lo menos para la intervención inicial en caso de que se incendie el combustible, así como de personal entrenado para ello; además, para atender un derrame importante de combustible o un incendio, debe existir el procedimiento para requerir la presencia inmediata de los servicios de SEI. En caso de derrame, el operador aéreo o la empresa abastecedora de combustible debe contar con el material absorbente para remover el combustible derramado.
• c)Cuando el reabastecimiento de combustible se haga mientras haya pasajeros embarcando, a bordo, o desembarcando, el equipo terrestre se ubicará de manera que permita:

1. Utilizar un número suficiente de salidas, para que la evacuación se efectúe con rapidez.

2. Disponer de una ruta de escape a partir de cada una de las salidas que han de usarse de emergencia. (…)”.

Disposiciones que deberían ser aplicables a todo aeropuerto nacional.

Del numeral antes transcrito interesa el inciso e) siguiente:

“e) Toda persona u organización que provea servicios de asistencia en tierra requiere de un certificado operativo emitido por la DGAC y de una póliza de seguros que cubra adecuadamente las responsabilidades por los riesgos propios del servicio que presta”.

Puesto que el servicio de abastecimiento de combustible se considera un servicio de asistencia en tierra, se sigue que su operador requiere el certificado operativo correspondiente.

Como se indicó, la Ley General de Aviación Civil diferencia entre el certificado de auxiliar posibilita la prestación del servicio pero no determina que el particular sea idóneo técnicamente para prestar el servicio. Esta idoneidad debe ser determinada por la Dirección General de Aviación Civil. En efecto, establece el artículo 18:

“Artículo 18.- Son atribuciones de la Dirección General de Aviación Civil:

(…).

IV.- Otorgar, refrendar, revalidar, suspender y cancelar matrículas y certificados de aeronavegabilidad de las aeronaves nacionales; así como otorgar, suspender, revocar o cancelar, total o parcialmente, los certificados operativos o certificados de operador aéreo (COA).(…)”.

En tanto que el 144, penúltimo párrafo, dispone respecto del certificado de operación:

“El certificado operativo tendrá una duración igual a la del certificado de explotación y demostrará que el operador cuenta con la organización adecuada, el método de control, la supervisión de las operaciones, el programa de instrucción y de mantenimiento, acordes con la naturaleza y amplitud de las especificaciones de operación. Será aplicable a cualquier servicio relacionado con la seguridad de vuelo; su validez y eficacia dependerán del resultado de las inspecciones técnicas anuales y el cumplimiento de las especificaciones de operación contenidas en los manuales aprobados y la reglamentación técnica aplicable”.

Pareciera, entonces, que el certificado operativo acompaña el certificado de seguridad de vuelo. Por lo que podría ser requerido para un servicio para el cual no está previsto Ahora bien, lo cierto es que el certificado de operación emitido por la Dirección de Aviación Civil tiene como objeto comprobar la capacidad del operador del servicio, su idoneidad tanto técnica como organizacional para ejercer sus actividades dentro del aeropuerto que se trate, así como la capacidad para cumplir las especificaciones de operación de carácter técnico que resulten aplicables. Una certificación de idoneidad que debe realizarse anualmente.

El Decreto N° 30131 retiene ese requerimiento técnico, al disponer los requisitos para la estación de servicio para aeronaves:

“Artículo 60.-Además de los requisitos pertinentes y del procedimiento establecido en el presente Reglamento para estaciones de servicio, los solicitantes deben aportar lo siguiente:

60.1 Autorización de la DGAC sobre la utilización del terreno e indicación del plazo por el cual se otorga la misma.

60.2 La ubicación de la estación de servicio y fotocopia certificada por Catastro Nacional o Notario Publico, del plano catastrado de la propiedad objeto de la solicitud, con la delimitación del área destinada a la estación de servicio.

60.3 Permiso de operación de la DGAC para operar como tal”. La cursiva no es del original.

Es de advertir que el permiso de operación no se regula en el Reglamento. Por la índole del servicio de que se trata, tampoco está regulado por el Reglamento de Certificados de Operador Aéreo, (COA, Certificados Operativos y Autorizaciones de Operación (RAC 119), Decreto Ejecutivo N° 28262 de 1 de noviembre de 1999. No obstante, estima la Procuraduría que dicho permiso debe sujetarse a las regulaciones que la Ley General de Aviación Civil contiene respecto al certificado de operación. Además, a las regulaciones que han sido emitidas a efecto de que la Dirección de Aviación realice las comprobaciones necesarias para determinar esa idoneidad técnica y organizacional y, por ende, que regulan la labor de fiscalización propia de la Autoridad Aeronáutica.

Lo importante es que a nivel reglamentario se considera necesario el certifico de operación emitido por la Dirección General, a efecto del suministro de combustible en los aeropuertos. Lo que implica una competencia de la Dirección General en la materia y la posibilidad, como indica la consulta, de que este órgano verifique el cumplimiento de requisitos dirigidos a mantener la seguridad y regularidad de los servicios en el aeropuerto.

Corresponde a esa Dirección, por demás, formular la regulación para el otorgamiento de esos permisos o certificados, regulación que se deberá contener en un Reglamento emitido por el Poder Ejecutivo.

Conforme lo señalado en el escrito de consulta, en el tanto el servicio de expendio de combustible para las aeronaves sea prestado por RECOPE, éste se somete a las facultades de control, inspección y vigilancia de la Dirección de Aviación Civil, debiendo respetar los requisitos que se impongan por el uso del aeropuerto y la explotación del servicio dentro de él.

2.- La conciliación de lo actuado De conformidad con la información que ha sido remitida a la Procuraduría, la Dirección de Aviación Civil habría emitido actos que no se ajustan al cuadro normativo indicado. Además, presume la existencia de incoherencias normativas en la materia.

• a)Los certificados de explotación emitidos o en curso Consulta la Dirección General de Aviación Civil la situación que se presenta con los certificados de explotación otorgados con base en lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 5144 de 20 de agosto de 1975, así como respecto de las solicitudes que para la prestación de esos servicios se han presentado ante ese Organo.

Con base en lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de Aviación Civil, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo N° 5144-T de 20 de agosto de 1975, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría. Dicho Reglamento estipula que el servicio de “expendio de combustibles, lubricantes, etc” dentro del Aeropuerto será dado por concesión, la cual se regula en los artículos 30 a 34. Dispone el artículo 30:

“Para el expendio de combustibles, lubricantes y similares en el Aeropuerto, será necesario ser titular de un certificado de explotación otorgado por el Consejo que permita ejercer esa actividad, siempre y cuando este servicio no lo preste directamente la Dirección General”.

Se impone, así, el requisito de un certificado de explotación a ser otorgado por la Dirección General de Aviación Civil.

En orden a las instalaciones se dispone:

“Artículo 31: La construcción de instalaciones para estos fines en el aeropuerto, así como la remodelación o variación de los ya existentes, deberá ser aprobada por la Dirección General con intervención de las dependencias competentes de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, para la fijación de las normas mínimas de seguridad e higiene”.

De acuerdo con lo consignado en el oficio de consulta, la Dirección General procedió en su momento a otorgar certificados de explotación para el expendio de combustibles en el Aeropuerto Juan Santamaría. Por lo que se consulta si los actos de otorgamiento y/o renovación de esos certificados deben ser revisados”para ajustar sus actividades a Derecho”.

De conformidad con los criterios anteriormente expuestos y lo resuelto por la Sala Constitucional no queda duda de que el Consejo Técnico de Aviación Civil no podía emitir certificados de explotación para la prestación del servicio de almacenamiento o expendió de combustibles para aeronaves.

Puesto que el certificado de explotación no es el instrumento válido para otorgar la el ordenamiento jurídico. En efecto, aparte del problema de competencia, el contenido y el motivo del acto no se conformarían sustancialmente con el ordenamiento jurídico. Además, está el problema del procedimiento para otorgar tanto el uso del aeropuerto como la explotación del servicio.

Empero, en tanto ese certificado de explotación permite la explotación del servicio, debe ser tenido como un acto declarativo de derechos. Como tal debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Como es sabido, dicho numeral regula el procedimiento para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, disponiendo que dicha potestad debe ser ejercitada dentro del plazo de los cuatro años contados a partir de la emisión del acto. Si la Administración procediere a declarar la nulidad del acto fuera de ese plazo, la declaratoria correspondiente sería absolutamente nula.

Es de advertir, además, que dicho plazo resulta igualmente aplicable en tratándose de la nulidad absoluta sin ser evidente y manifiesta y en los casos de nulidad relativa (artículo 175).

Situación diferente se presenta cuando la Administración se enfrenta a un problema de incumplimiento de las obligaciones derivadas del certificado de explotación o de su ineficacia por otros motivos.

Recuérdese que la Ley General de Aviación Civil establece disposiciones en ese orden de ideas. En efecto, el artículo 10 reconoce competencia al Consejo Técnico de Aviación Civil para declarar caduco, modificar o cancelar el certificado de explotación. Potestades que son desarrolladas por los artículos 153 y siguientes. Se dispone al efecto:

“Artículo 153.- Las empresas deberán iniciar sus operaciones dentro de los noventa días siguientes al otorgamiento definitivo de su certificado.

De no iniciarse los servicios dentro de ese plazo, el Consejo Técnico de Aviación Civil podrá revocar el certificado respectivo”.

Es de advertir, sin embargo, que el término “revocar” está mal empleado. Si la empresa no inicia sus operaciones en el plazo establecido, se produce un incumplimiento de una obligación legal que determina la caducidad del certificado, no su revocación.

Se dispone, además:

“Artículo 157.- El Consejo Técnico de Aviación Civil, a solicitud de parte interesada o por propia iniciativa, puede alterar, enmendar, modificar, suspender o cancelar con la aprobación del Poder Ejecutivo si se trata de servicios internacionales, cualquier certificado de explotación en todo o en parte, tomando en cuenta la necesidad o conveniencia de los interesados, debidamente comprobada. Asimismo podrá modificar y cancelar el certificado por razones de interés público o por el incumplimiento del concesionario de los términos de la ley, de la concesión o de los reglamentos respectivos.

En todo caso la resolución se tomará en audiencia de las partes a quienes se concederá un término razonable, no mayor de quince días a fin de que dentro del mismo aduzcan las pruebas respectivas”.

“Artículo 158.- La cancelación total o parcial de un certificado de explotación, verificada de acuerdo con las disposiciones anteriores, no acarreará al Estado responsabilidad de ningún género”.

Disposición que tiene sentido en tanto la cancelación se motive en el incumplimiento del concesionario de las obligaciones establecidas.

Sobre estas facultades, ha indicado la Sala Constitucional:

“IV.- Ahora bien, debe indicarse que de la Ley General de Aviación Civil (artículos 138 y siguientes), se desprende con claridad que ese certificado de explotación tiene la naturaleza jurídica de un contrato-concesión y los derechos de él derivados, como podría ser el derecho a usar un hangar en aeropuertos del Estado, se encuentran sujetos a las limitaciones del derecho administrativo siendo aquél un acto habilitante para la explotación de servicios públicos, en los términos y condiciones que establece la ley. Asimismo, señala el numeral 149 de esa ley que "ningún certificado conferirá propiedad o derecho exclusivo en el uso de espacios aéreos, aerovías, rutas, aeropuertos, aeródromos, facilidades o servicios auxiliares de navegación". En virtud de la naturaleza que ostenta esta clase de certificados, y por el claro interés público que existe de por medio, es que la legislación le confiere potestades al Consejo Técnico de Aviación Civil incluso para alterar, suprimir o cancelar el certificado a cualquier beneficiario, de comprobarse el incumplimiento de cualquiera de sus obligaciones, dentro de los términos, claro está, de la propia normativa sobre la materia, y en atención a razones de interés público y por ende, una vez cancelado ese permiso, se cancelan los derechos inherentes a él como el uso de hangares, tal y como se indicó supra. Se trata entonces de una habilitación especial que concede la Administración al particular para el ejercicio de una determinada actividad de servicio público y de interés de la colectividad. Por estas razones, resulta del todo improcedente el alegato que pretende el recurrente esgrimir en esta sede en el sentido de que al haber sido su representada desalojada del hangar 14 que estaba ocupando en el Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños, se le estén lesionando sus derechos pues queda claro que tal habilitación no se trata de un derecho susceptible de incorporarse de manera intangible a su patrimonio sino que, por el contrario, es un derecho de naturaleza precaria que en este caso había fenecido desde el trece de mayo del dos mil dos cuando expiró el certificado de manera que si actualmente no cuenta con ningún certificado de explotación vigente, la Administración en uso de su potestad de control y vigilancia de los espacios públicos de los aeropuertos, podía proceder a desalojar el hangar que, como bien de servicio público, no puede pretender la amparada tener ningún derecho sobre él. Ahora bien, precisamente por la naturaleza de ese bien y porque desde el año dos mil dos la amparada lo continuó poseyendo aunque no utilizándolo y no lo devolvió al Estado como correspondía, bien podía la Administración, sin previo cumplimiento del debido proceso, proceder a desalojarlo y a decidir darle el uso que mejor convenga a los intereses de la Administración. Sala Constitucional, resolución N° 14583-2004 de 16:11 hrs. de 21 de diciembre de 2004 En el dictamen N° C-233-98 de 6 de noviembre de 1998 manifestamos sobre una situación de incumplimiento de las condiciones para el disfrute del derecho:

“El "dar por terminado" el "contrato" por incumplimientos de la empresa constituye una condición resolutoria. Condición resolutoria que significa que se mantiene la vigencia del acto mientras la empresa cumpla, pero que ese acto deviene en ineficaz cuando se presente el incumplimiento del destinatario. Parafraseando a la Sala Constitucional al referirse a la caducidad de concesiones (resolución N° 3136-95 de 14 de junio de 1995), la continuidad del acto de favor está condicionada al cumplimiento puntual de las obligaciones propias de la empresa. De allí que quepa aceptar que el efecto de la condición resolutoria es la decadencia de la eficacia del acto.

Ahora bien, a pesar del abandono real o implícito del proyecto, la ineficacia debe ser declarada por la Administración a fin de evitar situaciones de incerteza. Debe, entonces, la Comisión Reguladora declarar la caducidad operada, emitiendo el acto correspondiente. Por ello, debe determinarse el procedimiento a seguir y el plazo para emitirlo.

Sobre el primer punto, es necesario recalcar que si bien la caducidad aquí considerada (extinción por incumplimiento de las condiciones esenciales por el destinatario del acto) es un instituto diferente de la sanción (ver sobre este punto, F. VELASCO CABALLERO: Las cláusulas accesorias del acto administrativo, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 86 y siguientes), sí constituye un acto de supresión de derechos, por lo que resulta obligado el acudir al procedimiento establecido en el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública”.

Por otra parte, la Ley General de Aviación Civil permite en su artículo 144 la renovación de los certificados de explotación. Empero, el concesionario no tiene un “derecho” a esa renovación. El artículo dispone en su párrafo tercero:

“Las renovaciones se concederán a juicio del Consejo Técnico de Aviación Civil, siempre que se justifique la continuidad del servicio y la empresa interesada demuestre haber cumplido satisfactoriamente todas sus obligaciones”.

La decisión debe ser tomada previa audiencia a los interesados. Término que se refiere no solo al concesionario sino a quienes puedan tener un interés en la materia. Dispone el párrafo quinto de ese artículo:

“Antes de otorgar o renovar un certificado de explotación, se dará audiencia a los interesados por un término mínimo de quince días, contado a partir de la publicación en La Gaceta”.

En los supuestos en que no es factible iniciar un procedimiento administrativo dirigido a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del certificado de explotación otorgado para el expendio de combustible o bien, para declararlo lesivo (por haber caducado la potestad correspondiente) y tampoco proceda la caducidad por incumplimiento de las obligaciones, la Administración deberá respetarlo por el término establecido en el certificado. No obstante, por las razones expuestas, considera la Procuraduría improcedente la pretensión de renovar, prorrogándolo, un certificado de explotación expedido para el almacenamiento y expendio de combustible para aeronaves.

Según se indica, la Administración tiene pendientes de resolución solicitudes para el otorgamiento de certificados de explotación para el servicio que nos ocupa. En relación con este punto, ha sido criterio de la Procuraduría que la presentación de una solicitud no otorga un derecho al otorgamiento del acto o beneficio de que se trate. La solicitud no es sí misma un acto generador de derechos. Así, en dictamen N° C-165-1992 de 14 de octubre de 1992 indicamos:

“No puede, entonces, concluirse que la simple presentación de la solicitud origina en el solicitante un derecho subjetivo al otorgamiento de las exoneraciones previstas por el orden jurídico”.

En el mismo sentido, el dictamen C-061-2000 de 31 de marzo del 2000 manifiesta:

“En el caso consultado, refiriéndonos a los beneficios que otorgaba el artículo 87 de la Ley Forestal No. 7174 del 16 de julio de 1990, podemos afirmar que la presentación de la solicitud no origina una situación jurídica consolidada para el administrado”.

“No se consolida una situación jurídica ni se adquiere un derecho subjetivo con la presentación de la solicitud de un permiso de construcción, porque tal cosa sólo podría ocurrir con el dictado del acto final en el procedimiento para la obtención de la autorización, esto es, con el otorgamiento del permiso de construcción”. Dictamen N° C-357-2003 de 13 de noviembre de 2003.

Ello implica que los solicitantes del certificado deben someterse plenamente a las disposiciones actualmente vigentes en orden a la explotación del expendio de combustible y del uso del aeropuerto nacional. Por consiguiente, deben someterse al trámite de licitación pública para el uso del aeropuerto y a los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización por parte del MINAE.

Puesto que los solicitantes no tienen un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada para la prestación del servicio que nos ocupa, ello implica que sólo podrían devenir concesionarios del servicio si son adjudicatarios de un concurso público.

No desconoce la Procuraduría que podría generarse una discusión en torno al principio de igualdad y libertad de participación, así como eventualmente en relación con el principio de libre competencia. Para devenir operador del servicio, los interesados tendrían que someterse a reglas diferentes a aquéllas que se aplicaron a quienes son titulares de un certificado de nulos los actos administrativos o en su caso, declarar la lesividad del certificado de explotación que ampara la prestación correspondiente. Por demás, parte la Procuraduría que el certificado de por cuanto las reglas contenidas en la Ley General de Aviación Civil claramente establecen que el certificado no otorga un derecho exclusivo (artículo 154). Por lo que en el Aeropuerto Juan Santamaría (único para el cual se había previsto el certificado de explotación) jurídicamente podrían operar dos o más operadores. Y decimos jurídicamente porque habría que determinar la viabilidad económica de esa competencia y las posibilidades reales de instalar dos o más estaciones de servicio en el área del aeropuerto.

• b)La coherencia del ordenamiento En sus Conclusiones, el oficio de la Dirección General plantea la necesidad de verificar si el Decreto N° 30131 es conforme con las recomendaciones de la OACI, o si requiere de modificaciones o bien, si debería existir un reglamento especial que regule estos específicos servicios en orden a su prestación en infraestructuras aeroportuarias. Asimismo, se afirma la vigencia del Decreto N° 5144.

A lo largo del escrito de consulta, la Dirección General de Aviación afirma la procedencia del certificado de explotación con base en lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 5144 de 20 de agosto de 1975, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría. Como se indicó, los artículos 30 y siguientes de ese Reglamento regulan el servicio de expendio de combustible dentro del aeropuerto. La lectura de sus disposiciones no deja margen de duda en cuanto que se contraponen a lo dispuesto en leyes y normas secundarias emitidas con posterioridad a su emisión.

En primer término, porque a partir de la emisión de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, Ley N° 7152 de 5 de junio de 1990, este Ministerio asume la competencia para “tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de su competencia” (artículo 2). Competencia que en materia de suministro de combustibles es reafirmada por el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, según lo antes indicado. Ninguna de las dos leyes establece excepciones a esa competencia, de manera que pueda considerarse que la Dirección General de Aviación Civil está facultada para otorgar concesiones para ese servicio en los aeropuertos. Existiendo una clara definición de la competencia en la materia y siendo esa definición de rango legal, se sigue como lógica consecuencia que la norma reglamentaria que disponga en sentido contrario ha quedado tácitamente derogada por la norma superior: Aspecto que es consecuencia del principio de jerarquía normativa.

En segundo término, dado que el Decreto N° 30131 comprende las estaciones de servicio en los aeropuertos se sigue necesariamente que esta disposición deja sin efecto los artículos 30 a 34 del Reglamento Administrativo del Aeropuerto Juan Santamaría. Ciertamente, el Decreto de mérito regula en forma genérica la construcción y funcionamiento de estas estaciones. Empero, el problema es que Reglamento del Aeropuerto regula esa construcción de las instalaciones en forma tan escuela, que podría decirse que es inexistente. En consecuencia, en el estado actual del ordenamiento tendría que determinarse que el Decreto de mérito deja sin efecto los artículos 30 a 34 del Reglamento del Aeropuerto Juan Santamaría.

El Decreto Ejecutivo N° 30131 regula en forma detallada los requisitos que deben cumplirse para efecto de la construcción y funcionamiento de una estación de servicio para almacenamiento y expendio de combustible. El artículo 60 del Reglamento parte de que esas disposiciones son aplicables a las estaciones para expendio de combustible a aeronaves. En ese sentido, pareciera que no se ha considerado que estas estaciones presenten particularidades que ameriten una regulación especial.

El Convenio Internacional sobre Aviación Civil se complementa con diversos Anexos que establecen regulaciones específicas en torno a los servicios aéreos y en torno a la aeronavegabilidad. Entre esos Anexos se encuentra el N° 14, que de acuerdo con la información que consta en la página web de la OACI, está dirigido a regular diversos aspectos en torno a los aeropuertos: su planificación y diseño, los requisitos de las instalaciones en orden a sus características físicas, la explotación y mantenimiento de los aeropuertos, la seguridad de los equipos instalados, servicio de salvamento y extinción de incendios y la información que sobre estos debe darse a las líneas aéreas. Disposiciones que se considera deben ser aplicables en condiciones uniformes a todos los aeropuertos del mundo, según lo dispuesto en el artículo 15 del Convenio. Uniformidad que reafirma el artículo 37 del mismo cuerpo normativo, al disponer que cada Estado Contratante se compromete a lograr el más alto grado de uniformidad en las reglamentaciones, normas, procedimiento y organización, lo que comprende las reglamentaciones sobre características de los aeropuertos, así como todas las disposiciones referidas a la seguridad, regularidad y eficiencia de la navegación aérea.

En ese sentido, se requiere que las disposiciones emitidas en el seno de la OACI sean incorporados en nuestro ordenamiento. De no darse esa incorporación, las disposiciones allí contenidas no tendrán carácter vinculante, debiendo ser entendidas como normas técnicas producto de un proceso de normalización.

Una vez que hayan sido incorporadas, dichas disposiciones resultarán obligatorias en orden al uso del aeropuerto y de los servicios que en él se prestan. Las disposiciones que se emitan resultarán también obligatorias a los prestatarios de servicio. En ese sentido, será necesario determinar la conformidad de la regulación general establecida por el Decreto N° 30131 respecto de las estaciones de servicio con las regulaciones específicas para los aeropuertos, de manera tal que se dé debida cuenta de la especificidad de esas estaciones de servicio en razón del consumidor final y sobre todo de la especificidad del bien en que la estación se encuentra instalada.

No obstante, considerando que el almacenamiento y suministro de combustible para las aeronaves se produce en el aeropuerto, bien demanial, cuyo uso, por principio, debe ser licitado, lo conveniente es que el Poder Ejecutivo emita un reglamento especial para estas actividades dentro del aeropuerto, de manera tal que se contemplen no solo los objetivos de protección del ambiente y la salud, presentes en el Decreto Ejecutivo N° 30131 sino también los de seguridad aeronáutica.

CONCLUSIÓN

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. El suministro de combustibles derivados de hidrocarburos es un servicio público y ello tanto cuando el expendio se realiza en los planteles de distribución como cuando se realiza al consumidor final.

2. El almacenamiento y expendio de combustible no es un servicio aéreo, por lo que no debe someterse a las disposiciones establecidas para prestar esos servicios. Tampoco constituye un “servicio auxiliar” en los términos de la Ley.

3. Por consiguiente, no se está en presencia de un servicio cuya prestación pueda derivar de un certificado de explotación emitido por el Consejo Técnico de Aviación Civil.

4. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de los Servicios Públicos, el servicio de suministro de combustibles puede ser delegado en los particulares por medio de una concesión o permiso. Esa concesión puede darse por medio de un acto administrativo.

5. El Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo N° 30131 de 20 de diciembre de 2001, regula el establecimiento de estaciones de almacenamiento y suministro de hidrocarburos y establece el procedimiento para esa 6. De acuerdo con dicha norma, la prestación del servicio requiere una autorización de funcionamiento y una autorización de prestación del servicio público. Esa autorización no se otorga en un concurso público.

7. Esta situación se justifica en el modo de operar del servicio de suministro de combustible al consumidor final, el cual depende de la iniciativa privada y se brinda en locales privados instalados en terrenos propiedad privada. Lo que no excluye que los particulares deban sujetarse a una regulación estricta dirigida a proteger el ambiente, la salud y la seguridad de las personas y los bienes.

8. Dicho Reglamento tiene la pretensión de regular las estaciones de servicio para aeronaves.

9. No obstante, el otorgamiento del expendio de combustible para las aeronaves debe contemplar la especificidad del bien en que se presta el servicio, en particular si se trata de los aeropuertos nacionales.

10. Los aeropuertos son bienes de dominio público, razón por la cual su uso privativo procede previa concesión o permiso de uso según corresponda. La explotación privada de los aeropuertos puede ser autorizada en tanto se refiera a actividades o servicios "comúnmente brindados en un aeropuerto".

11. El almacenamiento y expendio de combustibles para las aeronaves es un servicio relacionado con el giro normal del aeropuerto, en tanto posibilita la operación de las aeronaves. Por lo que se comprende que dentro del aeropuerto existan instalaciones expresamente construidas para el almacenamiento y expendio de combustibles.

12. El uso del espacio correspondiente debe ser otorgado por medio de un concurso público, que satisfaga los principios de igualdad y libertad de participación y libre concurrencia propios de la contratación administrativa.

13. Corresponde a la Dirección General de Aviación Civil autorizar la construcción de instalaciones dentro del aeropuerto. Dichas instalaciones deben respetar las prescripciones legales y reglamentarias que hayan sido emitidas en relación con la instalación de que se trata y el servicio que allí se preste.

14. En ejercicio de su competencia de fiscalización del aeropuerto, la Dirección General de Aviación Civil debe velar por el uso de la infraestructura aeroportuaria, incluida las instalaciones que se construyan para el suministro de combustible a las aeronaves y la prestación de ese servicio en el aeropuerto, a efecto de asegurar la seguridad de la navegación aérea y del transporte aéreo.

15. En el tanto el servicio de expendio de combustible para las aeronaves sea prestado por RECOPE, éste se somete a las facultades de control, inspección y vigilancia de la Dirección de Aviación Civil, debiendo respetar los requisitos que se impongan por el uso del aeropuerto y la 16. Lo anterior no excluye la autorización expedida por el MINAE para la explotación del servicio de suministro de combustible, derivada del artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía y 5 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos.

17. Para el otorgamiento de esa autorización, el particular debe contar con un permiso de operación emitido por la Dirección de Aviación Civil. Dicho certificado comprueba la capacidad del particular para prestar el servicio dentro del aeropuerto, respetando las especificaciones de operación de carácter técnico que resulten aplicables.

18. El otorgamiento de un certificado de explotación para amparar la prestación del servicio de suministro de combustibles a las aeronaves resulta disconforme con el ordenamiento jurídico. Disconformidad que debe ser declarada con sujeción a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

19. De haber caducado los plazos para declarar la nulidad absoluta, evidente o manifiesta y no ser posible recurrir a la declaratoria de lesividad tendría que mantenerse los certificados de concesionario, en que constatado el incumplimiento procederá la declaratoria de caducidad de la concesión.

20. La simple presentación de una solicitud para el otorgamiento de un certificado de 21. Los artículos 30 a 34 del Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, Decreto Ejecutivo N° 5144-T de 20 de agosto de 1975, han quedado sin efecto por la emisión posterior de disposiciones de rango legal y reglamentario que regulan en forma diversa el suministro de combustible en los aeropuertos nacionales. Además, porque legalmente es improcedente la emisión de un certificado de explotación para ese servicio.

22. Considera necesario la Procuraduría General que los Ministerio de Obras Públicas y Transporte y del Ambiente y Energía preparen un reglamento conjunto que regule en forma específica el servicio que nos ocupa y, por ende, satisfaga en forma plena los imperativos de seguridad aeroportuaria, protección al ambiente y a la salud.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc