“School Salary Bill” — Non-binding Consultation on Wording and Public vs. Private RegimeProyecto de “Ley de Salario Escolar” — consulta no vinculante sobre redacción y régimen público vs. privado

Legal Opinion: 165 - J of 19/10/2005 OJ-165-2005 October 19, 2005 Licenciada Sonia Mata Valle Diputada Head of the Social Affairs Committee Asamblea Legislativa S. D.

Dear Madam:

With the approval of the Señora Procuradora General de la República, I refer to your official communication number CPAS-01-15171, dated August 8, 2005, received on October 5 of this year, through which the opinion of the Procuraduría General is requested regarding the draft "Ley de Salario Escolar", which is being processed under legislative file No. 15171, and of which a copy is attached.

I.- Preliminary considerations regarding the delimitation of the legal nature and scope of our pronouncement.

It is advisable, from this point forward, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.

In the first place, we must indicate that this Office performs its consultative function with respect to the Administración Pública. In that sense, Article 4, first paragraph of our Ley Orgánica (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:

"The organs of the Administración Pública, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, and must, in each case, attach the opinion of the respective Legal Advisory Office." (The underlining is ours).

From the transcribed provision, it is easily inferred that the Procuraduría General de la República is only empowered to issue opinions at the request of an organ that forms part of the Administración Pública, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the abovementioned law attributes binding effects to such opinions:

"The opinions and pronouncements of the Procuraduría General constitute administrative jurisprudence, and compliance therewith is mandatory for the Administración Pública." Now, even though the essential activity of the Asamblea Legislativa is not part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimized to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such case, the respective pronouncement will have the effects discussed.

As far as the present matter is concerned, we consider that the Diputado is not inquiring about a topic related to the administrative function of the Asamblea, and therefore this Office cannot issue a binding pronouncement on the point.

Notwithstanding the foregoing, in consideration of the rank of the consultant and as a form of collaboration with him, we will issue our opinion on the referenced draft law, setting forth some general reflections regarding the regulations in question, with the warning that such pronouncement lacks binding effects, its value being that of a mere advisory opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case falls to the Department of Technical Services of the Asamblea.

Prior to addressing your consultation, given the indication that we were to respond to this request within a term of eight business days from its receipt, as otherwise it will be understood that there are no objections, it is imperative to remind you that the provision of Article 157 of the Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa refers to consultations that, in accordance with Constitutional Law (arts. 88, 97, 167, and 190), must be mandatorily formulated to the State institutions interested in a specific draft law (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial, or an autonomous institution), not to voluntary consultations like the present one, which are not expressly regulated by the regulations under discussion (See in this regard, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, and OJ-049-2004 of April 27, 2004).

This being the case, we will now proceed to issue our non-binding opinion on the consulted Draft Law, on points that we consider relevant and necessary to comment upon.

II.- General considerations on the genesis and undeniable salary nature of the so-called "salario escolar".

Regarding the topic in question, it is pertinent to bring up the legal considerations set forth in opinion C-002-2001 of January 4, 2001, through which not only is the legal genesis of the "salario escolar" in the Costa Rican public sector explained, but also the determination of its undeniable salary nature, as a component of the monthly salary earned by the worker; a legal nature that is the same whether in the sphere of public employment or in the realm of the private sector.

To the point, said opinion states the following:

"II.- CONCEPT OF THE SALARIO ESCOLAR:

This economic item was authorized, fundamentally, by Decree number 23495-MTSS of July 19, 1994, and modified by Decreto Ejecutivo number 23907-H of December 21 of the same year, defining itself as "... an additional adjustment, for active public servants, to the cost-of-living salary increase granted as of July 1, 1994, and shall be a percentage of the nominal salary of said public servants, to be paid in an accumulated form, in the month of January of each year." (See Article 2 of the cited Decree No. 23907-H).

The cited regulations include Resolución DG-062-94, of ten o'clock on August fifth, nineteen ninety-four, wherein the Dirección General del Servicio Civil is authorized to create the salary supplement for public servants covered under that Regime, as well as Resolución AP-34-94, through which, the Autoridad Presupuestaria is authorized to extend it to public institutions and companies covered under that scope, as clearly provided by Article 3 of the cited Decree No. 23907-H.

As can be extracted from all those regulations, as well as what was set forth in the preceding section, the "Salario Escolar" corresponds to a fixed annual economic component, which the worker or public servant receives, as an additional adjustment to cost-of-living salary increases. To that extent, it turns out to be a part that makes up the employee's total salary. Hence, with good reason, the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia, through Voto Number 0722-98 of 12:09 hours on February 6, 1998, has emphasized, for what is relevant here, that:

"...it is necessary to conduct an analysis of what has commonly been termed 'salario escolar', a salary that originates through Decree number 23495-MTSS published in Alcance number 23 to Gaceta number 138 of July twentieth, nineteen ninety-four, which was modified by Decreto Ejecutivo number 23907-H published in Gaceta number 246 of December twenty-seventh of the same year. Said decree established a system of withholding and deferred payment of a percentage of the total increase decreed for the cost of living for the corresponding year. That percentage was set at two percent of the total payable for said item, which was to be paid by the employer in an accumulated and deferred form with the last payment of the following month of January. Thus, for example, if the increase decreed by the State for the sector is equivalent to eight percent, the employer will withhold monthly—from the active worker—two percent of that increase on a monthly basis and will pay the difference along with the monthly salary, that is, in the example case, six percent. This makes it clear that the amount paid by way of the so-called 'salario escolar' is an amount that the State does not pay additionally as if it were an extraordinary amount in the month of January each year, but rather it is an amount that the worker has a right to receive in a deferred form in the month of January, an amount that they have already earned and is within their patrimony. "If the foregoing conforms to the provisions of the indicated Decree, the appellant starts from a false premise, since what the active worker receives in the month of January following the increase decreed the previous year is money that the State does not pay extraordinarily or as a fourteenth month, but rather corresponds to a sum that was already within the patrimony of the worker because they had already earned it and it was included within the salary to be received, only that it is paid in a deferred form..." The recently cited jurisprudence is consistent with the mentioned provisions, as the remuneration under analysis is explained there as an accumulated payment made annually to the public servant, since, for this, it is necessary to withhold from them in the corresponding period a certain percentage of the salary readjustment dictated by the Poder Ejecutivo for the cost of living; which, with such as any other of that nature.

In addition to the above, it is valid to mention the thesis upheld by the Tribunal Superior de Trabajo, when, in administrative proceedings, the salario escolar has been excluded from the calculation of a determined pension regime. Thus, that Judicial Organ has stated that:

1.- "...On this particular, this Tribunal considers that this item must be taken into account as part of the salary, since it constitutes, as is correctly pointed out in the appeal supporting the Junta de Pensiones y Jubilaciones, part of the total salary that the public servant receives in exchange for the consideration for their work. The above in accordance with the definition provided by the Código de Trabajo, in Article 162 and in Article 57 of the Constitución Política." (see, 1211-II, 10:35 hours on September 30, 1998) 2.- "The difference in opinion regarding the salario escolar as a component part of the salaries to be taken into account for calculating the pension is what motivates this appeal. In the opinion of this Tribunal, there is no legal basis for ignoring that the salario escolar forms part of the total salary of the workers to whom it is paid. The fact that it is paid in a single sum in a specific month of the year does not imply that it does not form part of it; it is a deferred payment subject to social charges, which are paid at the time of settlement. It is indisputable then, that it is a component of the salary and as such must be considered as an integral part of the computable salaries for the average salary that will serve as the basis for paying the pensions or retirements of the Magisterio Nacional." (See, 1122-I, 11:45 hours on September 4, 1998. Both judicial opinions are set forth in the Magazine of the Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, called "CRITERIOS 1998", 1998 Edition, pp. 66 and 67).

In summary, the so-called "Salario Escolar" forms part of the salary received by every public servant or public employee, and in that sense, it is considered for all legal effects." (In that same sense, opinions C-006-2000 of January 24, 2000, C-321-2002 of November 28, 2002, and C-023-2005 of January 20, 2005, may be consulted).

III.- Specific considerations regarding the consulted draft.

As we indicated in Section I of this pronouncement, we are interested in briefly commenting on only some aspects of the consulted draft that we consider relevant and necessary to clarify.

We are particularly concerned, in the first place, by the wording of the proposed Article 2, which literally provides:

"Article 2.- The salario escolar is established as a salary adjustment to the cost-of-living salary increase granted as of July 1, 1994, which is accumulated annually, consisting of a percentage calculated on the nominal salary of each worker." Our concern focuses especially on the enunciation of the mentioned date (July 1, 1994); because although it partially coincides with the first recognition of this salary supplement in the case of public servants and public employees, through Decreto Ejecutivo No. 23907-H of July 19, 1994, it cannot be overlooked that for the private sector, its recognition is not mandatory since that date, but rather from the existence of a bilateral agreement agreed upon between the employer entity and its workers and/or employees.

Alluding to that date in this way could lead to confusion, especially in the case of private company workers, who could mistakenly come to understand that they can demand retroactively the recognition of that salary component.

In any case, if that were the clear intention of the legislator—to authorize that retroactive recognition—they should do so in a more direct and express manner, and thus make an exception to the constitutional principle derived from Article 129 of the Constitution, according to which, laws govern for the future. For we insist that the current wording could lend itself to several and contradictory interpretations.

Finally, based on the undeniable dichotomy or separation between the legal regimes of public servants and private employees, which is otherwise in force and deeply rooted in our environment, we find the provision contained in Article 6 of the draft more than inadequate; legally inappropriate, as it seems to indiscriminately enable the execution of bilateral agreements between employers—whether public or private—and workers, in which sums greater than those established "as minimums" in the law for the concept of salario escolar are agreed upon.

The hetero-composition or negotiation of remunerative conditions in the public sector is extremely restricted compared to private enterprise. It should be remembered that the public function, or rather public employment (arts. 191 and 192 of the Constitución Política), is characterized because the employment conditions, including remuneration, are not established bilaterally in a contract or by collective bargaining agreement, but are determined by objective norms, that is: by laws, decrees, agreements, resolutions etc., which the public powers can only modify unilaterally within certain constitutional limits; it not being possible to dispense with or make exceptions to laws, regulations, or governmental guidelines in force, especially those supported by a priori political options and inexorably subject to the principle of budget legality. Hence, it is properly affirmed that the public employment regime implies its own general consequences and principles, which are not only distinct from those of common labor law, but are often opposed to them, since obviously the public servant does not have a contractual relationship with the Administration, but rather a "statutory" one. (See in this regard pronouncements C-197-2004 of July 14, 2004, and C-061-2005 of February 14, 2005).

Consequently, we consider that the labor principle of the more beneficial acquired norm is not applicable in the public sector, as the objective norms governing public employment are not a "minimum" from which one can indiscriminately depart to improve the remuneration rights of public servants through negotiation.

Conclusion:

The draft law submitted for our knowledge presents only the two problems indicated, which, if not corrected with proper legislative technique, could result in the eventual law having serious conflicts with constitutionality.

Otherwise, it is obvious that its approval or rejection is a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic.

Without further particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Opinión Jurídica : 165 - J del 19/10/2005 OJ-165-2005 19 de octubre de 2005 Licenciada Sonia Mata Valle Diputada Jefe Área Comisión Asuntos Sociales Asamblea Legislativa S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número CPAS-01-15171, de fecha 08 de agosto de 2005, recibido el 5 de octubre de este año por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General con respecto al proyecto de "Ley de Salario Escolar”, que se tramita bajo el expediente legislativo Nº 15171, y del cual se nos adjunta copia.

I.- Consideraciones previas sobre la delimitación de la naturaleza y alcances jurídicos de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de ocho días hábiles desde su recibo, pues en caso contrario se tendrá por entendido que no se tienen objeciones, es de rigor recordarle que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a las consultas voluntarias como la presente, que no están expresamente reguladas por la normativa de comentario (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998 y OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004).

Así las cosas, de seguido procederemos a emitir nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

II.- Consideraciones generales sobre la génesis e innegable naturaleza salarial del denominado “salario escolar”.

Sobre el tema en cuestión, interesa traer a colación las consideraciones jurídicas vertidas en el dictamen C-002-2001 de 4 de enero de 2001, por medio del cual no sólo se explica la génesis jurídica del “salario escolar” en el sector público costarricense, sino además la determinación de su innegable naturaleza salarial, como componente del salario mensual que devenga el trabajador; naturaleza jurídica que resulta igual ya sea en el ámbito del empleo público, como en el reducto del sector privado.

En lo que interesa, dicho dictamen enuncia lo siguiente:

“II.- CONCEPTO DEL SALARIO ESCOLAR:

Este rubro económico fue autorizado, fundamentalmente, mediante el Decreto número 23495-MTSS de 19 de julio de 1994 y modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H de 21 de diciembre del mismo año, definiéndose como"... un ajuste adicional, para los servidores activos, el aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1 de julio de 1994, y será un porcentaje del salario nominal de dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año.(Ver artículo 2 del citado Decreto No. 23907-H ) En la reglamentación de cita, se incluye la Resolución DG-062-94, de las diez horas del cinco de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, en donde se autoriza a la Dirección General del Servicio Civil crear el plus salarial para los servidores que se encuentran en ese Régimen, así como la Resolución AP-34-94, mediante la que, se autoriza a la Autoridad Presupuestaria extenderlo a las instituciones y empresas públicas cubiertas bajo ese ámbito, según lo dispone claramente el numeral 3 del citado Decreto No.23907-H.

Como se ha logrado extraer de toda esa normativa, así como lo expuesto en el acápite que antecede, el "Salario Escolar" responde a un componente económico fijo anual, que percibe el trabajador o servidor, como ajuste adicional al aumento de salarios por costo de vida. En esa medida, resulta ser una parte que integra el salario total del empleado. De ahí que, con toda razón, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Voto Número 0722 -98 de las 12:09 horas del seis de febrero de 1998, ha subrayado, en lo que aquí interesa, que:

"...es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando "salario escolar", salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda. Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento. De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado "salario escolar" es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio. "Si lo anterior se ajusta a lo dispuesto en el señalado Decreto, el recurrente parte de una premisa falsa, toda vez que lo que el trabajador activo percibe en el mes de enero siguiente al aumento decretado el año anterior, es un dinero que el Estado no paga en forma extraordinaria o como un decimocuarto mes, sino que corresponde a una suma que ya se encontraba dentro del patrimonio del trabajador por cuanto ya había sido reconocida por éste e incluida dentro del salario a percibir, sólo que se le paga en forma diferida..." La jurisprudencia recién citada es puntual con las disposiciones mencionadas, al explicarse allí, la retribución de análisis, como un pago acumulado que se hace anualmente al funcionario, ya que, para ello, es necesario retenerle en el período correspondiente, un cierto porcentaje del reajuste al sueldo, que por concepto de costo de vida dicta el Poder Ejecutivo; lo que, con tal como cualquier otro de ese carácter.

Aunado a lo anterior, válido es mencionar la tesis sostenida por el Tribunal Superior de Trabajo, cuando en vía administrativa se ha dejado de incluir el salario escolar en el cálculo de un determinado régimen de pensiones. Así, ese Órgano Judicial, ha señalado, que:

1.- " ...Sobre el particular, este Tribunal considera que este rubro, debe tomarse en cuenta como parte del salario, por cuanto constituye, como bien se apunta en la apelación que sustenta la Junta de Pensiones y Jubilaciones, parte del salario total que recibe el servidor a cambio de la contraprestación por su labor. Lo anterior de acuerdo con la definición que realiza el Código de Trabajo, en el artículo 162 y en el artículo 57 de la Constitución Política." (ver, 1211-II, 10:35 horas del 30 de setiembre de 1998) 2.- "La diferencia de criterio en cuanto al salario escolar como parte integrante de los salarios a tomar en cuenta para el cálculo de la pensión es lo que motiva este recurso. En criterio de Tribunal no existe ninguna base legal para desconocer que el salario escolar forma parte del salario total de los trabajadores a quienes éste se paga. El hecho de que se pague en una sola suma en un mes determinado del año no implica que no forme parte de éste, se trata de un pago diferido y afecto a cargas sociales, mismas que se pagan al momento de hacerse la liquidación. Es indiscutible entonces, que es un componente del salario y como tal debe considerarse como integrante de los salarios computables para el salario promedio que servirá de base para pagar las pensiones o jubilaciones del Magisterio Nacional." (Ver, 1122-I, 11:45 horas del 04 de setiembre de 1998. Ambos criterios judiciales se encuentran plasmados en la Revista de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, denominada "CRITERIOS 1998", Edición 1998, p.p. 66 y 67).

En síntesis, el llamado "Salario Escolar" forma parte del sueldo que percibe todo funcionario o empleado público, y en ese sentido, se reputa para todos los efectos legales.” (En ese mismo sentido puede consultarse los dictámenes C-006-2000 de 24 de enero de 2000, C-321-2002 de 28 de noviembre de 2002 y C-023-2005 de 20 de enero del 2005).

III.- Consideraciones específicas sobre el proyecto consultado.

Según indicamos en el Acápite I de este pronunciamiento, interesa comentar brevemente sólo algunos aspectos del proyecto consultado que consideramos relevantes y necesarios de precisar.

Nos inquieta particularmente, en primer lugar, la redacción del artículo 2 propuesto, que literalmente dispone:

“Artículo 2.- El salario escolar se establece como un ajuste salarial al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1º de julio de 1994, que se acumula en forma anual, consistente en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador”.

Nuestra preocupación se centra especialmente en la enunciación de la fecha aludida (1 de julio de 1994); pues si bien coincide en parte con el primer reconocimiento de este complemento salarial en el caso de los servidores y empleados públicos, esto a través del decreto ejecutivo Nº 23907-H de 19 de julio de 1994, no puede obviarse que para el sector privado su reconocimiento no es obligatorio desde esa fecha, sino a partir de la existencia de acuerdo bilateral concertado entre la entidad patronal y sus trabajadores y/o empleados.

El aludir de esa forma aquella fecha puede prestarse a confusión, especialmente en el caso de los trabajadores de la empresa privada, quienes podrían erróneamente llegar a entender que pueden exigir retroactivamente el reconocimiento de ese componente salarial.

En todo caso, si esa fuera la clara intención del legislador -de autorizar ese reconocimiento retroactivo-, debiera de hacerlo de forma más directa y expresa, y excepcionar así el principio constitucional que se deriva del artículo 129 constitucional, según el cual, las leyes rigen a futuro. Pues insistimos en que la actual redacción podría prestarse para varias y contradictorias interpretaciones.

Por último, partiendo de la innegable dicotomía o separación entre los regímenes jurídicos de los funcionarios públicos y de los empleados privados, por demás vigente y arraigada en nuestro medio, nos parece más que inadecuada, inapropiada jurídicamente, la norma contenida en el artículo 6 del proyecto, que pareciera posibilitar indiscriminadamente la celebración de convenios bilaterales entre patronos -sean públicos o privados- y trabajadores, en los que se pacten sumas mayores a las establecidas “como mínimos” en la ley por concepto del salario escolar.

La heterocomposición o negociación de las condiciones remunerativas en el sector público es sumamente restringida en comparación a la empresa privada. Recuérdese que la función pública, o bien el empleo público (arts. 191 y 192 de la Constitución Política) se caracteriza porque las condiciones de empleo, incluidas las remuneraciones, no se establecen bilateralmente en un contrato o por convenio colectivo, sino que se determinan por normas objetivas, esto es: por leyes, decretos, acuerdos, resoluciones etc., que los poderes públicos solo pueden modificar unilateralmente dentro de ciertos límites constitucionales; no pudiéndose dispensar o excepcionar leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, especialmente sustentadas en opciones políticas apriorísticas e inexorablemente sujetas al principio de legalidad presupuestaria. De ahí que se afirme con propiedad que el régimen de empleo público implica consecuencias y principios generales propios, ya no solo distintos a los del derecho laboral común, sino muchas veces contrapuestos a éstos, pues obviamente el funcionario no tiene con la Administración una relación contractual, sino “estatutaria”. (Véanse al respecto los pronunciamientos C-197-2004 de 14 de julio de 2004 y C-061-2005 de 14 de febrero de 2005).

Por consiguiente, estimamos que no cabe aplicar en el sector público el principio laboral de la norma más beneficiosa adquirida, pues las normas objetivas que rigen el empleo público no son un “mínimo” del que se pueda partir indiscriminadamente para mejorar por negociación los derechos retributivos de los funcionarios.

Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta únicamente los dos problemas señalados, que de no corregirse con una adecuada técnica legislativa, podrían incidir en que la eventual ley llegue a tener serios roces de constitucionalidad.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Sin otro particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera