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C-348-2005 · 07/10/2005
OutcomeResultado
The Attorney General's Office declines to issue the Article 173 LGAP opinion on the nullity of the appointment until the Supreme Electoral Tribunal corrects the indicated procedural defects.La Procuraduría se abstiene de emitir el dictamen del artículo 173 de la LGAP sobre la nulidad del nombramiento hasta que el Tribunal Supremo de Elecciones subsane los vicios de procedimiento señalados.
SummaryResumen
The Attorney General's Office declines to issue the requested opinion regarding the absolute, evident, and manifest nullity of an employee's appointment by the Supreme Electoral Tribunal, due to multiple procedural defects in the administrative proceeding conducted under Article 173 of the General Public Administration Act. It notes that the Tribunal's decision to initiate the procedure failed to specify concrete charges or legal grounds, violating the principles of notice and imputation and due process. It further objects to the irregular sub-delegation of the directing body, since the Electoral Inspector lacked authority to initiate such proceedings and could not delegate that power to the Sub-Inspector. It also points out that the administrative file is incomplete and contains unsigned documents, including the very act whose nullity is sought. The issuance of the opinion is conditioned upon correction of these defects and compliance with the four-year statute of limitations.La Procuraduría General de la República se abstiene de emitir el dictamen solicitado por el Tribunal Supremo de Elecciones en relación con la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento de una funcionaria, debido a la existencia de múltiples vicios en la tramitación del procedimiento administrativo ordinario seguido conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Señala que el acuerdo del Tribunal que ordenó el procedimiento omitió establecer los cargos concretos y la fundamentación jurídica, vulnerando los principios de intimación e imputación y el debido proceso. Además, objeta la subdelegación irregular del órgano director porque el Inspector Electoral carecía de competencia para iniciar de oficio ese tipo de procedimientos y, por ende, no podía delegar esa función en el Subinspector. También advierte que el expediente está incompleto y contiene documentos sin firma, incluyendo el acto cuya nulidad se persigue. Condiciona la emisión del dictamen a la subsanación de estos vicios y al respeto del plazo de caducidad de cuatro años.
Key excerptExtracto clave
III- INABILITY TO ISSUE THE REQUESTED OPINION. Having examined the file in which the proceeding was conducted, due to the existence of defects in the handling of the procedure, this Advisory Body cannot grant the request made by that Tribunal. To that end, the defects found are noted so that they may be corrected. v REGARDING THE OPENING OF THE PROCEEDING AND NOTICE. The decision of the Supreme Electoral Tribunal (hereinafter the Tribunal) ordering the initiation of an ordinary administrative proceeding under Article 173 of the General Public Administration Act (hereinafter LGAP) fails to set forth the legal objections, that is, the reasons why it considers that the act sought to be annulled contains defects of absolute, evident, and manifest nullity and the possible legal consequences of such annulment (on this point — among others — opinions No. C-211-2004 of June 29 and C-263-2004 of September 9, both of 2004; C-013-2005 of January 14, C-075-2005 of February 18, C-118-2005 of March 31, and C-277-2005 of August 4, of the year 2005). Furthermore, it is not enough to merely cite Article 173 of the LGAP; it must be expressly stated that a proceeding will be followed to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a specific act conferring rights (duly individualized and properly recorded in the file).III- IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO. Analizado el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento este Órgano Asesor no puede acceder a la petición planteada por ese Tribunal. Al efecto, se apuntan los vicios encontrados con el fin de que sean subsanados. v EN RELACION CON LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO Y LA INTIMACION. El acuerdo del Tribunal Supremo de Elecciones (en adelante el Tribunal), mediante el cual se dispone iniciar procedimiento ordinario administrativo a tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), omite establecer los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación (sobre el particular - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, y C-277-2005 del 4 de agosto, del año 2005). Por otra parte, no basta que se cite simplemente el artículo 173 de la LGAP sino que debe indicarse expresamente que se va a seguir un procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de determinado acto declaratorio de derechos (debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente).
Pull quotesCitas destacadas
"el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director."
"the object, nature, and purposes of the administrative proceeding must be expressly set forth in the administrative decision appointing the directing body."
Consideraciones sobre la apertura del procedimiento
"el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director."
Consideraciones sobre la apertura del procedimiento
"La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan."
"The notification of charges must be express, precise, and particularized. It is not for the administrative party to decipher, from the mass of information and actions contained in an administrative file, which charges are being brought against them."
Cita del voto N° 21 de la Sala Primera
"La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan."
Cita del voto N° 21 de la Sala Primera
"el Inspector Electoral no tiene fijada dentro de sus competencias – establecidas en el numeral 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones TSE y del Registro Civil, Ley N° 3504 del 10 de mayo de 1965- la de iniciar de oficio procedimientos tendentes a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos según los términos del citado artículo 173 de la LGAP."
"the Electoral Inspector does not have within his powers – set forth in Article 16 of the Organic Law of the Supreme Electoral Tribunal and Civil Registry, Law No. 3504 of May 10, 1965 – the authority to initiate ex officio proceedings aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of acts conferring rights under the terms of the aforementioned Article 173 of the LGAP."
Consideraciones sobre el órgano director
"el Inspector Electoral no tiene fijada dentro de sus competencias – establecidas en el numeral 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones TSE y del Registro Civil, Ley N° 3504 del 10 de mayo de 1965- la de iniciar de oficio procedimientos tendentes a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos según los términos del citado artículo 173 de la LGAP."
Consideraciones sobre el órgano director
Full documentDocumento completo
Opinion: 348 of 07/10/2005 C-348-2005 October 7, 2005 Licenciado Alejandro Bermúdez Mora Secretary Supreme Electoral Tribunal S. O.
Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication No. 5215-TSE-2005 of August 22, 2005, received in this Attorney General's Office on the 24th of the same month, responding in the following terms:
I- MATTER RAISED.
A certified copy of administrative file No. 172-S-2005 is remitted, corresponding to the "Ordinary administrative procedure aimed at declaring the evident and manifest nullity of the appointment act of official XXX", so that this Attorney General's Office of the Republic may issue the opinion referred to in numeral 173 of the General Law of Public Administration.
In relation to the foregoing, it is necessary to make the observation, from the outset, that as gleaned from reading the documentation remitted, the file number under which the ordinary administrative procedure in question was processed is 025-0-2004 (for example, see – among others – folios 6, 68, 261, 265, and 286); however, your cited official communication No. 5215-TSE-2005, the cover sheet, and the certification made of the file indicate that it corresponds to number 172-S-2005.
From reading the administrative file remitted to us (which consists of 288 folios), the following facts relevant to the definition of the matter raised are extracted:
1- The Supreme Electoral Tribunal, in session No. 38-2005, held on April 21, 2005, orders: "The Electoral Inspection shall proceed to initiate the administrative procedure provided for in article 173 of the General Law of Public Administration, aimed at the eventual annulment of the appointment act of Mrs. XXX according to the agreement of this Tribunal, taken in session No. 143-2002, article four, of October 31, 2002." (Folios 1 through 4).
2- Pursuant to the foregoing, the Electoral Inspector of the Supreme Electoral Tribunal, Lic. Jaime Gerardo Garita Sánchez, by resolution at 9:30 a.m. on May 23, 2005, orders: "(…) 2. In accordance with numeral 89 of the General Law of Public Administration, the formal instruction of the corresponding procedure is delegated to Licenciado Luis Alfaro Martínez, Deputy Electoral Inspector, in his capacity as Directing Body, for the purpose of determining the eventual annulment of the appointment act of the servant XXX. The corresponding proceedings shall continue." (Folio 5).
3- By resolution at 11:00 a.m. on May 26, 2005, Lic. Luis Alfaro Martínez initiates the "Ordinary Administrative Procedure under file number 025-0-2004 aimed at declaring the eventual evident and manifest nullity of the agreement taken by the Supreme Electoral Tribunal in session No. 143-2002, article four, of October 31, 2002, by which it was agreed to appoint Mrs. XXX starting November 16, 2002, to position number 45695 as Management Coordinator (Secretary 2) in the Electoral Main Office, with a base salary of ¢183,700 per month and annual increments in the amount of ¢4,056.00 each according to the current salary index." Likewise, Mrs. XXX and Lic. XXX, as a witness, are summoned for an oral and private hearing on June 24, 2005, at 9:00 a.m. (Folios 68 to 71). (The bold and underlined highlighting is not from the original).
4- The preceding resolution was notified to XXX on May 26, 2005. (Folio 71).
5- At the indicated time and date, the hearing was held with the presence of Mrs. XXX, accompanied by a lawyer, the summoned witness, and the Deputy Electoral Inspector, Lic. Luis Alfaro Martínez, in his capacity as directing body. (Folios 75 through 85).
6- In the oral and private hearing, the folios visible from 86 to 256 were annexed as documentary evidence.
7- At 1:30 p.m. on June 24, 2005, Mrs. XXX was granted "the right to formulate conclusions of fact and of law regarding the evidence and results of the present ordinary administrative procedure." (Folios 253 through 259).
8- Licenciados Luis Fernando Arias Martínez and Jaime Gerardo Garita Sánchez, through a brief visible on folios 261 through 263, expanded – at the request of the Supreme Electoral Tribunal – by a brief visible on folios 269 through 280, render a report on the processed administrative procedure.
9- The Supreme Electoral Tribunal, by resolution at 11:50 a.m. on August 11, 2005, remits the preceding proceedings to this Attorney General's Office "so that it may rule in the terms of subsection 1) of article 173 of the General Law of Public Administration." (Folio 286).
III- IMPOSSIBILITY OF ISSUING THE REQUESTED OPINION.
Having analyzed the file in which the proceeding in question was carried out, due to the existence of defects in the processing of the procedure, this Advisory Body cannot accede to the petition raised by that Tribunal. To that effect, the defects found are pointed out so that they may be remedied.
v IN RELATION TO THE OPENING OF THE PROCEDURE AND THE NOTICE OF CHARGES.
The agreement of the Supreme Electoral Tribunal (hereinafter the Tribunal), by which it orders the initiation of an ordinary administrative procedure pursuant to numeral 173 of the General Law of Public Administration (hereinafter LGAP), omits establishing the legal objections, that is, the reasons why it considers that the act intended to be annulled contains defects of absolute, evident, and manifest nullity and the possible legal consequences of said annulment (on this matter - among others - opinions numbers C-211-2004 of June 29 and C-263-2004 of September 9, both from 2004; C-013-2005 of January 14, C-075-2005 of February 18, C-118-2005 of March 31, and C-277-2005 of August 4, of the year 2005).
Furthermore, it is not sufficient to merely cite article 173 of the LGAP; it must also be expressly indicated that a procedure will be followed to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a specific declaratory act of rights (duly individualized and reliably recorded in the file).
Thus, "as we have repeatedly warned, the object, the nature, and the purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed." (Opinion No. C-289-2005 of August 8, 2005). (The bold highlighting is not from the original) The foregoing is essential so that the administrative procedure required within the process referred to in article 173 of the LGAP permits effective compliance with the constitutional principle of due process and particularly respects the principles of notice (intimación) and imputation (imputación), whose purpose is aimed at guaranteeing proper communication to the individual of the reasons that cause the Administration to doubt the validity of the act, so that they may exercise their right of defense. Therefore, the Tribunal must – in compliance also with numeral 136 of the LGAP – provide the grounds for the act it issues, taking into account the reasons of fact and of law and the purpose intended by the decision.
The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, referring to the principles of notice (intimación) and imputation (imputación) – contained within the constitutional principle of due process regulated in numeral 41 of our Political Constitution –, and to the obligation to establish the nature and purposes of the procedure, has stated the following:
"a) Principle of notice (intimación): consists of the procedural act by means of which the formal accusation is made known to the official. The specification of charges must be done through a timely, express, precise, clear, and circumstantial relation of the facts imputed to them and their legal consequences. b) Principle of imputation (imputación): it is the right to a formal accusation; the adjudicator must individualize the accused, describe in detail, in a precise and clear manner, the fact imputed to them. A clear legal classification of the fact must also be carried out, establishing the legal bases of the accusation and the specific punitive claim. Thus, the accused may defend themselves from an alleged punishable or sanctionable act as in this case, and not from mere conjectures or suppositions." (Ruling No. 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999. In a similar sense, see rulings No. 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both from 1998).
"IV. The principle of notice (intimación) aims to guarantee two aspects: a) that the person investigated be informed exactly of the facts giving rise to the initiated process, for the purpose of enabling them to provide for their defense, and b) that the final ruling establishes an identity between what was communicated and what was decided." (Ruling 955-95 of 10:30 a.m. on February 17, 1995).
Along the same line of reasoning, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated:
"III.- The topic of the protection of due process, a constitutional principle supported by article 41 of our Magna Carta, has been addressed on repeated occasions by the respective Chamber. In such pronouncements, it has indicated what should be considered basic elements of the principle in reference. Thus, for example, rulings 15-90 of 4:45 p.m. on 5-1-90 and 1734 of 3:26 p.m. on 4-9-9, refer to the topic in the following terms:
(...)
IV.Observe how in the process, the guarantee of a series of rights must be procured in an integral manner. That is, if any one of them is diminished or entirely prevented from being exercised, the entire process suffers nullity as a consequence of the transgression of due process. Therefore, each case must be assessed with utmost care, because despite the possibility of determining basic elements in relation to that principle, it becomes practically impossible to form a univocal scheme or framework – always applicable – which results in being an infallible protector of due process. Especially considering that it is the circumstances of the process that ultimately allow one to conclude whether or not the principle was satisfied.
(...) The notice of charges (intimación de los cargos) must be express, precise, and particularized. It is not for the individual to elucidate, from the accumulation of information and actions included in an administrative file, what the charges imputed to them are. The foregoing could even lead them not to rule on some of them because they did not assess them as such; or because they did not locate them in the file, which undermines both the right of defense and due process." (Resolution No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997.)
v APPOINTMENT OF THE DIRECTING BODY AND THE SUB-DELEGATION CARRIED OUT.
The Tribunal appoints the Electoral Inspection as the directing body of the procedure; however, the Electoral Inspector bases himself on article 89 of the LGAP to delegate the instruction of the procedure to the Deputy Inspector. The foregoing is clearly improper, given that the Electoral Inspector does not have established within his competencies – set forth in numeral 16 of the Organic Law of the Supreme Electoral Tribunal and the Civil Registry, Law No. 3504 of May 10, 1965 – the power to initiate ex officio procedures aimed at the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of declaratory acts of rights according to the terms of the cited article 173 of the LGAP.
Thus, the sub-delegation carried out to the Deputy Electoral Inspector is legally improper. It must be kept in mind that, as we pointed out in opinion No. C-118-2005 of last March 31, subsection b) of article 90 of the LGAP is clear in indicating that delegation shall have as a limit the impossibility of delegating delegated powers, that is, "impossibility of transferring a competence that has been in turn delegated or that implies that it is entrusted totally to the delegate (…)". (Opinion No. C-171-95 of August 7, 1995).
Thus, "... the delegated body exercises no competence of its own, but rather the competence of another body, that is, it acts nomine alieno; consequently,..." Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: Transfer and Decentralization; Delegation and Deconcentration; Mandate and Management or Entrustment". Public Administration Review, No. 122, May-August 1990, p. 53. (Opinion No. C-052-2001 of February 23, 2001).
Therefore, the Electoral Inspector could not, by imperative of law, delegate that competence. It must not be forgotten that, in accordance with the principle of legality – contained in numerals 11 of the Political Constitution and of the LGAP – public officials cannot arrogate to themselves powers that the law does not grant them. On this matter, in opinion No. C-128-2002 of May 24, 2002, this Attorney General's Office commented:
"We must remember that, in the democratic State, the exercise of power is limited; it is subject to prior and precise rules, which delimit the competence of public bodies and entities; that is, their powers are clearly fixed in advance, to achieve the purpose that the legal system imposes on them. 'In the most general terms, the principle of legality in the rule of law postulates a special form of linkage of public authorities and institutions to the legal system, based on a basic definition according to which every public authority or institution exists and may only act to the extent that it is empowered to do so by the same legal system, and normally by express text – for public authorities and institutions, only that which is constitutionally and legally authorized in express form is permitted, and everything not authorized is forbidden.' (See Ruling No. 440-98 of the Constitutional Chamber.)
The Rule of Law presupposes, according to HAURIOU, a great legal faith. 'Indeed, whatever the vicissitudes of the struggle, the initiatives of the citizens or the resistances of the rulers, what is at stake is the submission of the State to Law; more precisely, to oblige the rulers to always act within the framework of a State, henceforth endowed with a Constitution, in conformity with the legal rules that have been established by the people or by their representatives.' (HAURIOU, André Constitutional Law and Political Institutions, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970, page 191). From this perspective, and paraphrasing the great jurist HANS KELSEN, Law is the ethically and legally valid language through which power is expressed. In other words, in democratic society, the State can only act through Law, since an action outside or against it implies arbitrary action and, therefore, subject to being annulled by the competent authorities.
Unlike what occurs in the private sphere, where subjects are governed by the principle of freedom (everything not prohibited is permitted), and its two essential components: the principle of autonomy of will and the principle of equality between contracting parties), the Public Administration is governed, both in its organization and in its operation, by the principle of legality (everything not authorized is prohibited).
The principle of legality has been defined as a technique of freedom and a technique of authority (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo AND ANOTHER. Course on Administrative Law. Editorial Civitas, Madrid-España, reprint of the third edition, 1980). The first, because in every Rule of Law, power is submitted to Law, as indicated supra. Based on the foregoing, the State can only express itself through enabling norms of the legal system, which respond to the ideals and aspirations of the inhabitants of democratic societies, with the aim of avoiding actions that affect the fundamental freedoms of the person. The principle of legality constitutes an essential prerequisite to guarantee freedom; without it, the citizen would be at the mercy of discriminatory and abusive actions by public powers.
On the other hand, the principle of legality is a technique of authority because, thanks to it, the legal powers are granted to the Public Administration so that it may fulfill the purposes imposed on it by the legal system. From this perspective, the principle of legality is a guarantee for the individual, since thanks to it, the Administration possesses sufficient powers that allow it to carry out the necessary activities to satisfy the public interest. Now, it is only legitimate to use those powers for the purposes that the legal system expressly or implicitly imposes on the Public Administration, because otherwise, one would fall into the defect of misuse of power. Also, the validity of the use of those powers is conditioned on reasonable exercise and where there exists a logical and fair relationship between the means employed and the ends pursued, since if this is not the case, one would fall into the defect of excess of power.
Thus, we can affirm that the Public Administration in democratic society is subject to the principle of legality. Based on it, the former can only carry out acts that are previously authorized by the legal system. Indeed, article 11 of the LGAP states that the Public Administration must act subject to the legal system and can only carry out those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources.
For its part, the Constitutional Chamber of Costa Rica, in ruling No. 440-98, has held the thesis that, in the Rule of Law, the principle of legality postulates a special form of linkage of public authorities and institutions to the legal system. From this perspective, '…every public authority or institution exists and may only act to the extent that it is empowered to do so by the same legal system, and normally by express text – for public authorities and institutions, only that which is constitutionally and legally authorized in express form is permitted, and everything not authorized is forbidden -; as well as its two most important corollaries, still within a general order; the principle of minimum regulation, which has special requirements in procedural matters, and the reservation of law, which in this field is almost absolute.' (See ruling No. 440-98 of the Constitutional Chamber).
In another important resolution, No. 897-98, the Constitutional Court of Costa Rica established the following:
'This principle means that the acts and behaviors of the Administration must be regulated by written norm, which means of course, submission to the Constitution and to the law, preferentially, and in general to all the norms of the legal systems – executive and autonomous regulations especially; That is, ultimately, to what is known as the 'principle of juridicity of the Administration'. In this sense, it is clear that, faced with an illicit or invalid act, the Administration has not only the duty but the obligation to do what is within its power to rectify the situation.' In summary, the principle of legality constitutes an essential prerequisite of the Rule of Law and, therefore, of the democratic system. Ergo, no entity or body that makes up the Public Administration can act if there is no norm in the legal system that enables it." (In the same sense, opinion No. C-178-2002 of July 8, 2002. See also opinions numbers C-126-2003 and C-132-2003 of May 9 and 15, respectively, both from 2003, C-034-2004 of January 28, C-070-2004 of February 26, and C-373-2004 of December 10, all from the year 2004, and C-098-2005 of March 4, 2005).
v INCOMPLETE FILE AND UNSIGNED DOCUMENTS.
In order to guarantee the right to effective defense, the documents that serve as the basis for the claim to annul a subjective right must be included in the respective administrative file and, furthermore, these must contain their respective signatures; however, in the file under study, it is observed that the documents visible on folios 23, 30, 36, 38, 43, 47, 48, 49, 51, 55, 57, 60, 63, 64, 260, 263 bis, 264, 267, and 285 lack them.
Therefore, the file must be considered incomplete as it does not incorporate the duly signed original documents or certified copies of those documents. The foregoing acquires great relevance insofar as the act whose absolute, evident, and manifest nullity is sought (the agreement of the Tribunal taken in session No. 143-2002, article four, of October 31, 2002) cannot be considered incorporated into the file, by virtue of the fact that the certified copy containing the transcription of that act is unsigned (see to this effect folio 23), that is, the space in which the Secretary of the Tribunal should have signed is blank.
The act whose nullity is sought must be reliably recorded in the file, as this Attorney General's Office has required in opinions – among others – numbers C-211-2004 of June 29, 2004, C-263-2004 of September 9, 2004, C-013-2005 of January 14, C-219-2005 of June 14, and C-289-2005 of August 8, 2005.
It must be further emphasized that the personnel file (prontuario) of official XXX, which was viewed during the oral and private hearing held, was not incorporated into the file under study. In this regard, the following is expressly recorded in the report rendered, on folio 262:
" 25. In a separate legajo, the personnel file (prontuario) of the investigated party XXX was viewed, which consists of 123 folios and three cards, one corresponding to vacation control and two related to the control of salary increases." (The bold highlighting is from the original).
Consequently, the absence of this documentation prevents us from ruling on the merits of the matter submitted for our knowledge, as we do not have all the necessary elements of judgment to assess and resolve.
It must be reiterated that your official communication No. 5215-TSE-2005, the cover sheet, and the certification made of the file indicate that it corresponds to number 172-S-2005; however, from reading the documentation remitted, the file number under which the ordinary administrative procedure in question was processed is 025-0-2004 (for example, see – among others – folios 6, 68, 261, 265, and 286). Said numbering generates imprecision and ambiguity that must also be corrected.
In accordance with the foregoing, this Attorney General's Office, in the exercise of the function of "prior or preventive control of legality," does not issue the opinion of numeral 173 of the LGAP until the defects pointed out are remedied by the Tribunal. (See ruling No. 4369-2003 of 8:30 a.m. on May 23, 2003, of the Constitutional Chamber and opinion No. C-032-2005 of January 25, 2005).
IV- FINAL CONSIDERATIONS.
It is not superfluous to recall that the annulment power is limited in time to a four-year term as prescribed by subsection 5) of article 173 of the LGAP, a term within which the annulment power may be validly exercised.
Furthermore, this Attorney General's Office of the Republic has insisted that the "directing body must observe the substantial formalities of the procedure, since otherwise it will cause the nullity of what has been acted upon, in the terms of article 223 of the General Law of Public Administration." (See in this regard opinion No. C-173-95 of August 7, 1995.)
In that sense, the directing body in the processing of the procedure must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures in order to verify, in the most faithful and complete manner, the facts that serve as grounds for the final act - article 221 of the LGAP.
Thus, if within the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act, as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be reverted, by virtue of the fact that "total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure entails reparatory legal sanctions for the illegality in pursuit of safeguarding the soundness of the law." (DROMI, José Roberto, The Administrative Procedure, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, page 59).
Finally, it must be emphasized that the administrative procedure is of mandatory observance for the Public Administration because "... administrative bodies act subjecting themselves to predetermined rules of procedure, so that compliance with procedural norms is, therefore, a duty of public bodies ... This general mandatory nature of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches opened against that principle, by allowing the discretion or, better yet, the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, correctness, and correction and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, General Treatise on Administrative Procedure, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, pages 12-27).
V- CONCLUSION.
Based on the considerations made, it is not possible for this Attorney General's Office to render the requested favorable opinion, until the defects pointed out are remedied by that Tribunal, and it is within the four-year term alluded to in subsection 5) of the aforementioned numeral 173.
From the Secretary of the Supreme Electoral Tribunal, respectfully subscribes, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Deputy Attorney General I attach the remitted file.
ACACHA.
Dictamen : 348 del 07/10/2005 C-348-2005 7 de octubre del 2005 Licenciado Alejandro Bermúdez Mora Tribunal Supremo de Elecciones S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° 5215-TSE-2005 del 22 de agosto del 2005, recibido en esta Procuraduría el día 24 del mismo mes, dando respuesta en los siguientes términos:
I- ASUNTO PLANTEADO.
Se remite copia certificada del expediente administrativo N° 172-S-2005 correspondiente al “Procedimiento administrativo ordinario tendiente a declarar la nulidad evidente y manifiesta del acto de nombramiento de la funcionaria XXX”, con el fin de que esta Procuraduría General de la República emita el dictamen a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
En relación con lo anterior, es de rigor hacer la observación, desde ya, que según se vislumbra de la lectura de la documentación remitida el número de expediente con el cual se tramitó el procedimiento administrativo ordinario que nos ocupa es el 025-0-2004 (verbigracia véase –entre otros- los folios 6, 68, 261, 265 y 286); no obstante en su citado oficio N° 5215-TSE-2005, en la carátula y la certificación que se hace del expediente se indica que corresponde al número 172-S-2005.
De la lectura del expediente administrativo que se nos remite (que consta de 288 folios), se extraen los siguientes hechos relevantes en la definición del asunto planteado:
1- El Tribunal Supremo de Elecciones en sesión N° 38-2005, celebrada en fecha 21 de abril del 2005, dispone: “Proceda la Inspección Electoral a iniciar el procedimiento administrativo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, tendiente a la eventual anulación del acto de nombramiento de la señora XXX según acuerdo de este Tribunal, tomado en sesión N° 143-2002, artículo cuarto, del 31 de octubre del 2002.” (Folios del 1 al 4).
2- A tenor de lo anterior, el Inspector Electoral del Tribunal Supremo de Elecciones, Lic. Jaime Gerardo Garita Sánchez, mediante resolución de las 9:30 horas del 23 de mayo del 2005, dispone: “(…) 2. De conformidad con el numeral 89 de la Ley General de la Administración Pública, deléguese al Licenciado Luis Alfaro Martínez, Sub-Inspector Electoral, la instrucción formal del procedimiento correspondiente, en calidad de Órgano Director, con el propósito de determinar la eventual anulación del acto de nombramiento de la servidora XXX Continúese con las diligencias correspondientes.” (Folio 5).
3- Mediante resolución de las 11:00 horas del 26 de mayo del 2005, el Lic. Luis Alfaro Martínez da inicio al “Procedimiento Administrativo Ordinario bajo el expediente número 025-0-2004 tendente a declarar la eventual nulidad evidente y manifiesta del acuerdo tomado por el Tribunal Supremo de Elecciones en sesión No. 143-2002, artículo cuarto, del 31 de octubre del 2002, mediante el cual se acordó nombrar a la señora XXX a partir del 16 de noviembre del 2002 en el puesto número 45695 como Coordinador de Gestión (Secretaria 2) en la Oficialía Mayor Electoral, con un salario base de ¢183.700 por mes y anualidades en razón de ¢ 4.056,00 cada una según el índice salarial vigente.” Asimismo, se cita para una audiencia oral y privada para el día 24 de junio del 2005 a las 9:00 horas a la señora XXX así como al Lic. XXX en calidad de testigo. (Folios 68 a 71). (El destacado en negrita y subrayado no es del original).
4- La anterior resolución le fue notificada a la XXX el día 26 de mayo del 2005. (Folio 71).
5- A la hora y fecha señalada se llevó a cabo la audiencia con la presencia de la señora XXX, acompañada de una abogada, el testigo citado y el Sub- Inspector Electoral, Lic. Luis Alfaro Martínez, en su calidad de órgano director. (Folios del 75 al 85).
6- En la audiencia oral y privada se anexó como prueba documental los folios visibles del 86 al 256.
7- A las 13:30 horas del 24 de junio del 2005 se le concedió a la señora XXX “el derecho de formular las conclusiones de hecho y de derecho en torno a la prueba y resultados del presente procedimiento administrativo ordinario.” (Folios del 253 al 259).
8- Los Licenciados Luis Fernando Arias Martínez y Jaime Gerardo Garita Sánchez mediante escrito visible de los folios 261 al 263, ampliado – a solicitud del Tribunal Supremo de Elecciones- por escrito visible a folios del 269 al 280, rinden informe sobre el procedimiento administrativo tramitado.
9- El Tribunal Supremo de Elecciones mediante resolución 11:50 horas del 11 de agosto del 2005 remite las anteriores diligencias a esta Procuraduría “a fin de que se pronuncie en los términos del inciso 1) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”. (Folio 286).
III- IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO.
Analizado el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento este Órgano Asesor no puede acceder a la petición planteada por ese Tribunal. Al efecto, se apuntan los vicios encontrados con el fin de que sean subsanados.
v EN RELACION CON LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO Y LA INTIMACION.
El acuerdo del Tribunal Supremo de Elecciones (en adelante el Tribunal), mediante el cual se dispone iniciar procedimiento ordinario administrativo a tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), omite establecer los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación (sobre el particular - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, y C-277-2005 del 4 de agosto, del año 2005).
Por otra parte, no basta que se cite simplemente el artículo 173 de la LGAP sino que debe indicarse manifiesta de determinado acto declaratorio de derechos (debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente).
De esta forma tenemos que “como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005). (El destacado en negrita no es del original) Lo anterior, resulta indispensable para que el procedimiento administrativo requerido dentro del trámite a que se refiere el artículo 173 de la LGAP permita el efectivo cumplimiento del principio constitucional del debido proceso y particularmente, respetar los principios de intimación e imputación cuya finalidad se dirige a garantizar la debida comunicación al administrado de los motivos que hacen dudar a la Administración sobre la validez del acto para efectos de que pueda ejercer su derecho de defensa. Entonces, el Tribunal debe - en cumplimiento además con el numeral 136 de la LGAP- dar la fundamentación del acto que emite tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho y el fin que se pretende con la decisión.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a los principios de intimación e imputación -contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política-, y a la obligación de establecer el carácter y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:
“a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1 de abril ambos de 1998).
“IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.”. (Voto 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995).
En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:
“III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:
(...)
IV.Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.
(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso.” (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.)
v NOMBRAMIENTO DEL ORGANO DIRECTOR Y LA SUBDELEGACIÓN EFECTUADA.
El Tribunal nombra como órgano director del procedimiento a la Inspección Electoral; no obstante el Inspector Electoral se fundamenta en el artículo 89 de la LGAP para delegar la instrucción del procedimiento en el Sub-Inspector. Lo anterior, resulta a todas luces improcedente toda vez que el Inspector Electoral no tiene fijada dentro de sus competencias – establecidas en el numeral 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones TSE y del Registro Civil, Ley N° 3504 del 10 de mayo de 1965- la de iniciar de oficio procedimientos tendentes a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos según los términos del citado artículo 173 de la LGAP.
De esta manera, resulta jurídicamente improcedente la subdelegación efectuada al Sub-Inspector Electoral. Téngase presente que tal y como lo señalamos en el dictamen N° C-118-2005, del pasado 31 de marzo, el inciso b) del artículo 90 de la LGAP es diáfano al indicar que la delegación tendrá como límite la imposibilidad de delegar potestades delegadas, es decir “imposibilidad de transferir una competencia que haya sido a su vez delegada o que implique que la misma se encarga de modo total al delegado (…)” . (Dictamen N° C-171-95 del 7 de agosto de 1995).
Así, "… el órgano delegado no ejerce ninguna competencia propia, sino la competencia de otro órgano, es decir, actúa nomine alieno; en consecuencia,..." Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N. 122, mayo-agosto 1990, p. 53. (Dictamen N° C-052-2001 del 23 de febrero del 2001).
Por lo tanto, el Inspector Electoral no podía, por imperio de ley, delegar esa competencia. No debe olvidarse que de conformidad con el principio de legalidad - contenido en los numerales 11 de la Constitución Política y de la LGAP-, los funcionarios públicos no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Sobre el particular, en el dictamen N° C-128-2002 de 24 de mayo del 2002, esta Procuraduría comentó:
"Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano, para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. ‘En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado.’ (Véase el Voto Nº440-98 de la Sala Constitucional.)
El Estado de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. ‘En efecto, cualesquiera que sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes.’ (HAURIOU, André Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970, página 191). Desde esta perspectiva, y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.
A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).
El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid- España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior, el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones que afecten las libertades fundamentales de la persona. El principio de legalidad constituye un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él, el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.
Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica, el principio de legalidad es una garantía para el administrado, ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien, sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al ejercicio razonable y donde exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos, ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.
Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado -; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto.’ (Véase el voto N° 440-98 de la Sala Constitucional).
En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:
‘Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; O sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.’ En síntesis, el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que conforma la Administración Pública, puede actuar si no existe una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite." (En igual sentido el dictamen N° C-178-2002 08 de julio del 2002. Véase también los dictámenes números C-126-2003 y C-132-2003 del 9 y 15 de mayo, respectivamente, ambos del 2003, C-034-2004 del 28 de enero, C-070-2004 del 26 de febrero, y C-373-2004 del 10 de diciembre, todos del año 2004 y el C-098-2005 del 4 de marzo del 2005).
v EXPEDIENTE INCOMPLETO Y DOCUMENTOS SIN FIRMAR.
Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva, deben constar en el respectivo derecho subjetivo y, además, éstos deben contener sus respectivas firmas; sin embargo en el 49, 51, 55, 57, 60, 63, 64, 260, 263 bis, 264, 267, y 285 carecen de ellas.
Por consiguiente, debe tenerse por incompleto el expediente al no incorporarse los documentos originales debidamente firmados o copias certificadas de esos documentos. Lo anterior, adquiere suma relevancia en cuanto no puede tenerse como incorporado al expediente el acto que se pretende su nulidad absoluta, evidente y manifiesta (acuerdo del Tribunal tomado en la sesión N° 143-2002, artículo cuarto, del 31 de octubre del 2002), en virtud de que la copia certificada en la cual está la trascripción de ese acto está sin firmar (véase al efecto el folio 23), es decir el espacio en el cual debió firmar el Secretario del Tribunal está en blanco.
En el expediente debe constar fehacientemente el acto cuya nulidad se pretende tal y como lo ha exigido esta Procuraduría en los dictámenes – entre otros- números C-211-2004 del 29 de junio del 2004, C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004, C-013-2005 del 14 de enero, C- 219-2005 del 14 de junio y C-289-2005 del 8 de agosto del 2005.
Cabe recalcar, además, que no se incorporó dentro del expediente en estudio el prontuario de la funcionaria XXX que se tuvo a la vista en la audiencia oral y privada realizada. Al respecto, en el informe rendido se consigna expresamente, en el folio 262, lo siguiente:
“ 25. En legajo aparte se tuvo a la vista el prontuario de la investigada XXX, el cual consta de 123 folios y tres boletas, una correspondiente al control de vacaciones y dos relativas al control de los aumentos salariales.” (El destacado en negrita es del original).
Consecuentemente, al no constar esa documentación impide que podamos pronunciarnos sobre el fondo del asunto sometido a conocimiento, al no tener todos los elementos de juicio necesarios para valorar y resolver.
Cabe reiterar que en su oficio N° 5215-TSE-2005, en la carátula y la certificación que se hace del expediente se indica que corresponde al número 172-S-2005; no obstante de la lectura de la documentación remitida el número de expediente con el cual se tramitó el procedimiento administrativo ordinario que nos ocupa es el 025-0-2004 (verbigracia véase –entre otros- los folios 6, 68, 261, 265 y 286. Dicha numeración genera imprecisión y ambigüedad que debe ser corregida también.
De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría en el ejercicio de la función de “control previo o preventivo de legalidad” no emite el dictamen del numeral 173 de la LGAP hasta tanto no sean subsanados por parte del Tribunal los vicios apuntados. (Véase el voto N° 4369-2003 de las 8:30 horas del 23 de mayo del 2003 de la Sala Constitucional y el dictamen N° C-032-2005 del 25 de enero del 2005).
IV- CONSIDERACIONES FINALES.
No está de más recordar que la potestad anulatoria se encuentra limitada en el tiempo a un plazo cuatrienal según preceptúa el inciso 5) del artículo 173 de la LGAP, plazo dentro del cual puede ser ejercida validamente la potestad anulatoria.
Por otra parte, esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)
En ese sentido, el órgano director en la tramitación del procedimiento debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final - artículo 221 de la LGAP-.
Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, página 59).
Finalmente, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, páginas 12-27).
V- CONCLUSION.
Con fundamento en las consideraciones realizadas, no resulta posible para esta Procuraduría rendir el dictamen favorable solicitado, hasta tanto no sean subsanados por parte de ese Tribunal los vicios apuntados, y se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173.
Del señor Secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, deferentemente suscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Adjunta Adjunto el expediente remitido.
ACACHA.
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