Internal auditor's authority to consult on the corporate structure of Banco PopularCompetencia de auditoría interna de SAFI para consultar sobre estructura corporativa del Banco Popular

Opinion : 362 of 24/10/2005 C-362-2005 24 October 2005 Licenciada Celina Víquez González Internal Auditor Popular Sociedad Fondos de Inversiones, S.A.

S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official communication AI- SAFI-129-2005, dated 30 September 2005, in which you request the technical legal opinion of this Advisory Body regarding aspects related to the regulation, function, and organization of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, and of its National Board of Directors.

I.- SUBJECT OF THE CONSULTATION.

In the cited communication, you request the Procuraduría General de la República to issue an opinion regarding the following aspects:

"1. Can the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, through the issuance of a regulation, become a Corporate Group and create a Corporate structure such as a Corporate General Management, a Corporate Internal Audit, a Corporate Audit Committee, a Corporate Risk unit, and other corporate figures, if such figures are not established in the Organic Law of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal and its Regulation?

2. Can the Banco Popular, through a regulation, create a Corporate Internal Audit and a Corporate Audit Committee to which it assigns the subordination and oversight of the internal audits of the Sociedades Anónimas, if such figures are not established in the General Law of Internal Control and, on the contrary, that responsibility is assigned to the Contraloría General de la República?

3. Can the National Board of Directors of the Banco Popular issue Regulations, agreements, and others indicating that they are "Corporate" and that they govern its Societies, without there being an agreement of the Board of Directors of the Societies approving or adopting said Regulations or agreements?(...)

4. Articles 20 and 24 of the General Law of Internal Control establish the obligation, for all entities and bodies subject to the oversight of the Contraloría General, to have an Internal Audit unit and its subordination. As such, there is an Internal Audit in the Bank as well as in its sociedades anónimas. Based on the above, is it feasible to interpret that the counterpart of the internal auditor of each society is the sub-auditor or a head of the Bank's audit, considering that the functions for the internal auditor are established by the General Law of Internal Control?..." As can be deduced from a simple reading of the transcribed text, it is the interest of the Internal Auditor of Popular, Fondos de Inversión S.A., that the Procuraduría General rule on the competence of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal to regulate the function and organization of its subsidiary companies. In that sense, the consultation directly concerns the Banco Popular y de Desarrollo Comunal and its power to create corporate structures, including the Corporate Internal Audit.

In accordance with Article 22 of the General Law of Internal Control, the Internal Audit exercises its functions in relation to its "institutional competence" (competencia institucional). "Institutional competence" (competencia institucional) refers to the entity or body to which it belongs and with respect to which it exercises internal audit under the terms of Article 21 of the Law. In relation to that "institutional competence" (competencia institucional), the Internal Audit performs audits, evaluates the internal control system, and controls that the active administration complies with the internal control measures established by the legal system. The scope of action of the Internal Audit encompasses the subjects that administer, hold custody of, or manage public funds within its institutional competence (competencia institucional).

Popular, Sociedad de Fondos de Inversión S. A. is a society of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal. The competence of Popular SAFI does not extend to the Banco Popular; the latter does not manage, hold custody of, or administer funds of Popular SAFI. Therefore, the Banco Popular does not form part of the "institutional competence" (competencia institucional) with respect to which the consulting Audit exercises competence. Ergo, the Internal Audit of SAFI cannot oversee the Banco Popular and its Board of Directors.

II - IMPOSSIBILITY OF EXERCISING THE ADVISORY FUNCTION.

With the enactment of the General Law of Internal Control, Law No. 8292 of 31 July 2002, Article 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, Law No. 6815 of 27 September 1982, was amended, authorizing the internal auditors of public entities and bodies to request our technical legal opinion without the need to attach the legal opinion referred to in the aforementioned article. The intention is that the Internal Auditor may have a technical-legal opinion in the exercise of their own competence, as well as to preclude them from issuing legal opinions on their own.

The foregoing does not mean that the consultations raised by the Internal Auditor are not subject to admissibility requirements. To the contrary, as with any consultation, the admissibility of the Internal Auditor's consultation is determined by their own competence and must be aimed at satisfying the public interests that the legal system entrusts to the internal control system. It is for this reason that the consultations of the Auditors must meet the admissibility requirements defined in our Organic Law or which, pursuant to it, have been developed by administrative jurisprudence. In this regard, the Procuraduría has stated:

"...let us express three concerns about the application of the amendment to article 4 of our Organic Law. The first, that the pendulum swing to the other extreme, where internal audits, disregarding the internal resource that a body or entity has (the Legal Advisory Departments), which is qualified to address the respective legal questions that arise, consult directly with the Procuraduría General de la República. In sound logic, and attending to the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the abundant jurisprudence of the Constitutional Court, have constitutional rank, and to the univocal rules of science or technique, or to the elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16 of the General Law of Public Administration), when an audit has a legal doubt, it must first resort to the legal advisor of the body or entity where it provides its services. If this does not exist or refuses to issue its pronouncement—although legally we do not see a reason for it—or, once it has been issued, it considers it necessary to seek another opinion, that is when it should formulate the respective consultation to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Procuraduría General de la República exercises its advisory function for the entire Public Administration.

The second, that we are asked for an opinion on matters over which we have no competence. In this regard, in the Legal Opinion O.J.-148 of 18 November 2002, we expressed the following:

'Although our Organic Law (Article 4) allows internal auditors to consult the Procuraduría General de la República without needing to attach the opinion of the Legal Advisory Department, this regulation must be interpreted in its proper dimensions. As such, the consultation must concern a matter in which the advisory body can validly exercise the advisory function, but not on those in which other bodies have exclusive and prevailing competence. In short, the exemption from the Legal Advisory Department's opinion does not constitute a valid basis for internal audits to request the opinion of the Procuraduría General de la República on any matter; this is only possible in those cases where we can exercise our advisory function.(…).

The third, that the consultation is not limited to the exercise of the internal auditor's functions. From this perspective, article 4 of our Organic Law does not authorize auditors to consult on matters that do not refer to or are not related to the sphere of their competence. Consequently, and as you rightly do, it is advisable for the auditor to state the reasons that lead them to seek the opinion of the Advisory Body." Legal Opinion No. 033-2003 of 24 February 2003, reproduced in various pronouncements, among them Nos. 107 of 22 April 2003, C-174-2003 of 11 June 2003, C-176-2003 13 June 2003, C-219-2004 of 2 July 2004, Legal Opinion OJ-232-2003 of 12 November 2003, and C-144-2004 of 12 May 2004.

Pursuant to the foregoing, the power to consult is referred to the auditor's competence, and to the scope of the competencies of the entity it controls and of which it forms part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their competence, or within the competence of the administrative bodies of which they form part.

The Internal Audit of Popular Sociedad de Fondos de Inversión S. A. has a competence defined by the Law of Internal Control, but in relation to the Sociedad de Fondos de Inversión, without the law having in any way attributed competence to it with respect to the Banco Popular. The consulting Audit is not part of the internal control system of that Bank, considered in itself, and therefore cannot consult on the competence of said Bank and, in particular, of the Board of Directors, in the terms in which it has done so.

On the other hand, it could be alleged that question numbered 4 concerns the position of the consulting Audit within Popular Sociedad de Fondos de Inversión, as provided in the Law of Internal Control. However, addressing said consultation would imply first referring to the competence of the Board of Directors of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal to regulate the corporate structure. A competence that is not subject to control by the consulting Audit.

Furthermore, given that the consultation must correspond to institutional interests, the Procuraduría considers that the power established by Article 4 of our Organic Law must be exercised exclusively in function of those interests. This consideration is made because the consultation relates the position of the consulting Audit within the framework of the Corporate Governance of the Banco Popular to the criteria of the Contraloría General de la República regarding the salaries of the officials of the societies created under the protection of the Securities Market Regulatory Law. Determining with which official the internal auditor of each society would have to be matched could generate a claim for salary homologation. This implies that beyond the exercise of competencies, there is an interest of the Audit's own in the indicated aspects. This reaffirms the inadmissibility of the consultation.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República, that:

1.- The consultation raised by the Internal Auditor of Popular Fondos de Inversión S.A. concerns the competence of the Board of Directors of the Banco Popular y de Desarrollo Comunal to regulate the functioning and organization of the corporate group.

2.- The cited Bank has its own Internal Audit, which holds the power to consult before this Advisory Body, in accordance with Article 4 of our Organic Law.

3.- The Internal Audit is not authorized to consult the Procuraduría on the competence of entities to which it does not belong nor over which it can exercise its competence. The consultation is, therefore, inadmissible.

Very truly yours, Dr. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General MIRCH/mvc

Dictamen : 362 del 24/10/2005 C-362-2005 24 de octubre de 2005 Licenciada Celina Víquez González Auditora Interna Popular Sociedad Fondos de Inversiones, S.A.

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio AI- SAFI-129-2005, de fecha 30 de setiembre del 2005, en el cual solicita el criterio técnico jurídico de este Órgano Consultivo en relación con aspectos propios a la regulación, función y organización del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, y de su Junta Directiva Nacional.

I.- OBJETO DE LA CONSULTA.

En el citado oficio, se solicita emitir criterio a la Procuraduría General de la República con respecto a los siguientes aspectos:

"1. ¿Puede el Banco Popular y de Desarrollo Comunal mediante la emisión de un reglamento convertirse en un Grupo Corporativo y crear un estructura Corporativa como por ejemplo una Gerencia General Corporativa, una Auditoría Interna Corporativa, un Comité de Auditoría Corporativa, una unidad de Riesgo Corporativo y otras figuras corporativas, si en la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal y su Reglamento, no se establecen tales figuras?

2. ¿Puede el Banco Popular mediante un reglamento crear una Auditoria Interna Corporativa y un Comité de Auditoria Corporativo a los cual le asigne la subordinación y fiscalización de las auditorias internas de las Sociedades Anónimas, si en la Ley General de Control Interno no se establecen dichas figuras y en contrario le asigna esa responsabilidad a la Contraloría General de la República?

3. ¿Puede la Junta Directiva Nacional del Banco Popular emitir Reglamentos, acuerdos y otros indicando que son "Corporativos" y que rigen para sus Sociedades, sin que exista un acuerdo de la Junta Directiva de las Sociedades aprobando o acogiendo dichos Reglamentos o acuerdos?(...)

4. En el articulo 20 y 24 de la Ley General de Control Interno se establece la obligación, para todos los entes y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General, de contar con una unidad de Auditoria Interna y la subordinación de la misma, así las cosas existe una Auditoria Interna en el Banco como en sus sociedades anónimas, ¿Según lo anterior es factible interpretar que el homólogo del auditor interno de cada sociedad con el sub- auditor o como un jefe de la auditoria del Banco considerando que para el auditor interno las funciones las establece la Ley General de Control Interno?..." Como se desprende de la simple lectura de lo transcrito, es interés de la Auditora Interna de Popular, Fondos de Inversión S.A., que la Procuraduría General se pronuncie sobre la competencia del Banco Popular y de Desarrollo Comunal para regular la función y organización de sus empresas subsidiarias. En ese sentido, la consulta concierne directamente al Banco Popular y de Desarrollo Comunal y su potestad de crear estructuras corporativas, incluida la Auditoría Interna Corporativa.

De conformidad con el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, la Auditoría Interna ejerce sus funciones en relación con su “competencia institucional”. “Competencia institucional” que está referida al ente u órgano al que pertenece y respecto del cual ejerce auditoría interna en los términos del artículo 21 de la Ley. En relación con esa “competencia institucional”, la Auditoría Interna realiza auditorías, evalúa el sistema de control interno y controla que la administración activa cumpla con las medidas de control interno establecidas por el ordenamiento. El ámbito de acción de la Auditoría Interna abarca los sujetos que administran, custodian o manejan fondos públicos de su competencia institucional.

Popular, Sociedad de Fondos de Inversión S. A. es una sociedad del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. La competencia de Popular SAFI no se extiende al Banco Popular, éste no maneja, custodia o administra fondos de Popular SAFI. Por ende, el Banco Popular no forma parte de la “competencia institucional” respecto de la cual ejerce competencia la Auditoría consultante. Ergo, la Auditoría Interna de SAFI no puede fiscalizar al Banco Popular y a su Junta Directiva.

II - IMPOSIBILIDAD DE EJERCER LA LABOR CONSULTIVA.

Con la promulgación de la Ley General de Control Interno, ley N° 8292 del 31 de julio del año 2002, se modificó el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, facultando a los auditores internos de los entes y órganos públicos para solicitar nuestro criterio técnico jurídico sin necesidad de acompañar el criterio legal a que se alude el mencionado numeral. Con ello se pretende que el Auditor Interno pueda contar con un criterio técnico-jurídico en el ejercicio de su propia competencia, así como descartar que pueda emitir por sí mismo criterios jurídicos.

Lo anterior no significa que las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a requisitos de admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la admisibilidad de la consulta del Auditor Interno viene determinada por su propia competencia y debe tender a la satisfacción de los intereses públicos que el ordenamiento confía al sistema de control interno. Es por ello que las consultas de los Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que definen nuestra Ley Orgánica o que conforme a ésta, han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa. En este sentido, la Procuraduría ha señalado:

"...permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento –aunque jurídicamente no vemos razón para ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública.

La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:

“Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva.(…) .

La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno. Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las razones que lo nueve acudir al criterio del Órgano Asesor”. Opinión Jurídica N° 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos Ns. 107 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.

Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.

La Auditoría Interna de Popular Sociedad de Fondos de Inversión S. A. tiene una competencia definida por la Ley de Control Interno pero en relación con la Sociedad de Fondos de Inversión, sin que en modo alguno la ley le haya atribuido competencia respecto del Banco Popular. La Auditoría consultante no es parte del sistema de control interno de ese Banco en sí mismo considerado, por lo que no puede consultar sobre la competencia de dicho Banco y, en particular de la Junta Directiva, en los términos en que lo ha hecho.

Por otra parte, se podría alegar que la pregunta numerada 4 concierne la posición de la Auditoría consultante dentro de Popular Sociedad de Fondos de Inversión, según lo dispuesto en la Ley de Control Interno. Empero, evacuar dicha consulta implicaría referirse de previo a la competencia de la Junta Directiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal para normar la estructura corporativa. Competencia que no es objeto de control por la Auditoría consultante.

Por otra parte, dado que la consulta debe corresponder a los intereses institucionales, estima la Procuraduría que la facultad abierta por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica debe ejercerse exclusivamente en función de esos intereses. Esta consideración se hace porque en la consulta se relaciona la posición de la Auditoría consultante dentro del marco del Gobierno Corporativo del Banco Popular con los criterios de la Contraloría General de la República en orden a los salarios de los funcionarios de las sociedades creadas al amparo de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. El determinar con cuál funcionario tendría que homologarse al auditor interno de cada sociedad podría generar una pretensión de homologación de salarios. Lo que implica que más allá del ejercicio de las competencias, existe un interés propio de la Auditoría en los extremos indicados. Lo que reafirma la inadmisibilidad de la consulta.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.- La consulta planteada por la Auditora Interna de Popular Fondos de Inversión S.A. versa sobre la competencia de la Junta Directiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal para regular el funcionamiento y organización del grupo corporativo.

2.- El citado Banco cuenta con una Auditoría Interna propia, la cual ostenta la facultad de consultar ante ese Organo Consultivo, de conformidad con el articulo 4° de nuestra Ley Orgánica.

3.- La Auditoría Interna no está legitimada para consultar a la Procuraduría sobre la competencia de entes a los cuales no pertenece ni puede ejercer su competencia. La consulta, es entonces, inadmisible.

De Usted, muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc